Relazione MIT a Camera Deputati su procedura infrazione UE su

NN 15, n. 430 - relazione
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ddIe J~edeiP7~
M INF-GABINETTO Uffici Dir~tta Collaborazione Ministro UFFGAB REGISTRO UFFICIALE ,
Prot 0000708-12/0112016- USC ITA
mi pregio di trasmettere la relazione inerente la Procedura
d'Infrazione
2014/4187
relativa
all'attuazione
della
direttiva
2009/12/CE sui diritti aeroportuali, predisposta, ai sensi dell'art.15,
comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, dagli Uffici di
questo Dicastero.
g
CAMERA DEI DEPUTATI
ARRIVO 12 Gennaio 2016 Prot: 2016/0000468/GEN/TN ';" .
.. '.,,',
On.le Laura Boldrini
Presidente della Camera dei Deputati
Palazzo Montecitorio
ROMA
Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti
RELAZIONE AI SENSI DELL' ART.IS, COMMA 2, DELLA LEGGE 24/12/2012, N. 234
Oggetto: Procedura di infrazione n. 2014/4187 sul recepimento della direttiva
2009/12 CE concernente i diritti aeroportuali
1.Premessa.
1.1. Con lettera di costituzione in mora, ai sensi dell'art. 258 del TFDE, del 23 ottobre
2015 SG-Greffe (2015) D/12047 (Allegato 1), la Commissione Europea ha
comunicato di ritenere che la Repubblica Italiana sia venuta meno ad alcuni obblighi
imposti della Direttiva 2009/l2/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell' 11
marzo 2009, concernente i diritti aeroportuali (di seguito Direttiva).
Nello specifico la Commissione ipotizza violazioni:
dell'articolo 6 paragrafo 3, relativo alla procedura da segmre m caso di
disaccordo fra gestore e utenti sui diritti aeroportuali;
dell'articolo Il, paragrafi, 1, 3, 4, e 6 relativo allo statuto e prerogative
dell' autorità di vigilanza indipendente contemplata dalla Direttiva.
Con la medesima lettera, la Commissione invita le autorità italiane a trasmettere
osservazioni in merito entro 2 mesi dal ricevimento della stessa, pervenuta alla
Rappresentanza pennanente d'Italia presso l'DE il 23.10.2015.
1.2. La Direttiva in argomento ha inteso fornire un quadro comune per la
regolamentazione dei diritti aeroportuali negli aeroporti dell'Unione europea (DE).
Essa si applica a tutti gli aeroporti che si trovano in un territorio, soggetto al trattato e
aperto al traffico commerciale, il cui volume di traffico annuale supera la soglia di 5
milioni di movimenti passeggeri.
1.3. L'indagine della Commissione è stata attivata a seguito di denunce di vettori relative
alla procedura di consultazione sulle tariffe aeroportuali nei grandi aeroporti italiani
di Roma, Milano e Venezia. Le denunce e il conseguente esame da parte della
Commissione dei provvedimenti adottati dalle autorità italiane per recepire la
Direttiva 2009112/CE hanno destato una serie di preoccupazioni nella Commissione
riguardo alla corretta applicazione da parte deIl 'Italia di norme specifiche contenute
nella Direttiva.
2. Profili di non conformità:
2.1. Nella lettera di messa in mora citata al punto 1.1., la Commissione esprime
preoccupazione perché il recepimento della Direttiva da parte dell 'Italia non
soddisferebbe ancora alcuni requisiti in essa contenuti, di seguito evidenziati:
- indipendenza dell' Autorità di vigilanza (articolo Il): la Commissione ritiene
che l'ENAC non possa svolgere il ruolo di autorità di vigilanza indipendente ai
sensi della Direttiva, per gli aeroporti con Contratto di Programma ex art. 17,
comma 34-bis del decreto legge 1 luglio 2009, n.78, convertito con modificazioni
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 ancora in vigore un (Roma, Milano e Venezia),
per assenza del requisito dell'indipendenza richiesto dalla Direttiva stessa. Per tale
motivo la Commissione ritiene che non esistano basi giuridiche per affidare ad altri
soggetti diversi dall' Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito ART) le
funzioni di vigilanza in materia di diritti aeroportuali, funzioni che l'ENAC
mantiene in base alla legislazione italiana (articolo 1 comma Il-bis] l decreto­
legge 12 settembre 2014, n.133);
- procedure di risoluzione delle controversie (articolo 6) : l'articolo 1 comma 11­
ter del decreto legge 12 settembre 2014, n.133, precisa che le procedure di
risoluzione delle controversie non sono attivabili sui Piani degli investimenti
aeroportuali approvati dall'ENAC o dalle altre autorità pubbliche competenti. Tale
preclusione è ritenuta dalla Commissione difforme ai principi della Direttiva
(articolo 6), poiché preclude il diritto delle compagnie aeree di chiedere, ai sensi
della Direttiva, l'intervento dell'autorità di vigilanza indipendente per controversie
relative ai diritti aeroportuali.
Prima di entrare nel merito delle specifiche criticità riscontrate dalla Commissione
nella comunicazione di messa in mora e di illustrare i contenuti della relativa risposta
fornita dalle autorità italiane, si ritiene opportuno offrire di seguito un inquadramento
generale della questione sia con riferimento al quadro normativo esistente che
relativamente alle interlocuzioni intervenute con la Commissione.
3 Quadro normativo
3.1. La situazione italiana
Il quadro normativo che disciplina la definizione dei diritti aeroportuali in Italia è
estremamente complesso e articolato e si è andato ulteriormente stratificando in
relazione ai provvedimenti emanati a seguito de Il'entrata in vigore della Direttiva
stessa.
Preliminarmente, si evidenzia che in Italia il sedime su cui sorgono la maggior parte
degli aeroporti nazionali aperti al traffico commerciale rientranti nel campo di
applicazione della Direttiva è di proprietà dello Stato (demanio dello Stato-ramo
aeronautico) ed è affidato in gestione all'ENAC (art. 693 del Codice della
navigazione). L'Ente, a sua volta, ne affida la gestione totale a Società commerciali
sulla base di atti convenzionali approvati dallo Stato con decreti interministeriali
(MIT-MEF) , secondo il modello della gestione totale, in base al quale tutte le
infrastrutture aeroportuali e i relativi servizi fanno capo al concessionario.
Il concessionario si obbliga, inoltre, a gestire in modo efficiente i servizi
dell' aeroporto, a realizzare il Piano degli investimenti infrastrutturali necessari, il
Piano della qualità e dell'ambiente. Tali obblighi sono più specificamente assunti
attraverso lo strumento del Contratto di Programma stipulato dal gestore con
l'ENAC, approvato, a seconda dei casi, con decreto interministeriale da parte dei
Ministri competenti (MIT-MEF), C.d. contratti "ordinari", o con decreto del
Presidenza del Consiglio come nel caso degli aeroporti più importanti del Paese
(Milano, Roma e Venezia), C.d. contratti "in deroga". Il medesimo contratto individua
i corrispettivi tariffari dovuti dagli utenti dell'aeroporto al gestore e ne regola la
destinazione alla realizzazione delle infrastrutture aeroportuali necessarie.
3.2. Il recepimento della Direttiva.
3.2.1.L'Italia ha comunicato alla Commissione di aver recepito nel proprio ordinamento la
Direttiva 2009/12/CE tramite il decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con
modificazioni, in legge con legge 24 marzo 2012, n. 27.
Tale provvedimento prevede, in particolare, la seguente disciplina:
• articolo 36, di modifica dell'articolo 37 del decreto legge 6 dicembre 2011 n.
