Kenya. Programma integrato per lo sviluppo del distretto di Malindi

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DGCS
Ufficio IX
Valutazione
KENYA – PROGRAMMA INTEGRATO PER LO SVILUPPO
DEL DISTRETTO DI MALINDI - NGOMENI
INSERIRE UNA FOTOGRAFIA
RAPPRESENTATIVA DEL
PROGETTO
Agosto 2012
Valutazione
Rapporto finale
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Valutazione dell’Iniziativa “Kenya – Programma per lo Sviluppo Integrato del Distretto di Malindi”
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DATI CHIAVE DEL PROGETTO
Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi –
Ngomeni
Numero del progetto
AID N. 2353
Date di inizio e fine previste
Maggio 2006 /Aprile 2008
Date di inizio e fine effettive
Maggio 2006 / Dicembre 2012
Durata prevista
24 mesi
effettiva
80 mesi a causa ritardi nella approvazione dell’Accordo bilaterale
di Programma, nella erogazione di fondi, nonché ritardi
nell’implementazione delle attività
Donatore
Governo Italiano
Amministratore dell’unità della Responsabile tecnico dell’iniziativa: Dr Vincenzo Racalbuto
DGCS
Area tecnica
Sviluppo Integrato
Controparte
Coast Development Authority (CDA)
Area geografica
Kenya, Zona Costiera, Distretti di Malindi e Magarini*, con
particolare attenzione all’area di Ngomeni
Titolo del progetto
Nella fase di formulazione e di avvio del progetto, il distretto di Magarini era
incluso nel distretto di Malindi, nei primi rapporti si parla quindi della Divisione di
Magarini nel Distretto di Malindi. A partire dalla seconda metà del 2011, la
divisione di Magarini viene scorporata e diviene Distretto.
Budget
Art. 15 L.49/87
Gestione Diretta
Fondo Esperti
Fondi in Loco
TOTALE
€ 2.607.461
€ 487.000
€ 300.000
€ 187.000
€ 3.094.461
DATI CHIAVE DELLA VALUTAZIONE
Tipo di valutazione
Valutazione in itinere
Data di inizio e completamento della missione Giugno-Agosto 2012
di valutazione
Composizione del team di valutazione
Marco Palmini (capo missione)
Camilla Valmarana
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SOMMARIO ESECUTIVO
Il Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi (Malindi Integrated Social Health
Development Programme – MISHDP) è stato finanziato dalla DGCS attraverso lo strumento del
finanziamento a dono in base all’art. 15 del Regolamento di attuazione della Legge 49/87, per un
importo complessivo di 2.607.461 euro, cui si aggiungono 487.000 euro per la componente in
gestione diretta. La sua esecuzione è stata affidata alla Coast Development Agency, agenzia
dipendente dal Ministero per Sviluppo Regionale keniota. Il Programma, originariamente della
durata di 24 mesi, è stato avviato nel maggio del 2006 e, a seguito di una serie di ritardi nella
fase di avvio, è attualmente in fase di completamento: la conclusione delle attività è prevista per
la fine del 2012. La presente valutazione è stata eseguita nella fase finale del programma, ed in
presenza della richiesta delle autorità locali circa un rifinanziamento della iniziativa.
L’obiettivo generale del Programma è quello di contribuire allo sviluppo, al benessere ed al
miglioramento socio-economico della popolazione del distretto di Malindi, con particolare
attenzione all’area di Ngomeni, a beneficio di alcune delle più povere comunità della costa
keniota. Il raggiungimento dell’obiettivo è previsto attraverso l’incremento dell’offerta dei
servizi sociali di base e il soddisfacimento dei bisogni primari della popolazione, coprendo
diversi ambiti settoriali: sanit{, educazione, infrastrutture, pesca e infine l’ambito
amministrativo/gestionale. Gli obiettivi specifici, suddivisi per aree d’intervento, riguardano:
l’aumento della accessibilit{ e della qualit{ delle scuole distrettuali, il miglioramento della
copertura e della qualità dei servizi sanitari, il miglioramento delle principali attività generatrici
di reddito (la pesca in particolare), il miglioramento delle infrastrutture civili nell’area di
Ngomeni, il rafforzamento delle capacità gestionali degli enti coinvolti nel Programma.
In base alla progettazione si prevede di raggiungere gli obiettivi prefissati soprattutto mediante
la realizzazione di una serie di interventi infrastrutturali legati ai vari settori:
costruzione/riabilitazione di alcuni degli edifici scolastici dell’area, costruzione/ riabilitazione di
alcune strutture sanitarie e dell’ospedale distrettuale di Malindi, costruzione di infrastrutture
legate alla attività peschiera sulla costa, riabilitazione della strada Mjanaheri-Ngomeni e
realizzazione della rete elettrica per la stessa area. Attraverso i fondi a gestione diretta è fornita
l’assistenza tecnica e un supporto materiale al Programma. L’impostazione progettuale del
Programma è stata elaborata coerentemente alle priorità nazionali di sviluppo in una logica di
approccio integrato, tenendo conto dei bisogni e delle aspettative della popolazione locale. Il
relativo Quadro Logico però si concentra esclusivamente sugli indicatori di risultato, e quindi
sulla quantificazione delle realizzazioni previste, senza fornire un raccordo logico con gli
obiettivi generale e specifici. Di fatto le uniche attività del Programma sono quelle relative allo
svolgimento delle varie fasi delle realizzazioni infrastrutturali, una volta concluse le quali si è
considerato raggiunto il corrispondente obiettivo.
Per la esecuzione delle attività è stato messo a punto un Accordo Intergovernativo e delle Linee
Guida procedurali, che prevedono tra l’altro la costituzione di una PMU per la gestione del
Programma e la realizzazione di un audit esterno per la verifica degli adempimenti
amministrativi. Il Programma ha subito notevoli ritardi nella fase di avvio, dovuti a diversi
fattori contingenti: innanzitutto il protrarsi del negoziato per la messa a punto e la successiva
entrata in vigore dell’Accordo, la verifica delle capacit{ della agenzia esecutrice, il meccanismo di
accreditamento dei fondi che prevedeva un passaggio intermedio nelle casse statali centrali, le
difficolt{ nella progettazione tecnica e nell’esecuzione delle prime gare d’appalto per le
infrastrutture. Questi ritardi hanno inciso negativamente sulla capacità realizzativa del
Programma, soprattutto per via dell’incremento dei costi, e hanno costretto ad una profonda
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riprogrammazione - e conseguente riduzione - degli interventi prima di procedere alla fase
esecutiva.
L’altra conseguenza negativa del ritardo accumulato è stato il disallineamento temporale tra le
due componenti del Programma: quella a dono e la AT in gestione diretta, avviata con forte
anticipo sulla prima e conclusasi pochi mesi dopo l’effettiva erogazione dei fondi alla
controparte. Quest’ultima ha quindi realizzato in autonomia gran parte dell’iniziativa, con la sola
supervisione della CI nell’ambito della sua partecipazione alle riunioni degli Steering Comittees.
Dopo la prima fase di difficoltà, a causa delle iniziali carenze nella capacità tecnica, la CDA ha
svolto la propria funzione di ente esecutore in modo efficiente, dando prova di una raggiunta
professionalità e competenza, e senza manifestare particolari esigenze al riguardo.
Malgrado la presenza delle problematiche sopra indicate è possibile affermare che il
meccanismo di funzionamento del Programma è stato adeguato alle esigenze degli attori
coinvolti: la ownership del governo keniota è stata assicurata dalla titolarità del programma
attribuitale dall’Accordo, così come d’altra parte le esigenze della parte italiana in merito alla
legislazione sull’utilizzo dei fondi pubblici. Il Governo keniota ha impiegato i fondi secondo le
proprie normative e procedure, e alle autorità italiane è stato assicurato il controllo attraverso la
verifica delle spese e l’adozione di standard internazionali per il controllo delle attività di
procurement. Queste ultime attività sono state indirizzate al mercato locale, e sono stati
documentati dei livelli adeguati di trasparenza, sebbene in presenza di qualche rilievo, cui
peraltro non è stato dato seguito.
Rispetto alla programmazione iniziale si è avuta una progressiva concentrazione delle attività, in
origine maggiormente distribuite sul territorio, e un innalzamento della qualità realizzativa,
grazie alla maggiore disponibilità di budget per singola opera. La maggior parte delle
realizzazioni ha riguardato i settori educazione e sanità, su cui sono confluiti in parte i fondi
stanziati per gli altri settori. Gli obiettivi previsti, se riferiti alle opere realizzate, sono stati quasi
ovunque raggiunti: le strutture sono state quasi ovunque completate e per la quasi totalità sono
equipaggiate e in pieno utilizzo da parte delle comunità. La qualità realizzativa è stata
generalmente considerata al di sopra degli standard previsti dalle normative locali e comunque
estremamente migliorativa delle condizioni preesistenti. Di conseguenza nei settori sanità e
educazione si è osservato che gli interventi finanziati hanno prodotto un reale incremento della
accessibilità e della fruizione di tali servizi.
D’altra parte però il confronto complessivo tra risultati previsti ed effettivi è piuttosto negativo,
in quanto sono stati cancellati più della metà degli interventi previsti, soprattutto quelli nel
settore delle infrastrutture civili e in quello della pesca, per l’alta incidenza dei costi e per
problemi logistici legati alla identificazione dei siti adeguati. Molti altri sono stati profondamente
modificati rispetto al disegno originale, soprattutto a causa dell’aumento dei costi e ad un
aggiornamento delle analisi dei bisogni, necessario a causa del tempo trascorso dalla prima
formulazione. Complessivamente le modifiche intervenute e l’annullamento di alcune delle
realizzazioni hanno comunque avuto un effetto limitato sui risultati del programma. Tranne nel
caso delle attività per la promozione dello sviluppo economico, i cui risultati non sono da
ritenersi apprezzabili, la riprogrammazione pur avendo ridotto il bacino di utenza dei possibili
beneficiari, ha consentito di accrescere l’efficacia delle azioni realizzate, e di rendere le strutture
realmente fruibili, adeguando le realizzazioni in base alle nuove esigenze e ad una
razionalizzazione dei costi.
L’apprezzamento dei beneficiari è stato quindi ovunque elevato, così come il livello di
coinvolgimento del personale in servizio presso le strutture riabilitate e la loro consapevolezza
degli sforzi profusi. Forte è risultata la visibilità ottenuta dalla Cooperazione Italiana nella
esecuzione del Programma. La scelta di insistere su un’area di presenza consolidata e su
tematiche caratterizzanti l’intervento italiano è stata altamente producente, e malgrado la
presenza della Assistenza Tecnica non sia stata particolarmente efficace, esiste un forte
riconoscimento per l’opera svolta.
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L’alto grado di partecipazione e coinvolgimento degli interlocutori locali è stato uno dei fattori di
successo delle iniziative, in quanto ha consentito di sostenere lo svolgimento del Programma
anche in assenza di una assistenza tecnica continuativa. La qualità delle strutture riabilitate, su
cui ha puntato il Programma nel momento in cui si è resa necessaria una riduzione del numero
delle realizzazioni, ha svolto in questo senso una funzione di incentivo all’utilizzo, unitamente
alla motivazione del personale e all’opera delle autorit{ delle comunit{ beneficiarie, e ha creato
l’effetto di innalzare il livello dei servizi e dei benefici complessivi. Anche nel settore del
sostegno alle istituzioni il Programma ha senz’altro avuto un esito positivo, poiché grazie ad esso
si sono notevolmente accresciute le capacità della controparte esecutiva CDA, oggi pienamente
operativa nell’area e ben riconosciuta a livello di governo centrale.
Il pieno funzionamento delle infrastrutture realizzate nei settori sanità e educazione potrà nel
medio periodo contribuire efficacemente al miglioramento delle condizioni socio-economiche
della popolazione. Anche le previste realizzazioni di infrastrutture civili costituivano senz’altro
un fattore di sviluppo socio-economico, ma le ragioni circa il loro esito negativo inducono a
considerarle come poco omogenee ad un intervento integrato di questo tipo, e più bisognose di
una progettazione separata, elaborata sulla base di disponibilità finanziarie adeguate e
indipendenti da altre componenti. Riguardo l’impatto della iniziativa, molto dipender{ dalla
capacità della amministrazione pubblica di prendere effettivamente in carico le strutture
riabilitate e di portare avanti il piano di dotazioni in risorse umane e materiali necessario al
pieno utilizzo delle strutture. La consegna e il trasferimento della titolarità delle strutture (in
particolare le nuove costruzioni) alle competenti autorità è infatti proceduto finora con una
certa lentezza, a causa delle ridotte capacità finanziarie delle stesse.
La esecuzione condotta dalla CDA ha facilitato la gestione ma ha indirizzato l’azione di
monitoraggio sull’avanzamento delle singole attivit{ piuttosto che del Programma nel suo
complesso. Le problematiche che si sono presentate nel corso della implementazione sono state
sempre correttamente sottoposte alla attenzione degli organi di controllo, ma sono state
affrontate e discusse principalmente riguardo alla risoluzione degli aspetti esecutivi, lasciando il
disegno generale sullo sfondo. Analogamente il monitoraggio amministrativo si è concentrato
sulla correttezza formale degli adempimenti, meno sulla predisposizione degli strumenti relativi
a verificare l’andamento del Programma: il controllo del budget collegato ad ogni processo di
spesa, e la previsione dei flussi finanziari, avrebbero assicurato una migliore lettura della fase
esecutiva e una valutazione adeguata dei correttivi da apportare.
La realizzazione del Programma ha comportato infine anche delle nuove problematiche, quali il
bisogno crescente di nuovo personale tecnico, le esigenze in termini di servizi aggiuntivi
(trasporti, dormitori, cucine, laboratori) e soprattutto la necessità per le comunità di partecipare
ai costi di gestione delle strutture. Problemi di difficile soluzione senza un adeguato intervento
del governo centrale, che rischiano di condizionare negativamente il successo dell’intervento.
Anche per questo il Programma viene tuttora percepito in una fase di continuità, malgrado abbia
ormai impegnato tutte le risorse disponibili, e notevoli aspettative sono riposte nel
finanziamento di una seconda fase. In caso di rifinanziamento della iniziativa bisognerà dare
priorità alle attivit{ di integrazione di quanto gi{ realizzato, per garantire l’efficacia degli
interventi e l’impatto durevole delle realizzazioni ed evitare inutili dispersioni di risorse,
concentrando lo sforzo verso i risultati più concretamente raggiungibili.
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INDICE
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INTRODUZIONE ....................................................................................................................................... 1
2
LA VALUTAZIONE: OBIETTIVO E METODOLOGIA ..................................................................... 1
2.1 SCOPO E OBIETTIVI DELLA VALUTAZIONE ..................................................................................................... 1
2.2 L’IMPIANTO METODOLOGICO ......................................................................................................................... 2
2.3 LE DIVERSE FASI DELLA VALUTAZIONE ......................................................................................................... 3
2.4 MODALITÀ DI RACCOLTA ED ANALISI DEI DATI E LORO LIMITI ..................................................................... 4
3
IL PROGRAMMA ...................................................................................................................................... 5
3.1 ORIGINE DELL’INIZIATIVA ............................................................................................................................. 5
3.2 DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA .................................................................................................................... 6
3.3 REALIZZAZIONE DEL PROGRAMMA ................................................................................................................ 8
4
RISULTATI DELLA VALUTAZIONE ..................................................................................................13
4.1 RILEVANZA DEL PROGRAMMA E CAPACITÀ DI INTERPRETARE I BISOGNI .....................................................14
4.2 PROGETTAZIONE / VALIDITÀ DEL QUADRO LOGICO .......................................................................................18
4.3 EFFICIENZA DEL PROGRAMMA ......................................................................................................................20
4.4 EFFICACIA DEL PROGRAMMA........................................................................................................................28
4.5 IMPATTO E SOSTENIBILITÀ DEGLI INTERVENTI .............................................................................................32
5
GIUDIZIO COMPLESSIVO E CONCLUSIONI ...................................................................................35
5.1 GIUDIZIO SINTETICO .....................................................................................................................................35
5.2 CONCLUSIONI ...............................................................................................................................................36
6
RACCOMANDAZIONI E LEZIONI APPRESE ...................................................................................40
6.1 RACCOMANDAZIONI .....................................................................................................................................40
6.2 LEZIONI APPRESE ..........................................................................................................................................43
ALLEGATI ..........................................................................................................................................................45
ALLEGATO 1: TERMINI DI RIFERIMENTO ...............................................................................................................46
ALLEGATO 2: BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................54
ALLEGATO 3: ELENCO DELLE PERSONE INCONTRATE ...........................................................................................55
ALLEGATO 4: PROGRAMMA DI LAVORO MISSIONE DI TERRENO ...........................................................................58
ALLEGATO 5: MATRICE DI VALUTAZIONE ............................................................................................................59
ALLEGATO 6: MATRICE DI IMPLEMENTAZIONE DEGLI INTERVENTI .......................................................................63
ALLEGATO 7: ESEMPIO DI REVISIONE DEL QUADRO LOGICO ................................................................................74
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ACRONIMI
APS
ASALs
AT
CDA
CI
DGCS
DPSC
DV
ERS
FPE
KES
MAE
MdF
MISHDP
MORDA
NPSC
ONG
PdA
PMU
PRSP
QL
TdR
UTC
UTL
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Aiuto Pubblico allo Sviluppo
Arid and Semi-Arid Lands
Assistenza Tecnica
Coast Development Authority
Cooperazione Italiana
Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo
District Programme Steering Committee
Domande Valutative
Economy Recovery Strategy
Free Primary Education
Kenya Shillings
Ministero degli Affari Esteri
Ministero delle Finanze del Kenia
Malindi Integrated Social Health Development Programme
Ministry of Regional development Authorities
National Programme Steering Committee
Organizzazioni Non Governativa
Piano d’Azione
Programme Management Unit
Povert yReduction Strategy Paper
Quadro Logico
Termini di Riferimento
Unità Tecnica Centrale
Unità Tecnica Locale
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1 INTRODUZIONE
La valutazione indipendente in itinere del Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di
Malindi – AID n. 2353 è stata commissionata dal Ministero degli Affari Esteri italiano, Direzione
Generale per la Cooperazione allo Sviluppo (DGCS) – Ufficio IX alla società Development
Researchers’ Network srl. Il Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi
(Malindi Integrated Social Health Development Programme – MISHDP) è stato finanziato dalla
DGCS ed implementato dalla Coast Development Authority (CDA) con l’obiettivo generale di
contribuire allo sviluppo, al benessere ed al miglioramento socio-economico della popolazione del
distretto di Malindi, con particolare attenzione all’area di Ngomeni1.
Il presente Rapporto di Valutazione è strutturato in 5 capitoli:
- Il Capitolo 2 descrive gli obiettivi e lo scopo della valutazione nonché la metodologia
utilizzata e le risorse impiegate; [punti 3 e 4 del formato inserito nei TdR]
- Il Capitolo 3 descrive il programma oggetto della valutazione, il contesto e la logica
dell’intervento, nonché offre un quadro riepilogativo dello stato di implementazione delle
attività [punti 2 e 5 del formato dei TdR];
- Il Capitolo 4 presenta i risultati della valutazione, nella forma di risposte dettagliate
all’insieme delle domande chiave identificate nella fase di avvio della valutazione e riportate
nella matrice di valutazione – allegato 5. [punto 6 del formato dei TdR];
- Il Capitolo 5, conclusivo, presenta un giudizio sintetico complessivo seguito dalle
conclusioni, raccomandazioni e buone pratiche, volte al miglioramento di progetti futuri e
strategie generali della DGCS [punti 7, 8 e 9 del formato dei TdR].
Completano il Rapporto Finale una serie di allegati, che documentano le attività svolte durante le
specifiche fasi dell’esercizio di valutazione, gli strumenti utilizzati, il materiale analizzato, e danno
conto degli approfondimenti svolti dal gruppo di lavoro.
2 LA VALUTAZIONE: OBIETTIVO E METODOLOGIA
2.1
SCOPO E OBIETTIVI DELLA VALUTAZIONE
La presente valutazione si colloca nel periodo conclusivo del programma, ed in presenza della
richiesta delle autorità locali circa lo svolgimento di una seconda fase. Si può quindi considerare
come una valutazione conclusiva circa le attività fin qui finanziate, mentre risulta essere una
valutazione in itinere rispetto alle finalità complessive programmate, che necessitano di un
supplemento di contributo, a giudizio delle autorità keniote e in base alle prime analisi dei tecnici
della DGCS.
Gli obiettivi della valutazione possono essere così sintetizzati:
- fornire un giudizio indipendente della rilevanza e della “performance” del programma
(efficienza ed efficacia delle azioni eseguite, impatto e sostenibilità degli interventi realizzati),
ed in particolare della misura in cui il programma nel suo insieme ha raggiunto gli obiettivi
attesi, sia attraverso un’analisi del processo di esecuzione, sia attraverso una verifica dei
risultati;
- identificare le principali conclusioni e lezioni che possono essere tratte dall’esperienza del
programma quale modello di intervento;
Nel 2011, a seguito di una ristrutturazione amministrativa, è stato creato il distretto di Magarini che
all’inizio del progetto costituiva una delle tre divisioni del distretto di Malindi (Magarini, Malindi e Marafa).
1
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- formulare delle raccomandazioni in forma di proposte operative in relazione alle successive
scelte riguardo alla prosecuzione dell’intervento.
Gli ambiti tematici coperti dalla valutazione riguardano:
- le iniziative svolte nei settori specifici oggetto del Programma integrato, quali: sanità,
educazione, infrastrutture e pesca;
- la verifica delle capacità gestionali degli enti locali coinvolti nel programma;
- il funzionamento dell’Unit{ di Gestione del Programma (Programme Management Unit –
PMU) e in particolare la qualit{ del supporto della assistenza tecnica italiana nell’ambito
della realizzazione del programma.
2.2
L’IMPIANTO METODOLOGICO
L’impianto metodologico proposto si basa sullo sviluppo di una matrice di valutazione, articolata
intorno ad una serie di domande valutative2.
1
RILEVANZA
In che misura la strategia di intervento del Programma ha risposto alle
priorità definite dal governo Keniota e ai bisogni effettivi dei beneficiari ?
2
DESIGN / QUADRO LOGICO
In che misura la formulazione del programma articola una sequenza logica
attività → risultati → obiettivi coerente ed adeguata agli obiettivi che il
Programma intende raggiungere?
3
EFFICIENZA
In che misura i meccanismi e gli strumenti di funzionamento del
Programma hanno facilitato il raggiungimento dei risultati attesi?
In che misura gli interventi finanziati dal Programma hanno contribuito ad
un miglioramento nel:
EFFICACIA
4
-
5
IMPATTO E SOSTENIBILITÀ
Accessibilità alle scuole distrettuali e a migliorarne la qualità?
Copertura e la qualità dei servizi sanitari?
Principali attività generatrici di reddito, in particolare nel settore
della pesca?
Uso delle infrastrutture civili nell’area di Ngomeni?
Capacità gestionali ?
In che misura il programma ha contribuito al miglioramento sostenibile
delle condizioni socio-economiche delle comunità di beneficiari?
Tali domande hanno consentito di focalizzare l’attenzione sui punti di maggior interesse espressi
dai Termini di Riferimento (TdR) e sono quindi la chiave di raccolta e di analisi dei dati. La prima
versione di queste domande valutative è scaturita dall’analisi dei principali documenti strategici e
operativi del Programma (studio di fattibilità, proposta di finanziamento e linee guida per
l’esecuzione), che hanno consentito di ricostruire la logica del Programma. Questa bozza è stata
confrontata con i principali punti di interesse indicati nei TdR, per assicurare che tutte le aree
specificamente menzionate fossero coperte e per verificarne la coerenza con i criteri valutativi di
rilevanza, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità.
Il risultato di questa analisi ed in particolare le modalità seguite per la redazione del quadro logico
iniziale e la tipologia di dati inseriti nel documento di formulazione - ivi inclusi i dati e le modalità
previste per il monitoraggio del programma -, hanno portato il team di valutazione a considerare
come punto di partenza metodologico un livello piuttosto basso nella gerarchia degli effetti.
Solitamente nella valutazione di un programma complesso il livello di partenza per l’analisi della
Cfr Allegato n. 5 – Matrice di Valutazione. La matrice sviluppa per ogni domanda valutativa una serie di
questioni chiave con relativi indicatori, nonché modalit{ per la raccolta e l’analisi delle informazioni.
2
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catena degli effetti è infatti diverso (più alto) rispetto a quello qui adottato, ma l’utilizzo di questo
approccio è giustificato dalla centralità attribuita alla fase realizzativa e dalla carenza di dati di
riferimento riscontrata. In fase di missione di terreno si è ulteriormente confermata l’impossibilit{
di accedere a dati affidabili relativi sia alla fornitura di servizi da parte del Governo keniota come
complemento delle attività, che all’utilizzo delle strutture ristrutturate dal Programma
Particolare attenzione è stata infine data allo stato attuale del programma, e alle esigenze legate
alla prosecuzione dell’intervento, in modo da offrire una serie di indicazioni circa gli orientamenti
di una possibile prosecuzione.
2.3
LE DIVERSE FASI DELLA VALUTAZIONE
La valutazione si è articolata in tre fasi, sulla base delle esigenze del lavoro e delle prescrizioni dei
TdR.
Fase 1 – Desk. Durante la fase di impostazione della valutazione si sono tenuti una serie di
incontri preliminari con l’Ufficio IX - Unità di Valutazione per la definizione del contesto della
valutazione e con il personale dell’Unit{ Tecnica Centrale (UTC) che ha seguito le diverse fasi di
formulazione e implementazione del programma (tra questi anche il precedente direttore
dell’Unit{ Tecnica Locale a Nairobi, in carica durante la fase di avvio e di implementazione del
programma). Sulla base di questi incontri e dell’analisi della documentazione disponibile presso la
DGCS, il team ha elaborato una prima bozza della matrice di valutazione sopra menzionata.
Si è inoltre stilata una prima lista della documentazione rilevante e non disponibile presso gli uffici
centrali della DGCS; si sono verificati i ruoli dei diversi soggetti coinvolti nell’intervento, a livello di
controparti istituzionali e beneficiari diretti del programma, onde pianificare una agenda di
incontri per la fase successiva; si è analizzato nel dettaglio il piano delle realizzazioni, per
selezionare le visite di terreno in modo da coprire al massimo livello possibile le varie tipologie di
interventi; si è avviata la gestione logistica della missione, concordando con l’UTL e la controparte
esecutiva CDA la tempistica e le modalità di esecuzione della fase di terreno.
Fase 2 – Missione in Kenya. La fase di terreno si è articolata in due momenti. Il primo periodo (913 luglio 2012) è stato dedicato all’analisi della documentazione presente presso l’Unit{ Tecnica
Locale (UTL) a Nairobi (rapporti di attività, rapporti di missione, corrispondenza con la DGCS e
con la controparte governativa, ecc.) e non disponibile a Roma, e ad una serie di incontri con il
direttore dell’UTL e i rappresentanti delle diverse istituzioni coinvolte a livello centrale (in
particolare i membri del National Programme Steering Committee - NPSC).
In un secondo momento il team si è spostato a Malindi (13-18 luglio 2012) al fine di verificare le
ipotesi elaborate durante la fase di desk e durante la fase di interviste nella capitale, e raccogliere
ulteriori informazioni, attraverso gli incontri e l’osservazione diretta. In questa fase, il team ha
incontrato i membri dell’Unit{ di Gestione del programma ed ha visitato i siti oggetto della
esecuzione degli interventi. Le interviste con gli attori locali e i beneficiari diretti hanno costituito
la parte più importante di questa fase, assieme all’osservazione dei risultati visibili degli
interventi. La seconda fase si è conclusa con una riunione di restituzione con l’unit{ di gestione del
programma.3
Fase 3 – Stesura del rapporto. Sulla base dei risultati delle due fasi precedenti e di un’ulteriore
analisi documentale dei dati disponibili, effettuata in seguito al rientro in Italia, il team ha
proceduto infine alla redazione del rapporto finale. La presente versione preliminare del Rapporto
verrà presentata nel corso di un workshop finale, il rapporto verrà poi rivisto sulla base dei
commenti formulati dal cliente e successivamente consegnato nella versione finale, in italiano e in
inglese. Al termine della valutazione, il team è disponibile ad effettuare, al fine di valorizzare e
3
Cfr. Allegato n. 4, Programma di lavoro
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rendere disponibili i contenuti e la metodologia applicata, anche una presentazione dei risultati
presso gli uffici del MAE a Roma.
2.4
MODALITÀ DI RACCOLTA ED ANALISI DEI DATI E LORO LIMITI
Nelle varie fasi dell’esercizio sono state impiegate le seguenti modalità di raccolta dati e
informazioni:
- Analisi della documentazione rilevante del programma, così come delle principali fonti di
informazione sulle tematiche oggetto dell’intervento4;
- Interviste ai rappresentanti delle controparti governative e delle istituzioni direttamente
coinvolte nel programma ai diversi livelli (centrale e locale), staff del progetto, beneficiari
diretti ed indiretti (società appaltanti, comitati di villaggio, comitati scolastici, associazioni dei
genitori, presidi delle scuole, insegnanti, alunni, comitati di gestione dei dispensari, ....)5;
- Osservazione diretta, attraverso le visite ai siti di esecuzione degli interventi, condotta su
tutte le aree e i settori rilevanti, anche in base al riscontro di particolari criticità dal punto di
vista della esecuzione o della documentazione analizzata6; visite che hanno consentito non solo
di verificare lo stato di esecuzione degli interventi ma anche le relazioni tra l’unit{ di gestione
del programma ed i beneficiari ai diversi livelli;
Le informazioni ottenute attraverso le diverse fonti sopra indicate sono state analizzate e
confrontate allo scopo di fornire delle risposte alle domande valutative.
La valutazione si è svolta in una contesto molto collaborativo e ha potuto giovarsi della
disponibilit{ del personale dell’Unit{ Tecnica Locale della Cooperazione Italiana in Kenya. Lo staff
dell’Unit{ di Gestione del programma, così come i rappresentanti del Ministero per lo Sviluppo
Regionale (Ministry of Regional Development Authorities - MORDA) e della Coast Development
Authority hanno mostrato una forte motivazione alle esigenze della valutazione e grande interesse
per i possibili risultati.
Le difficoltà nella esecuzione della valutazione sono derivate principalmente da due fattori:
la carenza della documentazione di base, relativa sia alle condizioni di formulazione del
programma, che al suo andamento;
la difficoltà nel reperire dati quantitativi attendibili durante la valutazione medesima.
Nel primo caso è stata riscontrata nei documenti di preparazione del programma la mancanza di
una adeguata base di dati di riferimento, che potesse consentire di misurare l’evoluzione della
situazione in relazione agli obiettivi previsti. I dati disponibili erano in gran parte desunti da
analisi generali di settore, e quasi mai riferiti alla specifica area di intervento. a, La mancata
sistematizzazione della documentazione del programma ha inoltre richiesto un supplemento di
lavoro da parte del team, al fine di tracciare un quadro completo della sua implementazione.
L’affidamento della completa responsabilit{ esecutiva alla CDA, come si è venuto configurando nel
corso della realizzazione el programma, non ha giovato infatti alla immediata comprensione dello
stato di avanzamento e alla ricostruzione delle varie fasi di esecuzione.
D’altra parte il team non è stato in grado di raccogliere dati quantitativi attendibili neanche a
posteriori, il che testimonia di una effettiva difficoltà al riguardo. Gli unici dati quantitativi raccolti
durante la missione sono tratti dai rapporti annuali delle singole strutture visitate. Tali rapporti –
laddove disponibili – non sono però stati reperiti per l’intero arco temporale coperto dal
programma (due o al massimo tre rapporti per un paio di strutture, nulla negli altri casi), e non
consentono quindi di fare dei confronti pre/post intervento della Cooperazione Italiana, neanche
Cfr. Allegato n. 2, Bibliografia per un elenco completo dei documenti analizzati.
Cfr. Allegato n. 3, Elenco delle Persone incontrate.
6 Cfr. Allegato n. 4, Programma di lavoro
4
5
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in riferimento ad una singola struttura. Peraltro la qualità di tali rapporti non è stata ritenuta
particolarmente affidabile in termini di dati contenuti, e il loro uso è stato quindi piuttosto
limitato.
Per finire, un limite della valutazione può essere individuato nella forte presenza durante tutte le
visite di campo del personale dell’unit{ di gestione del programma. Se infatti da un lato, il forte
coinvolgimento dell’unit{ di gestione testimonia la motivazione e la dedizione dello staff
all’implementazione del programma, la loro presenza costante durante tutte le visite ai siti di
esecuzione dei progetti ha talvolta reso più difficile la libert{ d’espressione dei beneficiari,
richiedendo quindi un maggior tempo di analisi e in parte spostando l’attenzione dei beneficiari
sulle aspettative per una possibile seconda fase.
3 IL PROGRAMMA
3.1
ORIGINE DELL’INIZIATIVA
Il Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi è stato concepito nel complessivo
quadro di interventi sviluppati dalla Cooperazione Italiana nel tratto della costa keniota dove è
presente la base italiana per il controllo satellitare e ricerca “L. Broglio”, nota anche come “Base S.
Marco”. A seguito del trattato di collaborazione del 1995 per l’uso della base si sono susseguiti
numerosi scambi bilaterali per la messa a punto degli interventi collaterali di contenuto socioeconomico nell’area. Una prima configurazione del Programma del 2002-2003 identificava
dapprima l’area della penisola di Ngomeni come sede della iniziativa, per estenderla
successivamente, su richiesta italiana, all’intero distretto di Malindi, onde consentire che una
popolazione più ampia beneficiasse del supporto ai diversi settori sociali e economici previsti dal
Programma. Contemporaneamente veniva definito l’ammontare dell’intervento in 240 milioni di
scellini kenioti, per la componente a dono del programma (ex art. 15 Legge 49/87).
Tra il 2003 e il 2004 le autorità keniote, assistite in questo dagli esperti della Cooperazione
Italiana (CI), formulavano nel dettaglio le richieste di contenuto dell’intervento, e identificavano la
Coast Development Agency (CDA) come agenzia di esecuzione proposta. Su questa base nel
maggio del 2004 la CI ha prodotto uno studio di fattibilit{ dell’intervento e una proposta di
programma, successivamente rielaborata nella Proposta di Finanziamento approvata dal Comitato
Direzionale della DGCS nell’ottobre del 2005, con la inclusione di una componente in gestione
diretta. Il finanziamento approvato è risultato così distribuito:
Art. 15 / Settori:
Educazione
Sanitario
Pesca
Infrastrutture
Istituzioni
Tot. Art. 15
Gestione diretta:
Fondo esperti
Fondi in loco
Tot. Gest. diretta
TOTALE Complessivo
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I anno
II anno
Totale
415.600,00
305.240,00
105.740,00
316.550,00
155.520,00
1.298.650,00
306.181,00
428.490,00
132.600,00
329.090,00
112.450,00
1.308.811,00
721.781,00
733.730,00
238.340,00
645.640,00
267.970,00
2.607.461,00
I anno
II anno
Totale
150.000,00
117.000,00
267.000,00
150.000,00
70.000,00
220.000,00
300.000,00
187.000,00
487.000,00
1.565.650,00
1.528.811,00
3.094.461,00
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3.2
DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA
L’area dell’intervento è identificata col distretto di Malindi, il quale, successivamente all’avvio del
programma, è stato suddiviso in due distinti distretti: Malindi e Magarini. Essa occupa una
superficie di 7.605 chilometri quadrati (1,3% dell’area del Kenya) e include 2.958 chilometri
quadrati di parco nazionale (Tsavo Est National Park).
La popolazione totale della zona interessata dal programma era nel 2002 di 316,519 unità, di cui
circa 77.000 nell’area di Magarini (dove è situata Ngomeni, principale sede delle attività
progettuali). La città di Malindi, in principio capoluogo del distretto, è situata a 120 km da
Mombasa e 615 km da Nairobi e contava nel 2004, al tempo cioè della formulazione
dell’intervento, una popolazione di circa 60.000 abitanti. L’economia del distretto era
contraddistinta, oltre che dai proventi dell’industria turistica, peraltro in declino, da una scarsa
produzione agricola e da una quasi totale assenza di attività industriali. Su queste basi il tasso di
povert{ dell’intera zona era particolarmente alto (66%), aggravato dal consistente aumento della
popolazione nella zona, che aveva determinato un forte aumento della domanda di servizi sociali e
di fonti alternative di reddito.
L’iniziativa prevedeva dunque di incrementare l’offerta dei servizi sociali di base a beneficio di
alcune delle più povere comunità della costa keniota, fornendo anche gli strumenti manageriali
adeguati per assicurarne la sostenibilità al termine dei due anni di attività, soddisfacendo i bisogni
primari richiesti dalla popolazione stessa e coprendo diversi ambiti: sanità, educazione,
infrastrutture, pesca e infine l’ambito amministrativo/gestionale. Di seguito una sintesi della
situazione dell’area e dei bisogni che il programma si proponeva di soddisfare.
- Settore sanitario. Nonostante il Piano Strategico del settore per il periodo 1999-2004 impegnasse
il governo keniota a migliorare le condizioni sanitarie della popolazione attraverso una serie di
attività e programmi, permanevano numerosi problemi: l’accesso ai servizi sanitari in tutto il
Paese rimaneva assolutamente sfavorevole soprattutto per gli abitanti delle zone rurali7, molti
dispensari e centri sanitari distribuiti sul territorio versavano in condizioni precarie, l’ospedale
distrettuale di Malindi era sprovvisto di alcune apparecchiature mediche di base e richiedeva il
miglioramento di diversi servizi, nonché della rete idrica ed elettrica.
Attualmente solo il 42% della popolazione ha accesso ad un presidio sanitario entro 4 chilometri, ed il 75% entro gli 8
chilometri. La spesa sanitaria per le aree rurali, rappresenta il 30% di quella totale del paese, mentre quella per le aree
urbane, rappresenta il 70%, nonostante solo il 20% della popolazione del Kenya viva in città.
7
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- Settore educazione. A partire dal 2000 si era registrato un notevole incremento del numero di
iscrizioni alla scuola primaria. L’istituzione della scuola primaria gratuita per tutti (gennaio 2003)
aveva portato nell’area ad un incremento del 26,3% nelle iscrizioni; d’altra parte questo aveva
comportato una riduzione dei materiali ed attrezzature scolastiche nonché ad un aumento
sfavorevole del rapporto studenti/maestri. La maggior parte delle scuole primarie era in pessime
condizioni strutturali e mancava di spazi ed attrezzature adatte al repentino aumento di iscritti. Le
scuole secondarie erano poche e di difficile accessibilità.
- Settore infrastrutture. In questo settore le problematiche riguardavano soprattutto l’area di
Ngomeni: estrema difficoltà nel reperimento di acqua dolce, assenza di corrente elettrica,
necessità di consistenti interventi strada di collegamento per facilitare l’accesso alla zona8. Poiché
il programma intendeva concentrare nella zona la maggior parte delle attività, la realizzazione
della componente infrastrutturale era considerata assolutamente necessaria. Inoltre lo stesso
villaggio di Ngomeni era per buona parte della sua estensione periodicamente sommerso dall’alta
marea9 e il piccolo muro di contenimento costruito dalla comunit{ per arginare l’allagamento del
villaggio non era assolutamente sufficiente.
- Settore pesca. La pesca, nell’area di Ngomeni, era la principale fonte di reddito con una forte
potenzialità derivante dall’estrema pescosit{ delle zone marine afferenti alla penisola, ma era in
declino a causa della scarsità e fatiscenza delle barche e delle altre attrezzature, e della mancanza
di una centro di lavorazione e immagazzinamento del pesce, come pure di una formazione
adeguata in marketing.
- Rafforzamento istituzionale. Il Programma si proponeva infine di sviluppare le capacità e
potenziare le strutture degli uffici governativi coinvolti, che potevano garantire solo un minimo di
attività di coordinamento, a causa soprattutto della mancanza di mezzi, attrezzature e talvolta
degli stessi ambienti di lavoro.
Il programma aveva dunque come obiettivo generale quello di contribuire allo sviluppo, al
benessere e al miglioramento socio economico della popolazione del distretto di Malindi con
particolare attenzione all’area di Ngomeni.
Gli obiettivi specifici, suddivisi per aree d’intervento, erano:
a. Aumentare l’accessibilità alle scuole distrettuali e migliorarne la qualità.
b. Migliorare la copertura e la qualità dei servizi sanitari nel distretto.
c. Migliorare le principali attività generatrici reddito: il settore della pesca nella penisola di
Ngomeni.
d. Migliorare le infrastrutture civili nell’area di Ngomeni.
e. Rafforzare le capacità gestionali e imprenditoriali degli enti coinvolti nel programma e
della popolazione.
La Proposta di Finanziamento del programma riprendeva lo schema delle attività proposte dalle
autorità locali, così come integrate e giustificate nello studio di fattibilità. Nella sostanza il
raggiungimento degli obiettivi specifici era reso possibile attraverso la realizzazione di una serie
di interventi infrastrutturali legati ai vari settori: costruzione/riabilitazione di alcuni degli edifici
scolastici dell’area, costruzione/riabilitazione di alcune strutture sanitarie e dell’ospedale
distrettuale, costruzione di infrastrutture legate alla attività peschiera sulla costa, riabilitazione
della strada Mjanaheri-Ngomeni e realizzazione della rete elettrica per la stessa area. Inoltre erano
previste delle azioni di supporto alle precedenti, quali la fornitura di equipaggiamento e materiali
per i settori educativo e sanitario, lo svolgimento di attività di formazione per gli operatori del
8
I 12 km di strada Mjanaheri-Ngomeni erano in terra battuta, con canali di drenaggio laterali solo parzialmente
funzionanti.
9
Ciò è dovuto in parte al disboscamento delle piante di mangrovia, in parte all’indiscriminata creazione di vasche di
allevamento gamberi e del cambiamento del flusso delle maree a causa della costruzione di canali e dighe da parte della
limitrofa azienda che produce sale.
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settore della pesca, il supporto alla unità di gestione del progetto e alle varie controparti coinvolte,
in termini di assistenza tecnica e materiale.
Il Quadro Logico presentato unitamente alla Proposta dettagliava i risultati previsti in relazione
agli obiettivi specifici e ne illustrava gli indicatori atti a misurarne il raggiungimento. In
riferimento ai risultati attesi le attività da svolgere nell’ambito della gestione del programma
erano essenzialmente quelle di pianificazione e progettazione delle opere e la definizione ed
erogazione delle forniture, mediante la realizzazione dei capitolati d’appalto, l’esecuzione delle
gare, l’affidamento delle direzione dei lavori, l’analisi degli stati d’avanzamento e il pagamento di
quanto stabilito dai contratti stipulati con le ditte esecutrici. Erano elencate altresì le condizioni
affinché fosse raggiunto il successo dell’iniziativa:




Continuità del supporto politico e tecnico del Ministero per lo Sviluppo Regionale
keniota;
Trasparenza amministrativa della controparte;
Disponibilità in loco dei fondi della Cooperazione Italiana per la partenza ed il
proseguimento delle attività;
Stabilità politica e sicurezza del Paese.
La struttura e il contenuto del Quadro Logico mettono in luce la particolare attenzione attribuita
nel programma alla fase di realizzazione degli interventi infrastrutturali, su cui si concentrano gli
indicatori e di conseguenza la previsione di attività.
Infine, non trovandosi nei documenti preparatori dei riferimenti espliciti alla componente in
gestione diretta, è da ritenere che questa sia stata considerata come meramente complementare e
accessoria rispetto alla esecuzione delle altre attività. Poiché, come si vedrà più avanti, il decorso
del programma è stato caratterizzato da un disallineamento nella tempistica delle due
componenti, questa assenza di indicazioni ha pesato rispetto alla possibilità di evidenziarne le
conseguenze sul programma medesimo.
3.3
REALIZZAZIONE DEL PROGRAMMA
Per la realizzazione dell’intervento le parti avevano concordato di siglare uno specifico Accordo
Intergovernativo, completato da un documento di Linee Guida per l’esecuzione. La fase di messa a
punto e la conseguente firma dell’Accordo sono state oggetto di una lunga negoziazione, anche a
causa dei numerosi soggetti implicati. Per la componente di contributo ex art. 15 si è reso
necessario identificare la controparte istituzionale nel Ministero delle Finanze (MdF) del Kenia, e
successivamente stabilire il meccanismo di gestione finanziaria e amministrativa più efficace nel
rispetto delle procedure di trasparenza e della catena di responsabilità. Questa fase non è stata
priva di difficoltà, come documentato dalla copiosa corrispondenza intercorsa e dalle numerose
versioni dell’Accordo e delle relative Linee Guida. Questi sono stati effettivamente siglati il 23
gennaio del 2007, quindici mesi dopo l’approvazione formale del programma da parte italiana.
Sulla base degli accordi operativi, la realizzazione del Programma è stata affidata alla agenzia del
Ministero dello Sviluppo Regionale “Coast Development Authority”, avente sede a Mombasa,
mediante un ufficio distaccato a Malindi. In particolare, la CDA ha operato attraverso una
Programme Management Unit (PMU), cui era chiamato a far parte anche il consulente italiano, la
cui presenza era finanziata dalla componente in gestione diretta. Le Linee Guida stabilivano che i
fondi italiani dovevano essere versati su un conto del MdF a livello centrale e da questi trasferiti
direttamente sul conto della CDA. I fondi dovevano venire impiegati in base alle previsioni di un
Piano di Azione annuale, elaborato e implementato dalla PMU. Le stesse Linee Guida stabilivano
che il monitoraggio e in generale ogni atto decisionale relativo alla esecuzione del programma
fosse sottoposto a un doppio livello di controllo: a livello locale - District Programme Steering
Committee (DPSC), a livello centrale - National Programme Steering Committee (NPSC), entrambi
composti da rappresentanti delle diverse amministrazioni coinvolte, con la partecipazione della
Cooperazione Italiana. Ruoli e funzioni di ciascun organo erano descritti nelle Linee Guida. Sul
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versante della sola gestione finanziaria, le Linee Guida avevano già stabilito di sottoporre i
rapporti finanziari della CDA ad un audit contabile indipendente, prima di procedere a successive
erogazioni di fondi. A questa procedura si era successivamente deciso di aggiungere uno specifico
assessment preliminare al fine di comprendere le effettive capacità amministrative della struttura
della CDA, e di formulare raccomandazioni a fronte di eventuali carenze, da colmare con una
specifica formazione e con la redazione di una dettagliato manuale di gestione.
Una gestione amministrativa così complessa e articolata ha di conseguenza richiesto un tempo
importante, sia per le nomine che per l’effettiva disponibilit{ dei fondi al programma. Sebbene il
primo Piano di Azione elaborato secondo le procedure fosse stato redatto a luglio del 2006, i fondi
ex art. 15 sono stati erogati dal governo italiano nel novembre del 2007 e trasferiti nella
disponibilità della CDA per il programma solo a fine maggio 2008 e solo in una minima parte. Nel
frattempo la Cooperazione Italiana aveva dato corso alla esecuzione della componente in gestione
diretta fin dal maggio del 2006, con la prima missione dell’esperto italiano. Tutta questa
componente, che era stata concepita come un supporto alla esecuzione delle attività a carico della
CDA, si è dovuta completamente riprogrammare, ed è venuta ad avere una differente (e doppia)
funzione: da una parte contribuire a facilitare il processo di avvio e ad alleggerire le difficoltà della
CDA di fronte alle complesse procedure, dall’altra dare visibilit{ al programma malgrado il ritardo
accumulato, mediante l’impiego di una parte dei fondi disponibili per la realizzazione di
microrealizzazioni.
Più avanti si tratterà della efficienza ed efficacia di una tale modalità, mentre qui si evidenzia il
fatto che in questa condizione di realizzazione il programma ha assunto un andamento fortemente
anomalo rispetto alla coerenza delle due componenti. Nella tabella che segue si evidenzia la
sequenza della presenza degli esperti italiani a valere sul relativo fondo del programma, così come
è stato possibile ricostruirla dai documenti disponibili presso l’UTL a Nairobi. Come si vede,
l’ultimo esperto ha cessato le funzioni nel dicembre del 2008, documentando nel suo rapporto di
missione l’esaurimento di tutti i fondi disponibili della gestione diretta; a quella data, in base al
rapporto presentato nello stesso periodo dalla CDA, questa aveva ricevuto solo 20 milioni di KES,
spendendone circa 17.500.000, vale a dire circa 190.000 euro rispetto alla erogazione italiana di
1.298.650, cioè solo il 14,6% di quanto previsto per il primo anno di attività.
Assistenza tecnica italiana
Tipologia
Periodo
Durata
Esperto
Breve missione
03/05/06 - 28/08/06
4 mesi ca
Paolo Bevilacqua
Breve missione
15/01/07 - 05/05/07
3,5 mesi ca
Paolo Bevilacqua
02/04/07 – 02/06/07
2 mesi ca
Vittorio Piovesan
Breve missione
16/06/07- 15/07/07
1 mese
Paolo Bevilacqua
Breve missione
23/07/07 – 13/10/07
2,5 mesi ca
Oscar Ricci
Breve missione
29/09/07 - 23/12/07
3 mesi ca
Paola Benvenuto
Breve missione
21/01/08 – 15/05/08
4 mesi ca
Paola Benvenuto
Breve missione
02/06/08 - 11/07/08
1,5 mesi ca
Paola Benvenuto
Breve missione
26/09/08 - 21/12/08
3 mesi ca
Roi Chiti
(prevista per 4 mesi, è stata
interrotta dall’esperto)
Totale 24 mesi circa
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Si può dunque sostenere che l’intera realizzazione del programma, dopo una lunga fase iniziale di
messa a punto delle procedure di gestione e di rimozione delle problematiche collegate, sia stata
affidata alla controparte esecutiva CDA, con la sola supervisione della CI nell’ambito della sua
partecipazione alle riunioni degli Steering Committees. L’esecuzione del programma ha visto la
completa assunzione di responsabilità della CDA, attraverso la PMU, e un livello di controllo
periodico da parte del NPSC, cui era affidato il compito di approvare i PdA, prendere le decisioni
rispetto ad eventuali aggiustamenti e modifiche, affrontare le problematiche di tipo burocratico e
amministrativo. La tabella successiva riporta la successione delle riunioni del NPSC, le cui minute,
assieme ai rapporti periodici della CDA hanno costituito la principale fonte di verifica
dell’andamento del programma.
No.
Data
Presidente
Presente per la CI
1°
06/05/2008
Permanent Secretary MORDA
Direttore UTL
Esperto Ass. Tecnica Prg.
2°
22/12/2008
Esperto Tecnico UTL
Esperto Ass. Tecnica Prg.
3°
23/06/2009
Direttore MORDA
Esperto Tecnico UTL
4°
19/11/2009
Direttore UTL
Esperto Tecnico UTL.
5°
12/07/2010
Esperto Tecnico UTL
6°
17/02/2011
rapporto non disponibile
Come detto in precedenza, la gran parte delle realizzazioni previste dal programma era costituita
da costruzioni e riabilitazioni di infrastrutture a livello di comunità locali. Nel corso della
gestazione del programma e dell’effettivo periodo di esecuzione, dal maggio 2008 a oggi,
corrispondente alla reale disponibilità dei fondi, si è avuta una profonda revisione delle attività,
sia con la variazione di alcuni dei siti originalmente previsti, sia con la trasformazione e talvolta
l’abbandono di alcune specifiche linee di intervento. Tali modifiche sono state sempre
documentate nei Piani d’Azione (PdA) e sottoposte alla approvazione del NPSC, ma non sempre si
è ottenuto un riscontro documentale in grado di motivare e giustificare le scelte effettuate. In
generale l’impressione che si ricava dalla lettura delle fonti è che, a parte alcune componenti di
maggiore rilevanza nel disegno originale del programma, molte delle attività previste fossero state
oggetto di una identificazione “di massima” e siano poi state definite con maggiore chiarezza
quanto a localizzazione e modalità esecutiva solo in una seconda fase, in base a criteri di
opportunità non sempre evidenti.
In alcuni casi gli interventi programmati, a causa del ritardo accumulato, sono stati nel frattempo
realizzati con fondi di altra provenienza. Di certo è stato documentato un generale innalzamento
dei costi preventivati, sempre dovuto al complessivo ritardo nell’avvio dell’intervento, che ha
indotto ad una progressiva concentrazione delle attività, rispetto alla originale distribuzione sul
territorio, anche se tale criterio non appare determinante per alcune delle scelte effettuate. Tale
revisione delle attività programmate è stata eseguita già prima della effettiva disponibilità dei
fondi, attraverso la collaborazione del consulente italiano incaricato del programma, come
documentato dai vari rapporti di missione. Ulteriori modifiche sono poi intervenute
successivamente, attraverso l’aggiornamento e l’approvazione dei vari PdA.
Oltre al gi{ citato ritardo nell’avvio del programma, va rilevato che anche la modalità di erogazione
finale dei fondi alla CDA ha originato modifiche al piano originario dell’intervento, in quanto il
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trasferimento in due tranches annuali effettuato dalla DGCS è stato ulteriormente suddiviso in rate
periodiche erogate da parte del MdF sul conto dedicato del Programma presso la CDA, mediante
una procedura di gestione che ha allungato i tempi delle realizzazioni, costringendo ad una
continua revisione della tempistica. La distribuzione del budget lungo due anni di intervento si è
rivelata non realistica e la realizzazione delle attività ha di fatto superato la durata di quattro anni,
senza essere peraltro ad oggi del tutto completata. Nell’allegato 6 viene riportata la matrice di
esecuzione dettagliata del programma, con la tempistica di realizzazione e le modifiche
intervenute per ciascuna delle attività pianificate. Di seguito si darà invece conto dello stato
attuale di implementazione del programma e dei maggiori scostamenti nelle realizzazioni rispetto
alla pianificazione.
A questo proposito preme innanzitutto ricordare che la presente valutazione non aveva tra i suoi
scopi anche la verifica contabile, oggetto di una specifica procedura di audit esterno. I dati
finanziari raccolti sono stati quindi ricavati dalle informazioni contenute nei rapporti periodici
compilati dalla agenzia esecutrice CDA e dalle dichiarazioni del personale della stessa.
L’interpretazione di queste informazioni non è stata in ogni caso agevole, soprattutto nel
confronto tra i dati di budget e le spese effettive, mancando una informazione sistematica che
tenesse traccia delle modifiche intervenute e attualizzasse il budget di riferimento. Nel ricostruire
la matrice di implementazione, sintetizzata nella tabella che segue, sono stati quindi inseriti dati di
origine diversa (previsioni, impegni di spesa, pagamenti effettuati), concordati per quanto
possibile con le realizzazioni effettive, ma non sottoposti ad una specifica analisi contabile. Vanno
quindi considerati come indicativi e non assolutamente certificati. Inoltre, i dati sulla effettiva
implementazione sono stati indicati nella sola valuta locale, non essendo stato possibile fare
riferimento a tassi di cambio certi con l’euro. In ogni caso va rilevato che le informazioni ricevute
dalla CDA indicano come ammontare complessivo ricevuto l’importo di 240.000.000 di scellini
kenioti (controvalore del finanziamento originario in euro), laddove la tempistica di erogazione
dei fondi avrebbe dovuto configurare un incremento della somma in valuta locale, a causa del più
favorevole tasso di cambio. Si ritiene che l’audit finanziario finale del programma dovrà dar conto
della effettiva attribuzione dei fondi, incluse le somme eventualmente derivanti dall’incremento
del tasso di cambio.
Settore
Budget
originale
%
Distribuzione
effettiva
euro
%
% di
realizzazione
al 31 luglio
2012
KES
Educazione
721.774,0
27,7%
88.851.488
37,0%
94%
Sanitario
733.730,0
28,1%
80.963.144
33,7%
95%
Pesca
238.345,0
9,1%
17.608.781
7,3%
7%
Infrastrutture
645.642,5
24,8%
27.540.956
11,5%
65%
Supp. istituzionale
267.970,0
10,3%
25.035.631
10,4%
95%
2.607.461,5
100%
240.000.000
100%
85%
Totale
Settore sanitario – In questo settore, il più importante in termini di allocazione di budget, con il
28,14% del totale, gli interventi previsti di maggiore rilievo riguardavano la ristrutturazione
parziale dell’ospedale distrettuale di Malindi e la costruzione di un nuovo Centro di Salute a
Ngomeni. Altre attività di costruzione/ristrutturazione erano previste in altri centri della zona,
unitamente alla fornitura di attrezzature e materiali. Alla esecuzione dell’intervento a Malindi è
stata data priorità, e le realizzazioni sono state completate nell’arco di 7 mesi, tra il giugno 2008 e
il gennaio 2009. Queste erano state in parte ridefinite nel PdA del luglio 2008, sulla base delle
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nuove priorit{ indicate dai beneficiari, ed hanno riguardato: la riabilitazione dell’impianto
idraulico e elettrico dell’ospedale, la ristrutturazione e l’ampliamento del reparto radiografico, il
rifacimento delle aree esterne dell’ospedale. Il Centro sanitario a Ngomeni è stato costruito
nell’arco di tutto il 2009 e successivamente completato ed equipaggiato. Le modalità di
realizzazione sono state ridefinite nel PdA del luglio 2008, adattandole alle richieste dei
beneficiari. È attualmente in funzione, anche se nell’ambito del sistema sanitario keniota è tuttora
qualificato come Dispensario. Le altre attività previste sono state di fatto ridotte per fare fronte
all’aumento dei costi e per esigenze di razionalizzazione. Sono state realizzate secondo il piano
originale e/o con alcune modifiche nel piano esecutivo: la ristrutturazione e l’ampliamento dei
dispensari di Sosoni, Baricho, Dagamra (lavori al 90% di realizzazione circa) e al Centro di Salute
di Mambrui (completato); è stato aggiunto l’ampliamento del dispensario di Marekebuni
(completato); sono stati del tutto eliminati gli interventi previsti nei dispensari di Marada, Adu,
Chakama, Kakoneni, Gandini, Garashi e presso la GK Prison.
Settore educazione – In questo settore, il secondo per allocazione di budget (27,68%), la maggior
parte delle attivit{ era concentrata nel villaggio di Ngomeni, con l’ampliamento della scuola
primaria esistente e la costruzione di una scuola secondaria. Interventi di ristrutturazione erano
previsti in altre strutture dell’area. Le realizzazioni a Ngomeni sono state eseguite, con alcune
modifiche minori al piano prestabilito, nel’arco di 22 mesi, tra giugno 2008 e aprile 2010, ed
entrambe le strutture sono oggi in funzione. Per le altre strutture vale quanto detto per il settore
sanitario: gli interventi sono stati ridotti per l‘incremento dei costi e selezionati nelle
localizzazioni: sono state eseguite le opere presso le scuole primarie di Midodoni e Bura e presso
la scuola secondaria di Gede, mentre sono stati abbandonati i previsti interventi a Kulau, Matolani,
Magarini, Galana, Marafa e Barani.
Settore pesca – Le attività previste per questo settore, concentrate nella penisola di Ngomeni,
sono state fortemente penalizzate dalla difficoltà di reperire un sito adeguato per l’infrastruttura
principale, il centro di pesca con annesso magazzino frigorifero. I diversi siti identificati sono stati
tutti abbandonati per problemi logistici o legati alla definizione degli accordi con i proprietari dei
terreni. Malgrado il tema sia stato discusso in numerose riunioni del NPSC, una soluzione non è
stata trovata in tempo utile, e l’intera realizzazione è stata accantonata. Questa difficolt{ ha
generato ritardi anche alle altre attività collegate del settore, quali la fornitura di attrezzature ai
pescatori e la formazione nel settore del marketing. Anche l’altro intervento centrale del settore, la
costruzione di vasche per l’allevamento dei gamberi, è stato cancellato nella rielaborazione del
PdA in quanto l’attivit{ è gi{ gestita a livello imprenditoriale e non necessita di un supporto
prioritario. Rimangono in questo settore le sole attività di fornitura di attrezzature per la pesca
(da realizzare) e di formazione alla comunità dei pescatori (parzialmente eseguita).
Settore infrastrutture – Anche questo settore, che vedeva le realizzazioni concentrate nell’area
della penisola di Ngomeni, con la riabilitazione della strada di collegamento e la posa in opera
della linea di energia elettrica, è stato fortemente ridimensionato. Una sottostima dei problemi e
l’aumento dei costi hanno successivamente costretto alla cancellazione di entrambe le
infrastrutture, peraltro legate sotto il profilo logico alle realizzazioni nel settore della pesca.
Entrambe le realizzazioni erano infatti state concepite come parte della azione volta a sostenere lo
sviluppo di attività economiche, più che come un servizio di base alla popolazione, e sono state
quindi associate nella riprogrammazione agli esiti degli interventi a favore dei pescatori. Sono
invece stati eseguiti gli altri interventi previsti a favore degli abitanti della zona, vale a dire la
realizzazione di pozzi comunitari e la costruzione della barriera marina per la protezione del
villaggio della azione delle maree. In particolare la progettazione tecnica di quest’ultimo
intervento è stata modificata a seguito di un’analisi della situazione e della sostenibilit{ della
esecuzione, ed è attualmente al 60% di realizzazione.