2013, istitutivo dell' Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito ART);
• gli articoli da 71-80 relativi all' Autorità di vigilanza indipendente;
• articolo 71, paragrafo 2, che istituisce un'autorità nazionale di vigilanza con
compiti di regolazione economica nonché di vigilanza ai sensi dell'articolo Il
della direttiva 2009/12, con l'approvazione dei sistemi di tariffazione e
dell'ammontare dei diritti, inclusi metodi di tariffazione pluriennale,
3.2.2.L'articolo 22 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 54, ha, inoltre, espressamente
fatto salvo, quanto al recepimento della Direttiva 2009/12, il completamento delle
procedure in corso nel 2012 volte alla stipula dei contratti di programma (di seguito
CdP) ex art. 17, comma 34-bis del decreto legge 1 luglio 2009, n.78 tra l'ENAC e le
società di gestione degli aeroporti nazionali con un traffico maggiore ad 8 milioni di
passeggeri (Roma, Milano e Venezia), fissando un termine ultimo per il loro
.
completamento (31 dicembre 2012).
Entro il termine stabilito venivano, pertanto, stipulati i predetti Contratti di
programma i cui testi erano approvati mediante appositi decreti del Presidente del'
Consiglio dei Ministri, dando così concretezza ad un rilevante programma di
investimenti infrastrutturali, in autofinanziamento, nei tre principali aeroporti italiani.
3.2.3.Sempre con riferimento al recepimento della Direttiva, si richiama, inoltre, l'articolo
l del decreto-legge 12 settembre 2014, n.133, convertito con modificazioni dalla
legge Il novembre 2014, n. 164, che ha introdotto le seguenti ulteriori disposizioni:
- comma Il: ..Perconsentirel.awio degli investimenti previsti nei contratti di
programma degli aeroporti di interesse nazionale di cui all'articolo 698 del codice
della navigazione sono approvati, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti da adottarsi entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, che deve esprimersi improrogabilmente entro trenta giorni, i contratti di
programma sottoscritti dall'ENAC con i gestori degli scali aeroportuali di interesse
nazionale ";
- comma Il-bis: "Al fine di garantire la tempestività degli investimenti negli
aeroporti, il modello tariffario e il livello dei diritti aeroportuali sono elaborati entro
ottanta giorni dall'apertura della procedura di consultazione e trasmessi all'Autorità
di regolazione dei trasporti per la successiva approvazione entro i successivi
quaranta giorni. Decorsi tali termini la tariffa aeroportuale entra in vigore, fatti
salvi i poteri dell'Autorità di sospendere il regime tariffario ai sensi dell'articolo 80,
comma 2, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modifìcazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Per i contratti di programma vigenti e per la loro
esecuzione resta ferma la disciplina in essi prevista bì relazione sia al sistema di
tariffazione, sia alla consultazione, salvo il rispetto del termine di centoventi giorni
dall'apertura della procedura di consultazione per gli adeguamenti tariffari."
- comma ll-ter: "In attuazione degli articoli 1, paragrafo 5, e 11, paragrafo 6, della
direttiva 2009/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'll marzo 2009, la
procedura per la risoluzione di controversie tra il gestore aeroportuale e gli utenti
dell'aeroporto· non può essere promossa quando riguarda il piano di investimento
approvato dall'Ente nazionale per l'aviazione civile e le relative conseguenze
tariffarie né quando il piano di investimento risulta già approvato dalle competenti
amministrazioni ".
4. I diritti aeroportuali.
4.1. Sono i corrispettivi che l'utilizzatore dell'aeroporto paga al gestore aeroportuale per
l'utilizzo dell' infrastruttura aeroportuale.
Prima dell'avvento della Direttiva e della piena operatività dell' Autorità di
regolazione dei trasporti come Autorità di vigilanza indipendente, avvenuta a gennaio
2014, il livello dei diritti aeroportuali e la loro evoluzione nel tempo (dinamica
tariffaria) era stabilita, per ogni singolo aeroporto, da Contratti di programma (di
seguito CdP) stipulati tra l'ENAC ed il gestore aeroportuale, resi efficaci con
l'approvazione da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto
con il Ministro dell' economia e delle finanze con propri decreti.
L'ENAC, in particolare, verificava che il gestore definisse i livelli tariffari nel
rispetto dei criteri stabiliti nella "Direttiva in materia di regolazione tariffaria dei
servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva" dal Comitato Interministeriale per
1(1 Programmazione Economica", emanata dal CIPE e conseguentemente li
approvava.
4.2. Con l'entrata in vigore del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78 (articolo 17 comma 34­
bis) veniva, inoltre, previsto che l'approvazione dei CdP per aeroporti aventi un
traffico annuo superiore ad 8 milioni di movimenti passeggeri (Roma, Milano e
Venezia) avvenisse con modalità specifiche, motivate dalla necessità di garantire a
tali aeroporti le risorse necessarie per adeguarli allivello dei grandi scali europei.
La particolarità riguardava sia il periodo di efficacia del contratto di programma (lO
anni, suddivisi in 2 sottoperiodi, in luogo dei 5 ordinariamente previsti) sia la forma
del provvedimento di approvazione del contratto stesso da parte dello Stato (DPCM
anziché Decreto interministeriale), ciò al fine di inserire le imprese interessate
(gestori aeroportuali) in un quadro giuridico più stabile e certo che consentisse loro il
ricorso ai mercati dei capitali per finanziare gli investimenti necessari a colmare il
divario infrastrutturale negli aeroporti che sono i gale internazionali del Paese.
In sostanza, i CdP avevano ad oggetto da un lato il Piano degli investimenti che la
Società di gestione dell'aeroporto si impegnava a rispettare e, dall'altro lato, il
sistema tariffario pluriennale dei diritti aeroportuali, basato sui costi delle
infrastrutture e dei relativi servizi.
L'ENAC è stata, quindi, l'unica amministrazione competente alla approvazione dei
livelli tariffari negli aeroporti, fino a quando nel 2014 è stata resa operativa l'Autorità
di Regolazione dei Trasporti (ART), Autorità indipendente di vigilanza nel campo
delle tariffe aeroportuali per tutti gli aeroporti nazionali ad esclusione di quelli con
contratti c.d. "in deroga" rimasti in capo ad ENAC.
L'ART a settembre 2014 pubblicava i modelli di tariffazione, classificati sulla base
del numero dei passeggeri annui, a cui i gestori dovevano adeguarsi per la
determinazione dei futuri diritti aeroportuali.
4.2.3Nel periodo intercorrente tra l'istituzione dell' ART (gennaio 2012) e la sua effettiva
operatività (gennaio 2014), l'ENAC ha continuato a svolgere il ruolo di Autorità di
regolazione economica in materia di diritti aeroportuali anche per i contratti C.d.
"ordinari" fino alla loro scadenza, in conformità all'atto di indirizzo del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti del 7 giugno 2013.
5. L'indagine della Commissione.
Si premette, che la questione in esame è stata oggetto di varie interlocuzioni tra i
servizi della Commissione e le Autorità italiane.
5.1. Nel 2012 la Direzione Generale Mobilità e Trasporti della Commissione europea ha
aperto il caso EU Pilot n. 4424/121MOVE chiedendo alle autorità italiane chiarimenti
in merito al recepimento della Direttiva 2009/12/CE, concernente i diritti aeroportuali
e informazioni relative ai Contratti di programma relativi alla gestione degli aeroporti
di Roma, Milano e Venezia.
I profili inizialmente sotto osservazione erano stati i seguenti:
a)
consultazione degli utenti: necessità di una previsione espressa nella
normativa di recepimento nazionale della tempistica massima (120 gg) per ogni
proposta di modifica dell'ammontare dei diritti aeroportuali;
b)
regolazione economica negli aeroporti (diritti aeroportuali): necessità di
chiarire ruolo e compiti de Il 'ENAC e della Autorità di regolazione dei trasporti
quale autorità di vigilanza indipendente, istituita con DL 1/2012 nella
determinazione dei diritti aeroportuali.
A tali richieste di chiarimenti le Autorità italiane rispondevano puntualmente e
dettagliatamente anche per i singoli aeroporti con nota del 30-10-2013 (allegato
2), evidenziando che:
• le procedure applicate da ENAC erano già sostanzialmente conformi alla
Direttiva in quanto ispirate a principi generali ICAO;
• le procedure di consultazione con gli utenti previste dalla Direttiva avevano
di fatto trovato applicazione da parte di ENAC anche per i tre contratti in
deroga di Roma, Milano e Venezia, stipulati in data antecedente all'entrata
in operatività dell ' ART
• l'ENAC aveva emanato apposite linee guida per formalizzare la procedura
delle consultazioni periodiche con gli utenti in modo conforme a quanto
previsto dalla Direttiva.
Si forniva, infine, un quadro aggiornato delle varie competenze di organi pubblici
in ordine alla regolazione economica in materia di diritti aeroportuali, spiegando
alla Commissione le singole fasi temporali che avevano caratterizzato la
progressiva entrata in operatività dell' Autorità di regolazione dei trasporti.
5.2. In sintesi, la posizione tenuta dalle Autorità italiane è stata la seguente:
- adeguamento completo alla Direttiva per tutti i contratti di programma c.d.
"ordinari" già scaduti in base ai modelli predisposti dall' ART;
- mantenimento in capo all'ENAC della competenza sui contratti di programma
c.d. "in deroga", poiché ancora in vigore (Milano, Roma e Venezia), al fine di
evitare sovrapposizioni di competenze, duplicazioni e vuoti regolatori, tenuto
conto che l'entrata in operatività dell'ART era avvenuta in epoca successiva a
quella della conclusione dei predetti Contratti e della adeguatezza di ENAC a
svolgere il ruolo di autorità indipendente per i medesimi contratti in deroga.
5.3. Il 6 ottobre 2014 la Commissione europea comunicava di aver chiuso
negativamente il caso in oggetto per il mancato recepimento della tempistica sulla
consultazione degli utenti, nonostante le autorità italiane avessero sempre fornito
riscontro in modo puntuale a tutte le osservazioni.
5.4 In data 20.11.2014 (Allegato 3) le Autorità italiane comunicavano di essersi
adeguate pienamente al dettato della Direttiva sia con l'emanazione di apposite
linee guida emanate da ENAC sia con il dispositivo del decreto-legge 12 settembre
2014, n.133 sopra citato, il quale all'articolo 1 comma lI-bis ha previsto
espressamente il termine complessivo di 120 giorni per le consultazioni anche per
gli aeroporti con contratto in programma ancora in vigore, sancendo, dunque, la
completa trasposizione del precetto europeo nell'Ordinamento giuridico interno.
5.5. La Commissione con nota del marzo 2015 ha chiesto ulteriori informazioni e
chiarimenti sui Contratti di programma, rese dal MIT con nota in data 24-04-2015
in ordine a tutti i quesiti posti dalla Commissione (allegato 4 ).
5.6. Infine con la nota del 23 ottobre 2015, citata al para l, la Commissione europea ha
comunicato la formale messa in mora dell 'Italia, ritenendo che la Repubblica
italiana sia venuta meno ad alcuni obblighi imposti dalla Direttiva e in particolare:
- l'ENAC non è ritenuto Autorità di vigilanza per assenza del requisito
dell'indipendenza richiesto dalla Direttiva. Per tale motivo la Commissione ritiene
che non esistano basi giuridiche per affidare ad altri soggetti diversi dall' ART le
funzioni di vigilanza in materia di diritti aeroportuali;
- non è condivisa la norma (articolo l comma ll-ter DL 133/2014) che non rende
. attivabili le procedure di soluzione delle controversie sui Piani degli investimenti
aeroportuali approvati dall'ENAC o dalle altre autorità pubbliche competenti. Tale
preclusione è ritenuta dalla Commissione difforme ai principi della Direttiva
(articolo 6), in quanto limitativa delle prerogative esercitabili in base alla Direttiva
stessa.
In ordine alle specifiche censure espresse dalla Commissione, le Autorità italiane
hanno fornito puntuale riscontro in data 22 dicembre 2015, evidenziando una serie
di argomentazioni a sostegno delle proprie posizioni che di seguito sono
evidenziate.
6. Risposta delle autorità italiane ai rilievi sollevati dalla Commissione nella nota
di costituzione in mora del 23.10.2015
6.1 In relazione all'articolo 6, paragrafo 3 della Direttiva (procedura di soluzione
delle controversie)
La Commissione muove dal presupposto che il legislatore italiano non abbia optato
né per il modello regolamentare di approvazione delle tariffe ex art. 6, par. 5, lett.
a), né per quello che prevede una periodica analisi concorrenziale ex art. 6, par. 5,
letto b) della Direttiva. Conseguentemente, dovrebbe trovare applicazione il regime
della risoluzione delle controversie di cui ai paragrafi 3 e 4 del medesimo articolò
(regime che, invece, non è obbligatorio qualora gli Stati membri decidano di
applicare il citato modello con "approvazione").
Tuttavia, nella nota di risposta è stato precisato che è lo stesso articolo 6, paragrafo
5, della Direttiva a stabilire che uno Stato membro può decidere di non applicare i
paragrafi 3 e 4 in presenza delle condizioni alternative previste alle lettere a) e b)
dell? stesso paragrafo 5, ossia qualora
"esiste una procedura obbligatoria in
virtù della normativa nazionale che prevede che i diritti aeroportuali, o il loro
ammontare massimo, siano determinati o approvati dall'autorità di vigilanza
indipendente" .
Tale facoltà, peraltro, trova applicazione nel diritto nazionale di numerosi Stati
membri (Austria, Belgio, Cipro, Danimarca, Francia, Germania, Ungheria, Irlanda,
Paesi Bassi e Regno Unito a conferma che, nella prassi degli Stati membri dell'UE,
il modello del regime pubblicistico di approvazione delle tariffe, ex art. 6, par. 5,
letto a) non costituisce un'eccezione, ma una scelta consentita dalla Direttiva e
ampiamente utilizzata, peraltro con modalità discrezionali, dai vari Stati.
Anche le autorità italiane, come quelle di altri Paesi UE, hanno optato per il regime
di approvazione delle tariffe ai sensi dell'art. 6, par. 5, lett. a), della Direttiva e ciò
è stato espressamente precisato alla Commissione nella precorsa corrispondenza
(cfr., in particolare, nota di risposta delle autorità italiane del 30 ottobre 2013, pago
3). Tale scelta è stata effettuata in quanto la procedura ex art. 6, paro 5, letto a) è
stata ritenuta la più appropriata per quegli scali che - come nel caso degli aeroporti
per i quali vigono contratti di programma ex art. '17, comma 34-bis del decreto
legge l luglio 2009, n.78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102 (Milano, Roma e Venezia) richiedono ingenti investimenti con il ricorso al
capitale privato e che intrattengono rapporti con un gran numero di vettori. "­
In tale contesto, la procedura ex art. 6, par. 5, letto a) assicura linearità e certezza
erga omnes, a beneficio di una ordinata dinamica tariffaria e di una corretta
pianificabilità e finanziabilità degli investimenti aeroportuali.