Sostegno alle istituzioni – Questo settore di intervento è stato concepito come funzionale
completamento alle attività, e intendeva promuovere il rafforzamento delle capacità delle
istituzioni coinvolte anche mediante la fornitura di mezzi supplementari. Anche in questo settore
si sono avute variazioni importanti: la prevista costruzione dell’ufficio per la CDA a Malindi è stata
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ritenuta inadeguata e sostituita con il sostenimento dei costi di affitto per la durata del
programma. Proprio la durata più che raddoppiata del programma ha di molto incrementato i
costi ricorrenti a carico di questa voce, che hanno assorbito le mancate realizzazioni
infrastrutturali nel settore.
Gestione diretta - La restante parte dei fondi di programma era costituita da attività in gestione
diretta, distribuiti tra fondo esperti e fondi in loco. Tali attività si sono realizzate tra maggio 2006
e dicembre 2008, nel periodo cioè in cui si è realizzata la presenza dell’esperto italiano. La loro
destinazione è stata modificata attraverso l’approvazione di alcune varianti non onerose, ed è
sintetizzata nella tabella che segue. Per l’effettivo ammontare della spesa vale quanto detto in
precedenza riguardo ai fondi ex art. 15, cioè essi non sono stati oggetto di una specifica verifica
contabile, ma solo ripresi dai documenti di programma, e vanno quindi considerati in modo
indicativo. Il dato riguardante l’impiego del fondo esperti è solo presunto, non essendo stato
possibile rilevare specifiche informazioni al riguardo.
Capitolo
Budget
originale
%
Budget dopo
variazioni
euro
Fondo esperti
%
euro
Spesa
effettiva
%
euro
300.000,00
61,6
300.000,00
61,6
300.000,00
61,6
Ufficio
48.000,00
9,9
24.123,00
5,0
24.061,41
4,9
Pers. locale e
consulenze
36.000,00
7,4
65.403,00
13,4
65.509,91
13,5
Trasporti
55.000,00
11,3
38.408,00
7,9
38.524,48
7,9
Microiniziative
48.000,00
9,9
59.066,00
12,1
58.893,61
12,1
Totale
487.000,00
100%
487.000,00
100%
486.989,41
100%
Fondi in loco:
Come detto sopra, tali fondi sono stati esauriti nel dicembre del 2008, senza che ne sia stato
approvato un ulteriore rifinanziamento, peraltro richiesto dalla locale UTL alla DGCS. Il loro
utilizzo, che doveva essere funzionale alle realizzazioni dell’intero programma, è risultato quindi
alterato nella logica. Gli esperti italiani in breve missione che si sono succeduti si sono dedicati a
supportare la CDA nelle fasi preliminari del programma (in particolare la riprogrammazione e la
predisposizione dei primi bandi di gara), e nella realizzazione delle microiniziative. La
disponibilità per queste ultime, in relazione al decremento di altri costi correnti, è stata
accresciuta nel corso del programma, assumendo il ruolo di rendere visibile la presenza della
Cooperazione Italiana nell’area, nell’attesa dei maggiori investimenti. In definitiva la gestione di
questa componente è risultata del tutto indipendente dal resto del programma, al punto che i beni
acquisiti con questi fondi (il veicolo e le attrezzature di ufficio) non sono mai stati trasferiti alla
controparte e sono tuttora a disposizione della UTL. Le microiniziative, una volta assolta la loro
funzione iniziale, non sono state prese in carico dal programma, e della gran parte di esse non vi è
più traccia allo stato attuale.
4 RISULTATI DELLA VALUTAZIONE
Le risposte alle Domande Valutative (DV), presentate in questo capitolo, sono articolate su due
diversi livelli: i) risposte sintetiche a ciascuna DV, elaborate nella forma di tabella schematica; ii)
risultati della valutazione articolati in base ai criteri di giudizio, con la relativa analisi
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4.1
RILEVANZA DEL PROGRAMMA E CAPACITÀ DI INTERPRETARE I BISOGNI
DOMANDA 1: IN CHE MISURA LA STRATEGIA DI INTERVENTO DEL PROGRAMMA HA RISPOSTO ALLE
PRIORITÀ DEFINITE DAL GOVERNO KENIOTA E AI BISOGNI EFFETTIVI DEI BENEFICIARI?
Risposta Sintetica alla Domanda 1
- L’obiettivo generale del Programma è quello di “contribuire allo sviluppo, al benessere e al
miglioramento socio economico della popolazione del distretto di Malindi, con particolare
attenzione all’area di Ngomeni”, e per questo identifica alcuni obiettivi specifici, in
relazione ai diversi settori socio-economici da migliorare e rafforzare: sanità, educazione,
infrastrutture, pesca e capacità delle istituzioni. In questo senso tali obiettivi sono
coerenti e in linea con le priorità definite dal Poverty Reduction Strategy Paper adottato
dal governo keniota nel 2004.
- Il Programma, in base ad accordi predefiniti con il governo keniota, ha previsto di
intervenire in un’area scarsamente coperta dagli interventi di sviluppo, intendendo
rafforzare le capacità di intervento del sistema nazionale. A tal fine si è scelto un meccanismo
di esecuzione che ne ha affidato l’implementazione alla Coast Development Authority,
agenzia del Ministero dello Sviluppo Regionale keniota.
- Il Programma ha avuto una lunga gestazione, durante la quale si è assistito a numerose
revisioni legate alla progressiva attualizzazione della analisi dei problemi locali.
Evidentemente la logica dell’approccio integrato ha indirizzato la formulazione del
programma verso l’identificazione di diversi interventi su piccola scala: nella definizione di
questi si è tenuto conto dei bisogni e delle aspettative della popolazione locale, anche se
non sono sempre risultati chiari i criteri di selezione e il raccordo logico con gli obiettivi del
Programma.
1.1 Il programma risponde alle priorità e ai bisogni di sviluppo del paese beneficiario?
Il quadro di riferimento della situazione del Kenia in rapporto ai suoi bisogni di sviluppo e di lotta
alla povert{ è fornito dall’Economy Recovery Strategy (ERS), elaborato dal governo nel marzo
2004, ed è stato ben tenuto presente nella formulazione del Programma.
L’intervento si iscrive infatti in un contesto di forte peggioramento dei dati circa lo stato del Paese,
sopraggiunto durante gli anni ’90. In questo decennio la percentuale complessiva della
popolazione in stato di povertà era cresciuta del 6,6%, fino a raggiungere il 55,4% nel 2001, ed era
stimata ancora in crescita. Tutti gli indicatori collegati a questo valore erano analogamente in
peggioramento: nel 1999 la percentuale di disoccupazione media era del 14,6%, maggiore nelle
aree urbane (25%) che in quelle rurali (9,4%), dove però è forte la sotto-occupazione; la speranza
di vita è crollata da 57 a 47 anni tra il 1986 e il 2000, soprattutto per effetto dell’alta mortalit{
causata dall’HIV-AIDS; l’analfabetismo e l’insicurezza alimentare sono accresciuti.
Tra le variabili determinanti lo stato di povert{, l’analisi dell’ERS identifica tra l’altro la
collocazione geografica (rurale/urbana), il livello di educazione, la produttività agricola e l’accesso
ai mercati, la presenza di infrastrutture (in particolare strade), la sicurezza sanitaria. A fronte di
questa analisi il documento definisce un programma di medio-termine articolato su tre linee:
Crescita Economica, Riduzione della Povertà e Governance. In particolare vengono pianificati degli
specifici poverty targeted programmes, il cui obiettivo è quello di “incrementare l’accesso dei
poveri ai servizi infrastrutturali e sociali, specialmente infrastrutture rurali, educazione e salute,
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accrescere la capacità dei poveri nel partecipare alle attività produttive, e aumentare la
governance e la sicurezza”.
Nel capitolo concernente le misure per la riduzione della povertà e lo sviluppo delle risorse
umane, al primo posto è collocata l’educazione, attraverso il sostegno al programma di estensione
a tutta la popolazione dell’educazione primaria, istituito nel 2003, seguita dalla salute, con la
fornitura di servizi sanitari fondamentali, e infine delle attività a sostegno della occupazione e
l’agricoltura. Il Quadro Logico della implementazione dell’ERS definisce una serie di risultati da
raggiungere in questi settori, e il set di azioni da intraprendere10.
L’obiettivo generale e gli obiettivi specifici del Programma integrato per lo sviluppo del distretto
di Malindi sono dunque perfettamente coincidenti con le priorità e le linee di intervento dettate
dalle autorit{ nazionali. L’obiettivo generale, “contribuire allo sviluppo, al benessere e al
miglioramento socio-economico della popolazione del distretto” è coerente con l’obiettivo
generale di riduzione della povertà, mentre gli obiettivi specifici, articolati nei cinque settori:
a.
b.
c.
d.
e.
Aumentare l’accessibilit{ e la qualit{ delle scuole;
Migliorare la copertura e la qualità dei servizi sanitari;
Migliorare il settore della pesca come attività generatrice di reddito;
Migliorare le infrastrutture civili nell’area;
Rafforzare le capacità gestionali degli enti coinvolti,
coprono le aree prioritarie identificate nell’ERS e contribuiscono al raggiungimento dei risultati da
questo auspicati.
Anche la collocazione geografica del Programma ricade in un ambito di priorità: il distretto di
Malindi (successivamente “sdoppiato” in due: Malindi e Magarini) è situato nella provincia della
Costa, che nel 1997 aveva una delle più alte percentuali di povertà (62%), con punte del 90% in
alcune zone rurali. Tutti i valori degli indicatori relativi ai settori prioritari, corrispondenti agli
obiettivi specifici, sono peggiori rispetto alla media nazionale, come rilevato dallo studio di
fattibilità del Programma. La scelta iniziale di concentrare gli interventi nella sola penisola di
Ngomeni, sulla base degli accordi originali del 1995 intercorsi con il governo keniota, è stata
successivamente sostituita dalla copertura dell’intero distretto, per quanto Ngomeni e le aree
limitrofe abbiano assorbito la maggior parte delle realizzazioni. L’intera area ricade comunque
nelle cosiddette ASALs (Arid and Semi-Arid Lands), zone destinatarie dei poverty targeted
programmes.
1.2 La struttura del programma si inserisce nelle strutture / meccanismi di sviluppo
nazionali?
Il Programma si è inserito nei meccanismi nazionali per lo sviluppo del Paese, grazie al sistema di
finanziamento e di gestione adottati. Il negoziato bilaterale per la definizione della modalità di
esecuzione, seguito agli accordi del 1995, ha accompagnato tutta la fase preparatoria del
Programma. L’identificazione e la progettazione esecutiva degli interventi da realizzare era infatti
stata affidata al governo keniota, attraverso l’Ufficio della Presidenza e il Dipartimento della
Difesa, controparti del Progetto S. Marco. Questo forte coinvolgimento delle autorità locali non ha
comportato un rapido avanzamento nella formulazione, probabilmente a causa della scarsa
chiarezza di priorità e obiettivi. In effetti fino al 2002 si sono susseguiti numerosi scambi di
corrispondenza, per aumentare il livello di dettagli e specificazioni sulla progettazione, come pure
l’effettuazione di diverse missioni di riformulazione, senza peraltro giungere ad una definizione
complessiva dell’intervento.
10
Cfr. Economic Recovery Strategy for Wealth and Employment Creation 2003-2007 – ed. Mar. 2004.
Annex 1 Logical Framework Matrix – Part B.1
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Nel novembre del 2002 è documentata una lettera del Commissario di Distretto competente per
l’area di Malindi, che, considerando la impossibilità per la sola area di Ngomeni di assorbire
l’intero intervento, presenta una riformulazione dei bisogni della zona sulla base di un approccio
integrato, indicando le priorità maggiori: sanit{ (includendo anche l’ospedale di Malindi tra i
destinatari delle opere), educazione (scuola primaria e secondaria di Ngomeni), energia
(elettrificazione della zona), agricoltura, commercio (centro lavorazione del pesce e costruzione
del muro di protezione marino.
Dalla iniziale richiesta di una scuola e di un centro di salute, contenuta nei documenti originali, si
passa alla messa a punto di un progetto integrato per lo sviluppo socio-economico del distretto di
Malindi, con particolare attenzione all’area di Ngomeni. L’impegno del governo keniota riguarda il
coinvolgimento dei diversi Ministeri interessati dalle realizzazioni, affinché “garantiscano che le
attività siano conformi con le priorità nazionali e locali e si impegnino a dotarle di personale e a
sostenerle adeguatamente”11.
A seguito di ulteriori scambi e approfondimenti una nuova proposta di allocazione delle risorse
viene elaborata dal Ministero delle Finanze, che identifica anche la controparte esecutiva del
programma nella Coast Development Agency, agenzia del Ministero per lo Sviluppo Regionale. La
CDA presenta finalmente una proposta completa nel gennaio del 2004, per un totale di 240 milioni
di KES. Tale proposta è alla base dello studio di fattibilità redatto dal consulente italiano Paolo
Bevilacqua nel maggio del 2004, che conferma l’impianto, pur adottando nelle realizzazione degli
interventi delle soluzioni più rispondenti alle necessità locali, anche alla luce di una
razionalizzazione dei costi.
La proposta di programma contenuta nello studio è stata quindi ripresa nella Proposta di
Finanziamento, integrata con la componente in gestione diretta, necessaria per finanziare l’attivit{
di assistenza tecnica alla CDA, presentata per l’approvazione della DGCS. Il Programma è stato
finanziato dal Comitato Direzionale del 25/10/2005, attraverso lo strumento previsto dall’art. 15
del Regolamento di esecuzione della Legge n. 49/87, che comporta una erogazione finanziaria
direttamente al governo del Paese beneficiario. Tale erogazione è stata di conseguenza
incorporata nel bilancio dello Stato, inserendosi nel complesso delle attività per lo sviluppo da
questo pianificate e gestite. Questa modalità, per quanto già alla base dagli accordi bilaterali
sottoscritti tra il governo italiano e quello keniota, ha generato un ulteriore negoziato per la
definizione delle procedure di gestione del Programma.
Tra la documentazione sono infatti rilevate numerose versioni sia dell’Accordo Intergovernativo
che delle Linee Guida per l’esecuzione del Programma, soprattutto per quanto riguarda i
meccanismi di erogazione e controllo della spesa. La discussione intercorsa e la formulazione
finale del testo tengono conto da una parte della titolarità del programma attribuita al Governo
keniota, che quindi viene a disporre dei fondi secondo le proprie normative e procedure, e le
esigenze della legislazione italiana, che impone la verifica delle spese sostenute e l’adozione di
standard internazionali per le attivit{ di procurement. L’accordo è stato infine firmato a Nairobi il
23 gennaio del 2007 ed è entrato in vigore dopo ulteriori passaggi burocratici il 5 luglio del 2007.
1.3 I bisogni delle comunità beneficiarie sono correttamente interpretati nella proposta di
finanziamento / proposte progettuali?
La gestazione così complessa e lunga del Programma e il proposito di intervenire a livello di
infrastrutture di villaggio hanno imposto una continua azione di riprogrammazione degli
interventi, per via dell’aggiornamento dei bisogni effettivi della popolazione. Questa analisi e le
scelte ad essa legate sono state effettuate per lo più dalla agenzia di esecuzione CDA, con la
supervisione del personale della CI, nel periodo in cui questo è stato presente sul Programma.
11
Crf. Minute meeting 01/04/2003
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La Coast Development Agency è una agenzia governativa istituita nel 1990 per la pianificazione, il
coordinamento e la gestione di programmi di sviluppo nell’area costiera del Kenya, allo scopo di
migliorare le condizioni di vita delle comunità presenti. La CDA, oltre ai fondi nazionali può
ricevere contributi da donatori internazionali per le sue attività istituzionali. È basata a Mombasa,
la maggiore città della costa del Kenya, ma per la gestione del Programma ha stabilito un ufficio a
Malindi. La CDA, per il suo mandato specifico e la presenza radicata nell’area di intervento, è
apparsa quindi particolarmente qualificata sul piano tecnico a svolgere il ruolo di controparte
esecutiva, dovendo possedere una chiara visione delle priorità specifiche e delle capacità di
assorbimento delle comunità locali, oltre che del complesso degli interventi messi in atto dagli
altri donatori internazionali.
La prima proposta dettagliata di Programma formulata dalla CDA nel 2004 centrava
correttamente l’attenzione sui settori prioritari, come definiti nell’Economic Recovery Strategy,
definendo le attività da realizzarsi come maggiormente rispondenti ai bisogni della popolazione. Si
trattava dei seguenti interventi:
i)
per il settore educazione, la costruzione di una scuola primaria e una scuola secondaria a
Ngomeni, la riabilitazione di cinque scuole primarie (Midodoni, Kulalu, Bura, Bofu,
Matolani) e cinque scuole secondarie (Magarini, Gende, Galana, Malava, Barani);
ii)
per il settore sanitario, la costruzione di due centri di salute (Ngomeni e Gandini), la
costruzione o riabilitazione di nove Dispensari nell’area (Bofu, Sosoni, Baricho, Fundi Issa,
Ramada, GK Prison, Dagamra, Chakama, Kakoneni), l’ingrandimento e equipaggiamento
dell’ospedale di Malindi;
iii)
per le infrastrutture, il miglioramento della strada Mjanaheri-Ngomeni, l’elettrificazione
del villaggio di Ngomeni, il miglioramento della disponibilità idrica della penisola di
Ngomeni (costruzione di pozzi), la costruzione di un muro marino a protezione del
villaggio di Ngomeni;
iv)
per lo sviluppo economico, la costruzione e riabilitazione di infrastrutture per la pesca
(cella frigorifera, vasche per la coltura dei gamberi, magazzino di stoccaggio) e attività di
supporto ai pescatori (formazione e fornitura di materiali).
Tale identificazione si è rivelata fondamentalmente corretta e confermata da tutte le analisi
successive, a partire dallo studio di fattibilità del consulente italiano del maggio 2004, il quale
nella sua trasmissione dello studio confermava l’accordo allo schema di Programma da parte di
tutti i Ministeri coinvolti, le autorità locali e le comunità della zona. Tutti gli incontri con le autorità
locali e i beneficiari di progetto, e le verifiche di terreno fatte durante questo studio hanno
confermato come l’analisi dei problemi sia stata coerente con i bisogni e come il coinvolgimento
delle comunità locali sia stato ricercato durante la fase preliminare per la messa a punto del
programma. Le medesime interviste hanno quindi confermato che gli interventi selezionati hanno
corrisposto a degli effettivi bisogni (costruzione/riabilitazione di infrastrutture come mezzo per il
raggiungimento di migliori condizioni di vita della popolazione), soprattutto nei settori sanitario
ed educativo, generando notevoli aspettative per via della visibilità della modalità di intervento
prescelta.
I ritardi nell’avvio del Programma hanno costituito un serio problema in questo senso,
costringendo ad una prolungata riformulazione. In alcune zone gli interventi sono stati infatti nel
frattempo realizzati attraverso il contributo di altri donatori, in altre la modifica delle condizioni
di partenza ha comportato la revisione, su tutto ha pesato infine il generale incremento dei costi.
L’attivit{ di riprogrammazione si è avvalsa del supporto dell’esperto italiano, fintanto che è stato
possibile garantirne la presenza sul Programma, e grazie a questo è stato possibile ricavare dalla
documentazione la modalità di identificazione e scelta degli interventi da realizzare, così come
l’attenzione riservata alla analisi dei bisogni delle comunit{. Successivamente i documenti di
Programma (Piani di Azione e Rapporti Intermedi) presentano ulteriori variazioni, ma che non
sono quasi mai giustificate e descritte nel dettaglio. Pur non essendoci ragioni di dubitare che le
scelte effettuate dalla CDA siano state legittimamente dettate da criteri di opportunità e buon
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senso, si è in parte persa la logica complessiva dell’approccio integrato, per concentrare
l’attenzione sulla esecuzione delle opere in quanto tali.
4.2
PROGETTAZIONE / VALIDITÀ DEL QUADRO LOGICO
DOMANDA 2: IN CHE MISURA LA FORMULAZIONE DEL PROGRAMMA ARTICOLA UNA SEQUENZA LOGICA
ATTIVITÀ →RISULTATI →OBIETTIVI COERENTE ED ADEGUATA AGLI OBIETTIVI CHE IL PROGRAMMA
INTENDE RAGGIUNGERE?
- Il disegno logico del Programma è stato elaborato tenendo in considerazione le richieste dei
beneficiari e la logica dell’approccio integrato. Nella articolazione ci si è concentrati sul
raggiungimento dei risultati, mediante l’esecuzione delle attivit{ di costruzione/
riabilitazione delle infrastrutture. Gli indicatori sono chiaramente esplicitati a tale livello, ma
manca il collegamento con gli obiettivi generale e specifici. Non è stata riportata all’interno
del QL la componente in gestione diretta, per l’implementazione della quale è mancato ogni
criterio di verifica.
- Il meccanismo di gestione e controllo del Programma ha consentito la modifica delle attività
in corso d’opera, sulla base di criteri di opportunit{ non sempre evidenti e comunque operati
dalla controparte locale. Peraltro non vi è stato alcun aggiornamento del Quadro Logico dopo
la sua formulazione iniziale, a seguito dei profondi cambiamenti intervenuti nelle attività,
per cui tale strumento non ha potuto svolgere una adeguata funzione nella fase di
monitoraggio e valutazione.
2.1 L’articolazione del programma è coerente e realistica?
Come già detto, il disegno del Programma è stato elaborato coerentemente alle priorità nazionali
di sviluppo e ai bisogni dei beneficiari, in una logica di approccio integrato. Il relativo Quadro
Logico però si è concentrato esclusivamente sugli indicatori di risultato, e quindi sulla
quantificazione delle realizzazioni legate alle attività, senza prevedere degli indicatori per i livelli
più alti ed esplicitare come i risultati attesi contribuissero al raggiungimento degli obiettivi
specifici e dell’obiettivo generale. La scelta di realizzare interventi su piccola scala non favoriva la
connessione logica con il raggiungimento di obiettivi di diversa magnitudine, ma adottando questo
approccio la funzione del QL è risultata assai depotenziata.
In generale la formulazione del QL appare coerente con il disegno del programma, malgrado il
citato limite di fornire degli indicatori misurabili solo al livello dei risultati e la loro identificazione
con la realizzazione delle infrastrutture, e l’assenza di specifiche indicazioni circa il
raggiungimento degli obiettivi. In effetti il programma ha posto al centro della attenzione il
soddisfacimento dei bisogni infrastrutturali nei diversi settori, concentrando tutte le attività in
questo ambito, considerato di per se stesso in grado di garantire il soddisfacimento degli obiettivi
previsti. È possibile supporre che questo approccio sia il frutto della lunga gestazione del
programma, e della esigenza di venire incontro alle aspettative della controparte, e che di
conseguenza la redazione del QL si sia limitata a considerare gli elementi ritenuti centrali per il
successo della iniziativa, senza tenere conto del pregiudizio che questo avrebbe causato ad ogni
successiva analisi e valutazione dell’intervento.
In ogni caso nessuno dei documenti preparatori del programma, dalle prime formulazioni
dell’autorit{ locale, allo studio di fattibilit{, alla proposta di finanziamento, ha discusso in maniera
elaborata la modalità dell’intervento, limitandosi a selezionare le diverse opzioni segnalate dalle
controparti. Manca del tutto nel QL la definizione di una baseline riguardo allo stato dei servizi nei
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settori oggetto del Programma, con la conseguente impossibilit{ di misurarne l’incremento
effettivo. Allo stesso modo non è presente alcuna indicazione circa il grado di interconnessione tra
le diverse componenti, che si rifletta sul piano delle attività e consenta di orientare gli eventuali
aggiustamenti. L’attenzione è concentrata sulla sola fase realizzativa, qualicando il programma
come un elenco di realizzazioni indipendenti tra loro, da implementare sulla base di un budget
predefinito.
L’assenza di indicazioni nel QL circa gli effettivi riferimenti per valutare il raggiungimento degli
obiettivi prefissati, oltre a segnalare un limite nella progettazione, ha reso di fatto scarsamente
utilizzabile questo strumento nelle fasi successive del ciclo del programma, ivi compresa la
presente valutazione. Per questo motivo il team di valutazione ha accolto il suggerimento di
elaborare una revisione del QL originale, almeno dal punto di vista di una più organica
formulazione, anche a vantaggio di future applicazioni. Il risultato di questa revisione è riportato
nell’Allegato 7 “Esempio di revisione del Quadro Logico”. Le modifiche maggiori apportate hanno
riguardato l’inserimento di indicatori e fonti di verifica a livello di obiettivi generale e specifici, e
una più approfondita analisi di condizioni e rischi di realizzazione. La formulazione è stata
volutamente definita un “esempio”, in quanto il suo impiego effettivo nel caso specifico non è
comunque stato possibile, vista l’assenza della baseline di partenza su tuti gli indicatori di
riferimento. Gli indicatori inseriti sono infatti stati quantificati (target) ove possibile in base alle
informazioni disponibili, ma nella maggior parte dei casi queste andavano reperite in fase di
formulazione e attraverso successive proiezioni, calibrate in base alla durata ed importanza
relativa del programma (in termini di distribuzione di attività / fondi sulle diverse componenti).
In definitiva, conservando inalterata la logica del programma, tutta indirizzata alla realizzazione
degli interventi infrastrutturali, si nota attraverso questa revisione del QL che ogni assunto circa il
raggiungimento degli obiettivi sia giustificabile solo per via di analisi qualitative, e che non ci siano
elementi sufficienti per comparare la situazione attuale con quella di partenza. Pur tuttavia appare
evidente che il programma abbia seguito le scelte di fondo della sua formulazione, per cui si è
scelto di orientare il processo valutativo in base a tali scelte, concentrandosi sulle attività e sui
riscontri delle indagini qualitative in merito agli indicatori di obiettivo.
Si menziona infine la totale assenza nel disegno di Quadro Logico della componente di assistenza
tecnica in gestione diretta del Programma, la cui funzione di supporto e accompagnamento non è
per nulla esplicitata. Mancano riferimenti anche in questo senso nella formulazione del QL,
sebbene questa componente occupi più del 15% del budget complessivo dell’intervento. Su questa
base, il venire meno della assistenza tecnica ancora prima della effettivo avvio delle realizzazioni
di Programma non è stato “registrato” nella logica dell’intervento, e gli effetti negativi di questo
non hanno potuto avere un adeguato correttivo. Allo stesso modo la tempistica del Programma,
rivelatasi poco realistica alla luce delle complesse procedure di gestazione e avvio, non è stata
considerata tra i fattori determinanti, ma piuttosto come una variabile indipendente del
Programma.
2.2 La formulazione del programma prevede la possibilità di operare dei cambiamenti in
corso d’opera?
In questo contesto programmatico, le numerose modifiche agli interventi che si sono susseguite
sono state sempre percepite, alla lettura dei documenti di Programma, come una esigenza di
allocazione più razionale delle risorse, senza nessuna relazione alla matrice logica dell’intervento.
Le giustificazioni di opportunit{ per le modifiche operate, quando presenti, sono senz’altro
condivisibili e legittime, ma non vi è traccia della loro connessione con il raggiungimento degli
obiettivi previsti. In più, nessuna attualizzazione del QL è stata fatta dopo la presentazione della
Proposta di Finanziamento, in modo da rendere possibile una lettura dell’intervento
effettivamente eseguito secondo i suoi presupposti logici, e in nessun documento appare
documentato un uso del QL come strumento della esecuzione.
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In conclusione il QL, seppure in linea con il disegno del Programma, appare insufficiente nella sua
redazione iniziale e del tutto inutilizzato nelle fasi successive. L’attività di monitoraggio si è quindi
concentrata solo sugli aspetti qualitativi e quantitativi delle realizzazioni, e non sul
raggiungimento degli obiettivi. La stessa presente attività di valutazione prescinde totalmente dal
contenuto del QL, mancando tutti gli elementi sopra elencati, e la ricostruzione delle modifiche
intervenute qui eseguita è stata resa difficoltosa dalla mancanza di elementi di raccordo nei
documenti.
4.3
EFFICIENZA DEL PROGRAMMA
DOMANDA 3: IN CHE MISURA I MECCANISMI E GLI STRUMENTI DI FUNZIONAMENTO DEL PROGRAMMA
HANNO FACILITATO IL RAGGIUNGIMENTO DEI RISULTATI ATTESI?
- Il Programma si è concentrato sulla realizzazione/riabilitazione delle infrastrutture di base,
attraverso un meccanismo di esecuzione interamente affidato alla controparte CDA. Questo
ha permesso il raggiungimento dei risultati, in buona parte diversi però per quantità e
specifiche, da quelli inizialmente previsti.
- Il Programma ha subito notevoli ritardi nella implementazione, dovuti alla ritardata
erogazione dei fondi e alla definizione dei ruoli nell’ambito del complesso meccanismo di
gestione. Nell’ambito di tali ritardi si è verificata la profonda revisione degli interventi da
eseguire e la cancellazione di alcune attività, mediante scelte compiute dalla CDA. La
tempistica complessiva, stante il meccanismo applicato, si è rivelata non realistica, e i tempi
di esecuzione effettivi sono più che raddoppiati.
- Le attivit{ sono state realizzate con il concorso di personale locale, mediante l’attivazione di
procedure di procurement. Queste, dopo una fase iniziale più difficoltosa, sono state svolte
nel rispetto delle norme di trasparenza e senza che ci siano tracce di inaccuratezza o
irregolarità. I costi effettivi sono però risultati notevolmente maggiori rispetto alle
previsioni, a testimonianza di una scarsa precisione nella fase di fattibilità finanziaria.
- Il monitoraggio della esecuzione del Programma è stato affidato al NPSC, che però, dopo la
fase di avvio, ha di molto ridotto le sue riunioni. Il sistema di controllo del Programma si è
limitato ad analizzare le scelte della agenzia di esecuzione CDA, senza esercitare una effettiva
azione di indirizzo. I rapporti di avanzamento della CDA sono dettagliati nel descrivere le
realizzazioni, ma quasi mai consentono il confronto con i Piani di Attuazione precedenti, in
modo da verificare il rispetto delle previsioni. Anche il monitoraggio amministrativo appare
carente, in quanto un solo rapporto di audit in quattro anni non sembra garantire un
effettivo controllo dell’andamento.
- A causa della diversa tempistica di attuazione delle due componenti del Programma, a dono
e in gestione diretta, il ruolo della prevista assistenza tecnica italiana è stato di fatto ridotto.
Avendo operato prima della erogazione dei fondi alla controparte, il personale italiano ha
partecipato alle fasi di riprogrammazione degli interventi e verifica delle capacità della CDA.
È mancata però la successiva funzione di monitoraggio e supervisione, solo episodicamente
svolta dal personale in servizio presso la locale UTL.
3.1 La struttura del programma è funzionale e efficiente?
Il meccanismo di esecuzione e la struttura di gestione del Programma sono stati oggetto di una
prolungata negoziazione e sono descritti in maniera dettagliata nell’Accordo di Programma e nelle
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Linee Guida per la esecuzione. In particolare l’art. 6 dell’Accordo Intergovernativo e i capp. 9 e 10
delle Linee Guida definiscono gli organi di gestione del Programma e le responsabilità degli attori
coinvolti. L’agenzia esecutrice del programma è la CDA, che è supportata in questo da una
Programme Management Unit (PMU), composta da un Programme Coordinator, nominato dalla
CDA, dall’Esperto italiano previsto dalla componente di assistenza tecnica, e dal personale locale
necessario al funzionamento del Programma. Il meccanismo di controllo e supervisione prevedeva
la creazione di due Steering Committes, a livello centrale (National Programme SC) e a livello
locale (District Programme SC), per il monitoraggio delle attività e la risoluzione delle
problematiche connesse agli stati di avanzamento; inoltre, a tutela del corretto funzionamento e
rispetto delle procedure amministrative e contabili, ogni erogazione finanziaria doveva essere
sottoposta alla preventiva approvazione da parte di una società esterna di auditing, selezionata
all’avvio del Programma.
Questa struttura di funzionamento è apparsa la più idonea a garantire il rispetto dei ruoli reciproci
definiti nell’Accordo, riflettendo le modalit{ di finanziamento proprie del Programma. La esigenza
di ownership del governo keniota è stata tenuta adeguatamente in considerazione e valorizzata,
così come d’altra parte le necessit{ di controllo sull’utilizzo dei fondi pubblici cui sono legati gli
aiuti dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) italiano. Il limite di questo approccio consiste però
nell’aver concentrato l’attenzione esclusivamente sull’aspetto amministrativo-contabile,
escludendo dal disegno del meccanismo le problematiche collegate alla esecuzione tecnica
dell’intervento. Trattandosi di un intervento principalmente infrastrutturale, non è stata fatta una
sufficiente analisi della capacità effettiva della controparte a prendere in carico tali elementi,
confidando piuttosto, come documentato dagli scambi di corrispondenza, nella generica
disponibilità del governo keniota a mobilitare per il Programma le adeguate risorse tecniche,
disponibili presso i vari ministeri competenti.
Tutto ciò non è di fatto accaduto, almeno fin quando non è stata prevista, con modifiche al budget,
una forma di coinvolgimento anche finanziario delle altre istituzioni, che remunerasse la loro
partecipazione. In ogni caso è apparsa fin dalle prime fasi della esecuzione la debolezza della CDA
rispetto agli aspetti tecnici della programmazione (in particolare definizione delle specifiche
tecniche delle infrastrutture, disegni, computi metrici, ecc.), testimoniata in tutti i rapporti della
assistenza tecnica del periodo 2006-2007. Questa situazione è stata sanata solo alla fine del 2007,
allorché è stata incorporata nella PMU una risorsa con adeguate capacità di gestione tecnica, in
grado di contribuire alla redazione delle gare d’appalto e di interfacciarsi con i funzionari dei
ministeri settorialmente competenti e con i fornitori di beni e servizi.
3.2 I beni e servizi previsti sono stati erogati nei tempi e nei modi previsti e nel rispetto del
budget iniziale?
La debolezza della controparte circa la gestione tecnica dell’intervento è stato un elemento critico
nella esecuzione del Programma. Era stata infatti considerata fin dall’inizio solo l’esigenza di una
supervisione della capacità amministrativa, con la richiesta alla società di audit prescelta di fornire
indicazioni anche sul sistema finanziario più adeguato, successivamente trasformata in un vero e
proprio assessment preventivo della CDA, con il rilascio di prescrizioni e manuale di gestione
specifici.
Le carenze dal lato tecnico e il conseguente ritardo nella predisposizione dei primi atti di
programma sono stati invece affrontati rafforzando la presenza della assistenza tecnica italiana, e
legandone l’azione in via prioritaria al controllo della CDA per l’acquisizione di nuove capacità.
Tale scelta, coerente con il mandato dell’AT, ha prodotto da una parte il risultato di facilitare le fasi
d’avvio del Programma, consentendo alla CDA di superare le difficoltà iniziali e identificare le
risorse adeguate, ma ha avuto anche effetti negativi sul complesso dell’intervento.
Questa attività di supporto si è infatti prolungata per tutta la lunga fase di avvio del Programma,
ancora prima della effettiva erogazione dei fondi alla CDA, senza peraltro ottenere il suo
rifinanziamento ad esaurimento dei fondi in gestione diretta. L’intento di concentrarsi sul
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supporto alla CDA per facilitare l’avvio del Programma non ha considerato il fattore temporale e i
limiti finanziari dell’intervento, con la conseguenza che l’AT è cessata proprio con l’avvio delle
prime realizzazioni infrastrutturali, che la CDA, seppure con una maggiore capacità acquisita, si è
trovata a gestire senza più alcun contributo della CI. Successivamente infatti la CDA ha svolto la
propria funzione di ente esecutore in modo efficiente, dando prova di una raggiunta
L’altro aspetto critico di questo meccanismo e della modalità con cui è stato praticato riguarda la
scarsa interconnessione tra il contenuto tecnico dell’intervento e l’aspetto finanziario, cioè la
dotazione di budget per le realizzazioni. Le prescrizioni per l’attivit{ di audit riguardavano
esclusivamente le procedure di effettuazione, registrazione e rendicontazione delle spese, con una
scarsa attenzione alla predisposizione accurata del budget e alle prescrizioni in caso di
superamento o scostamento rilevante. In questo modo l’esecuzione e il controllo del Programma
hanno proceduto su due binari in gran parte indipendenti, uno legato agli aspetti tecnicorealizzativi, l’altro attento più che altro alla correttezza formale della amministrazione. La gestione
della CDA ha anche segnato “fisicamente” questa suddivisione, in quanto la PMU è stata collocata
nell’ufficio di Programma a Malindi, mentre l’amministrazione dei fondi è stata mantenuta presso
l’ufficio centrale a Mombasa.
Allorché le circostanze intervenute hanno imposto la riprogrammazione dell’intervento, con la
cancellazione di intere componenti, il problema è stato risolto trasferendo interi capitoli del
budget sulle tipologie di attività già avviate, senza una documentata verifica delle implicazioni
complessive sulla logica dell’intervento, e concentrandosi solo sulla fattibilit{ tecnica. Come è già
stato ricordato in precedenza, in assenza di un aggiornamento dei risultati nel QL, si è dovuto
ricostruire il quadro delle realizzazioni; la tabella seguente sintetizza dal punto di vista
quantitativo le modifiche intervenute, in relazione alle infrastrutture previste.
Interventi
previsti
Realizzati secondo
Proposta Originale
Realizzati
con
modifiche
Eliminati
Aggiunti
Interventi
Realizzati
Educazione
11
/
5
6
/
5
Sanitario
14
1
5
8
1
7
Pesca
2
/
/
2
/
/
Infrastrutture
4
/
2
2
/
2
Supporto istituz.
1
/
/
1
1
1
Totale
32
1
12
19
2
15
Settore
Rispetto al numero complessivo di 32 interventi previsti nei diversi settori, solo in un caso (il
Dispensario a Dagamra) le opere sono state realizzate secondo le specifiche e con le caratteristiche
della progettazione originale. Dodici interventi sono stati realizzati apportando sostanziali
modifiche al piano di lavoro originale, diciannove sono stati cancellati dal Programma e solo due
sono stati aggiunti successivamente durante la riprogrammazione (la riabilitazione del
Dispensario a Marekebuni nel settore sanitario e il miglioramento della dotazione infrastrutturale
dell’ufficio centrale della CDA a Mombasa, tra le attivit{ di supporto istituzionale).
Le modifiche alle infrastrutture realizzate nei settori dell’educazione e della sanit{ riguardano
variazioni del numero e della destinazione d’uso delle strutture da riabilitare e/o costruire e si
rimanda alla matrice degli interventi in allegato per una lettura di dettaglio. Negli atti del
Programma, tali esigenze di variazione sono state documentate nei rapporti periodici del
consulente italiano, e giustificate con una più attenta analisi dei bisogni dei beneficiari, realizzata
mediante una verifica delle condizioni delle strutture esistenti e con la partecipazione delle
comunità locali. Almeno nel caso delle opere presso l’Ospedale distrettuale di Malindi le scelte
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degli interventi di riabilitazione sono state dettate dal ritardo accumulato tra progettazione e
finanziamento, durante il quale alcune infrastrutture sono nel frattempo state realizzate con
contributi di diversa provenienza. Per gli altri interventi realizzati nel settore delle infrastrutture
(il muro marino a Ngomeni e i pozzi di acqua dolce), le modifiche hanno riguardato nel caso del
muro una profonda revisione delle modalità di costruzione, per rendere il manufatto sostenibile
sotto il profilo economico e ambientale; nel caso dei pozzi una riduzione del numero e del loro
funzionamento (a mano e non elettrico, essendo stata cancellata l’elettrificazione della zona).
La riprogrammazione effettuata dopo l’approvazione del Programma e in vista della erogazione
dei fondi nel 2008, ha portato alla eliminazione di più della metà degli interventi previsti. Dal
punto di vista finanziario le realizzazioni non eseguite avevano il seguente stanziamento di
budget:
-
Settore Educazione (6 interventi): euro 165.086, pari al 22,9% del budget del settore;
Settore sanitario (8 interventi): euro 182.290, pari al 24,8% del budget del settore;
Settore Pesca (2 interventi): euro 61.780, pari al 25,9% del budget del settore;
Settore Infrastrutture (2 interventi) : 416.520 euro, pari al 64,5% del budget del settore;
Settore Supporto Istituzionale (1 intervento): 41.700 euro, pari al 15,5% del budget del
settore.
Nei settori educazione e sanità, le giustificazioni documentate circa le opere cancellate riguardano
in due casi l’effettuazione da parte di altri donatori, ma più in generale l’esigenza di razionalizzare
il complesso degli interventi a fronte di un generale e notevole incremento dei costi. Gli interventi,
anche di piccola entit{, erano stati previsti in un’area molto ampia, e alcuni siti presentavano una
situazione di non facile accessibilità, al punto da scoraggiare l’esecuzione da parte di imprese
private. Si è quindi scelto di concentrare gli interventi in zone più accessibili e a maggiore valenza
demografica, compensando l’impatto negativo della riduzione dei servizi riabilitati con un
innalzamento degli standard di qualità. Entrambi i settori hanno infatti goduto per le opere
rimanenti di un incremento di budget, per via delle riduzioni negli altri settori.
Nel settore della Pesca sono state cancellate entrambe le infrastrutture previste, che prevedevano
la costruzione di un centro per la lavorazione del pesce a Ngomeni, completo di cella frigorifera, e
la ricostruzione di sei vasche per la coltivazione dei gamberi. Per quanto riguarda questa ultima
attività, il motivo è stato il limitato beneficio che ne avrebbe tratto la popolazione, in quanto
l’attivit{ vede gi{ l’impegno di una struttura imprenditoriale, in grado di provvedere
autonomamente ai propri fabbisogni. Per il Centro vi è stato invece un lungo contenzioso riguardo
alla identificazione dell’area dove questo doveva sorgere, con l’abbandono di tutti i siti selezionati
per cause diverse, soprattutto legate al mancato accordo sulla cessione delle aree. L’intervento è
stato più volte riformulato nel corso del Programma, in quanto la sua utilità è stata più volte
ribadita dagli organi di gestione. Il suo definitivo accantonamento in questa fase del Programma,
pur avendo un impatto limitato dal punto di vista finanziario, ha di fatto inibito i risultati riguardo
agli obiettivi di incremento economico previsti dal Programma. I fondi sono stati trasferiti in
buona parte sull’acquisto di attrezzature per i pescatori, peraltro ancora da effettuare all’epoca
della esecuzione della presente valutazione.
Molto rilevanti in termini finanziari sono state le opere cancellate nel settore delle infrastrutture
civili. La prevista ristrutturazione della strada che collega il villaggio di Ngomeni con Mjanaheri e
con l’arteria principale della costa è apparsa nei documenti di riprogrammazione come fortemente
sottostimata nei costi, e in ogni caso la sua esecuzione avrebbe portato benefici solo temporanei,
non sostenibili per le condizioni geo-morfologiche della zona. L’intervento di elettrificazione del
villaggio era strettamente collegato dal punto di vista realizzativo con la infrastruttura stradale, ed
è stato accantonato di conseguenza. Per entrambe le opere sono state valutate soluzioni
alternative, con la possibilità di ottenerne la realizzazione attraverso altre fonti finanziarie. In
particolare per la rete elettrica sembra esserci un impegno da parte del governo keniota a
procedere in tempi brevi alla sua realizzazione, mentre per la strada proseguono tuttora le
verifiche circa l’opportunità e la possibilità di coinvolgere altri soggetti nella implementazione.
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Queste due opere, di cui avrebbe beneficiato l’intera popolazione della area, erano state concepite
anche come ulteriore sostegno alla crescita economica locale, e quindi come infrastrutture di base
necessarie allo sviluppo di attività generatrici di reddito. Anche in questo caso la loro mancata
esecuzione ha allontanato la possibilità di cogliere i risultati sperati in questo senso. I fondi non
utilizzati sono stati dirottati sugli altri settori.
Infine per il settore del Supporto alle Istituzioni si è eliminata dal Programma la costruzione di un
ufficio ex-novo per la CDA a Malindi, in quanto non giustificato dalle attività correnti e dalle
esigenze della controparte. Al suo posto il Programma ha provveduto a riabilitare l’ufficio centrale
della CDA a Mombasa e ad affittare un ufficio a Malindi per la durata dell’intervento.
Nel complesso la cancellazione di alcune delle opere ha avuto un effetto contenuto sull’intero
piano progettuale, tranne che nel caso delle attività per il miglioramento delle condizioni
economiche. Il processo di modifica e trasferimento delle voci di previsione di spesa è stato
piuttosto semplice e non particolarmente approfondito: se da una parte questo ha consentito al
Programma di proseguire senza ulteriori rallentamenti, dall’altra non risultano documentate
riflessioni particolari sulle ricadute rispetto all’impianto di tali cambiamenti, né sulla economicit{
delle scelte. La tabella che segue riporta a questo proposito, rispetto ai soli interventi effettuati, lo
stato effettivo delle realizzazioni al luglio 2012, e lo scostamento sulle previsioni di spesa.
Interventi
Condizione
%
realizzaz.
Diff. Costo
su previs.
Orig.
Diff. Costo
su progr.
2008
Sc. Primaria Ngomeni
Realizzato con modifiche al piano originale
100
+ 39,3%
+ 31,4%
Sc. Primaria Midodoni
100
+ 43,6%
+ 62,9%
Sc. Primaria Bura
95
+ 261,5%
+ 55,9%
Sc. Secondaria Ngomeni
100
+ 47,9%
-12,3%
Sc. Secondaria Gede
100
+ 377,3%
+ 137,2%
Centro Salute Ngomeni
100
+ 138,3%
+ 6,7%
Ospedale Distr. Malindi
100
+ 104,7%
+ 11,5%
Dispensario Mambrui
100
+ 49,6%
+ 20,9%
Dispensario Marekebuni
Aggiunto nel Piano d’Azione del Lug 2008
100
n.pres.
+ 17,1%
Dispensario Sosoni
90
+ 266,1%
+ 93,8%
Dispensario Baricho
95
+ 121,0%
+ 23,1%
Dispensario Dagamra
Realizzato secondo il piano originale
85
+ 153,8%
+ 26,6%
Muro marino Ngomeni
60
+ 248,0%
+ 1,7%
Pozzi
100
-6,6%
-59,9%
Ufficio CDA Mombasa
Aggiunto nel Piano d’Azione del Lug 2008
100
n.pres.
+ 11,6%
Tranne che per le ultime due opere della lista, la missione di valutazione ha verificato sul posto lo
stato di realizzazione di tutti gli interventi. Con il supporto della PMU del Programma sono stati
valutati gli stati di avanzamento e le opportunità che hanno dato luogo alle modifiche effettuate,
confrontate le posizioni espresse dagli operatori locali e in generale dai beneficiari (in particolare i
Comitati comunitari di Gestione delle infrastrutture), intervistati i fruitori e in qualche caso i
realizzatori materiali dei lavori (ditte appaltatrici).
Le opere sono state quasi ovunque completate o sono nella fase finale della realizzazione. Solo la
costruzione del muro marino di protezione del villaggio di Ngomeni è ancora in una fase
intermedia, per via del ritardo nell’avvio dei lavori e della estesa superficie da realizzare. La
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qualità realizzativa è stata generalmente considerata al di sopra degli standard previsti dalle
normative locali e comunque estremamente migliorativa delle condizioni preesistenti. D’altra
parte le attese per l’esecuzione delle opere sono state assai lunghe, e la tempistica di realizzazione,
soprattutto nelle fasi di progettazione e assegnazione degli appalti, ha subito notevoli ritardi.
Anche l’investimento finanziario nelle realizzazioni infrastrutturali ha subito forti variazioni, come
evidenziato nella tabella precedente. L’incremento di spesa non è un indicatore assoluto, in quanto
in molti casi sono stati effettuati ampliamenti rispetto al progetto originale, ma testimonia in ogni
caso della modalità di gestione del Programma e del meccanismo di forte e continua revisione del
budget operato dall’ente di esecuzione. Per questo motivo sono state indicate le variazioni sia sul
piano di spesa originale che sulla riprogrammazione effettuata nel 2008. Di seguito vengono
riportate le principali osservazioni ricavate dalle visite ai siti delle infrastrutture e dalle analisi dei
documenti al riguardo.
Scuola Primaria Ngomeni: il Programma ha costruito ex-novo 4 nuove aule (rispetto alle 6 della
previsione originale), l’ufficio amministrativo e i bagni, e ha riabilitato altre 8 aule gi{ esistenti.
Malgrado la parziale riduzione del progetto, i costi sono aumentati di oltre il 30%, giustificati con
l’aumento generalizzato dei costi. Le opere sono state completate all’inizio del 2009 e la scuola è
pienamente operativa, con oltre 800 iscritti.
Scuola Primaria Midodoni: il progetto originale, cancellato nella riformulazione del 2008, è stato
reintrodotto nel Piano d’Azione del 2009 con realizzazioni totalmente diverse, sulla base della
disponibilità dei fondi e delle nuove necessità riscontrate. Sono state costruite 3 nuove aule e
l’unit{ per i bagni ed è stata installata e collegata una cisterna in ferro-cemento per l’acqua.
L’opera è stata completata alla fine del 2011 ed è in funzione.
Scuola Primaria Bura: come nel caso precedente, l’opera è stata prima eliminata dal PdA e poi
ripristinata con differenti (e più ampie) specifiche. Sono state costruite 9 nuove classi, l’unit{ dei
bagni ed è stata fornita la cisterna in ferro-cemento. Rispetto al primo progetto c’è stato un
notevole incremento, giustificato dalle condizioni precarie delle strutture preesistenti e dal
notevole bisogno della comunità, che resta spesso isolata nel periodo delle piogge. L’opera non è
ancora completata, ma le aule sono già utilizzate in attesa della consegna definitiva.
Scuola Secondaria Ngomeni: è l’intervento che ha richiesto il maggior investimento finanziario
tra quelli realizzati. La costruzione di una scuola secondaria nel villaggio di Ngomeni era presente
fin dalla prima formulazione del Programma, essendone l’intera area sprovvista. La scuola più
vicina è a circa 15 chilometri di distanza, e la nuova costruzione avrebbe contrastato il fenomeno
dell’abbandono, facilitando la prosecuzione dal primo al secondo ciclo. Dal progetto originale è
stata eliminata la costruzione dei dormitori e delle cucine, mentre sono state aggiunte 2 ulteriori
aule, un laboratorio informatico attrezzato e una biblioteca.
Scuola Secondaria Gede: anche in questo intervento sono state operate modifiche rispetto al
piano originale. Sono state riabilitate tutte le aule e l’ufficio amministrativo, aumentando l’altezza
delle pareti e rifacendo tutti i tetti. Inoltre è stato sostituito l’impianto elettrico. L’opera è stata
completata e consegnata nell’aprile del 2012.
Centro Salute Ngomeni: come per gli altri interventi, anche questa importante infrastruttura
realizzata nel villaggio di Ngomeni è stata riprogettata in corso d’opera. Le costruzioni hanno
riguardato le aree per la maternità e la salute materno-infantile, un ambulatorio e alcune unità di
servizio, secondo le richieste dei beneficiari. Nel villaggio esiste un Comitato per la gestione del
Centro di Salute molto attivo, che ha preso in carico la responsabilità di monitorare le attività e
partecipa attivamente alla identificazione dei bisogni, in particolare la ricerca di fondi per la
copertura delle spese di personale e materiali. L’opera è stata completata nel corso del 2010 ed è
subito entrata in funzione; attualmente però è ancora classificata come Dispensario nel sistema
keniota e attende di ricevere la qualifica di Centro di Salute, in base alle sue dotazioni di personale
e ai servizi erogati.
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Ospedale Distrettuale Malindi: nell’ospedale distrettuale è stata riabilitata l’unit{ per
l’effettuazione di prestazioni radiografiche (equipaggiata attraverso la donazione di una ONG
italiana), sono stati effettuati lavori di miglioramento agli impianti idrici ed elettrici, sono state
sistemate le aree esterne ai reparti e alle unit{, in modo da facilitare l’accesso e la fruizione da
parte dei pazienti. L’ospedale di Malindi ha visto gi{ in precedenza un supporto da parte della
Cooperazione Italiana, ed è stato inserito tra gli interventi del Programma nel quadro
dell’allargamento del bacino di destinatari. La presenza di personale dirigente dell’ospedale molto
motivato ed efficiente nella gestione, ha facilitato l’identificazione dei bisogni e orientato al meglio
l’intervento. Il ruolo della CI qui è più visibile e riconosciuto che altrove, e si è potuta verificare
una specifica attenzione al ruolo della assistenza tecnica italiana negli aiuti.
Dispensario Mambrui: questa opera ha visto la realizzazione ex-novo di un reparto di salute
materno-infantile, al posto della prevista riabilitazione del reparto maternità. Questo ha
comportato un incremento dei costi, ma è andato incontro alle richieste della comunità, che vede
la presenza di un Comitato molto attivo e preparato. La partecipazione della comunità ha anche
potuto apprezzare la qualità delle infrastrutture, come incentivo ad un maggiore utilizzo dei
servizi sanitari, soprattutto quelli materno-infantili. L’opera è stata tra le prime ad essere
completata durante il 2008 e appare funzionante in modo rigoroso ed efficiente. Il personale è
motivato e riesce ad erogare i servizi pur in mancanza di alcune unità.
Dispensario Marekebuni: opera non presente nel piano originale, ha visto la realizzazione di un
nuovo reparto di maternità, al posto del locale fatiscente, utilizzato in precedenza per questo
scopo. Il Comitato di gestione si è mostrato estremamente soddisfatto per l’opera, anche se
permane il problema, oltre alla comune difficoltà di provvedere ai costi di gestione, della scarsa
disponibilit{ di acqua dolce, dato che l’unico pozzo è di acqua salmastra e l’investimento per un
desalinizzatore è stato giudicato insostenibile.
Dispensario Sosoni: in questo sito si è proceduto alla costruzione di un nuovo blocco
infrastrutturale, al posto di riabilitare il precedente, che risaliva al 1969. Il costo è notevolmente
accresciuto, anche rispetto alla riprogrammazione, per via, secondo gli operatori, dell’aumento dei
prezzi delle costruzioni, e della difficoltà a raggiungere il sito con i mezzi e i materiali necessari.
Questo ha determinato anche il ritardo nel completamento, che è previsto ad agosto 2012. L’opera
offrirà comunque un importante servizio, in quanto copre un area molto ampia, in un raggio di
oltre 20 km, con una popolazione di oltre 10.000 persone, e c’è una forte aspettativa sulla sua
entrata in funzione. Il problema maggiore consiste nella mancanza di energia elettrica, non
essendo il villaggio allacciato alla rete elettrica.
Dispensario Baricho: come nel caso precedente, si è proceduto a realizzare una nuova
costruzione (nuovo reparto maternità) al posto di riabilitare la precedente, con conseguente
incremento dei costi. Il lavoro è pressoché ultimato, mancando alcune rifiniture alla costruzione.
Per incrementare i servizi sarà necessario però provvedere a del personale aggiuntivo.
Dispensario Dagamra: l’opera, realizzata secondo il piano originale, ha visto la realizzazione di
un nuovo reparto maternità del dispensario. L’unità è stata completata e deve essere equipaggiata
e consegnata per entrare in funzione. Il bacino di utenza è molto ampio (oltre 12.000 abitanti) e si
conta in questo modo di raddoppiare le prestazioni attuali. Il problema è rappresentato anche qui
dalla mancanza di energia elettrica, la cui rete dista 9 km dal villaggio.
Muro marino Ngomeni: la programmazione iniziale di questo intervento era senza dubbio stata
particolarmente approssimativa, prevedendo una realizzazione difficilmente sostenibile e
soprattutto sottostimata nei costi. Un’analisi più approfondita e una specifica missione tecnica
svolta dalla CI hanno permesso di elaborare delle soluzioni costruttive più adeguate al contesto, in
termini di costi e di capacità di manutenzione. Il fronte di costa da proteggere è però piuttosto
esteso (400 metri), e l’opera procede con lentezza. L’accantonamento delle realizzazioni a favore
del settore della pesca ha condizionato la priorità attribuita a questa infrastruttura, che ha sofferto
più di altre per la disponibilità ritardata dei fondi.
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Complessivamente si può dire che i risultati previsti in termini di esecuzione dei lavori siano stati
quasi ovunque raggiunti, d’altra parte però il confronto tra risultati previsti ed effettivi risulta
difficilmente praticabile, in quanto dal punto di vista quantitativo, dato il numero delle opere
cancellate, si è ridimensionato quanto era stato programmato di realizzare. Analogo discorso può
essere fatto per la valutazione di altri elementi fondamentali della progettazione, cioè il rispetto
della tempistica e dei costi previsti: il Programma ha raggiunto i risultati prefissati in termini di
esecuzione, ma il confronto con tempi e costi originali è praticamente impossibile, visto
l’andamento del Programma al di fuori delle previsioni.
3.3 Le procedure ed i rapporti predisposti per il monitoraggio del programma forniscono
informazioni accurate su base regolare, facilitano il monitoraggio del programma e
consentono di porre in essere eventuali misure correttive?
La lettura dei documenti di Programma denota d’altra parte che queste problematiche non sono
state considerate degli ostacoli alla realizzazione complessiva. Il meccanismo di gestione ha
consentito con una sufficiente agilità di affrontare, risolvere, o dove non possibile altrimenti,
accantonare le criticit{ via via presentatesi, con l’obiettivo di dare continuit{ al processo esecutivo.
Gli organi di monitoraggio, DPSC e NPSC, hanno svolto la funzione di facilitare la risoluzione dei
problemi, grazie alla partecipazione di tutte le autorità responsabili delle varie componenti, senza
dare particolare risalto al mantenimento del disegno complessivo. Nelle prime fasi delle attività
poi si è deciso a livello centrale di cancellare di fatto il DPSC, per rendere ancor più agile il
processo, lasciando da un lato tutta la responsabilità esecutiva alla CDA, dall’altro come unico
referente il NPSC, cioè direttamente il governo centrale.
La frequenza delle riunioni di monitoraggio del NPSC12 è andata via via diradandosi a seguito
dell’avvio effettivo delle opere. Tutte le problematiche presentatesi sono state correttamente
sottoposte alla attenzione del Comitato, ma sono state affrontate e discusse principalmente
riguardo alla risoluzione degli aspetti esecutivi, lasciando il disegno generale sullo sfondo. Il
rapporto “fiduciario” con la CDA ha facilitato la gestione, ma ha indirizzato fortemente l’azione di
controllo verso l’avanzamento delle singole attivit{ piuttosto che del Programma nel suo
complesso.
3.4 L’assistenza tecnica italiana rappresenta
nell’implementazione complessiva del programma?
un
valore
aggiunto
importante
Con pochi strumenti di monitoraggio a disposizione, ed in presenza di una “forte” struttura
realizzativa, anche il ruolo di controllo della CI è andato via via riducendosi, in parallelo con la
riduzione delle risorse disponibili. Dopo l’approvazione del Programma si è deciso di dare corso
alla presenza del previsto assistente tecnico italiano anche in assenza della effettiva erogazione
del contributo al governo keniota, con il risultato che l’assistenza è cessata proprio in coincidenza
dell’avvio delle attività finanziate. Il personale italiano che si è succeduto tra il 2006 e il 2008 ha
contribuito alla attività di aggiornamento del Piano di Azione, dando conto per quanto possibile
dei criteri di selezione delle opere e del contributo delle comunità. Ciò è stato possibile sia grazie
alla consolidata presenza della CI nell’area di Malindi (in particolare con una serie di attivit{ nel
settore sanitario affidate ad ONG), sia grazie ad un continuo supporto alla CDA nella elaborazione
dei PdA e nella esecuzione delle missioni di verifica.
Non a caso la rielaborazione più corposa delle attività è avvenuta prima della conclusione della
assistenza tecnica italiana a fine 2008, ed è stata presentata per la approvazione al NPSC del 22
dicembre 2008. In seguito la supervisione è stata affidata all’esperto tecnico presente presso l’UTL
a Nairobi, e poi al solo Direttore di questa, il cui contributo per comprensibili ragioni di tempo e
12
Cfr. Tabella pag. 9
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competenza si è alla fine concentrato sulla discussione di specifiche problematiche e ad una
ricognizione sull’avanzamento delle attività. È da rilevare che a questo proposito la CDA non
ritiene necessaria la presenza di una AT italiana nella eventuale seconda fase del Programma, a
testimonianza della convinzione di disporre dei mezzi sufficienti ad assicurare il corretto
svolgimento delle attività.
3.5 Le procedure, le linee guida ed i formati predisposti costituiscono un meccanismo
efficiente e trasparente per la gestione delle attività di procurement, di affidamento dei
lavori, e di rendicontazione?