Nell' ambito di tale scelta, si inserisce coerentemente la norma dell'articolo l,
comma ll-ter del decreto legge 12 settembre 2014, n.133, convertito dalla legge
11 novembre 2014, n.164, che prevede l'esclusione della procedura per la
risoluzione di controversie tra il gestore e gli utenti dell'aeroporto relativamente al
piano di investimento approvato dalle competenti autorità pubbliche e alle relative
conseguenze tariffarie.
Peraltro, relativamente ai nuovi piani infrastrutturali, l'art. 8 della Direttiva
prevede la mera consultazione preventiva degli utenti da parte dei gestori,
consultazione che non è soggetta all'apparato procedurale delineato dall'art. 6:
pertanto, le decisioni aventi ad oggetto nuovi investimenti infrastrutturali non
rientrano né nelle procedure di consultazione annuale, né tantomeno nella
procedura di soluzione delle controversie ai sensi dell'art. 6, paragrafi 3 e 4 della
Direttiva.
6.2. In relazione all'articolo 11, paragrafi 1,3, 4, e 6 della Direttiva (indipendenza
dell'autorità di vigilanza indipendente e dell'ENAC)
La Commissione ritiene che la normativa vigente in Italia non sia coerente con le
previsioni dell'articolo 11, paragrafi 1,3 e 4, della Direttiva, soffermandosi, in
particolare, sul ruolo di ENAC che, a suo avviso, non risponderebbe ai criteri di
indipendenza sanciti dal legislatore europeo.
Fondamentalmente i rilievi si articolano su quattro profili:
(a) difetto di chiarezza della normativa nazionale, riguardo a "quale autorità
nazionale sia stata designata nelle funzioni di autorità di vigilanza indipendente per
gli aeroporti summenzionati" (Roma, Milano e Venezi~) e conseguentemente
inottemperanza rispetto alla corretta trasposizione dell'art. Il, par. 1 della Direttiva;
(b) assenza della possibilità nella Direttiva di designazione "di più autorità di
vigilanza indipendenti in ciascuno Stato membro", essendo prevista esclusivamente
la possibilità di delega, nel rispetto di determinate condizioni, da un'autorità ad altra
dello stesso Stato membro;
(c) "preoccupazione per quapto riguarda il grado di indipendenza" dell'ENAC,
qualora si dovesse ritenere che lo stesso Ente sia stato designato quale autorità di
vigilanza indipendente per gli aeroporti nei quali sia in vigore un Contratto di
Programma ex art. 17, comma 34-bis del decreto legge 1 luglio 2009, n.78, convertito
con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, in particolare, in quanto soggetto
che ha "negoziato" i precitati contratti e non rispondente ai requisiti di indipendenza
giuridica e funzionale sanciti dall'art. 1 1, par. 3 della Direttiva;
(d) mancata notifica formale di ENAC, quale autorità di vigilanza indipendente, ai
sensi dell'art. Il, par. 4 della Direttiva da parte delle autorità italiane.
Nel merito, si è ritenuto opportuno premettere che la Direttiva prescrive che l'autorità
di vigilanza indipendente risponda a requisiti di indipendenza giuridica e funzionale,
senza escludere che detta autorità possa essere un ente o un organo pubblico
preesistente alla Direttiva medesima ed, eventualmente, incardinata anche all'interno
di una struttura ministeriale: ciò è appunto quanto si verifica, ad esempio, in Francia
o in Germania, dove le funzioni di autorità di vigilanza indipendente risultano
conferite, rispettivamente, alla direzione generale dell'aviazione civile ed ai ministeri
dei singoli Lander.
a) Sul presunto difetto di chiarezza e sulla mancata notifica formale ex art. Il,
par. 4 della Direttiva.
Sul punto le autorità italiane avevano già chiarito che "... il quadro normativo
nazionale di riferimento delinea 'pro-tempore' due distinte Autorità di vigilanza
indipendenti, una, l'ENAC, limitatamente ai contratti di programma attualmente in
vigore, l'altra, l'ART che si configura come autorità di vigilanza indipendente per
tutti gli altri aeroporti nazionali aperti al traffico commerciale, aventi il contratto di
programma da rinnovare in quanto scaduto [. ..] o da stipulare per la prima volta" .
Le autorità italiane hanno altresì precisato che "ENAC continuerà a svolgere le
funzioni di Autorità di vigilanza di cui ali 'art. 11 della Direttiva per i Contratti in
vigore fino alla scadenza naturale di tali contratti, quale indicata in allegato 1".
Nondimeno, con riferimento ai profili evocati dalla Commissione, qualora ritenuto
necessario, le Autorità italiane hanno manifestano la disponibilità a chiarire
ulteriormente il ruolo dell 'ENAC quale autorità di vigilanza indipendente, ai sensi
dell'art. 11 della Direttiva, con riferimento ai Contratti di programma ex art. 17,
comma 34-bis del decreto legge 78/2009, precisando che l'ENAC potrà formare
oggetto di formale notifica ex art. Il, par. 4 della Direttiva, quale autorità di vigilanza
indipendente.
'
b) Sulla possibilità di designazione di più autorità di vigilanza indipendenti
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Circa il rilievo secondo cui la Direttiva non consentirebbe la designazione "di più
autorità di vigilanza indipendenti in ciascuno Stato membro", è stato rilevato che
l'art. 1, par. 5, della Direttiva riconosce agli Stati membri la facoltà di porre in essere
"misure regolamentari supplementari", che si aggiungono alle misure in materia di
consultazione e ricorso. Tali ulteriori interventi possono appunto riguardare, come
confermato dall'art. 1, par. 5, l'approvazione dei diritti aeroportuali.
Peraltro, sempre con riguardo alle misure regolamentari supplementari, l'art. Il
stabilisce che la loro' applicazione "può" (e non "deve") essere affidata alla autorità di
vigilanza indipendente deputata a svolgere le funzioni di cui all'art. 6: il che implica
che dette misure (che possono includere l'approvazione delle tariffe) possono anche
essere affidate a diversa e distinta autorità che comunque rispetti i necessari criteri di
rindipendenza.
Pertanto si è ritenuto che gli Stati membri siano liberi di modellare il proprio assetto
istituzionale, prevedendo segnatamente, ove lo ritengano opportuno, più autorità
purché munite dei requisiti di indipendenza di cui all'art. 11, par. 3 della Direttiva
medesima.
Quanto rilevato trova riscontro anche nella prassi di altri Stati membri. Ad esempio,
in Germania esiste una pluralità di autorità indipendenti su base territoriale e spetta ai
ministeri dei Lander approvare le tariffe per gli scali che rientrano nella propria sfera
di competenza.
Pertanto, non vi è nulla nella Direttiva che precluda una articolazione di competenze
. su più autorità, imperniate su una logica di tipo funzionale, quale appunto quella
attualmente prefigurata dall'ordinamento italiano con riguardo al riparto di
prerogative fra ENAC ed ART.
Infine, quanto all'osservazione relativa alla possibilità di delegare funzioni ad altra
autorità ai sensi dell'art. Il, par. 2, della Direttiva, si è osservato che la Direttiva non
preclude la delega ma non implica che solo la delega sia consentita e che sia da
ritenersi vietata qualsiasi altra forma di organizzazione, ivi inclusa la designazione a
titolo principale di più autorità di vigilanza indipendenti, pluralità che risulta
espressamente contemplata dal par. 1 dello stesso articolo della Direttiva).
Ne consegue che, in assenza di diverse esplicite previsioni della Direttiva, si debba
ritenere che gli Stati membri siano assolutamente liberi di decidere se intestare le
prerogative proprie dell'autorità contemplata dall'art. 11 della Direttiva in capo ad
uno o più plessi amministrativi.
c) Sull'indipendenza di ENAC
Su punto è stato evidenziato che, in linea di principio, l'ordinamento UE riconosce
pienamente la C.d. autonomia istituzionale e procedurale degli Stati membri. Come
risulta da una consolidata giurisprudenza, tale autonomia implica che (nel rispetto dei
principi di non discriminazione ed effettività) spetta soltanto agli Stati membri
definire gli assetti istituzionali e organici, nonché le procedure destinate ad assicurare
l'attuazione delle norme europee nell'ordinamento nazionale. Circa, poi, gli specifici
requisiti di indipendenza, l'art. ll, par. 3 della Direttiva pone essenzialmente dei
requisiti di (a) separazione giuridica e (b) indipendenza funzionale delPautorità
designata rispetto alle imprese del settore (vettori e gestori).
In base ai menzionati requisiti, si è ritenuto che l'ENAC - oltre ad essere
giuridicamente distinto dalle parti interessate - soddisfa i requisiti di indipendenza
funzionale, in quanto:
• è dotato di personale competente e di comprovata e pluriennale esperienza nel
settore, ed è anzi proprio questa una delle ragioni che ha spinto il legislatore
italiano, nell' esercizio delle proprie prerogative discrezionali, a mantenere in capo
ad ENAC - oltre ad una serie di altre funzioni attinenti al settore aeroportuale ­
anche quelle di vigilanza indipendente ai sensi della Direttiva per i contratti
sottoscritti prima dell'entrata in operatività dell'ART;
• è dotato dei mezzi fmanziari e tecnici necessari all'esercizio efficiente dei suoi
compiti istituzionali e di autonomia di gestione rispetto al complesso dei suoi
meZZI;
• è in posizione di separazione istituzionale rispetto alle parti interessate come
previsto dalle disposizioni normative e statutarie che lo concernono.
Tali profili nel caso di ENAC trovano coerente riscontro in evidenze oggettive,
giuridiche e fattuali in quanto l'ENAC:
• è un ente dello Stato (Ente pubblico non economico), dotato di propria personalità
giuridica e quindi giuridicamente distinto, oltre che funzionalmente indipendente
da qualsiasi altro soggetto o ente;
• non è titolare di alcuna posizione di proprietà o di controllo della proprietà, tanto
sui vettori quanto sui gestori;
• è "dotato di autonomia regolamentare, organizzativa, amministrativa,
patrimoniale, contabile e finanziaria" (art. l, comma l, del decreto legislativo 25
luglio 1997, n. 250 istitutivo dell'ENAC);
• è soggetto ad un rigoroso regime di incompatibilità, che ne assicura la piena
indipendenza funzionale rispetto ai soggetti che operano nei settori regolamentati,
come previsto dall'art. 4 del citato decreto legislativo 250/1997 e, in particolare,
dai commi 7 e 8, laddove si stabilisce che "i componenti degli organi dell'Ente, a
pena di decadenza non possono essere amministratori o dipendenti di soggetti
pubblici o privati, ne' avere interessi diretti o indiretti, anche di tipo professionale e
di consulenza nelle imprese nel settore di competenza dell'Ente" e che "i
componenti degli organi dell'Ente non possono intrattenere, direttamente o
indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con le
imprese operanti nel settore di competenza fino a quattro anni successivi alla
scadenza del mandato".
Con specifico riferimento, poi, al processo di approvazione delle tariffe, è stato
precisato che tale attività è affidata ad una distinta entità organizzativa, la Direzione
sviluppo studi economici e tariffe, che assicura la corretta applicazione del vigente
quadro normativo e regolamentare ai fini della determinazione pluriennale e
programmati ca dei livelli tariffari.
In linea con le disposizioni dell' art. Il, par. 3, della Direttiva, l'ENAC non è, inoltre,
titolare della "proprietà", o del "controllo", né di vettori, né degli aeroporti su cui
esercita le proprie funzioni istituzionali.
Quanto alla circostanza che l'ENAC abbia stipulato i Contratti di programma ex art.
17, comma 34-bis del menzionato decreto legge 78/2009, si ritiene che ciò non leda
il grado di indipendenza di tale ente. Infatti, il Contratto di programma, nel regime
normativo nazionale, rappresenta lo strumento che la legge individua per vincolare i
gestori alla corretta applicazione dei criteri di regolazione tariffaria individuati dal
CIPE ("Direttiva in materia di regolazione tariffaria dei servizi aeroportuali offerti
in regime di esclusiva" dal Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica", emanata dal CIPE e approvata nel 2008 dai Ministri competenti).
Alla luce di tali considerazioni, si è pertanto, concluso che:
•
l'ENAC ha operato ed operi in piena indipendenza ed imparzialità
all'epoca della stipula dei Contratti di programma ex art. 17, comma 34­
bis del decreto legge 78/2009;
•
la circostanza che ENAC abbia partecipato alla negoziazione dei Contatti
in parola, non implica affatto che essa sia priva della necessaria
indipendenza: al contrario, per la normativa che la concerne, ed essendo
dotata delle necessarie risorse, personale e competenze, l'ENAC,
nell' esercizio delle proprie prerogative istituzionali, si attiene, de jure e
de facto, a rigorosi canoni di imparzialità e trasparenza, a tutela
dell'interesse generale e di tutte le parti coinvolte.
E' stato, inoltre, rilevato che l'ENAC gode di uno status di indipendenza sicuramente
non inferiore a quello dell'omologa autorità designata da altri Stati membri, come, ad
esempio, in Francia e Germania dove l'autorità designata è essenzialmente un plesso
ministeriale (nel caso della Germania i ministeri operanti a livello di singoli Stati
federati) e dove pure lo Stato controlla direttamente o indirettamente importanti scali
aeroportuali.
7. Conclusioni
7.1. Alla luce dell'ampio quadro di situazione svolto, le Autorità italiane ritengono di aver
adempiuto alle prescrizioni della Direttiva 2009112/CE e alle richieste di chiarimenti
dei Servizi della Commissione, in tempi rapidi e in modo conforme alle norme di
recepimento della Direttiva, nel frattempo introdotte dal Legislatore nazionale
nell'Ordinamento giuridico, tenuto anche conto della complessità del quadro
giuridico di riferimento, e della necessità di attendere l'entrata in operatività
dell' Autorità di vigilanza, individuata nell' Autorità di regolazione dei trasporti
(ART).
7.2. Le Autorità italiane ritengono di fondamentale importanza, visto il ruolo strategico
dei 3 aeroporti con contratti in deroga (Roma, Milano e Venezia), qualificati come
gate internazionali anche dal recente DPR 17 settembre 2015, n.201 di individuazione
degli aeroporti di interesse nazionale, garantire la continuità e rapidità degli
investimenti previsti per il loro adeguamento, con tempi certi e nel rispetto dei
cronoprograimni già definitì.
Al riguardo, la principale preoccupazione è quella di evitare che possano insorgere
contenziosi e sovrapposizione di competenze tra diverse Autorità nazionali,
circostanze che potrebbero rallentare le già complesse procedure amministrative volte
alla realizzazione dell'adeguamento degli scali agli standard internazionali.
'.
7.3. Le Autorità italiane, pur in un quadro di generale conformità alle previsioni della
Direttiva, hanno pertanto, riaffermato alla Commissione l'esigenza che
l'adeguamento alla Direttiva si realizzi in modo ordinato e tale da non pregiudicare o
ritardare lo sviluppo infrastrutturale degli scali, specialmente quando si tratta degli
scali strategici nazionali e gate intercontinentali definiti dall'emanando Piano
nazionale degli aeroporti (Roma, Milano e Venezia).
Si fa riserva di riferire gli esiti della prosecuzione della procedura.
ALt •.!.