Attraverso la modalità di finanziamento ex art. 15, che ha trasferito la titolarità dei fondi al
governo keniota, non sono state adottate le procedure italiane in merito alla giustificazione delle
spese e alla approvazione dei correttivi apportati al Programma in corso d’opera. In effetti per
l’aspetto procedurale si è previsto di affidare ad una societ{ esterna l’audit contabile e la verifica
degli adempimenti seguiti, per assicurare l’allineamento agli standard internazionali delle
procedure utilizzate, che hanno seguito le norme nazionali keniote in materia di procurement e
gestione contabile.
Alla società di audit è stato richiesto inoltre di eseguire un assessment iniziale sulle capacità della
CDA, che si è tradotto in una serie di osservazioni e raccomandazioni. La CDA è stata giudicata
affidabile dal punto di vista della struttura e delle competenze, ma, non avendo mai gestito in
precedenza un Programma di complessità e volume simile, le è stata richiesta l’adozione di taluni
aggiustamenti e correttivi. Una verifica della messa in pratica di queste raccomandazioni è stata
fatta all’interno del successivo audit intermedio: le raccomandazioni in merito al rafforzamento
degli strumenti di gestione finanziaria (conti bancari e libri contabili separati, aggiornamento di
manuali e reportistica, ecc.) e all’adeguamento delle capacit{ per la gestione degli appalti (nuovo
personale specializzato, revisione della struttura e del funzionamento dei comitati di valutazione,
prequalifica degli appaltatori) sono state tutte recepite e superate; diversamente le
raccomandazioni relative alla predisposizione degli strumenti atti a garantire il migliore controllo
e monitoraggio dell’andamento del Programma, sono state per lo più disattese. Soprattutto la
mancanza di un aggiornato sistema di controllo del budget, collegato ad ogni processo di spesa, e
l’assenza di un rapporto di esecuzione dettagliato e di una previsione di flussi finanziari, da
sottoporre con stretta frequenza agli organi di gestione e alla CI, sono stati confermati nel corso
dell’audit, senza che abbiano trovato correttivi neppure successivamente. Inoltre l’originale
tempistica biennale aveva previsto solo due audit annuali (uno intermedio e uno finale),
considerandoli sufficienti per un controllo dell’andamento, mentre nella realt{ si è realizzata una
sola verifica di questo tipo in oltre quattro anni di gestione dei fondi del Programma, la quale si è
rivelata del tutto insufficiente per un efficace monitoraggio amministrativo.
Le attività di procurement sono state indirizzate al mercato locale, e la applicazione delle
procedure nazionali ha consentito di documentare dei livelli adeguati di trasparenza, sebbene in
presenza di qualche rilievo, cui peraltro non è stato dato seguito. Sono stati intervistati alcuni
soggetti coinvolti nella esecuzione degli appalti effettuati e si è avuta la conferma del rispetto delle
procedure prescritte e del corretto scambio di informazioni tra le imprese e la PMU.
4.4
EFFICACIA DEL PROGRAMMA
DOMANDA 4: IN CHE MISURA GLI INTERVENTI FINANZIATI DAL PROGRAMMA HANNO CONTRIBUITO AD
UN MIGLIORAMENTO DE:
- L’ACCESSIBILITÀ E LA QUALITÀ DELLE SCUOLE DISTRETTUALI?
- LA COPERTURA E LA QUALITÀ DEI SERVIZI SANITARI?
- LE PRINCIPALI ATTIVITÀ GENERATRICI DI REDDITO, IN PARTICOLARE NEL SETTORE DELLA PESCA?
- L’USO DELLE INFRASTRUTTURE CIVILI NELL’AREA DI NGOMENI?
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- LE CAPACITÀ GESTIONALI ?
- IL COINVOLGIMENTO DELLE AUTORITÀ/COMUNITÀ LOCALI NEI PROCESSI DI SVILUPPO?
- Nei settori in cui le attività si sono principalmente concentrate, quelli della sanità e della
educazione, gli interventi finanziati hanno prodotto un reale incremento della accessibilità di
tali servizi, e della qualità relativa. Le verifiche di terreno effettuate hanno testimoniato il
funzionamento delle infrastrutture riabilitate nel campo dei servizi per la salute, così come
di quelle nel settore della educazione, anche se con alcuni limiti dovuti alla limitata
disponibilità di personale in entrambi i settori. I dati raccolti sulle prestazioni sanitarie e
scolastiche relative alle strutture riabilitate testimoniano in termini assoluti il loro forte
grado di utilizzo. In entrambi i settori di base, l’educazione e la sanit{, l’innalzamento degli
standard delle infrastrutture o la loro realizzazione ex-novo ha ovunque comportato, a detta
degli operatori, un aumento dell’accessibilit{ e dell’utilizzo dei servizi erogati.
- Altri settori di attività del Programma, quali le infrastrutture civili e il sostegno alla pesca,
sono state fortemente ridimensionate per le difficoltà intervenute nella realizzazione,
riducendo la dimensione “integrata” dell’intero Programma. La portata finanziaria degli
interventi di infrastrutture civili (strade e elettrificazione) è stata sottostimata, e la sua
mancata realizzazione ha condizionato negativamente tutto il previsto sostegno allo
sviluppo delle condizioni economiche della zona di Ngomeni.
- Nel settore del sostegno alle istituzioni il Programma ha senz’altro avuto un esito positivo,
poiché grazie ad esso si sono notevolmente accresciute le capacità della controparte
esecutiva CDA, oggi pienamente operativa nell’area. In generale il grado di coinvolgimento a
vari livelli degli interlocutori locali è stato ampio e soddisfacente, in grado di sostenere lo
svolgimento del Programma anche in assenza di una assistenza tecnica continuativa.
4.1 E’ migliorata la funzionalità delle strutture riabilitate?
4.2 E’ maggiore l’ accesso – e l’uso - da parte delle comunità locali a infrastrutture e servizi
di natura socio-economica?
L’analisi e valutazione dell’efficacia del Programma non è stata facilitata dalla predisposizione del
Quadro Logico, mancante degli indicatori a tale riguardo, e dalla difficoltà di reperire i dati di
riferimento, sia di partenza che aggiornati. Nel documento di formulazione del programma non è
stata riportata una analisi specifica, corredata da una baseline di riferimento, sulle condizioni
dell’area nei settori oggetto dell’intervento, inoltre la suddivisione dell’area in due distretti diversi,
intervenuta solo di recente, ha costituito un ulteriore limite alla raccolta di informazioni. Nel corso
della missione di valutazione sono stati più volte richiesti, sia al CDA che ai rappresentanti dei
Ministeri rilevanti (in particolare quelli della sanit{ e dell’educazione), dati relativi agli indicatori
ritenuti importanti ai fini della valutazione dell’efficacia e dell’impatto del programma. Purtroppo,
a dispetto di svariate richieste durante la missione in loco, reiterate poi attraverso l’invio di e-mail
dopo la fine della missione, tali dati non sono mai stati portati all’attenzione del team. Non essendo
stato quindi possibile eseguire dei raffronti in termini di valori numerici, mancando la gran parte
dei dati per ciascun sito, con particolare riguardo al periodo precedente l’intervento, l’analisi ha
considerato i dati complessivi dei distretti e ove possibile i valori attuali, assieme ai giudizi ricavati
dalle interviste effettuate.I dati raccolti sulle prestazioni sanitarie e scolastiche degli anni recenti,
successivi al completamento delle opere testimoniano in termini assoluti il forte utilizzo delle
strutture riabilitate e un alto rapporto tra le prestazioni erogate e la popolazione totale dell’area.
Come già presentato nel paragrafo precedente, nei siti in cui le infrastrutture sono state realizzate
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si è potuto riscontrare un effettivo incremento dell’utilizzo dei servizi. L’apprezzamento dei
beneficiari è ovunque elevato, così come il livello di coinvolgimento del personale in servizio
presso le strutture riabilitate e la loro consapevolezza degli sforzi profusi. In entrambi i settori di
base, l’educazione e la sanit{, l’innalzamento degli standard delle infrastrutture o la loro
realizzazione ex-novo ha ovunque comportato, a detta degli operatori che gestiscono le strutture,
un aumento della accessibilità e della fruizione dei servizi.
Nel settore dell’educazione, per quanto riguarda la scuola primaria il livello delle iscrizioni, a
partire dalla introduzione del programma di gratuità della istruzione primaria (FPE – Free
Primary Education), è andato costantemente crescendo, passando dai 51.702 iscritti del 2002 agli
83.814 del 2007 (anno di riferimento per l’avvio delle attivit{ del Programma), ai 93.484
dell’ultimo censimento del 2009. secondo gli ultimi dati disponibili, il tasso di iscrizione in
rapporto alla popolazione in età scolare è tuttora inferiore (84%) alla media nazionale, che supera
il 90%, ma la notevole dispersione della popolazione rurale rende difficile incidere
sostanzialmente su tale indicatore. Gli interventi riabilitativi piuttosto hanno insistito
sull’accrescimento della qualit{ complessiva, puntando su un effetto “a catena” tra qualit{ delle
infrastrutture, qualità degli insegnanti e del servizio scolastico e qualità dei risultati degli studenti.
Le interviste raccolte durante la valutazione hanno confermato questa linea strategica,
testimoniata da due elementi di rilievo: la capacità delle strutture di assorbire la presenza
continua degli studenti durante tutta la giornata, e la maggiore disponibilità degli insegnanti a
trasferirsi nelle aree rurali in presenza di strutture riabilitate. Ad esempio presso la scuola
primaria di Ngomeni, la qualità delle infrastrutture, a detta degli operatori, ha innescato un
circuito virtuoso, motivando maggiormente il personale e gli studenti verso un innalzamento della
qualità del servizio e dei risultati scolastici. Come primo intervento realizzato, questo costituisce il
punto di riferimento per interventi simili nella zona e al di fuori.
Certamente i benefici riscontrati comportano anche taluni effetti negativi: il bisogno crescente di
nuovo personale tecnico, cui il governo non è attualmente in grado di fare fronte13; l’insorgenza di
nuove aspettative14, per far fronte alle esigenze determinate dalla nuova situazione soprattutto in
termini di servizi aggiuntivi (trasporti, dormitori, cucine, laboratori); la formazione di una certa
difformità nella offerta del sistema scolastico, che potrebbe generare tensioni nella gestione;
infine, ma soprattutto, la necessità per le comunità di partecipare ai costi di gestione delle
strutture riabilitate (insegnanti compresi)15, che in alcuni casi e in questo contesto potrebbe, in
mancanza di azioni di accompagnamento, provocare l’effetto contrario di un allontanamento della
popolazione scolastica.
Nel settore dell’educazione, il problema maggiore dell’area è tuttora rappresentato dal drastico
abbandono della scuola tra il primo e il secondo ciclo. Anche in questo ambito si sono registrati
significativi progressi, passando dai 2.098 iscritti del 2001, ai 5.281 del 2007, agli 8.735 dei dati
del 2011. Malgrado questo il tasso di abbandono resta evidentemente troppo alto (oltre il 50%
complessivamente, maggiore tra le femmine). La scelta di intervenire con la realizzazione di una
nuova scuola secondaria a Ngomeni aveva il senso di contrastare questo fenomeno, facilitando il
passaggio degli studenti tra i cicli. Completata nel 2010, la scuola conta oggi oltre 150 studenti, ma
può potenzialmente assorbirne molti di più16. Il problema in questo caso riguarda i costi, che sono
Presso la scuola primaria di Bura, i problemi maggiori sono dovuti alla alta percentuale di abbandono scolastico e alla
scarsa disponibilità di insegnanti, entrambi fattori legati alla localizzazione fortemente rurale del villaggio. Si conta sulla
attrattività delle nuove strutture per ridurre entrambi i problemi.
13
Presso la scuola primaria di Ngomeni, sono state avanzate ulteriori richieste di ampliamento, per la costruzione delle
cucine e per la fornitura di pompe idrauliche per i bagni.
14
Il problema è comune a tutte le strutture e conta sul contributo delle comunità per la soluzione. Presso la scuola
primaria di Ngomeni sono allo studio per questo fine possibili attività di generazione autonoma di fondi.
15
La scelta di eliminare le strutture di supporto dalla costruzione della scuola secondaria a Ngomeni non sembra essere
stata adeguata, in quanto la presenza di dormitori avrebbe aumentato il raggio di copertura dell’istituto, permettendo di
16
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proibitivi per la maggior parte della popolazione ed è legato alla sottoutilizzazione e alle
complesse procedure di registrazione della struttura nell’ambito del sistema scolastico nazionale.
Le rette servono quasi interamente per pagare gli insegnanti, non ancora inviati dal governo,
lasciando poche risorse per i materiali, che sono del tutto insufficienti. In mancanza di un
contributo alle famiglie, che oltre alla completa copertura delle spese, possa costituire un
incentivo alla frequenza e una alternativa all’impiego dei ragazzi come forza-lavoro, sarà molto
difficile ottenere la piena efficacia dell’intervento effettuato.
Nel settore sanitario, la tipologia d’intervento ha variato sostanzialmente a seconda della
collocazione urbana o rurale dell’infrastruttura. Presso l’ospedale distrettuale di Malindi
l’intervento si è inserito nell’ambito della più continuativa presenza della Cooperazione Italiana, a
cui si è dato supporto con la riabilitazione di alcune facilities (sistema idrico, illuminazione,
viabilità esterna) e del reparto di radiologia, nel frattempo equipaggiato grazie al contributo di una
ONG italiana. Oltre a consentire il miglioramento delle prestazioni radiologiche (di cui si è raccolta
testimonianza ma non dati quantitativi), in questo caso quindi si è provveduto ad incrementare la
qualità delle infrastrutture complementari al servizio sanitario: tutta la struttura è ora dotata di
un efficiente sistema di collegamento idrico con conseguente riduzione dei costi di gestione
corrente dell’ospedale (riduzione delle perdite d’acqua), l’elettricit{ è fornita in modo continuativo
e consente di erogare i servizi a ciclo continuo, i trasferimenti tra i reparti e l’accesso di pazienti,
personale e visitatori è stato reso più confortevole e adeguato ad una struttura ospedaliera.
Per quanto riguarda le zone rurali gli interventi hanno invece teso ad aumentare il livello di
fruizione dei servizi, grazie al miglioramento delle strutture e degli equipaggiamenti. In queste
aree il problema è costituito dalla distanza da percorrere per raggiungere i centri sanitari, che in
caso di emergenze diviene una difficolt{ insormontabile. Esiste inoltre una certa diffidenza all’uso
delle strutture sanitarie pubbliche, quando queste non presentano standard di sufficienza e non
assicurano la risoluzione dei problemi del paziente. Le strutture riabilitate in questo senso hanno
svolto una funzione di incentivo all’utilizzo, unitamente all’opera del personale e delle autorit{
delle comunità che hanno mostrato un forte coinvolgimento. Secondo le statistiche nazionali, nel
distretto di Malindi/Magarini il 45,8% della popolazione rurale si rivolge in caso di malattia ad un
dispensario o a un centro di salute pubblico, e questo testimonia del ruolo svolto da queste
strutture sul territorio.
Nel settore del sostegno alle attività economiche, in particolare la pesca, la cancellazione delle
realizzazioni maggiori, riguardanti il centro per la lavorazione del pesce a Ngomeni, ha ridotto di
gran lunga la efficacia dell’intervento. La sola attivit{ di formazione erogata ai pescatori non
sembra aver avuto una portata sufficiente, soprattutto senza il contributo delle infrastrutture,
mentre la prevista fornitura di materiali ed equipaggiamenti non ha ad oggi avuto ancora luogo.
Questa componente non ha di fatto prodotto risultati apprezzabili, neanche attraverso l’utilizzo
dello strumento delle microrealizzazioni, finanziate con la parte di fondi in gestione diretta.
Tale specifica modalità di intervento è stata attivata nella prima fase di esecuzione, subito dopo
l’approvazione e l’avvio del Programma. In attesa della erogazione del contributo ex art. 15, la CI
ha dato luogo ai primi investimenti, contando in questo modo anche di dare visibilità al
Programma. Il finanziamento di microprogetti per le attività di sviluppo economico, sottoposti da
gruppi di beneficiari, è proseguito fino alla fine del 2008, con l’esaurimento dei fondi disponibili.
Complessivamente sono state finanziate 25 microiniziative, cinque in più di quelle inizialmente
previste, la maggior parte delle quali nel settore dell’allevamento. Il contributo, per uno
stanziamento complessivo di oltre 59.000 euro, è consistito più che altro nella fornitura di input
materiali per avviare le attività, mentre le comunità hanno apportato principalmente gli spazi fisici
aumentarne l’utenza e avere una migliore utilizzazione della struttura, che è tuttora sottoutilizzata. Inoltre, mentre il
laboratorio informatico è operativo, la biblioteca non è stata fornita dei materiali e l’intero edificio è usato solo per
attivit{ collaterali. L’opera in definitiva, pur avendo colmato un bisogno della comunit{, avrebbe potuto essere
progettata con più attenzione, includendo anche le attività necessarie a garantirne il pieno funzionamento in tempi
rapidi.
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dove realizzarle. Ad oggi però solo sei di queste iniziative sono ancora in funzione, con un tasso di
successo quindi piuttosto limitato. Tutte le altre si sono esaurite dopo pochi mesi dalla creazione,
il più delle volte a causa della vendita dei beni che erano stati conferiti. Le attività economiche
sono state programmate sulla base delle richieste delle comunità, ma spesso senza un adeguato
supporto in termini di analisi su fattibilità, prospettive di mercato, costi previsti, analoghe
esperienze precedenti.
Le medesime controparti erano per lo più bisognose di un processo di formazione legato agli
aspetti imprenditoriali dei progetti. La redazione di business plan, il marketing, la gestione delle
risorse, sono in effetti tematiche di non facile acquisizione tra i gruppi beneficiari, e la loro
padronanza poteva migliorare gli effetti dei progetti. Nel corso della valutazione è stata
intervistata l’operatrice community worker che era stata contrattata dalla CI per effettuare il
monitoraggio di queste iniziative. A suo giudizio l’insuccesso delle microrealizzazioni è stato
causato dall’assenza di formazione preventiva dei beneficiari, che sono stati selezionati senza
tenere conto della effettiva capacità a sostenere nel tempo tali iniziative. I contributi non sono stati
affidati ai membri più qualificati delle comunità, ma a quelli maggiormente abili nel manifestare la
propria disponibilità, sena peraltro offrire garanzie sul proprio impegno. Il forte impegno profuso
dalla assistenza tecnica italiana nel promuovere questa iniziativa è risultato sproporzionato in
relazione agli esiti raggiunti, e questa modalità non ha inciso sul raggiungimento dei risultati del
Programma.
Anche il settore delle infrastrutture civili è stato fortemente ridimensionato nel corso
dell’esecuzione, e non ha prodotto risultati significativi. Le due opere infrastrutturali maggiori, il
rifacimento della strada di collegamento al villaggio di Ngomeni e la elettrificazione dello stesso
villaggio sono state abbandonate per motivi economici, e l’altra opera di rilievo, la costruzione del
muro di protezione dal mare, è ancora in via di realizzazione, senza che si possa dare un giudizio
sulla sua efficacia. Come già sottolineato risulta rilevante la sottostima dei costi per questi
interventi, che non trova giustificazione neppure nell’aumento dei prezzi. Senz’altro le
realizzazioni di infrastrutture civili sono una condizione per lo sviluppo socio-economico della
zona, ma a varie riprese si è dimostrato, analizzando i costi reali, che per manifestare efficacia
necessitavano di uno sforzo finanziario che andava al di là della disponibilità effettiva del
Programma.
Nell’ambito del rafforzamento delle capacit{ gestionali delle istituzioni coinvolte nel Programma i
risultati sono stati senz’altro positivi. Il supporto offerto in termini materiali e professionali alla
CDA ha portato ad un accrescimento delle capacità di questa, testimoniato dal suo successivo
accreditamento come ente esecutore presso altri donatori, in particolare la Banca Mondiale. Il
Programma ha riabilitato l’ufficio centrale della CDA a Mombasa, ha reso disponibile un ufficio a
Malindi, ha rafforzato la dotazione di risorse umane qualificate di materiali e ha indotto un
innalzamento degli standard di gestione amministrativa e contabile. La CDA è oggi un ente le cui
capacità sono riconosciute anche a livello del governo centrale: il rappresentante del Ministero per
lo Sviluppo Regionale ha voluto esprimere il suo riconoscimento al governo italiano per questo
importante contributo.
4.5
IMPATTO E SOSTENIBILITÀ DEGLI INTERVENTI
DOMANDA 5: IN CHE MISURA IL PROGRAMMA HA CONTRIBUITO AL MIGLIORAMENTO DELLE CONDIZIONI
SOCIO-ECONOMICHE DELLE COMUNITÀ DI BENEFICIARI?
- La scala ridotta degli interventi non consente di misurarne facilmente l’impatto sulla
situazione generale dell’area. In linea di massima si può affermare che gli obiettivi relativi
all’aumento del livello dei servizi sociali di base possono dirsi raggiunti, mentre quelli
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relativi all’incremento delle condizioni economiche non hanno avuto un esito positivo, in
quanto tali componenti sono state quasi del tutto accantonate nella realizzazione.
- Il trasferimento delle infrastrutture realizzate/riabilitate alle varie componenti settoriali del
sistema nazionale non è stato privo di difficoltà, per via delle ridotte capacità finanziarie
locali. Le realizzazioni hanno quindi contato sulla disponibilità delle comunità locali a
contribuire ai costi di gestione, onde assicurarne il funzionamento a regime. D’altra parte la
qualità degli interventi ha innescato un processo di appropriazione e innalzato il livello delle
aspettative dell’intera area.
- Malgrado il Programma abbia ormai impegnato tutte le risorse disponibili e abbia
completato l’insieme delle realizzazioni, esso viene percepito come tuttora in una fase di
sviluppo, e per questo notevoli aspettative per la realizzazione delle opere mancanti sono
riposte nel finanziamento di una seconda fase.
5.1 Sono migliorate le condizioni socio-economiche della popolazione nelle zone di
intervento del programma?
L’effettuazione della valutazione ad intervento ancora in corso e la scala ridotta delle realizzazioni
rispetto alla generale situazione dell’area non consentono di poter misurare appieno l’impatto del
Programma sulle condizioni socio-economiche della popolazione. Come nel caso della rilevanza, si
può fare riferimento alla rispondenza del Programma con le politiche e le azioni prioritarie
nell’ambito della strategia nazionale, e progettare l’osservazione di una serie di indicatori di
sviluppo nei settori di interesse.
Il documento di riferimento più aggiornato sotto questo aspetto è il District Strategic Plan 20052010, elaborato per l’area di Malindi dalla National Coordinating Agency for Population and
Development, in collaborazione e consultazione con l’amministrazione locale e la societ{ civile del
Distretto. Il DSP traccia un profilo socio-economico del Distretto e definisce le problematiche
principali e le azioni da intraprendere per cogliere l’obiettivo di favorire la crescita complessiva
dell’area. Costituisce quindi una interessante fonte di confronto per quanto è stato realizzato dal
Programma.
Le principali considerazioni rispetto alla situazione di partenza riguardano la composizione della
popolazione, che presenta circa il 47% avente una età inferiore ai 15 anni e ha un tasso di crescita
sostenuto, la cui combinazione contribuisce a accrescere il livello di povertà; questo a sua volta
presenta le seguenti caratteristiche: alta incidenza delle malattie, precarie condizioni abitative,
scarso accesso ai servizi di base. Lo stato della popolazione determina quindi un forte incremento
della disoccupazione, una crescente domanda verso i servizi sociali (soprattutto sanitari), un
degrado ambientale e il bisogno di nuove infrastrutture. La risposta al complesso di problemi
generati da questa situazione è considerata necessaria per influire sul processo di crescita socioeconomica degli abitanti dell’area. Per i soli settori che sono stati toccati dal Programma, sanità,
educazione e sviluppo economico, si riportano di seguito i risultati della analisi SWOT contenuta
nel DSP, riferita alla capacit{ dell’intervento pubblico.
Settore
Sanità
Educazione
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Punti di forza
Personale formato
Ampia copertura del
territorio
Disponibilità di strutture
e equipaggiamenti
Personale formato
Ampia copertura del
territorio
Punti di debolezza
Personale insufficiente
Forniture mediche
insufficienti
Scarsa motivazione
Mancanza di mezzi
materiali
Personale non adeguato
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Opportunità
Minacce
Creazione di network
Aiuto pubblico
Contributi dei donatori
Supporto delle
comunità
Aiuto pubblico
Logoramento del
personale
Ricambio del personale
Insorgere di epidemie
Alto tasso di
abbandono scolastico
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Personale formato
Sviluppo economico
Scarsa motivazione
Mancanza di mezzi
materiali
Personale non adeguato
Scarsa motivazione
Copertura limitata del
territorio
Mancanza di personale
formato al livello
inferiore
Aiuto pubblico
Supporto delle
comunità
Mortalità infantile
Taglio della spesa
pubblica
Come si può facilmente intendere, questa lettura conferma la adeguatezza degli interventi messi in
atto dal Programma e può portare a concludere che, almeno per quanto riguarda i settori della
sanità e della educazione, il pieno funzionamento delle realizzazioni compiute potrà nel medio
periodo contribuire al miglioramento delle condizioni socio-economiche della popolazione. Da una
parte, nel settore educativo, si è operato sul segmento di popolazione più numeroso e sul
maggiore fattore potenziale di sviluppo endogeno (la qualit{ della educazione); dall’altra, nel
settore sanitario, si intende limitare uno degli effetti più negativi che affliggono la popolazione in
stato di povertà, attraverso il ricorso a qualificati servizi di base.
Ovviamente l’impatto effettivo delle opere realizzate dal Programma dipenderà anche da una serie
di fattori su cui grava tuttora una certa incertezza, primo fra tutti la capacità della
amministrazione pubblica di prendere effettivamente in carico le strutture riabilitate e di portare
avanti il piano di dotazioni in risorse umane e materiali necessario al pieno utilizzo delle strutture.
La consegna e il trasferimento della titolarità delle strutture (in particolare le nuove costruzioni)
alle competenti autorità di distretto è infatti proceduto finora con una certa difficoltà, a causa delle
ridotte capacità finanziarie delle stesse. I problemi che permangono in termini di personale
qualificato, equipaggiamenti e facilities di supporto (elettricità, acqua potabile, trasporti) sono di
difficile soluzione senza un adeguato intervento del governo centrale, e, malgrado gli impegni
presi nel corso della implementazione, rischiano di condizionare negativamente la portata
dell’intervento.
Nel settore dello sviluppo economico, dove si erano pianificate attività in grado di stimolare la
crescita del reddito, come si è visto non si sono avuti risultati apprezzabili, vista la cancellazione
dei maggiori interventi. Il settore della pesca è effettivamente considerato quello con il maggiore
valore aggiunto e col migliore potenziale di crescita, ma necessita di un livello di investimenti
difficilmente compatibile con quanto previsto dal Programma e dalla sua logica integrata, per
incidere realmente sulle condizioni attuali. L’alto tasso di povert{ e la distribuzione della
popolazione in piccoli villaggi molto frammentati sul territorio avrebbero reso comunque difficile
apprezzare il valore di un intervento destinato ad una singola comunità, valore a cui peraltro non
sembra essere stata data particolare priorità, nel quadro della implementazione del Programma
svolta dalla agenzia di esecuzione.
In effetti la verifica svolta non ha rilevato che alla componente delle attività legate alla pesca sia
stata dato uno specifico impulso. La gestione e risoluzione delle controversie legate alla
individuazione dei terreni dove far sorgere il centro per la lavorazione del pesce sono state
trattate a margine delle altre iniziative, e i tempi con cui si è proceduto testimoniano anche di una
probabile limitata aspettativa locale. Inoltre, come si è detto più volte, la portata della componente
ha perso valore anche in relazione alla mancata realizzazione della infrastruttura stradale e delle
elettrificazione, sulla cui soluzione le varie alternative presentate sono state tutte disattese.
5.2 E’ aumentato il grado di partecipazione delle comunità ai processi di sviluppo?
In generale in questo caso il coinvolgimento della comunità è stato limitato, anche a causa dello
svantaggioso rapporto tra investimento finanziario e popolazione servita. Inoltre le realizzazioni
previste comportavano l’impiego, per la manutenzione e la gestione, di personale qualificato,
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riducendo anche da questo punto di vista il possibile apporto della comunità. Al contrario nei
settori educativo e sanitario il livello di appropriazione e coinvolgimento delle comunità è stato
molto alto, al punto da assicurare il funzionamento delle strutture con contributi diretti, in
mancanza di quelli governativi. Malgrado l’esistenza del programma di educazione gratuita, tutte
le scuole contano tuttora su un contributo delle famiglie per garantire il pagamento degli
insegnanti e la dotazione minima di materiale, mentre nel settore sanitario molti servizi vengono
erogati a fronte del pagamento di piccole somme, che servono a completare la copertura delle
spese e a garantire l’erogazione dei servizi. In questo senso l’opera dei comitati di gestione delle
strutture a livello di villaggio è risultata fondamentale, per guidare le scelte delle comunità e
incentivare il corretto utilizzo delle strutture.
D’altra parte, come spesso accade in questo tipo di programmi ed in presenza di un contesto di
forti bisogni, l’attivit{ svolta attraverso l’intervento di un donatore, in questo caso il governo
italiano, è percepita come un sostegno permanente, e si stenta a comprendere la logica di un
intervento circostanziato nel tempo e nella modalità. Le opere realizzate costituiscono solo una
piccola parte di quelle realizzabili secondo medesimi standard e tipologie di problemi, inoltre
l’innalzamento della qualit{ porta con sé nuove prospettive e bisogni. Nell’area, pur in presenza di
altri donatori, si è generata una importante aspettativa per l’azione della CI e per una seconda fase
dell’intervento. Sia da parte della CDA che del governo centrale inoltre si confida nel
mantenimento dell’impegno italiano, che è considerato funzionale alle prospettive di sviluppo
regionale, e di questa intensa aspettativa si dovrà tenere conto nella gestione delle attività di
chiusura dell’intervento.
5 GIUDIZIO COMPLESSIVO E CONCLUSIONI
5.1
GIUDIZIO SINTETICO
L’impostazione del Programma è stata elaborata coerentemente alle priorità nazionali di sviluppo
in una logica di approccio integrato, tenendo conto dei bisogni e delle aspettative della
popolazione locale. Il Quadro Logico però elaborato in fase di formulazione e allegato alla proposta
di finanziamento si concentra esclusivamente sugli indicatori di risultato, e quindi sulla
quantificazione delle realizzazioni previste dalle attività, senza fornire un raccordo logico con gli
obiettivi generale e specifici. Ciò ha comportato evidenti carenze nella fase di monitoraggio circa
l’analisi della situazione e il suo possibile miglioramento.