(>PE 44,f4+ - A -16/Ao/J.04~
COMMISSIONE EUROPEA
SEGRETARIATO GENERALE
23. 10. 2015
Bruxelles,
SG~Greffe(201
5)D/
120~?
RAPPRESENTANZA
PERMANENTE D'ITALIA
PRESSO L'UNIONE EUROPEA
Rue du Marteau, 7~15
1000 BRUXELLES
BELOIQUF:
Oggetto:
Lettera di costituzione in mora - InfrQzione n. 2014/4187
Il Segretariato generale invita codesta Rappresentanza a trasmettere al MinÌstro degli Affari
esteri e della Cooperazione Internazionale la lettera in allegato.
,~. 'PìiiisòiTùNloNEEUR~ITAUA
BRl:JXEUfS
23 ,,10- 2D15.2.St8
Per il Segretario generale,
ARRIVO Robert ANDRECS
Allegato: C(201 S) 7117 fina!
lT
Commi&sion européenne;e·l049 Bruxelles I Europese Commlssle, 6·1049 Brussel - Belgium. Telephone: +32 2 299. 11, 11,
httD:II~,C!l!Qa,e\l(SlgslMçretiriat
gener,,!
E-mail: sg-grèffe-certification@ee,europa eu
COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles. 22.10.2015
2014/4187
C(2015) 7117 final
Egregio Signor Ministro,
desidero richiamare la Sua atten;done sul recepimento nella normativa italiana della
direttiva 2009/12/CE concernente i diritti aeroportuali, che avrebbe dovuto essere
integralmente recepita dagli Stati membri entro il marzo 2011. La questione è stata
oggetto di precedenti scambi di corrispondenza tra j servizi della Commissione e le
autorità italiane (rH:
EU PILOT 4424/12/MOVE; ARES(2015)803126;
ARES(2015)3678871) c di una riunione tenutasi in data 3 dicembre 2014 presso gli uffici
deUa DG Mobilità e trasporti.
Alla Commissione sono pervenute varie denunce relative alla procedura di consultazione
suJJe tariftè aeroportuali nei grandi aeroporti italiani di Roma, Milano e Venezia, che fa
parte di una procedura più complessa mirante alla conclusione di tontratti di programma
(CdP) tra 1'Ente Nazionale Aviazione Civile (ENAC) e le società che gestiscono tali
aeroporti. Le denunce e il conseguente esame da parte della Commissione dei
provvedimenti adottati per recepire la direttiva 2009/12!CE, harulo destalO una serie di
preoccupazioni riguardo alla corretta applicazione da parte dell'Italia di nonne specifiche
contenute nella direttiva.
IN FATTO
Campo di applicazione della dire/liva
La direttiva 2009/12/CE si applica a tutti gli aeroporti aperti al traffico commerciale il cui
volume di traffico anouale superi la soglia dei 5 milioni di movimenti passeggeri e
almeno all'aeroporto con il maggior movimento passeggeri in ciascuno Stato mem'bro. In
base pertanto alle ultime statistiche disponibili di Eurostat e ai dati provvisori per l'anno
2014 fomiti daU'ENAC, la direttiva 20091l2/CB si applic(l attualmente a nove aeroporti
italiani, che sono:
Onorevole Paolo Oentiloni
Ministro degli Affari esteri e della Cooperazione Internazional~
P.le della Farnesina l
1- OOi94 Roma
Commlssìon européenne. 8·1049 Bruxell&& - Belgique
Europese Commissje, B-1 049 Brussel- Belglé
Telefono: 00-32-(0)2-299.11.11.
l. Roma Fiumicino - Aeroporto Internazionale Leonardo d" Vinci
2. Aeroporto di MiJano-Malpensa
3. Aeroporto di Milano-Linate
4. Aeroporto di Bergamo·Orio al Serio
S. Aeropo110 di Venezia Marco Polo
6. Aeroporto internazionale Vincenzo Bellini di Catania-Fontanarossa
7. Aeroporto di Bologna-Guglielmo Marconi
8. Aeroporto Intema7.ionale di Napoli
9. Roma Ciampi.no-Aeroporto Internazionale G. B. Pastine
In base ai dati relativi al loro traffico attuale, è probabile che anche altri due aeroporti,
quelli di Pisa (AeroporUJ Internazionale di Pisa) e Palermo (Aeroporto Falcone e
Borsdlino). rientrino nel campo di applicazione della,direttiva in un prossimo futuro. Nel
2014 essi hanno smistato rispettivamente 4 678 374 e 4 545 641 passeggeri.
Quadro normativa
Dall'esame effettuato dalla Commissione sulle infonnazionì ricevute dalle autorità
italiane è emerso che, in Italia, il rccepirnento della direttiva 2009/12/CE (in prosieguo,
"la direttiva") è entrato a fBr parte di un quadm normativo estremamente complesso
risalente a molli anni fa e ulterionnentc moditìcato a seguito dell'entrata in vigore della
direttiva stessa..
In generale, in Italia le imprese possono gestire e sviluppare attività aeroportuali
nell'ambito di un modello concessorio per un periodo che di solito è di 40 anni. La
maggior parte degli aeropo.rli italiani, e in particolare queHì cui si applica la direttiv~
sono gestiti in base a modelli di concessione totale secondo i quali, cioè, tutte le
infrastrutture aeroportuali e i servizi sono gestitj dal concesskmario. lnoltre, il livello
delle tariffe aeroportuali è stabilito per ogni singolo aeroporto da decreti del Ministro
delle infrastrutture e dei traspoltì di concerto con il Ministro deU'ecol10mia e <.leJle
finanze, in base a criteri siabiliti dal Comitato lnterministeriale pel' la Programmazione
Economica. L'FN AC recepisce poi tali criteri nei propri orientamenti.
L'ENAC conclude inoltre con la società che gestisce l'aeroporto dei cosiddetti con/rlltti
di programma (CdP). L'l luglio 2009, con l'elltrat.~ in vigore dci decreto legge n. 7S I ,
veniva discipUnata la conclusione e l'approvazione dei CdP per at:roporti aventi un
traffico annuo supcl'iore a 8 milioni di movimenti passeggeri. Le 3.utorità italiane
sostennel'O che la legge era un intervento di politica infl'astrutturale per inserire le
imprese illteressate in un quadro giuridico che permettesse loro di ricorrere ai mercati dei
capitali per 1inanzial'e gli investimenti necessari a colmare il divario infrastrutturaJc
rilevato in aeroporti che sono i principali del paese.
\ Convertito. con modilicazionL in legge con legge 3 agosto 2009, n. 102.
2
--------,-.,.,--,
-------,,,,, Dal punto di vista procedurale, ì CdP per gli aeroporti interessati dal decreto legge n. 78
sono conclusi dall'ENAC con la società che gestisce l'aeroporto per essere poi sottoposti
all'approvazione del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti di concCI1o con il Ministro delreconomia e dellc finanze. In
!;()stanza, i CdP riguardano, da un lato, il livello degli investimenti che l'ente di gestione
dell'aeroporto si impegna a rispettare e, dall'altro lato, il sistema taritl'ario pluriennale
che garantisce un orientamento basato sui costi delle infrastrutture e dci servizi.
Autorità nazionali interessate
L'ENAC è stata, in passato. l'amminisu'azione responsabile della regolamentazione
economica degli aeroporti, fino a quando nel 2014 è stata fondata l'ART (Autorità di
Regolazione dei Trasporll), nuovo ente competente nel campo delle tariffe aeroportuali.
ART ha istituito In()delli di tariffazione e procedure standard di consultazione per gli
aeroporti le cui spese non siano coperte da un CdP in vigore.