La gestazione e l’avvio del Programma sono stati particolarmente laboriosi e hanno comprtato una
notevole allungamento della tempistica prevista. Questi ritardi hanno inciso negativamente sulla
capacit{ realizzativa del Programma, soprattutto per via dell’incremento dei costi, e hanno
costretto ad una profonda riprogrammazione - e conseguente riduzione - degli interventi prima di
procedere alla fase esecutiva.
Malgrado la presenza delle problematiche sopra indicate il meccanismo di funzionamento del
Programma è risultato adeguato alle esigenze degli attori coinvolti: sono state assicurate sia la
ownership del governo keniota sulla titolarità del programma, attraverso l’Accordo
Intergovernativo stipulato con il governo italiano, sia le esigenze della parte italiana derivanti
dalla legislazione sull’utilizzo dei fondi pubblici.
Tranne nel caso delle attività per la promozione dello sviluppo economico, i cui risultati non sono
da ritenersi apprezzabili, la riprogrammazione pur avendo ridotto il bacino di utenza dei possibili
beneficiari, ha consentito di accrescere l’efficacia delle azioni realizzate, e di rendere le strutture
realmente fruibili, adeguando le realizzazioni in base alle nuove esigenze e ad una
razionalizzazione dei costi. La maggior parte delle realizzazioni compiute ha riguardato i settori
educazione e sanità, su cui sono confluiti la maggior parte dei fondi stanziati.
L’apprezzamento dei beneficiari è stato ovunque elevato, così come il livello di coinvolgimento del
personale in servizio presso le strutture riabilitate e la loro consapevolezza circa gli sforzi profusi
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nella realizzazione del Programma. Anche nel settore del sostegno alle istituzioni il Programma ha
senz’altro avuto un esito positivo, poiché grazie ad esso si sono notevolmente accresciute le
capacit{ della controparte esecutiva CDA, oggi pienamente operativa nell’area e ben riconosciuta a
livello di governo centrale.
Il pieno funzionamento delle infrastrutture realizzate nei settori sanità e educazione potrà nel
medio periodo contribuire efficacemente al miglioramento delle condizioni socio-economiche
della popolazione. Riguardo l’impatto della iniziativa, molto dipenderà dalla capacità della
amministrazione pubblica di prendere effettivamente in carico le strutture riabilitate e di portare
avanti il piano di dotazioni in risorse umane e materiali necessario al pieno utilizzo delle strutture.
In caso di rifinanziamento della iniziativa bisognerà dare priorità alle attività di integrazione di
quanto gi{ realizzato, per garantire l’efficacia degli interventi e l’impatto durevole delle
realizzazioni ed evitare inutili dispersioni di risorse, concentrando lo sforzo verso i risultati più
concretamente raggiungibili.
5.2
CONCLUSIONI
Questo paragrafo sintetizza i risultati dello studio riportati nel capitolo precedente. Le conclusioni sono
suddivise in cinque gruppi, in base alle corrispondenti domande valutative.
1: RILEVANZA DEL PROGRAMMA E CAPACITÀ DI INTERPRETARE I BISOGNI
1.1
L’obiettivo generale e gli obiettivi specifici del Programma integrato per lo sviluppo del
distretto di Malindi sono coerenti con le priorità e le linee di intervento previste nei piani di
sviluppo nazionali e regionali, così come indicate nell’Economy Recovery Strategy del 2004
e nel District Strategic Plan del 2005. Sia i settori identificati (educazione, sanità, attività
economiche e infrastrutture civili), che l’ambito geografico (gli attuali distretti di Malindi e
Magarini), coprono le aree prioritarie identificate dal governo e intendono contribuire al
raggiungimento dei risultati da questo auspicati.
1.2
Il Programma si è inserito nei meccanismi e nelle strutture nazionali per lo sviluppo del
Paese, grazie al sistema di finanziamento e a quello di gestione adottato. Il Programma è
stato finanziato attraverso lo strumento previsto dall’art. 15 del Regolamento di esecuzione
della Legge n. 49/87, mediante una erogazione finanziaria che è stata incorporata nel
bilancio dello Stato, e si è inserita nel complesso delle attività per lo sviluppo da questo
pianificate e gestite. La sue esecuzione è stata affidata alla Coast Development Agency, una
agenzia governativa afferente al Ministero per lo Sviluppo Regionale, istituita nel 1990 per
la pianificazione, il coordinamento e la gestione dei programmi di sviluppo nell’area
costiera del Kenya. L’effetto negativo di questa procedura è stato il lungo negoziato per la
definizione dell’accordo di gestione del Programma, durato oltre 15 mesi.
1.3
L’identificazione dei bisogni e degli interventi da realizzare elaborata nella proposta di
Programma è fondamentalmente corretta e confermata dagli incontri con le autorità locali e
i beneficiari di progetto. Le verifiche di terreno fatte durante questo studio hanno
confermato come l’analisi dei problemi sia stata coerente con i bisogni (costruzione/
riabilitazione di infrastrutture come mezzo per il raggiungimento di migliori condizioni di
vita della popolazione) soprattutto nei settori sanitario ed educativo, e come il
coinvolgimento delle comunità locali sia stato ricercato durante la fase preliminare per la
messa a punto del programma.
2: PROGETTAZIONE / VALIDITÀ DEL QUADRO LOGICO
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2.1
Il Quadro Logico appare coerente con la formulazione del Programma, ma si limita a fornire
degli indicatori misurabili solo al livello dei risultati, quantificandoli con le realizzazioni
dalle attività e senza offrire specifiche indicazioni circa il raggiungimento degli obiettivi. La
mancanza nel QL di una specifica attenzione al raggiungimento degli obiettivi ha di fatto
concentrato l’attenzione sulla sola fase realizzativa, qualificando il programma più che altro
come un elenco di interventi indipendenti tra loro, da implementare sulla base di un budget
predefinito.
2.2
L’impianto del QL ha costituito un limite anche per il monitoraggio e la valutazione
dell’intervento, e la funzione complessiva del QL è risultata assai ridotta. La componente in
gestione diretta è totalmente assente nella formulazione, pur occupando più del 15% del
budget complessivo dell’intervento, il rispetto della tempistica del Programma non è stato
considerato un fattore determinante, le modifiche operate non sono mai state analizzate in
relazione alla progettazione originale.
2.3
In definitiva il QL, seppure in linea con il disegno del Programma, appare insufficiente nella
sua redazione iniziale e del tutto inutilizzato nelle fasi successive: nessuna attualizzazione
del QL è stata fatta dopo la presentazione della Proposta di Finanziamento, in modo da
rendere possibile una lettura dell’intervento eseguito secondo i suoi presupposti logici, e in
nessun documento appare documentato un uso del QL come strumento della esecuzione.
3: EFFICIENZA DEL PROGRAMMA
3.1
La struttura di funzionamento del Programma è stata idonea a garantire il rispetto dei ruoli
dei soggetti coinvolti e le modalità di finanziamento proprie del Programma. L’esigenza di
ownership del governo keniota è stata tenuta in considerazione e valorizzata, come pure le
necessit{ di controllo sull’utilizzo dei fondi pubblici italiani. Il limite di questo approccio è
consistito nell’aver concentrato l’attenzione esclusivamente sull’aspetto amministrativocontabile, escludendo dal disegno del meccanismo le problematiche collegate alla
esecuzione tecnica dell’intervento.
3.2
La controparte CDA si è rivelata infatti più debole del previsto per quanto riguarda gli
aspetti tecnici della programmazione, con il conseguente ritardo nella predisposizione dei
primi atti di Programma. Finché la CDA non ha acquisito le nuove capacit{ l’assistenza
tecnica italiana ha svolto un’attivit{ di supporto in queste fasi, ma si è esaurita proprio
quando è iniziato lo svolgimento delle realizzazioni. Successivamente la CDA ha svolto la
propria funzione di ente esecutore in modo efficiente, dando prova di una raggiunta
3.3
In base al meccanismo di gestione, l’esecuzione e il controllo del Programma hanno
proceduto su due binari diversi, uno legato agli aspetti tecnico-realizzativi, l’altro attento più
che altro alla correttezza formale della amministrazione. La scarsa interconnessione tra il
contenuto tecnico dell’intervento e l’aspetto finanziario, cioè la dotazione di budget per le
realizzazioni, ha consentito con una sufficiente agilità di affrontare, risolvere, o dove non
possibile altrimenti, accantonare le criticità via via presentatesi, con l’obiettivo di dare
continuità al processo esecutivo. Questo ha consentito al Programma di proseguire senza
rallentamenti, almeno sotto questo profilo.
3.4
Rispetto al progetto originale, quasi tutti gli interventi (12 su 13) sono stati realizzati con
profonde modifiche, molti (19) sono stati cancellati e solo due aggiunti. La giustificazione è
stata quasi ovunque collegata con l’aumento dei costi causato dal ritardo della disponibilit{
dei fondi, ma in alcuni casi è possibile dire che nella fase di progettazione le spese e i
problemi siano stati sottostimati. Le modifiche e le cancellazioni di alcune delle opere hanno
avuto un effetto contenuto sull’intero piano progettuale, tranne che nel caso delle attivit{
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per il miglioramento delle condizioni economiche. Le modifiche hanno comportato il
trasferimento di interi capitoli del budget da una tipologia di attivit{ ad un’altra, senza una
documentata verifica delle implicazioni complessive sulla logica dell’intervento. Le opere
previste sono state quasi ovunque completate o sono nella fase finale della realizzazione.
3.5
I risultati previsti in termini di implementazione delle opere sono stati quasi ovunque
raggiunti, ma non è agevole un reale confronto tra risultati originali ed effettivi. Dal punto di
vista quantitativo delle realizzazioni i risultati appaiono sfavorevoli, dato il numero delle
opere non realizzate, ma dal punto di vista qualitativo le riduzioni operate appaiono
giustificate, pur rivelando una generale approssimazione nella progettazione. Analogo
discorso può essere fatto per la valutazione di altri elementi fondamentali della
progettazione, cioè il rispetto della tempistica e dei costi previsti: il Programma ha raggiunto
i risultati fissati in fase esecutiva, ma il confronto con tempi e costi originali è difficilmente
praticabile, per via dei forti cambiamenti apportati.
3.6
Il monitoraggio del Programma, svolto quasi esclusivamente attraverso il NPSC, si è
concentrato sugli aspetti esecutivi più che sulla salvaguardia del disegno complessivo. È
stata facilitata la risoluzione dei problemi, grazie alla partecipazione nel Comitato di tutte le
autorità responsabili delle varie componenti e alla corretta presentazione degli stessi da
parte della CDA. Il ruolo della CI sul Programma, a parte la prima fase di riprogrammazione
e supporto alla CDA, è andato riducendosi in termini controllo effettivo, in parallelo con la
riduzione delle risorse disponibili.
3.7
Le procedure amministrative previste a seguito delle raccomandazioni formulate dalla
società esterna di audit sono state praticate in merito agli strumenti di gestione finanziaria e
all’adeguamento delle capacit{ per la gestione degli appalti, diversamente quelle relative
agli strumenti atti a garantire un migliore controllo e monitoraggio dell’andamento del
Programma (sistema di controllo del budget e rapporti di esecuzione dettagliati), sono state
per lo più disattese. La tempistica dell’attivit{ di audit si è rivelata insufficiente a fronte della
maggiore durata del Programma.
3.8
Le attività e gli strumenti per la gestione del procurement, rivolto al mercato locale, sono
state correttamente eseguite in rapporto alla normativa locale, e non hanno dato luogo a
rilievi sostanziali.
4: EFFICACIA DEL PROGRAMMA
4.1
I dati raccolti testimoniano in termini assoluti il forte utilizzo delle strutture riabilitate e un
alto rapporto tra le prestazioni erogate e la popolazione totale dell’area. Nei siti in cui le
infrastrutture sono state realizzate si è potuto riscontrare un effettivo incremento
dell’utilizzo dei servizi. In entrambi i settori di base, l’educazione e la sanit{, l’innalzamento
degli standard delle infrastrutture o la loro realizzazione ex-novo ha ovunque comportato, a
detta degli operatori che gestiscono le strutture, un aumento della accessibilità e della
fruizione dei servizi.
4.2
Nel settore dellìeducazione, gli interventi realizzati hanno raggiunto l’obiettivo di accrescere
la qualit{ complessiva, puntando su un effetto “a catena” tra qualit{ delle infrastrutture,
qualità degli insegnanti e del servizio scolastico e qualità dei risultati degli studenti. I
problemi maggiori derivano tuttora dalla insufficienza del personale, dall’insorgenza di
nuove esigenze legate all’uso delle strutture riabilitate, e soprattutto dalla necessit{ per le
comunit{ di partecipare ai costi di gestione, che potrebbero provocare l’effetto contrario di
un allontanamento della popolazione scolastica. In mancanza di un contributo alle famiglie
sarà molto difficile ottenere la piena efficacia degli interventi realizzati.
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4.3
Nel settore sanitario, la tipologia di intervento ha variato sostanzialmente a seconda della
collocazione urbana o rurale dell’infrastruttura. Presso l’ospedale distrettuale di Malindi si è
provveduto soprattutto ad incrementare la qualità delle infrastrutture complementari al
servizio sanitario (sistema idrico, illuminazione, viabilità esterna), mentre nelle zone rurali
gli interventi hanno invece teso ad aumentare il livello di fruizione dei servizi, grazie al
miglioramento delle strutture e degli equipaggiamenti. In entrambi i casi è stato
documentato il raggiungimento dei risultati e l’efficacia degli interventi realizzati.
4.4
La componente di sostegno alle attività economiche non ha di fatto prodotto risultati
apprezzabili, soprattutto per via della cancellazione delle realizzazioni maggiori, riguardanti
il centro per la lavorazione del pesce a Ngomeni. Anche le microrealizzazioni finanziate con
la parte di fondi in gestione diretta, hanno avuto uno scarso successo, malgrado il forte
impegno profuso dalla assistenza tecnica italiana, soprattutto a causa della assenza di
formazione preventiva dei beneficiari, che sono stati selezionati senza tenere conto della
effettiva capacità a sostenere nel tempo tali iniziative.
4.5
Il settore delle infrastrutture civili è stato fortemente ridimensionato nel corso della
esecuzione, e anche questo non ha prodotto risultati significativi. Le opere maggiori sono
state abbandonate per motivi economici, in quanto il loro valore è stato ampiamente
sottostimato in sede di progettazione. Si è dimostrato più volte nel corso del Programma,
analizzando i costi reali, che per manifestare efficacia queste opere necessitavano di uno
sforzo finanziario che andava al di là delle disponibilità effettive, facendone risultare la
disomogeneità, in termini di investimento, con il resto del Programma.
4.6
Nell’ambito del rafforzamento delle capacità gestionali delle istituzioni coinvolte nel
Programma i risultati sono stati senz’altro positivi. Il supporto offerto in termini materiali e
professionali alla CDA ha portato ad un accrescimento delle capacità di questa e ha indotto
un innalzamento dei suoi standard di gestione amministrativa.
5: IMPATTO E SOSTENIBILITÀ DEGLI INTERVENTI
5.1
Malgrado lo stato di valutazione in itinere e la scala ridotta delle realizzazioni, che non
consentono di poter misurare appieno l’impatto del Programma, è possibile affermare la
adeguatezza degli interventi messi in atto dal Programma e concludere che, almeno per
quanto riguarda i settori della sanità e dell’educazione, il pieno funzionamento delle
realizzazioni compiute potrà nel medio periodo contribuire al miglioramento delle
condizioni socio-economiche della popolazione, agendo su settori e servizi fondamentali per
la crescita della intera area.
5.2
L’impatto delle opere realizzate dal Programma dipender{ anche da una serie di fattori su
cui grava tuttora una certa incertezza, primo fra tutti la capacità della amministrazione
pubblica di prendere effettivamente in carico le strutture riabilitate e di portare avanti il
piano di dotazioni in risorse umane e materiali necessario al pieno utilizzo delle strutture. I
problemi che permangono in termini di personale qualificato, equipaggiamenti e facilities di
supporto sono di difficile soluzione senza un adeguato intervento del governo centrale e
rischiano di condizionare la portata dell’intervento.
5.3
Nei settori educativo e sanitario il livello di appropriazione e coinvolgimento delle comunità
è stato molto alto, al punto da assicurare il funzionamento delle strutture con contributi
diretti, in mancanza di quelli governativi. L’opera dei comitati di gestione delle strutture a
livello di villaggio è risultata fondamentale a questo proposito, per guidare le scelte delle
comunità e incentivare il corretto utilizzo delle strutture. Al contrario il coinvolgimento
della comunità nelle attività realizzative degli altri settori è stato piuttosto limitato, anche a
causa dello svantaggioso rapporto tra investimento finanziario e popolazione servita.
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5.4
Nell’area si è generata una importante aspettativa per l’azione della CI e per una seconda
fase dell’intervento. Sia da parte della CDA che del governo centrale inoltre si confida nel
mantenimento dell’impegno italiano, che è considerato funzionale alle prospettive di
sviluppo regionale. Le opere realizzate costituiscono solo una piccola parte di quelle
realizzabili secondo medesimi standard e tipologie di problemi, inoltre l’innalzamento della
qualità ha portato con sé nuove prospettive e bisogni, che difficilmente potranno essere
soddisfatte senza l’intervento di un donatore internazionale.
6 RACCOMANDAZIONI E LEZIONI APPRESE
Sulla base dei precedenti capitoli del Rapporto si formulano di seguito le raccomandazioni conclusive
dell’esercizio di valutazione e si elencano le più rilevanti lezioni apprese. Entrambe vengono riportate
in riferimento a quattro ambiti omogenei di interesse: Progettazione, Modalità e strumenti di
intervento, Esecuzione delle attività e monitoraggio, Ruolo della Cooperazione Italiana. Tali
annotazioni sono volte al miglioramento della programmazione in vista di una possibile seconda
fase del presente Programma e in generale a vantaggio delle strategie generali della DGCS.
6.1
RACCOMANDAZIONI
1: PROGETTAZIONE
R1 – Il Programma ha correttamente recepito le priorità in termini di problemi e bisogni della
popolazione, e ha disegnato il complesso delle attività in una logica di razionalizzazione delle
risorse e di ampia copertura dei servizi offerti. La progettazione delle azioni però, a parte alcune
componenti di maggiore rilevanza, risulta essere stata condotta attraverso una identificazione “di
massima”, lasciando ad una fase successiva il compito di definirle con maggiore chiarezza. Questa
modalità, oltre ad incidere sulla tempistica, lascia ampi margini alla discrezionalità in fase
esecutiva, e rende difficile la verifica dell’andamento e dei risultati. Laddove il Programma opti per
una tempistica di realizzazione contenuta (come nel caso del MISHDP), si raccomanda una più
accurata definizione delle attività in fase di progettazione, accompagnando la Proposta di
Finanziamento con una dettagliata analisi dei bisogni, in modo da consentire l’immediata
esecuzione del Programma e il rispetto della tempistica prevista. Laddove ciò non fosse possibile
per motivi anche estranei alla stessa progettazione, bisognerà considerare adeguatamente anche
questa attivit{ all’interno del disegno progettuale.
R2 - La redazione del Quadro Logico descrive gli obiettivi e le attività del Programma, ma si
concentra esclusivamente sugli indicatori di risultato, e quindi sulla quantificazione delle
realizzazioni previste dalle attività, senza provvedere un raccordo logico con gli obiettivi generale
e specifici. Manca del tutto la definizione dei valori riguardo lo stato dei servizi nei settori oggetto
del Programma, e la conseguente possibilit{ di misurarne l’incremento effettivo. Pur tenendo
presente in questo la difficoltà di quantificare e misurare molteplici dati provenienti da settori
differenti, questa redazione costituisce un limite ad ogni successiva analisi e valutazione
dell’intervento e impedisce l’utilizzo dello strumento del QL per leggere l’evoluzione del
Programma e orientare gli eventuali aggiustamenti. A questo proposito si raccomanda di
completare la redazione del QL in ogni sua componente, considerandolo uno strumento
fondamentale non solo per la interpretazione della logica dell’intervento, ma anche e soprattutto
per la comprensione del suo andamento. Oltre alla assenza di indicatori adeguati a livello degli
obiettivi, nel caso presente mancava anche l’inserimento nel QL della interna componente
progettuale finanziata in gestione diretta: allorché si è verificato un disallineamento nella
tempistica delle due componenti, questa assenza di indicazioni ha pesato rispetto alla possibilità
di evidenziarne le conseguenze sul programma medesimo. Inoltre il QL andrebbe attualizzato a
seguito di ogni variazione di rilievo nella programmazione, in modo da rendere in ogni momento
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possibile il confronto tra previsioni, realizzazioni e risultati effettivi. Nel MISHDP questo non è
stato fatto, e il QL è stato praticamente inutilizzato nel corso della presente valutazione.
2: MODALITÀ E STRUMENTI DI INTERVENTO
R3 – Questo Programma è stato finanziato attraverso lo strumento dell’ art. 15 del Regolamento di
esecuzione della Legge 49/87, trasferendo cioè i fondi “a dono” direttamente al governo keniota.
Per la realizzazione dell’intervento le parti hanno siglato uno specifico Accordo Intergovernativo,
completato da un documento di Linee Guida per l’esecuzione. Dopo la ratifica dell’Accordo i fondi
sono stati erogati al governo centrale e da questo alla agenzia di esecuzione CDA. Tra
l’approvazione del Programma da parte del Comitato Direzionale della DGCS (25 ottobre 2005) e
l’erogazione dei primi fondi alla CDA (28 maggio 2008) sono trascorsi oltre 31 mesi, un tempo cioè
del tutto incompatibile con una prospettiva sostenibile di programmazione e gestione della
iniziativa. Le conseguenze di questo ritardo sono state ampiamente descritte nei capitoli
precedenti, dove si è documentato come l’implementazione così differita sia in parte la causa della
alterazione dei risultati. La raccomandazione in questo caso è ovviamente quella di evitare il
protrarsi della fase di avvio oltre un ragionevole lasso di tempo, scongiurando conseguenze
negative per la esecuzione. D’altra parte, poiché è comprensibile in casi analoghi il verificarsi di
una fase negoziale, soprattutto allorché numerosi sono i soggetti implicati, sembra importante
raccomandare l’avvio di una riflessione sulle caratteristiche e le implicazioni dello strumento ex
art. 15, in modo da prefigurare un atteggiamento e una strategia consolidata da parte del MAEDGCS in casi analoghi, che definiscano a priori il quadro di riferimento del negoziato e le
condizioni di finanziamento, e lo sottopongano alla controparte già nella fase preliminare di studio
dell’intervento.
R4 – Conformemente al meccanismo di finanziamento, l’esecuzione del Programma è stata affidata
alla controparte attraverso la CDA. È stata sottoposta ad una verifica preventiva solo la capacità
amministrativa di quest’ultima, mentre le prime fasi della esecuzione hanno mostrato una
debolezza maggiore rispetto agli aspetti tecnici della progettazione ed esecuzione. Si raccomanda
una attenta verifica preliminare dei requisiti e delle capacit{ dell’ente esecutore, sia sul piano
amministrativo-contabile che su quello tecnico-realizzativo. Uno degli obiettivi del Programma era
il supporto alle capacità gestionali delle istituzioni coinvolte, dunque è legittimo considerare una
esigenza di rafforzamento, ma in un quadro di implementazione molto articolata e con una
tempistica ridotta, la definizione dei prerequisiti necessari alla assunzione della responsabilità
esecutiva deve essere chiaramente presente tra le priorità della progettazione. In questo caso il
problema ha provocato ulteriori ritardi e l’impegno della AT italiana, sottraendo risorse alla
esecuzione delle attività.
3: ESECUZIONE DELLE ATTIVITÀ E MONITORAGGIO
R5 – Il Programma ha costruito/riabilitato alcune infrastrutture sociali di base, soprattutto nei
settori della educazione e della sanit{, per contribuire all’innalzamento delle condizioni di vita
della popolazione. Il risultato qualitativo di tali realizzazioni è positivo, e il loro impiego attuale è
alto. Le problematiche presenti tuttora derivano soprattutto dai costi di mantenimento, dalla
insufficiente disponibilità di personale, dalla mancanza di facilities complementari (energia
elettrica, acqua dolce, strutture di servizio). Per garantire l’efficacia degli interventi e l’impatto
durevole delle realizzazioni si raccomanda di attivare meccanismi di sostegno e completamento
delle iniziative eseguite, dando priorità in una eventuale seconda fase alle attività di integrazione
di quanto già realizzato. Più in generale si deve rilevare che la sola esecuzione infrastrutturale di
per sé non garantisce la sostenibilità, e che senza adeguate forme di continuità, l’alto tasso di
deperibilità delle infrastrutture rischierebbe di trasformare l’investimento effettuato in uno
spreco di risorse.
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R6 – Le realizzazioni riguardanti le infrastrutture civili nella penisola di Ngomeni sono state
accantonate per motivi economici. Durante la riprogrammazione si è dimostrato, analizzando i
costi reali, che per manifestare efficacia esse necessitavano di uno sforzo finanziario che andava al
di là della disponibilità effettiva del Programma. A parte il problema della sottostima dei costi per
questi interventi, si è resa evidente la disomogeneità con il resto del Programma in termini di
investimento. In questo caso si tratta di rispettare un sufficiente equilibrio tra le componenti del
programma all’interno di una logica integrata, in modo da evitare quegli elementi che, avendo un
peso eccessivo e di fatto insostenibile, ne compromettano i risultati. Le realizzazioni di
infrastrutture civili sono senz’altro un fattore di sviluppo socio-economico, ma devono
probabilmente essere oggetto di una progettazione separata, elaborata sulla base di disponibilità
finanziarie adeguate e indipendenti da altre componenti.
R7 – Il monitoraggio del Programma ha riguardato quasi esclusivamente gli aspetti esecutivi,
lasciando il disegno generale sullo sfondo. Il meccanismo di finanziamento e il rapporto
“fiduciario” con la agenzia di esecuzione hanno fatto sì che il controllo del Programma procedesse
su due binari indipendenti, uno legato agli aspetti tecnico-realizzativi, l’altro alla correttezza
formale della amministrazione, il primo affidato al NPSC e il secondo ad una società esterna di
audit. Si raccomanda che in casi analoghi il monitoraggio presti maggiore attenzione al quadro
generale di riferimento del programma, analizzi preventivamente i possibili scostamenti rispetto
agli obiettivi previsti, ed attui le azioni correttive con tempi e modalità adeguate. Nel caso presente
la frequenza delle riunioni di monitoraggio è andata diradandosi dopo l’inizio delle attività,
mentre le prescrizioni relative alla predisposizione degli strumenti per il migliore controllo e
monitoraggio dell’andamento del Programma sono state per lo più disattese; gli strumenti
informativi impiegati sono descrittivi e non analitici, e hanno consentito solo la risoluzione di
problemi specifici.
R8 – L’esecuzione di un audit esterno è stata pianificata per ottemperare all’esigenza di controllo
amministrativo sui fondi di origine italiana. Le prescrizioni per questa attività hanno riguardato le
procedure di effettuazione, registrazione e rendicontazione delle spese, dando uno scarso rilievo
alla predisposizione del budget e alle prescrizioni in caso di superamento o scostamento rilevante.
Di conseguenza è mancato un sistema aggiornato di controllo del budget, collegato ad ogni
processo di spesa, e un meccanismo di reportistica dettagliato con la previsione dei flussi
finanziari. Si raccomanda che i termini di riferimento degli auditor contengano anche questi
elementi, di rilevante importanza per il controllo della esecuzione, soprattutto per il confronto tra
i dati di budget e le spese effettive e per tenere traccia delle modifiche intervenute. Inoltre l’audit
per essere efficace deve in ogni caso essere almeno annuale, indipendentemente dai tempi delle
erogazioni finanziarie: nel caso presente si è realizzata una sola verifica di questo tipo in oltre
quattro anni di gestione dei fondi, del tutto insufficiente ad un efficace monitoraggio
amministrativo.
4: RUOLO DELLA COOPERAZIONE ITALIANA
R9 – Nell’ambito del Programma era presente una componente gestita direttamente dalla CI, per
erogare l’assistenza tecnica necessaria e supportare il Programma con alcune azione di
complemento. Questa funzione rispecchiava correttamente l’impostazione e il meccanismo del
Programma, ma si è svolta con modalit{ e tempistiche che l’hanno di fatto allontanata dal resto
della implementazione. L’assistenza tecnica ha infatti preso avvio poco dopo l’approvazione del
Programma da parte della DGCS, in modo tale che i ritardi accumulati nel processo di accordi
bilaterali hanno causato il completo disallineamento delle due componenti. L’intento di
concentrarsi nel frattempo sulle azioni di facilitazione dell’avvio del Programma non ha
considerato il fattore temporale e i limiti finanziari dell’intervento, con la conseguenza che l’AT è
cessata proprio con l’avvio delle prime realizzazioni infrastrutturali. Risulta evidente come questo
abbia ridotto di molto la prevista funzione della CI nel Programma, laddove avrebbe dovuto
esercitarsi nel controllo e monitoraggio della fase esecutiva. La raccomandazione è quella di
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evitare un impiego della AT prevista nei programmi con modalità e tempistiche diverse da quelle
previste, e di utilizzare lo strumento del Quadro Logico anche per la componente in gestione
diretta, in modo da controllarne le attività e i risultati.
R10 – Più in generale il ruolo della CI, a seguito degli accordi stipulati, ha riguardato la
partecipazione alle attività di supervisione del Programma, coinvolgendo, oltre alla AT, gli esperti
tecnici e la Direzione della UTL a Nairobi. Poiché l’impatto effettivo delle opere realizzate
dipenderà anche e soprattutto dalla capacità della amministrazione pubblica di prendere
effettivamente in carico le strutture riabilitate e di dotarle di risorse umane e materiali, si
raccomanda di esercitare una continua forma di controllo su questi aspetti anche dopo la
conclusione degli interventi, a prescindere dal finanziamento di una seconda fase, e di elaborare
un set di indicatori di performance da condividere con la controparte. A fronte della insorgenza di
nuove aspettative, il governo italiano dovrebbe considerare la possibilità di effettuare questa
tipologia di interventi in base alla effettiva capacità delle controparti a garantirne la sostenibilità.
6.2
LEZIONI APPRESE
1: PROGETTAZIONE
L1 – Il Programma ha basato la sua formulazione, oltre che sulla specifica analisi dei bisogni
condotta nel’area dell’intervento, sulla conoscenza e comprensione delle strategie nazionali per lo
sviluppo, sia livello settoriale che complessivo. Tali fonti di informazione sono state tenute ben
presenti nella fase di programmazione, e hanno consentito di consolidare il profilo degli interventi
e di elaborare efficacemente la definizione degli obiettivi. Le fonti informative e statistiche non
sono state quindi utilizzate solo per descrivere il contesto programmatico, ma per confermare la
adeguatezza degli interventi messi in atto dal Programma e misurarne la portata. La proposta
originale formulata dalla CDA nel 2004, il successivo studio di fattibilità italiano e la conclusiva
Proposta di Finanziamento confermano l’impianto, adottandolo alle necessità locali e ad un uso
razionale delle risorse. Tale modalit{ progettuale è senz’altro positiva, in quanto particolarmente
efficace e rispettosa dei ruoli e competenze dei diversi attori implicati.
L2 – La redazione corretta e completa del Quadro Logico è un elemento qualificante
imprescindibile della progettazione. Molte delle problematiche insorte nella esecuzione del
presente Programma avrebbero avuto una considerazione e un trattamento più efficace in
presenza di un QL più articolato. La limitazione nella definizione degli indicatori e l’assenza di
alcune componenti, più volte richiamata, non ha giovato alla attività di monitoraggio del
Programma, che si è quindi concentrata solo sugli aspetti qualitativi delle realizzazioni, e non sul
raggiungimento degli obiettivi. Inoltre una specifica attenzione allo strumento del QL si inscrive
nel quadro delle azioni di rafforzamento alle capacità delle controparti, ed è un aspetto importante
della acquisizione di competenze ricercata con questo tipo di programmi.
2: MODALITÀ E STRUMENTI DI INTERVENTO
L3 –La struttura del Programma è apparsa idonea a garantire il funzionamento nell’ambito dello
strumento di finanziamento definito dall’art. 15. L’esigenza di ownership del governo keniota è
stata tenuta adeguatamente in considerazione e valorizzata, così come d’altra parte le esigenze
della legislazione italiana in materia di impiego dei fondi pubblici. La titolarità del programma è
stata attribuita al Governo keniota, che ha disposto dei fondi in base alle proprie normative e
procedure, ma ha consentito il controllo sul loro utilizzo e l’adozione di standard internazionali
per le attività di procurement e gestione contabile. Anche in questo caso si tratta di una pratica
positiva, che tiene in conto il rispetto dei ruoli reciproci, e consente un impiego delle risorse
compatibile con le esigenze della programmazione.
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L4 - Le Linee Guida del Programma hanno stabilito di sottoporre i rapporti finanziari della CDA ad
un audit contabile indipendente, prima di procedere a successive erogazioni di fondi. Inoltre si è
deciso di aggiungere uno specifico assessment preliminare sulle capacità amministrative della
struttura della stessa CDA, con il compito di formulare raccomandazioni a fronte di eventuali
carenze, da colmare con una specifica formazione e con la redazione di una dettagliato manuale di
gestione. Tale assessment avrebbe potuto essere esteso anche alle capacità tecniche della
controparte, senza limitarlo alla sola gestione amministrativo-contabile, ma resta comunque una
buona pratica, soprattutto in presenza di nuovi soggetti e/o di attori non consolidati nei rapporti
con la CI. Anche nel caso di controparti pubbliche o di emanazione governativa, come in questo
caso, tale pratica non va intesa come un segnale di diffidenza, in quanto invece consente di
ottimizzare la tempistica di realizzazione e di inserire opportune componenti di capacity building
nella progettazione.
3: ESECUZIONE DELLE ATTIVITÀ E MONITORAGGIO
L5 – Sotto il profilo della esecuzione degli interventi la lezione più rilevante estratta dalle verifiche
effettuate riguarda il coinvolgimento delle comunità locali, e il legame tra questo elemento, che è
un fattore chiave del successo di una iniziativa, e la qualità delle realizzazioni. La qualità degli
interventi riabilitativi, su cui ha puntato il Programma nel momento in cui si è resa necessaria una
riduzione del numero delle realizzazioni, ha innescato un circuito virtuoso: si è trattato di un
elemento fortemente “visibile” e apprezzato, in grado di accrescere il livello di appropriazione e
coinvolgimento delle comunità, le quali attraverso i comitati di gestione delle strutture a livello di
villaggio hanno svolto un’opera importante per assicurarne il funzionamento. Motivando il
personale e gli utenti (cioè la popolazione stessa), si è creato quell’effetto “a catena” verso un
innalzamento del livello dei servizi e dei benefici, generato appunto dalla qualità delle
infrastrutture.
L6 - Il meccanismo di gestione del Programma ha consentito con una sufficiente agilità di
affrontare, risolvere o, dove non possibile altrimenti, accantonare le criticità via via presentatesi,
con l’obiettivo di dare continuit{ al processo esecutivo. La partecipazione di tutte le autorità
responsabili delle varie componenti settoriali ha reso possibile la risoluzione dei problemi, mentre
il processo di modifica delle voci di spesa è stato piuttosto semplice, non dovendo sottostare alle
stringenti normative italiane sulle varianti in corso d‘opera. Questo ha consentito al Programma di
proseguire senza ulteriori rallentamenti, oltre quelli gi{ accumulati, pur non eseguendo un’analisi
approfondita sulle ricadute dei cambiamenti rispetto al piano complessivo. Richiamandosi alle
precedenti raccomandazioni al riguardo, si tratta infatti qui di tenere separata la funzione di
controllo sull’impianto generale (che in questo caso è stata carente), dalle modalit{ di una
esecuzione efficiente, senza che la prima eserciti un freno sulla seconda, né che la seconda assorba
tutta l’attenzione degli operatori.
4: RUOLO DELLA COOPERAZIONE ITALIANA
L7 – Malgrado la modalit{ dell’intervento ne attribuisse la titolarit{ al governo keniota, un
importante risultato riguarda la forte visibilità ottenuta dalla Cooperazione Italiana. La scelta di
insistere su un’area di consolidata presenza e su tematiche caratterizzanti l’intervento italiano è
stata altamente producente, e malgrado il disallineamento della presenza della Assistenza Tecnica,
esiste un forte riconoscimento per l’opera svolta. L’identificazione degli interventi in funzione di
assicurare la continuità dell’impegno è una caratteristica qualificante e consente di fare fronte
anche alle aspettative generate. Sarà quindi opportuno pianificare una eventuale seconda fase nel
quadro di quanto già realizzato, evitando inutili dispersioni di risorse, e concentrando lo sforzo
verso risultati concretamente raggiungibili.
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DRN
ALLEGATI
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ALLEGATO 1: TERMINI DI RIFERIMENTO
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DRN
ALLEGATO 2: BIBLIOGRAFIA
1. DOCUMENTAZIONE DI RIFERIMENTO






Laws of Kenya, The Coast Development Authority Act-Chapter 449, Revised Edition 1992
Kenya, Economic Recovery Strategy for Wealth and Employment Creation, 2003-2007- Ministry of
Planning and National Development - June 2003
Malindi District Strategic Plan 2005-2010 – National Coordination Agency for population and
Development – August 2005
Kenya Health System Assessment 2010 – USAID, August 2010
Republic of Kenya, Annual Operational Plan, Consolidated Primary Health Facility Plan, year
2010/2011 – 2011/2012, Ministry of Medical Services
Kenya Vision 2030, First Medium Term PlanUpdate - Ministry of State for Planning, National
Development – November 2011
2. DOCUMENTAZIONE DEL PROGRAMMA










Programma integrato di sviluppo socio-sanitario nel distretto di Malindi, Coast Province, Kenya Studio di Fattibilità – Paolo Bevilacqua –Maggio 2004
Kenya, Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi – Proposta di Finanziamento –
MAE-DGCS, UTL- Agosto 2005
Kenya, Integrated programme for the development of the Malindi district, 2005
Agreement between the Government of Italian Republic and the Government of the Republic of Kenya
on the financing of Malindi Integrated Social Health Programme, January 2005
Guidelines for Programme Implementation, November 2004
Integrated programme for the development of the Malindi district - Techical Note, 2006
MISHDP - Terms of Reference for External Auditor – August 2006
Proposal of upscaling Malindi integrated social health development programme (MISHDP), Phase II –
Coast Development Planning (CDA) – November 2011
Minutes meetings National Programme Streering Committees
Corrispondenza MAE_DGCS, UTL Nairobi, Ministeri Repubblica del Kenya, Autorità locali, CDA
3. RAPPORTI E STATI DI AVANZAMENTO






MAE-DGCS – Rapporto di fine missione 03/05/06 -28/08/06 esp. Paolo Bevilacqua- Agosto 2006
MAE-DGCS – Rapporto di attività 23/07/07 -13/10/07 esp. Oscar Ricci- Ottobre 2007
MAE-DGCS – Rapporto annuale attività 2007 esp. Paola Benvenuto- Dicembre 2007
MAE-DGCS – Rapporto di fine missione 02/06/08- 11/07/08 esp. Paola Benvenuto – Luglio 2008
MAE-DGCS – Rapporto di fine missione 26/09/08- 12/12/08 esp. Roi Chiti- Gennaio 2009
Rapporti brevi missioni Direttore e esperti tecnici UTL Nairobi




MISHDP Plan Of Action September 2006-August 2007- CDA – August 2006
MISHDP Plan Of Action March to June 2008- CDA - March 2008
MISHDP Plan of Action July 2008 – June 2009 - CDA – December 2008
MISHDP Plan of Action July 2009-June 2010 – CDA – June 2009





MISHDP Progress Report as at 14th August 2008 – CDA – August 2008
MISHDP Mid Term Technical Report – CDA - December 2009
MISHDP Progress Report 12th July 2010 - CDA
MISHDP Progress Report 22nd March 2011 - CDA
MISHDP Progress Report 12th July 2012 - CDA

Report on the initial evaluation of the Coast Development Authority capacities/competences- PKF –
April 2008
MISHDP Mid Term Audit Report for the period ended 8 December 2009 – PKF – December 2009

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DRN
ALLEGATO 3: ELENCO DELLE PERSONE INCONTRATE
DATA
MAE - DGCS
NOME
UFFICIO
19/06/2012
Dott. Giovanni Baticci
Uff. IV - Roma
22/06/2012
Arch. Anna Zambrano
UTC - Roma
28/06/2012
Dott. Pasqualino Procacci
UTC - Roma
09/07/2012
Dott. Martino Melli
Dir. UTL - Nairobi
NAME
COAST DEVELOPMENT AGENCY
DESIGNATION
INSTITUTION
Kurera Zidi
Technical Officer
CDA
James Kazhindi Mangi
Managing Director
CDA
Josephine M. Rondo
MISHDP Coordinator
CDA
Christelina Nzai
AG. DDCO Malindi
CDA
Kuvena Zieli
Technical Officer
CDA
Rose Mwadinme
MISHDP Secretary
CDA
NAME
KENYA MINISTRIES
DESIGNATION
INSTITUTION
Carey Orege
Permanent Secretary
Min. Reg. Development
John Kimani
Lead Scientist
Min. Defence
Martin K. Kyengo
Architect
Min. Public Works
David N. Oyasi
SDS
Daniel Obwoge
SAS
Min. Energy
William Otieno
DD/NRD
Susan Imende
Dep. Dir. Fisheries
Min. Fisheries Dev.
Fredrick Kimanga
Assistant Secretary
Office Of President
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DRN
14Th JULY 2012 – Mambrui Dispensary
DESIGNATION
INSTITUTION
Staff
Mambrui Dispensary
RCO
Mambrui Dispensary
V. Chairman
Mambrui Dispensary
Chairman
Mambrui Disp. Committee
NAME
JoHn Mucanri
Catherine Kitsau
Ali M. Kidiku
Mansour N. Said
14Th JULY 2012 – Sosoni Dispensary
DESIGNATION
NAME
Samuel .. Chard
Joseph E. Kenga
Veronica M. Mutiso
Jacob K. Mwanga
Chairman
CHW
Treasurer
NAME
David Zikiri Joshua
Alfred Charo Mwauuo
Alfred K. Jefina
Nelson Ilahindi
Rachael Faida
NAME
Robert Sholy
Kassim Bufana
Jyliy Mungiwdo
Katana Benjamin
Sultan Omar
Yusuf Mohamed
David N. Oyosi
John O. Nyinge
Harrison M. Bata
Rashid S. Tera
Joseph K. Sheni
Susan Krushira
NAME
Rashid S. Tora
Sophie Salama
Harrison M. Bata
Jhonson Mramba
Chard Chea Karege
Said E. Baya
INSTITUTION
Sosoni Dispensary
Sosoni Dispensary
Sosoni Dispensary
Sosoni Dispensary
14Th JULY 2012 – Marekebuni Dispensary
DESIGNATION
INSTITUTION
D.H.C.
Marikebuni
D.H.C.
Marikebuni
D.H.C.
Marikebuni
Nurse
Marikebuni
D.H.C.
Marikebuni
16Th JULY 2012 – Ngomeni Secondary school
DESIGNATION
INSTITUTION
Principal
Ngomeni Secondary Sc.
Chairman
Magarini CDFC
Director General
Malindi
Education Off.
Magarini Division
Committee Member
R/ Leader
SDS
Morda
P.T.A. chairman
P.ta Committee
Ngomeny Sec.
C/N - NDC
Assistant Chief
Ngomeni Sub-Location
Acting Deputy Principal
16Th JULY 2012 – Ngomeni Health Center
DESIGNATION
INSTITUTION
C/M – NDC
Ngomeni Community
Lab. Technologist
Ngomeni Health Center
P.ta Committee
Ngomeny Sec.
Committee
Committee
Committee
-
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DRN
NAME
Leonard Ngumbao
Rashid S. Tora
NAME
Zablon Jephar
Kheineta Kahindi
Rodgeils Mwam Bodze
Timothy Mwanig
Emmanuel Baya
Agnese Yaa
16Th JULY 2012 – Ngomeni Primary School
DESIGNATION
INSTITUTION
Head Teacher
Ngomeni P. S….
C/M – NDC
Ngomeni Community
17th JULY 2012 – Baricho Dispensary
DESIGNATION
INSTITUTION
Chairman
DHC
CHW
Baricho Comittee
Nurse
Baricho Dispensary
ILECHN
Baricho Dispensary
Chair person
Baricho Dispensary
Treasurer
Baricho Dispensary
NAME
Jackson C. Gona
Florence Kazungu
Patricia Mwanzia
Benedict N. Maryale
Kazungu K. Ziro
17th JULY 2012 – Dagamra Dispensary
DESIGNATION
INSTITUTION
Treasurer
Dagamra
Member
Dagamra
Member
Dagamra
…… dispensary
Dasuma
C/Person
Dagamra
NAME
Bagala Gwaya - Nadrew
17th JULY 2012 – Bura Primary School
DESIGNATION
INSTITUTION
Head teacher
Bura Pry Box
17Th JULY 2012 – Gede Secondary School
NAME
DESIGNATION
INSTITUTION
Kamango Wa Iha
Principal
Gede Sec. School
Zome A. Salim
D/Principal
Gede Sec. School
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ALLEGATO 4: PROGRAMMA DI LAVORO MISSIONE DI TERRENO
Mon 9/7
Ore 12.45
Tue 10/7
Wed 11/7
Thu 12/7
Arrivo a Nairobi
Meeting UTL
Presentazione missione e
logistica
Nairobi
Nairobi
Nairobi
UTL
Raccolta documenti
programma
Interviste staff
Raccolta dati aggiornati
Interviste membri NPSC
Fri 13/7
Trasferimento a
Malindi
Malindi
Sat 14/7
Sun 15/7
Mon 16/7
Tue 17/7
Wed 18/7
Thu 19/7
Ore 3.25
Ministeri coinvolti nel
Programma *
Ngomeni
CDA
PMU staff
PMU
Presentazione missione
Interviste staff
Visita realizzazioni
programma
Malindi
Malindi/Ngomeni
Malindi/Ngomeni
Malindi
District Officers**
Malindi Hospital
Beneficiari Programma
Interviste
Visite realizzazioni
Trasferimento a
Nairobi
Partenza da Nairobi
*Ministeri coinvolti nel Programma MISHDP
(membri del National Programma Steering Committee – NPSC)
- Ministry of Finance
- Ministry of Regional Development Authorities
- Ministry of Health
- Ministry of Livestock and Fisheries Development
- Ministry of Roads and Public Works
- Ministry of Energy
- Ministry of Planning and National Development
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ALLEGATO 5: MATRICE DI VALUTAZIONE
Domanda valutativa n. 1
Rilevanza
Elementi della valutazione
1.1 Il programma risponde alle priorità e ai bisogni di
sviluppo del paese beneficiario
1.2 La struttura del programma si inserisce nelle
strutture / meccanismi di sviluppo nazionali
1.3 I bisogni delle comunità beneficiarie sono
correttamente interpretati nella proposta di
finanziamento / proposte progettuali
Progettazione / validità del quadro logico (quality of
design)
2.1 L’articolazione del programma è coerente e
realistica
2.2 La formulazione del programma prevede la
possibilità di operare dei cambiamenti in corso
d’opera
Rapporto finale
In che misura la strategia di intervento del Programma ha risposto alle priorità definite dal governo Keniota e ai bisogni effettivi
dei beneficiari ?
- grado in cui il Programma tiene conto del contesto e dei problemi di sviluppo locale;
- misura con la quale gli obiettivi del Programma sono coerenti con i bisogni del beneficiario.
Indicatori
- Gli assi / settori di intervento del programma corrispondono
alle priorità identificate dal Governo Keniota
- Pertinenza dei singoli progetti finanziati dal programma e la
strategia generale del Programma
- Autorità nazionali (a livello centrale e decentrato) coinvolte
nel processo di formulazione del programma
- Le modalità di gestione del programma tengono conto delle
capacità di gestione delle autorità preposte allo sviluppo
integrato locale
- La Proposta di finanziamento / le proposte progettuali
contengono un’analisi dei problemi / bisogni
- Le strategie di intervento adottate rispondono
adeguatamente all’analisi dei bisogni
Metodi di raccolta dati & Fonti di informazione
Analisi documentale:
- PRSP
- Proposta di finanziamento, quadro logico
- Documenti di programma
Interviste:
- Rappresentanti del MAE (UTC e UTL)
- Rappresentanti del governo keniota
- Beneficiari
In che misura la formulazione del programma articola una sequenza logica attività → risultati → obiettivi coerente ed adeguata
agli obiettivi che il Programma intende raggiungere?
- Logiche che sottendono l’elaborazione del quadro logico
- Rispondenza delle attività con i risultati e di questi ultimi con gli obiettivi che il Programma intende raggiungere.
Indicatori
- Il quadro logico è articolato in una logica coerente attività →
risultati → obiettivi
- Gli obiettivi contenuti nel quadro logico sono realistici
- Gli indicatori contenuti nel quadro logico consentono di
monitorare e verificare l’andamento del programma ed il
progressivo raggiungimento degli obiettivi da raggiungere
- Il programma include dei meccanismi / processi che
garantiscono una certa flessibilità
- Cambiamenti operati nel corso dell’implementazione
Agosto 2012
- Proposta di finanziamento, quadro logico
- Piani d’Azione,
- Rapporti di attività
- Rapporti dell’Assistenza Tecnica Italiana
Interviste:
- Rappresentanti del MAE (UTC e UTL)
- Rappresentanti del governo keniota ai diversi livelli (Steering
Committee, CDA, District Education Officers, District Health
Officers, …….)
- Membri dell’Unità di Gestione del Programma
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DRN
Efficienza
In che misura i meccanismi e gli strumenti di funzionamento del Programma hanno facilitato il raggiungimento dei risultati
attesi?
Analisi della relazione tra attività e risultati – la capacità del progetto di convertire risorse, mezzi e attività in risultati:
Risultati raggiunti nel tempo previsto
Efficienza dei mezzi utilizzati (minori costi / minor tempo)
3.1
La struttura del programma è funzionale e
efficiente
3.2
I beni e servizi previsti sono stati erogati nei
tempi e nei modi previsti e nel rispetto del
budget iniziale:
- strutture scolastiche;
3.3
-
strutture sanitarie;
-
attività generatrici di reddito (acquisto
attrezzature e capacità imprenditoriali);
-
infrastrutture civili;
-
capacità gestionali.
Le procedure ed i rapporti predisposti per il
monitoraggio del programma forniscono
informazioni accurate su base regolare e
facilitano il monitoraggio del programma e
consentono di porre in essere eventuali misure
correttive
Rapporto finale
Indicatori
- Meccanismi di esecuzione, controllo e supervisioni ai diversi
livelli definiti ed accettati dalla varie controparti
- Divisione dei ruoli funzionale
Per componente.
- Numero di scuole ristrutturate / ampliate / costruite /
attrezzate
- Numero di strutture sanitarie ristrutturate / ampliate /
costruite / attrezzate
- Interventi strutturali eseguiti per specifiche funzioni
nell’ospedale distrettuale
- Numero e tipologia di interventi / attività generatrici di
reddito (incluse attrezzature)
- Numero e tipologia di corsi di formazione (micro-iniziative
più pescatori)
- Km di strada Mjanaheri-Ngomeni ristrutturati;
- Linea elettrica nel villaggio di Ngomeni;
- N. di pozzi, pompe …..
- Muro di contenimento delle maree
- Piano operativo di monitoraggio e di valutazione elaborato
dal CDA
- Piani operativi settoriali riguardanti ciascun ente coinvolto
- Corrispondenza tra piano di lavoro iniziale e la tempistica
delle attività effettivamente svolte
- Tipologia e cause di eventuali ritardi
- Corrispondenza tra budget iniziale e budget finale
- Tipologia e cause di eventuali scostamenti
- Qualità dei formati predisposti dalla struttura di gestione?
- Disponibilità dei rapporti di attività, rapporti di missione, ….
- Monitoraggio degli indicatori costante .
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- Linee guida, formati per la presentazione dei rapporti
Documentazione amministrativa
- Rapporti di attività del programma
- Rapporti di missione dell’Assistenza Tecnica
- Rapporti della società di audit
- Guidelines for tendering
- Minute degli Steering Committee Meetings
Interviste:
- Rappresentanti del MAE (UTC, UTL)
- Staff dell’unità di gestione;
Officers, …….)
- Rappresentanti delle società appaltanti
Case study
Pagina 60
DRN
3.4
L’assistenza tecnica italiana rappresenta un
valore
aggiunto
importante
nell’implementazione
complessiva
del
programma
3.5
Le procedure, le linee guida ed i formati
predisposti costituiscono un meccanismo
efficiente e trasparente per la gestione delle
attività di procurement, di affidamento dei
lavori, e di rendicontazione
Efficacia
- Tipologia di attività svolte dall’AT italiana
- Percezione da parte dell’unità di implementazione del
programma sulle attività svolte dall’AT
- Percezione dell’UTL sulle attività svolte dall’AT
- Qualità dei formati predisposti per lo svolgimento delle
attività di gestione
- Numero di chiarimenti richiesti in fase di procurement;
- Buona percezione a livello locale circa la trasparenza e la
correttezza dell’azione italiana
- Assenza di irregolarità nelle procedure contrattuali
- Procedure di procurement per le quali ci sono stati reclami
In che misura gli interventi finanziati dal Programma hanno contribuito ad un miglioramento nel:
Accessibilità alle scuole distrettuali e a migliorarne la qualità?
Copertura e la qualità dei servizi sanitari?
Principali attività generatrici di reddito, in particolare nel settore della pesca?
Uso delle infrastrutture civili nell’area di Ngomeni?
Capacità gestionali ?
Valutazione del grado e dell’entità di raggiungimento degli obiettivi del programma:
Misura in cui l’obiettivo generale e gli obiettivi specifici del programma sono stati raggiunti;
Misura in cui le attività realizzate sono coerenti con l’obiettivo generale e gli obiettivi specifici
Analisi dei principali fattori che hanno influenzato il raggiungimento degli obiettivi
4.1
Miglioramento della funzionalità delle strutture
riabilitate
4.2
Maggiore accesso – ed uso - da parte delle
comunità locali delle infrastrutture e dei servizi
di natura socio-economica
Rapporto finale
Indicatori
- Incremento della quantità / qualità dei servizi offerti
- Riduzione dei costi di gestione delle strutture
- Aumento nell’uso di infrastrutture socio-economiche
(aumento del tasso di scolarizzazione, aumento del numero
di pazienti nelle strutture sanitarie, maggior soddisfazione
dei fruitori dei servizi, riduzione delle perdite d’acqua ….)
- Aumento del numero e tipo di attività generatrici di reddito
(increased diversification of activities; type of activity, ……..)
Agosto 2012
- Dati forniti dal District Education Office; District Health and
Sanitation Office;
- Piani operative e dati forniti dalla strutture educative /
sanitarie costruite / riabilitate dal programma
Interviste:
Officers, …….)
- Beneficiari diretti ed indiretti (District Education Officers,
District Health and Sanitation Officers; presidi ed insegnanti
delle scuole, studenti, rappresentanti dei comitati di
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DRN
villaggio, comitati delle strutture educativi / sanitarie, …)
In che misura il programma ha contribuito al miglioramento sostenibile delle condizioni socio-economiche delle comunità di
beneficiari?
Probabilità che il progetto raggiunga gli obiettivi prefissati
Capacità del progetto di produrre e riprodurre benefici nel tempo.
Misura in cui i benefici del progetto continueranno anche dopo che l’intervento della DGCS è cessato
5.1
Miglioramento
delle
condizioni
socioeconomiche della popolazione nelle zone di
intervento del programma
5.2
Aumento del grado di partecipazione delle
comunità ai processi di sviluppo
Rapporto finale
Indicatori
- Andamento dei tassi di alfabetizzazione
- Riduzione dell’incidenza della malattie
- Segni di migliorata produttività / avvio di nuove attitività
economiche
- Tipologia di attori locali che partecipano ai processi di
sviluppo innescati dal progetto (sia in fase di pianificazione
che di implementazione)
- Modalità di coinvolgimento delle istituzioni e comunità
locale Indicazioni sulla presa in carico da parte delle
comunità locali della gestione di determinati servizi / beni
- Indicazioni di accresciute capacità tra gli attori locali
Agosto 2012
- Dati forniti dal District Education Office; District Health and
Sanitation Office;
- Statistiche generali nazionali;
- Piani operative e dati forniti dalla strutture educative /
sanitarie costruite / riabilitate dal programma
Interviste:
Officers, …….)
- Beneficiari diretti ed indiretti (District Education Officers,
District Health and Sanitation Officers; presidi ed insegnanti
delle scuole, studenti, rappresentanti dei comitati di
villaggio, comitati delle strutture educativi / sanitarie, …)
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DRN
ALLEGATO 6: MATRICE DI IMPLEMENTAZIONE DEGLI INTERVENTI
PROGRAMMAZIONE PRIMO ANNO
Intervento
Risultati
Proposta originale
Realizzazioni effettive
6 nuove aule costruite
Note
Tempistica
Inizio
Fine
lavori
lavori
1. EDUCAZIONE
€
1 biblioteca costruita
1 ufficio riabilitato
Toilets costruite
Ngomeni - Riabilitazione della
Scuola Primaria
Strutture esistenti riabilitate
Realizzazioni
effettive
KES
36.164
3.403.170
7.500
3.000
690.327
276.131
0
28.511
2.683.020
6.000
552.261
11.758
1.106.480
19.605
1.804.514
20.705
1.948.410
93.705
8.624.940
97.138
9.141.080
5.301.708
2.761.306
11.045.225
76.867
108.657
7.233.500
10.225.150
Eliminato nel PdA di Lug. 2008
57.600
30.000
120.000
30.000
2.761.306
KES
Inserito nel PdA del Lug. 2009
05/01/2009
4 laboratori costruiti
4 dormitori costruiti
1 cucina & 1 sala pranzo
costruiti
ufficio amministrativo (4 uffici e
toilets) costruito
4 laboratori costruiti
ufficio amministrativo costruito
23.400
2.153.819
44.769
4.212.960
alloggio per capo insegnante (3
stanze) costruito
alloggio insegnanti (4 stanze)
costruito
alloggio per capo insegnante (3
camere da letto) costruito
13.500
1.242.588
35.558
3.346.150
24.000
2.209.045
alloggio per lo staff di supporto
(3 stanze) costruito
alloggio per lo staff di supporto (2
unità di 2 stanze) costruito
Toilets per ragazzi e ragazze e
sistema di drenaggio esterno
costruiti
Biblioteca costruita
Laboratorio Computer costruito
9.000
828.392
25.827
2.430.415
14.400
1.325.427
34.888
55.139
26.368
3.283.110
5.188.815
2.481.370
Toilets costruite
Rapporto finale
€
5.301.708
Eliminato nel PdA del Lug.
2008
toilets (1 -toilet per uomini)
costruite
strutture esistenti riabilitate (4
unità permanenti di 8 aule
scolastiche)
Ufficio governativo ammobiliato
1 classe (tetto, finestre e
verniciatura) completamente
riabilitata
KES
57.600
23/06/2008
Ngomeni - Costruzione della
Scuola Secondaria
Proposta originale
Costi
Rielaborazione
budget
Inserito nel PdA di Lug. 2008
Agosto 2012
Pagina 63
12.016.139
DRN
Altri costi diretti e imprevisti
16% VAT
49.944
73.283
4.700.000
6.896.235
531.300
49.997.705
34.903
3.284.495
40.644
13.807
3.824.745
1.299.345
45.779
37.702
15.919
8.973
3.036
4.308.035
3.547.920
1.498.040
844.430
285.665
7.204
4.689
677.960
441.290
25.827
68.010
49.039
2.430.415
6.400.000
4.614.774
355.531
33.457.114
31.897.462
25.333
2.383.930
2.920.068
22/02/2009
16/04/2010
321.900
29.628.817
10.300
6.180
948.049
568.829
7.210
5.150
5.150
663.634
474.024
474.024
16.480
1.516.878
16.480
7.210
20.600
16.480
51.500
1.516.878
663.634
1.896.097
1.516.878
4.740.243
40.697.786
2. SANITA'
1 Ufficio amministrativo
costruito
1 sala visite mediche costruita
Unità Salute Materno-infantile/
Pianif. Familiare
1 sala terapia costruita
1 farmacia costruita
1 Sala osservazione per uomo
costruita
1 Sala osservazione per donna
costruita
1 laboratorio costruito
1 Edificio maternità costruito
Latrine costruite
Ngomeni - Riabilitazione Centro 1 edificio per lo staff costruito
di salute
Pianif. Familiare costruita
edificio maternità costruito
8 toilets costruite
1 ambulatorio costruito
edificio utility costruito
garage ed officine costruiti
sala d'attesa costruita
passaggio coperto costruito
sistema di drenaggio esterno
realizzato
Inceneritore costruito
alloggio per lo staff di supporto (2
unità di 1 stanza) costruito
Altri costi diretti e imprevisti
16% VAT
13/02/2009 28/12/2009
Malindi - Interventi
infrastrutturali per l'Ospedale
di Distretto
Rapporto finale
centro ustionati riabilitato
sistemi idrici migliorati
giardini completati
162.740
18.000
13.000
50.000
14.979.167
1.656.784
1.196.566
4.602.177
10.000
920.435
sistemi idrici migliorati
servizi medici equipaggiati
lavori stradali e parcheggio
completati
laboratorio raggi X rinnovato ed
ampliato
30/06/2008 25/08/2008
19/06/2008 20/10/2008
60.749
5.716.780
6.204.329,60
30/06/2008 12/01/2009
77.339
7.277.920
8.019.250
Agosto 2012
Pagina 64
DRN
91.000
Chakama - Dispensario
Mambrui - Centro di Salute
(Dispensario)
1 reparto maternità, laboratorio
e sala parto costruito
Reparto maternità costruito
Dispensario di Marekebuni
Pianif. Familiare costruito
Modificato nel PdA di Lug.