La normativa
Direttiva 2009/12
La Commissione è preoccupata perché il recepimento della diretti va da parte dell' rtalia
né soddistà ancora i requisiti in essa contenuti sul diritto delle compagnie aeree di
chiedere !'Ìntel'velllo dell'autorità di vigilanza indipendente (articolo 6) né quelli relativi
all'autorità di vigilanza indipendente stessa (articolo Il).
L'articolo l, paragrafo S, stabilisce che la direttiva "lascia impregiudicato il dirilto di
ciascuno StalO membro di applicar(!, nei con.(ronti di qualsiasi gestore aeroportuale
situa/o ne! suo territorio, m;m!'/'! regol(1mentari supplementari chI? non sitmo
incompatibili con la presente dire{{iva o con altre disposizioni pertinenti del diritto
comunitario. Dette misure possono comprendere misure di supervisione economica quali
l'approvazione dei ,~islemi di larifJàzione e/o dell'ammontare dei diritti, inclusi metodi di
tarifjàzione basati sull'im:enlivazi()ne () ia regolamenTazione dei massimali tariUàri",
~ L'artico10 6, paragrl1fo ~, impone agli Stati membri di provvedere affinché, in caso di
disaccordo su una decisione inerente i diritti aeroportuali presa dal gestore aeroportuale,
ciascuna delle due parti possa rivolgersi all'aulorità di vigilanza indipendente di cui
all'articolo 1J, la quale esaminerà le motivazioni che corredano la proposta di ffiodi:tica
del sistema o dell' ammontare dei diritti aeroportuali.
- J./articolo 6,.paragrat~ 5, c(.)nsent~ agli Stati Inembri di non applicare il paragrafo 3 • in
relazione alle modifiche dell'ammontare o della struttura dci diritti aeroportuali - agli
aeroporti per i quali:
a) esista una procedura obbligatoria in virtù della normativa nazionale che
prevede che i diritti aerop0l1uali, o il loro ammontare massimo, siano dctt.:tminati o
approvati dall' autolità di vigilanza indipendente; oppure
b) esista una procedura obbligatoria in vittù della normativa nal.ionale che
prevede che l'autorità di vigilanza indipendente esamini, periodicamente o in l'ispOSlfl li
richieste da soggetti interessati, se gli aeroporti siano soggetti o meno a Wl' effettiva
conCOlTenza.
3
111 tali casi, gli Stati membri sono obbligati a ganmtil'e che le relative procedure,
condizioni e criteri siano pertinenti, oggettivi, non discriminatori c trasparenti.
- L'articolo Il, paragr,~Q.l, impone agli Stati membri di designare {} istituire un'autolità
dì vigilanza nazionale indipendente, capace di garantire la COlTetta applicazione delle
misure adottate per confonnarsi alla presente direttiva e di svolgere, come minimo, le
funzioni di cui all'articolo 6 (consultazione e ricorsi).
- L'micolo U, paragrafo_J.. non impedisce all'autorità di vigilanza indiptndcnte di
delegare, sotto il suo controllo e la sua piena responsabilità, l'attuazione della presente
direttiva ad altre autorità di vigilanza indipendenti, a condizione che tale attuazione sì
svolga confonnemente alle stesse norme.
• L'articolo Il. paragra-Ib 3, impone agli Stati membri di provvedere affinché l'autorità di
vigilanza indipendente eserciti i propri poteri in modo imparziale e trasparente .
• L'articolo Il, paragrAfo 4, impone agli Stati membri di notificare alla Commissione il
nome e l'indirizzo dell'autorità di vigilanza indipendente, le funzioni e le competenze ad
essa conferite, nonché i provvedimenti presi per garantire l'osservanza del paragraJb 3.
- L'articolo 11. paragrafo 6~ impone agli Stati membri, nei casi di disaccordo di cui
all'articolo 6, paragrafo 3, di adottare misure al fine di:
a) fissare una procedura per risolvere le controversie tra il gestore aeroportuale e
gli utenti dell'ael'Oporto;
b) stabilire le condizioni alle quali una conlrovefsia possa essere sottoP()sta
aU'auiorità di vigila.llza indipendente;
c) fissare i criteri in base ai quali vadano esaminati i casi di disaccordo ai fini di
una risoluzione.
Tali procedure, condizioni e criteri devono t!ssere non discriminatori. trasparenti e
obiettivi.
La legislazione italiana
L'Italia ha notificato alla Commissione di aver recepito la direttiva con il decreto legge
24 geMaio 2012, 11. 12, le cui principali disposizioni sono:
- l'articolo 36, che apportava modifiche all' al1icolo 37 del decreto legge 6 dicembre 20 II
n.201 3 , che istituiva l'Autorità di Nego/azione dl!i Tra.vporfi (ARTj t: ne definiva le
competenze;
• l'articolo 71, paragrafo 2, che istituiva un'autorità nazionale di vigilanza con compiti di
regolazionc economie" nonché di vigilanza ai sensi dell'articolo J 1 della direttiva
2009/12;
''''
..... ,,, ....""., .. ,,,,----­
""
.",
2
COl1v~rtilO, con moditicazioni, in legge con legge 24 marzo 2012. n. 27.
l
Convertito, con l1lodinClll.ilJni. in legge con legge 22 dicembre 20 Il, n, 214,
4
- rarlicolo 71, paragrafo 3 bis, che, riguardo all'approvazione c all'esecuzione dei lavori
di infrastruttura e dei pi.ani di sviluppo aeroportuale di preminente interess~ nazionale,
prevedeva l'applicazione de:lIe disposizioni di cui al suddetto decreto legge I Itlglio 2009,
n.78;
- l'artkolo 73, che, in attesa che ,'ART diventasse operativa, stabiliva che le sue funzioni
fossero esercitate in ctlnformità agli orientamenti [previv al/o di indirizzo] del Ministro
delle illfrastrutture e dei trasporti;
- l'articolo 76, che imponeva all'autorità nazionale di vigilanza di predispOlTe specifici
modelli tariffari, calibrati in base al volume d.;) tratlico;
-l'articolo 80, che definiva i compiti di vigilanza dell'autorità l1a7Jonaie di vigilanza.
Oltre al decreto legge 24 gennaio 2012, n. L che è l'unico atto di recepimcnto della
direttiva comunicato ufficialmente dall'Italia, sono stati adottati vari altri provvedimenti,
rilevanti per il caso in esame.
n.,._r.
Jn conformità all'articolo 22 del 9..~J~r.eto Jç~ge 9 febhraio 201.2... .
il recepimento della
direttiva 2009/12f(; comunque salvo il completamento delle procedure in corso volte alla
stipula dei 'contratti di programma' (.. .). Questo articolo confermava la validità delle
procedure che, in ottemperanza alla normativa nazionale, erano in corso nel 2012 tra
l'ENAC e le società di gestione degli aeroporti di Roma., Milano e Venezia (oltre che di
Catania e Cagliari). Esso fissava inoltre tm termine per il loro completamento (3]
dicembre 2012). Ai sensi di tale articolo, verso la fine del 2012, tre CdP "speciali" o
contratti di programma in deroga venivano stipulati per gli aeropo.rti di Roma, Milano e
Venezia e approvati mediante decreti ad hoc dcI presidente del Consiglio.
Tra Paltro, il suddetto articolo 37 del decreto legge 6 diccglbre 201 l n. .f.QJ. istituiva la
già menzionata Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART). L'ART è divenuta
operativa il 15 gennaio 2014.
Come già detto, un'altra misura pertinente è il decreto legge 1 luglio 2009 n.78. In
particolare, J'articolo 17 (34bis) di questo decreto legge prevede una serie di l1orm.e che
disciplinano la conclusione e l'approvazione dei CdP per aeroporti con traffico annuale
superiore a 8 milioni di movimenti di passeggeri.