2008
23/06/2008 30/09/2008
nuovo reparto maternità costruito
23/06/2008 14/10/2008
8.375.963
30.900
2.844.146
30.900
2.844.146
20.600
20.600
1.896.097
1.896.097
163.421
15.378.630
17.143.648
24.937
24.937
2.346.675
2.346.675
2.836.485
2.836.485
35.202
3.312.645
3.881.029
35.202
3.312.645
3.881.029
0
0
11.983
1.127.633
3. PESCA
Centro per la pesca a Ngomeni
Attrezzature per la Pesca
Valutazione di impatto
ambientale
Rapporto finale
1 centro pesca costruito
1 stanza frigorifera costruita e
attrezzata
3 barche piccole motorizzate
acquistate
50 reti grandi per la pesca
acquistate
50 reti Manila 3” (mkano)
acquistate
15 reti da pesca per gamberetti
acquistate
50 reti per gamberetti (kimia)
acquistate
50 reti filettate piccole
acquistate
41.200
3.792.194
10.800
52.000
994.070
4.786.264
20.000
1.840.871
16.500
1.518.718
8.250
759.359
2.475
227.808
300
27.613
900
82.839
48.425
4.457.209
acquistate
acquistate
acquistate
50 reti filettate piccole acquistate
5 barche grandi motorizzate
acquistate
acquistate
50 attrezzature per snorkeling
acquistate
Mobilio per il Centro pesca e
salvagenti acquistato
parti di ricambio per i motori delle
barche acquistate
Valutazione impatto ambientale
per i progetti a Ngomeni (edificio
di refrigerazione, muro di
contenimento, centro salute,
scuole primarie e secondarie)
eseguita
Agosto 2012
Pagina 65
1.154.200
DRN
Contributo Nat. Env. Mgmt Auth.
per VIA erogato
Formazione pescatori su
marketing
Corsi di formazione su
marketing svolti
Corsi di formazione su marketing
svolti
1.198
112.763
111.165
13.181
1.240.396
1.265.365
50.799
50.799
4.780.380
4.780.380
1.918.180
1.918.180
5.315
489.211
5.315
489.211
46.980
14.580
14.670
4.324.206
1.341.995
1.350.279
76.230
7.016.479
91.200
91.200
8.394.371
8.394.371
126.800
126.800
11.671.122
11.671.122
22.320
22.320
2.054.412
2.054.412
37.700
3.470.042
37.700
3.470.042
4.463
4.463
420.000
420.000
420.000
420.000
5.000
460.218
5.313
500.000
1.237.240
33.000
3.037.437
32.262
3.036.000
2.917.000
8.850
814.585
1.650
155.240
900
320
82.839
29.454
361
34.000
2.000
184.087
2.933
276.000
4. INFRASTRUTTURE
Miglioramento del tratto di
strada Mjanaheri- Ngomeni
Strada soprelevata con 5.400
m3 di materiale costruita
strada compattata
parte strada in salita compattata
Strada in ghiaia realizzata
fossati laterali e canali di scarico
migliorati e canali sotterranei
realizzati
Elettrificazione del villaggio di
Ngomeni
Linea alto voltaggio 33,000V+2
transformatori 315 KVA (Km)
posta in opera
Muro contenitivo a Ngomeni
muro di contenimento (400
metri) costruito
muro di contenimento fronte
mare costruito
6 pozzi equipaggiati con pompe
idriche elettriche costruiti
6 pozzi equipaggiati con pompe
idriche a mano costruiti
Pozzi
2008
2008
12/11/2009 22/02/2010
5. CAPACITY SUPPORT
Ufficio CDA di Programma
Attrezzature, mobilio e veicolo
per l'Ufficio di Programma
ufficio a Malindi di 260 metri
quadri costruito
un ufficio a Malindi affitto
Mobilio per ufficio acquistato
1 veicolo 4-WD (Toyota Land
Cruiser) acquistato
Apparecchiature elettroniche
acquistate
3 UPS acquistati
8 calcolatrici acquistate
Telefono e linee installati e
funzionanti
Rapporto finale
Mobilio per ufficio acquistato
1 veicolo 4-WD (Toyota Land
Cruiser) acquistato
Connessioni Intranet e Internet
funzionanti
Telefono e linee installati e
funzionanti
Agosto 2012
Pagina 66
DRN
Apparecchiatura d'ufficio
(computer, stampante fax, ecc.)
acquistata
Supporto all'Ufficio CDA a
Mombasa
Supporto alla PMU
Eliminato in PdA del Lug. 2008
Quartier Generale del CDA (Ufficio
principale, magazzino scorte,
centro informazioni e
documentazione) riabilitato
Salario 1 autista pagato
Indennità Funzionari PMU
(lavoro sul campo e missioni a
Nairobi e a Mambasa) pagate
Supervisione, Monitoraggio e
valutazione effettuata e
remunerata
Manutenzione del veicolo
carburante, pezzi di ricambio,
assicurazione ecc. effettuata e
remunerata
Costi ricorrenti per l'Ufficio di
Programma (corrente, telefono,
cancelleria ecc.) sostenuti
Costi di supporto (somma
forfettaria) sostenuti
50.070
4.608.620
42.519
4.001.240
4.154.240
3.500
322.152
3.500
1.800
322.152
165.678
34.941
34.941
1.753
3.288.114
3.288.114
165.000
3.670.124
3.670.124
6.000
552.261
5.866
552.000
2.000
184.087
10.558
993.600
2.500
230.109
5.279
496.800
2.500
230.109
4.888
460000
3.300
303.744
1.020
96.000
4.888
34.253
460.000
3.223.400
2.754.200
12.252
1.153.000
1.411.567
1.411.567
Indennità Funzionari PMU (lavoro
sul campo e missioni a Nairobi e a
Mambasa) pagate
remunerata
remunerata
Costi di supporto (somma
forfettaria) sostenuti
Rinfreschi per l'Ufficio del PMU
pagati
costi preparazione gare d'appalto
sostenuti
18.100
assessment capacità CDA e
formulazione raccomandazioni
presentate
Società per la revisione esterna
1.665.988
Audit periodici sui rapporti
finanziari presentati alla
Cooperazione Italiana
10.000
920.435
10.000
920.435
3.004
15.256
282.700
1.435.700
6.150
566.068
23.378
2.200.000
Attività di training alla CDA
prestate
Supporto alle amministrazioni
provinciali (istituzioni
coinvolte)
Rapporto finale
i). Supporto all'amministrazione
privinciale fornito
supporto alle istituzioni che
collaborano al progetto fornito
ii). Uffici e alloggio per lo staff
locale CDA riabilitati
30.000
2.761.306
36.150
3.327.374
1.298.655 119.532.810
Agosto 2012
23.378
2.200.000
1.426.319 134.223.079
Pagina 67
2.500.000
126.566.225
DRN
PROGRAMMAZIONE SECONDO ANNO
Intervento
Risultati
Proposta originale
Realizzazioni effettive
Note
Tempistica
Inizio
Fine
lavori
lavori
1. EDUCAZIONE
€
. Pagam. I anno completati
Ngomeni - Riabilitazione della
Scuola Secondaria
7 aule scolastiche riabilitate
Eliminato nel PdA del Lug. 2008
nuova struttura da 3 aule
costruita
4 unità per toilet costruite
cisterna di plastica posta in
opera
Scuola primaria di Midodoni
43.904
2.940
3 nuove strutture da 3 aule (9
aule) costruite
4 unità per toilet costruite
cisterna di plastica posta in
opera
Scuola primaria di Bura
aule scolastiche esistenti e un
laboratorio riabilitati
Scuola secondaria di Gede
tetto di 12 aule ricostruito
tetto dell'ufficio amministrativo
ricostruito
30-nov-11
46.844
43.904
2.940
46.844
4.311.688
4.041.080
270.608
4.311.688
19.600
19.600
13.500
1.804.053
1.804.053
1.242.588
17-mar-11
Rapporto finale
4.311.688
4.041.080
270.608
4.311.688
4.041.080
270.608
laboratori riabilitati
46.844
43.904
2.940
46.844
43.904
2.940
17-mar-11
Scuola tecnica secondaria di
Magarini (GIS)
29-ott-11
Agosto 2012
07-ott-11
13.500
€
Realizzazioni
effettive
KES
29.777
3.126.631
19.048
2.000.000
50.476
5.300.000
99.301
10.426.631
29.524
5.714
3.100.000
600.000
953
36.191
100.000
3.800.000
88.572
5.714
9.300.000
600.000
KES
3.126.631
3.126.631
4.041.080
270.608
17-mar-11
Scuola primaria Matolani
KES
impianto elettrico installato
Equipaggiamento scuola fornito
Scuola primaria di Kulalu
Proposta originale
Costi
Rielaborazione
budget
1.242.588
953
100.000
95.239
10.000.000
19.048
2.000.000
4.762
23.810
500.000
2.500.000
Pagina 68
6.190.935
15.588.927
5.931.071
DRN
Scuola secondaria di Galana
Laboratori riabilitati
ufficio riabilitato
Scuola secondaria di Marafa
dormitori riabilitati
staff house riabilitata
ufficio amministrativo riabilitato
200 banchi scolastici acquistati
25 banchi per gli insegnanti
acquistati
250 sedie acquistate
30 armadi acquistati
60 letti a castello acquistati
120 materassi acquistati
Attrezzatura da laboratorio
acquistata
1 Computer acquistato
Scuola secondaria di Barani
Attrezzatura/mobilio per la
scuola secondaria di
Magarini e per le scuole
primarie di Matolani, Bura,
Kulalu e Midodoni
12.600
3.150
15.750
23.520
3.528
27.048
9.000
9.000
9.000
1.159.749
289.937
1.449.686
2.164.864
324.730
2.489.594
828.392
828.392
828.392
1.000
5.000
3.000
9.600
3.000
92.044
460.218
276.131
883.618
276.131
1.502
1.800
33.902
138.249
165.678
3.120.460
2. SANITA'
Pagam. I anno completati
Ngomeni - Riabilitazione
Centro di salute
36.155
Equipaggiamento centro fornito
una cucina e una lavanderia
costruite; un inceneritore
costruito
Mambrui - Centro di Salute
(Dispensario)
0
2 alloggi per lo staff e 1 sala per
VCT costruiti
Dispensario di Marekebuni
Fornitura di mobilio al nuovo
MCH/FP di Mambrui e al
nuovo reparto maternità di
Marikebuni
Costruzione del dispensario
di Bofu
Rapporto finale
0
mobili per il nuovo MCH/FP di
Mambrui e per il reparto di
maternità di Marekebuni
acquistati
130 mq di ambulatorio, servizio
MCH, area di attesa coperta,
sala di cura, farmacia, toilets,
sistema di raccolta acque
piovane, sala registrazione, staff
house per 2 persone costruiti.
Agosto 2012
26.780
26.780
3.796.248
3.796.248
80.952
8.500.000
117.107
12.296.248
3.796.248
33.333
33.333
3.500.000
3.500.000
0
42.529
42.529
4.465.509
4.465.509
0
9.524
9.524
1.000.000
1.000.000
2.464.926
2.464.926
Pagina 69
DRN
Riabilitazione del dispensario
di Sosoni
di Baricho
Dispensario di Ramada
di Adu
della prigione di GK
Construzione del reparto
maternità per il dispensario
di Dagamra
Construzione del reparto di
maternità per il dispensario
di Kakoneni
Costruzione del dispensario
di Gandini
Centro salute di Garashi
Equipaggiamento per i
dispensari e il centri salute
(Sosoni, Baricho, Dagamra,
ecc.)
Rapporto finale
230 mq di struttura esistente
riabilitati
riabilitati
un nuovo Dispensario
(ambulatorio, servizio MCH, sala
di cure, farmacia, sala
registrazione e area di attesa
coperta) costruito
nuovo reparto maternità,
laboratorio e sala parto
costruito
Modificato nel PdA del Lug.
2009
23.000
2.117.002
38.095
4.000.000
05-ago-11
07-gen-12
23.000
2.117.002
38.095
4.000.000
23.000
2.117.002
36.191
3.800.000
17-mar-11
20-ott-11
23.000
14.420
14.420
2.117.002
1.327.268
1.327.268
36.191
3.800.000
Modificato nel PdA del Lug.
2009
70 mq di staff house costruiti
riabilitati
20.000
20.000
1.840.871
1.840.871
150 mq del dispensario
esistente (servizio MCH, sala
cure, ed espansione del reparto
maternità, sala travaglio e sala
parto) riabilitati
15.000
15.000
1.380.653
1.380.653
20.600
1.896.097
36.191
3.800.000
20.600
1.896.097
36.191
3.800.000
100 mq di strutture comprensivi
di: reparto maternità, sala
travaglio e sala parto costruiti
17-mar-11
20-ott-11
20.600
20.600
1.896.097
1.896.097
un nuovo dispensario di 165 mq
comprensivo di: sala visite, sala
cure, sala MCH/ FP, sala
d'attesa, farmacia, magazzino,
toilet per pazienti/staff, sistema
di raccolta delle acqua piovane e
staff house per 2 persone
costruito
33.990
33.990
3.128.560
3.128.560
Centro salute di Garashi
completato
20.600
20.600
1.896.097
1.896.097
75.000
6.903.266
42.857
4.500.000
75.000
6.903.266
42.857
4.500.000
attrezzature mediche e varie
acquistate
attrezzature mediche e varie
acquistate
Agosto 2012
Pagina 70
7.751.009
4.679.315
4.813.130
DRN
Ospedale distrettuale di
Malindi (riabilitazione ed
equipaggiamento)
aree di accesso coperte
Linea elettrica diretta posta in
opera
22.000
2.024.958
30.500
2.807.328
18.000
1.656.784
65.000
135.500
5.982.830
12.471.900
Linea elettrica diretta posta in
opera
unità psichiatrica riabilitata
attrezzature ospedaliere
acquistate
27.335
2.870.175
27.335
2.870.175
21.028
2.208.000
21.428
2.250.000
7.229
759.000
953
100.000
3. PESCA
acquistate
acquistate
acquistate
50 reti filettate piccole
acquistate
Equipaggiamento per il
centro pesca
Fondi di rotazione per il
settore pesca
Vasche per gamberi
Tecniche di allevamento dei
gamberetti
Formazione per pescatori su
marketing
Rapporto finale
5 barche grandi motorizzate
acquistate
acquistate
50 attrezzature per snorkeling
acquistate
Mobilio per il Centro pesca e
salvagenti acquistato
parti di ricambio per i motori
delle barche acquistate
75.000
6.903.266
67.218
7.057.838
20.000
1.840.871
17.925
1.882.090
3.500
322.152
3.136
329.366
8.000
736.348
7.170
752.836
5.471
111.971
503.570
10.306.208
4.903
150.990
514.846
15.853.976
Conto bancario operante e
provvisto di fondi
564.627
564.627
552.261
552.261
900.186
900.186
5.377
5.377
6 vasche per gamberi costruite
6.000
6.000
9.780
9.780
training per tecniche di
allevamento dei gamberetti
svolto
4.849
446.319
4.849
446.319
4.661
4.661
489.440
489.440
corsi di formazione su marketing corsi di formazione su marketing
svolti
svolti
05-mag-11
Agosto 2012
30-lug-11
Pagina 71
DRN
4. INFRASTRUTTURE
Completamento e
miglioramento del tratto di
strada Mjanaheri- Ngomeni
Muro di contenimento di
Ngomeni
strada soprelevata con 5.400 m3
di materiale costruita
strada compattata
parte strada in salita compattata
2 km di strada in ghiaia costruita
fossati laterali e canali di scarico
migliorati e canali sotterranei
realizzati
segnali stradali posizionati
195.600
18.003.717
12.620
1.630
209.850
1.161.590
150.031
19.315.338
80.000
7.363.484
80.000
7.363.484
15.220
1.400.903
740
23.280
68.112
2.142.774
39.240
3.611.789
400 metri del muro di
contenimento costruiti
muro di contenimento fronte
mare costruito
12 km di linea elettrica dalla
linea principale al villaggio di
Ngomeni installata:
i). Linea di voltaggio medio 415V
(3 fasi) e 240V (monofase) (km)
ii). Linee di servizio per 5 posti
con 3 fasi (centro pesca, scuole
primarie e secondarie, centro
Elettrificazione del villaggio di salute e pozzi trivellati)
Ngomeni
iii). Pagamenti per lavori
Elettricità nella scuola primaria
e secondaria di Ngomeni, nel
centro salute e nell'impianto di
conservazione frigorifera a
Ngomeni istallata e un
generatore per il centro Salute
acquistato.
pompe e cisterne per l'acqua
acquistate e installate
Pozzi
22.115
12.775
12.854
39.862
2.322.160
1.341.360
1.349.640
4.185.556
11.310
1.187.599
98.916
10.386.315
239.943
239.943
25.193.960
25.193.960
28.571
28.571
3.000.000
3.000.000
45.527
45.527
4.780.335
4.780.335
25.622.776
5. CAPACITY SUPPORT
Ufficio di Programma CDA
area esterna dell'Ufficio di
Programma costruita
eliminato nel PdA del Lug. 2008
4.000
368.174
4.000
368.174
4.000
4.000
420.000
420.000
420.000
420.000
3.500
322.152
4.762
500.000
500.000
ufficio a Malindi affittato
Attrezzature per l'ufficio CDA
in Mombasa
Rapporto finale
Attrezzatura per ufficio
(computer,stampante, fax, ecc.)
acquistate
Agosto 2012
Pagina 72
DRN
telefoni e linee installate
connessioni internet installate e
attive
Supporto al PMU
Società per la revisione
esterna
Supporto alle
amministrazioni provinciali
(istituzioni coinvolte)
Nairobi e a Mambasa)
remunerate
remunerata
remunerata
Nairobi e a Mambasa)
remunerate
remunerata
remunerata
Rinfreschi per l'Ufficio del PMU
pagati
costi preparazione gare
d'appalto sostenuti
Comunicazioni pagate
finanziari alla Cooperazione
Italiana presentati
finanziari alla Cooperazione
Italiana presentati
Supporto alle istituzioni
partecipanti a Malindi fornito:
Amministrazione Provinciale
Ministero per i lavori pubblici
Ministero dell'istruzione, delle
scienze e della tecnologia
Ufficio del distretto medico di
Malindi
Ministero dell'allevamento e
della pesca
Supporto alle istituzioni
partecipanti a Malindi fornito
Ministero delle risorse idriche;
Ministero dei lavori pubblici
uffici e alloggio per authority
staff riabilitati

Rapporto finale
952
100.000
100.000
34.000
634.000
3.500
1.800
322.152
165.678
324
6.038
1.613
34.000
634.000
169.400
6.000
552.261
5.714
600.000
2.000
184.087
9.714
1.020.000
4.150
381.981
4.731
496.800
4.150
381.981
4.381
460.000
953
100.000
400.000
25.300
3.271.500
3.271.500
500.000
18.100
1.665.988
3.810
238
31.154
5.000
5.000
460.218
460.218
4.762
4.762
500.000
500.000
6.150
5.000
10.000
566.068
460.218
920.435
21.906
2.300.000
10.000
920.435
10.000
920.435
7.700
708.735
15.000
1.380.653
18.000
1.656.784
81.850
7.533.764
1.308.806 120.467.144
21.906
2.300.000
1.279.548 134.352.716

Agosto 2012
Pagina 73
2.300.000
84.625.542
DRN
ALLEGATO 7: ESEMPIO DI REVISIONE DEL QUADRO LOGICO
Logica intervento
Obiettivo Generale
Contribuire allo sviluppo, al benessere e al
miglioramento
socio
economico
della
popolazione del distretto di Malindi con
particolare attenzione all’area di Ngomeni
Indicatori verificabili
Fonti di verifica
Miglioramento degli indicatori di benessere socio-economico
(income and non-income povery related indicators). Possibili
esempi:
- Povertà: i) reddito pro-capite; % di popolazione sotto l’indice
di povertà;…..
- Educazione: i) tasso di analfabetismo; ii) indice di
completamento della scuola primaria; iii) tasso di
abbandono / ripetizione…
- Sanità: i) tasso di mortalità infantile; ii) tasso di mortalità
materna.
Statistiche ufficiali (nazionali ed
internazionali),
a
livello
disaggregato
(per
regione,
distretto). E.g.:
- Statistiche nazionali (ufficio
statistico e statistiche dei
diversi Ministeri)
- World development
indicators / Human
development reports /
statistics.
Obiettivo Specifico
a.
Aumentare l’accessibilità alle scuole distrettuali e migliorarne la qualità.
b.
Migliorare la copertura e la qualità dei servizi sanitari nel distretto.
-
c.
Migliorare le principali attività generatrici reddito: settore della pesca nella penisola di Ngomeni.
Rapporto finale
Aumento nel numero relativo ed assoluto della popolazione
in età scolastica del distretto (per i diversi gradi di
scolarizzazione) con accesso ai servizi educativi
Incremento nel numero di nuove classi (istruzione di base o
specializzata / superiore)
Aumento nella fruizione dei servizi scolastici (tasso di
scolarizzazione, mense, dormitori,…)
Riduzione del tempo necessario per raggiungere la struttura
educativa più vicina
Percezione delle parti interessate riguardo al miglioramento
qualitativo delle scuole
Aumento nel numero relativo ed assoluto della popolazione
del distretto con accesso ai servizi sanitari
Aumento nella fruizione dei servizi sanitari: pazienti nelle
strutture sanitarie, servizi forniti, (numero di parti,
vaccinazioni, visite adulti/bambini, pazienti ospedalizzati, …)
Riduzione del tempo necessario per raggiungere la struttura
sanitaria più vicina
Incremento della produzione nel settore della pesca
Incremento della percentuale di produzione
commercializzata
Agosto 2012
-
-
-
Dati forniti dai diversi
Ministeri coinvolti
(educazione, sanità, …) a
livello distrettuale;
Dati forniti dalle strutture
coinvolte: registri, schede,
documentazione
amministrativa;
Interviste (a campione) con i
rappresentanti delle
istituzioni coinvolte, con
rappresentanti dei comitati
di gestione delle strutture
sanitarie / educative e con i
beneficiari.
Condizioni e rischi
-
Stabilità politica e sicurezza del
Paese.
Grado di risposta della popolazione.
Pagina 74
DRN
d.
Migliorare le infrastrutture civili nell’area di Ngomeni
-
e.
Rafforzare le capacità gestionali e imprenditoriali degli enti coinvolti nel programma e della popolazione.
-
Risultati attesi
Obiettivo a)
- Capacità di accoglienza delle strutture
scolastiche nel distretto di Malindi
migliorata (qualità e quantità delle
strutture);
Obiettivo b)
- Capacità di accoglienza delle strutture
sanitarie nel distretto di Malindi migliorata
(qualità e quantità delle strutture);
Obiettivo c)
- Attrezzature / dotazioni per la pesca e
strutture per l’allevamento dei gamberi e
per la conservazione e
commercializzazione del pesce migliorate
- Capacità della comunità di pescatori di
Ngomeni rafforzate
Obiettivo d)
- Infrastrutture civili di supporto allo
sviluppo socio-economico della zona di
Ngomeni migliorate (strade,
elettrificazione, offerta di punti d’acqua,
muro di contenimento delle maree)
Rapporto finale
-
Riduzione del tempo / costo necessario per raggiungere la
struttura educativa / sanitaria più vicina;
Riduzione del tempo / costo necessario per rifornirsi
d’acqua;
Riduzione del prelievo / utilizzo d’acqua da fonti inquinate o
vulnerate
Riduzione dei costi sostenuti dagli utenti per energia
elettrica
Aumento della quantità di terra fertile (ha)
Incremento di numero e tipologia di servizi gestionali erogati
Incremento delle attività imprenditoriali
Riduzione del tempo impiegato per attività gestionale
Capacità di utilizzo di nuove tecniche gestionali
Apprendimento di nuove tecniche imprenditoriali
Percezione delle parti interessate riguardo al miglioramento
delle capacità gestionali / imprenditoriali
11 scuole ristrutturate e/o ampliate o costruite,
11 scuole attrezzate e funzionanti;
Numero di aule, laboratori, ….
2
superficie coperta, volumetria realizzata m
Attrezzature fornite (tipologia e quantità)
14 strutture sanitarie ristrutturate e/o ampliate o costruite;
14 strutture sanitarie attrezzate e funzionanti;
2
Numero di sale, volumetria realizzata m
Aumento nel numero di posti letto / ambulatori;
N. e tipologia di macchine di diagnosi / dotazioni installate
Centro pesca (fornito di celle frigorifere) costruito,
equipaggiato e funzionante;
Allevamento per la raccolta e vendita di gamberi costruito e
funzionante;
Numero (XX) di pescatori formati (tecniche di allevamento
dei gamberi, commercializzazione del prodotto ittico)
N. di servizi per la commercializzazione dei prodotti (fondo
per avvio attività di marketing istituito e funzionante).
Dotazioni di barche e attrezzature da pesca fornite.
XX Km di strada Mjanaheri-Ngomeni ristrutturata;
Lunghezza della rete di distribuzione elettrica realizzata nel
villaggio di Ngomeni / potenza installata / abitanti serviti;
Numero (XX) di pozzi, pompe e rivendite di acqua realizzati;
2
XX Km di muro di contenimento delle maree costruito & m
di terreno interessati dall’intervento
Agosto 2012
-
-
-
Documentazione e rapporti
delle strutture coinvolte (e.g.
rapporti annuali dei centri di
salute, ….).
Dati forniti dai
rappresentanti a livello
distrettuale dei diversi
Ministeri rilevanti.
Visite di campo.
Interviste (a campione) con i
rappresentanti delle
istituzioni coinvolte, con
rappresentanti dei comitati
di gestione delle strutture
sanitarie / educative /
produttive e con i beneficiari.
Impegno dei vari ministeri coinvolti a
coprire i costi di manutenzione e ad
acquisire le strutture al termine
dell’intervento.
Pagina 75
DRN
Obiettivo e)
- Rinforzate le capacità manageriali e non
degli enti governativi coinvolti nel
programma (ufficio distrettuale sanitario,
ufficio distrettuale per l’educazione, ufficio
dell’amministrazione provinciale, ufficio
distrettuale della pesca e dell’allevamento,
ufficio distrettuale per l’acqua, ufficio
distrettuale dei lavori pubblici)
- Attività generatrici di reddito avviate;
Attività
Attività da svolgere dalla CDA con l’Assistenza
della PMU:
- Gestione tecnica e finanziaria del budget
del programma, inclusa la preparazione dei
piani operativi annuali (pianificazione e
progettazione delle opere e degli acquisti);
- Realizzazione dei capitolati d’appalto e
gestione delle gare d’appalto per
l’assegnazione dei contratti e la fornitura
di beni e servizi;
- Esecuzione delle gare d’appalto (firma e
gestione dei contratti, affidamento delle
direzione lavori, analisi degli stati
d’avanzamento, pagamento di quanto
stabilito dai contratti stipulati con le ditte
esecutrici);
- Monitoraggio dei piani operativi e
preparazione dei rapporti di attività e
rapporti finanziari;
- Convocazione dei comitati di gestione e
monitoraggio;
Attività da svolgere dalla AT italiana in
gestione diretta:
- Supporto alla CDA nello svolgimento delle
attività summenzionate.
-
Esistenza di un dettagliato piano operativo di monitoraggio e
di valutazione elaborato dal CDA;
Presenza di piano operativi settoriali riguardanti ciascun
ente coinvolto nel programma.
Numero (assoluto e relativo) di personale formato (gestione,
amministrazione, monitoraggio)
Attrezzatura / dotazioni per l’ufficio fornite;
Numero di attività generatrici di reddito avviate;
Quantità di altri capitali e finanziamenti attratti / ricevuti.
Fondi ex. Art. 15: investimenti nei settori dell’educazione, sanità, pesca, infrastrutture, istituzioni (€2.607.461)
Gestione Diretta
Risorse umane:
- Assistenza tecnica italiana: 24 m/p di un coordinatore
italiano (fondo esperti: €300.000);
- Personale locale: 24 m/p per: i) una segretaria; ii) un autista;
iii) un addetto alle pulizie; nonché iv) consulenze locali per
almeno 3 mesi l’anno (Fondi in loco: €36.000)
Trasporti:
- Acquisto di un’autovettura e costi di gestione,
manutenzione e carburante (Fondi in loco: €55.000).
Ufficio:
- Affitto di un ufficio e spesa per utenze (fondi in loco:
€48.000).
Piani operativi;
Rapporti di attività e rapporti
finanziari della PMU;
Capitolati, contratti, visite di
campo, rapporti
d’avanzamento lavori;
Piani di monitoraggio e
valutazione.
-
-
-
-
Rapporto finale
Agosto 2012
Efficienza e trasparenza
amministrativa della controparte.
Installazione a Malindi di una Unita
per la gestione del programma –
“PMU”).
Il valore della valuta locale rimane
relativamente costante
La messa in opera segue il
programma di lavoro
L’inflazione è inferiore al 5% all’anno
Firma dell’Accordo Intergovernativo
e definizione delle Linee Guida per
la realizzazione del Programma;
Disponibilità in loco dei fondi della
CI per la partenza ed il
proseguimento delle attività.
Pagina 76
DRN
Rapporto finale
Agosto 2012
Pagina 77

Kenya. Programma integrato per lo sviluppo del distretto di Malindi

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