L'articolo 1 del decreto l!~..B settembre :W.l::Lp. 133' stabilisce che i CdP per
aeroporti di interesse nazionale vanno approvati con decreti ministeriali da adottare entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (avvenuta il 12
.novembre 2014). Ai sensi del medesimo articolo. in conformità agli articoli l,
paragrafo 5, e Il, paragrafo 6, della direttiva. la procedura per la risoluzione delle
controversie tra gestori aeroportuali e utenti dell'aeroporto riguardo ai diritti aeroportuali
non può essere usata in relaZione ai piani di investimento che facciano parte del CdP
approvato dall'ENAC, neppure riguardo agli oneri che sono alla base di tali piani. Il
suddetto decreto legge, comunque, non individua né deflnisce tale procedura per la
risoluzione delle controversie.
4 Convertito,
con modificazioni, In legge con legge 4 aprile 2012, Il. 35.
s Conwltito, con modificazioni, in legge con legge 1J novembre 2014, n. 164.
Analisi
Come già illustrato, il quadro giuridico italiru10 individua nell'ART (operativa dal 2014)
)'autorità dì vigilanza indipendente ai fini dell'articolo 11 della direttiva. Inoltre,
l'artioolo 1 del decreto legge t2 settembre 2014 11. 133 prevede che la. procedura per la
risoluzione delle controversie trél il gestore aeroportuale c gli utenti dell' aeroporto~ di cui
all'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva, non può essere invocata in rcla7.Ìtme a
controversie sui dirìtti aeroportuali rig.uardanti piani di investimento che tàcciano parte di
CdP approvati daU'ENAC. Questo è rilevante per i cinque aeroporti di Roma, Milano e
Venezia in quanto, per tali aeroporti, ì diritti aeroportuali cui si riferiscono i piani di
investimento sono patte integrante dei CdP nego~iati tra l'ENAC e l'ente di gestione
dell'aeroporto ma approvati, in ultima analisi, dal presidente del Consiglio dei ministri.
Questa disposizione della legge italiana impedisce pertanto al]' ART di svolgere tale
particolare ftml.ione riguardo ai suddetti aeroporti.
Secondo la Commissione, ciò non è compatibile con gli articolì 6, paragrafo 3, e Il,
paragrafo l, della direttiva. Le disposizioni della direttiva non possono fungere da base
per una resll'izione di tale natura dei compiti e delle competenze dell'autorità di vigilanza
indipendente.
La Commissione osserva che le condizioni di cui all'atticolo 6, paragrafo 5, della
direttiva, 8econdo le quali in tal uni casi questa procedura per la risoluzione di
controversie t1"<:1 gestori c utenti aeroportuali può non essere applicata, non risultano
soddisfatte dulia nOlmativa italiana. L'articolo 6, paragrafo 5, menziona solo due casi di
questo tipo e, qui, nessuno di essi sembra essere in questione. fn primo luogo, in Italia i
diritti aeroporhlali alla. base del CdP non sono appmvali dall'autorità di vigilanza
indipendente - cioè dall'ART come vuole l'articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della
direttiva· ma dal presidente del Consiglio dei ministri. Di fa\lc); (l tutt'oggi, gli utenti
dell'aeropolto non hanno un'effettiva possibilità di ricOl1'erc contro i diritti aeroportuali
su cui sì fondano i piani di investimento se non quella di intraprendere un diftlcile
percorso giuridico per contestare un decreto del presidente dcI Consiglio, che è il
responsabile ultimo dell'approvazione del CdP. Inoltre, nella nomlativa italiana non
esiste una procedura in base alla quale l'autorità di vigilanza indipendente possa.
esatninarc se gli aeroporti 50.00 soggetti o meno a un'effettiva concorrenza e in base alla
quale tale autorità possa successivamente decidere di fissare () approvare i diritti
aoroportuali o il loro livello massimo. Di conseguenza, anche il caso dì cui all'articolo 6,
paragrafo 5, lettera b), della direttiva, non è qui in questione.
La Coml'l.1Ìssione ritiene inoltre che gli articoli deUa direttiva citati dal decreto legge
12 settembt·c 2014, n. 133. e cioè gli articoli I, paragrafo 5, e Il, paragrafo 6, non
c()nsentano all'Italia di proibire agli utenti o agli enti di gestione aeroportuali dì portare le
controversie dinanzi all'autorità di vigilanza indipendente. Ciò può essere spiegato nel
modo che segue.
L'attico\o 1, paragrafo 5, della direttiva permette agli Stati membri di applicare misure
regolamentari aggiuntive purché non siano illc(,lmpatibì1.i con la direttiva. La
Commissione ritiene che la possibilità per l'autorità di vigilanza indipendente di arbitrarc
controversie rapprtlsentì un elemento (,lentrule della direttiva. In ogni caso, una
disposizione del diritto nazionale che non pcnnetta dì esperire tale possibilità è
incompatibile con la direttiva. Le condizioni di cui all'articolo I, pantgrafo 5, non sono
state pertanto rispettate c nella fattispecie la disposizione non può quindi essere invocata.
------_..._.
__
.
........................__.. In secondo luogo, riguardo alrinvucazione dell'articolo Il, paragrafo 6, della direttiva
come giustificazione per impedire lu possibilità di intervento dell'autorità dì vigìlan7..a
indipendente in caso di controversie, la COlTllnissione osserva che la disposizione impone
agli Stati membri l'adozione di detenninate misure per rendere operativa tale possibilità,
come istituire (a procedura e determinare i criteri di ammissibilità" Nella fattispecie, la
disposi:t.ione non giusti1ica, in sé, r esclusione compleTa di tale possibilità; essa permette
semplic~mente dì concepire la procedura in modo tale da poter respingere determinate
specifiche controversie, in particolare quando il reclamo non sia debitamente giustificato
o sufficientemente documentato. Essa non prevede una non applìcaz.ione in linea
generale della procedura di ricorso nel modo previsto dal decreto legge.
La Commissione osserva inoltre che, in ogni caso, la legge italiana non recepisce
l'articolo 11. paragrafo 6, della direttiva, poiché nei vari atti legislativi di cui ana
presente lettera né altrove nella nonnatjya fU-l4tionale itaHanu non compare nessuna delle
procedure, delle condizioni e dci criteri di cui a tale disposizione. La Commissione
ritiene che tale omissione sia già di pel" sé Wla violazione della direttiva.
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la nonnativa italiana non
risulta conforme agli articoli 6, paragrafo 3, e li, paragrafi l e 6, della direttiva.
Inoltre, con lettera datata 24 aprile 2015 (Ares (2015)3678871), le autorità italiane
fornirono alla Commissione ulteriori infoffiJ8zioni per quanto riguarda le rispettive
responsabilità dell'ART e dcll'ENAC. La Commissione è stata informata del fatto che
l'aeroporto di Catania rientrerà nelle competenze dell'ART dal 2016 (data di scaden~
dell'attuale CdP). Per gli aeroporti dì Roma, Milano e Venezia (due rispettivamente per
Roma c MìJa110, uno per Venezia), che insieme rappresentano quasi 80 milioni dì
movimenti passeggeri alPanno, le autorità italiane hanno indìcato che andranno soggetti
alla rego!azione economica e alla vigilanza dell' ART solo quando scadrà il periodo di
regolazione in corso, previsto nel rispettive CdP, cioè nel 2020, per gli aeroporti di
Milano., e nel 2021 per quello di Venezia e i due aeroporti di Roma. Le auto.rità italiane
hanno i110ltre informato la Commissione che. nno al momento in cui l'ART se ne
assumerà le responsabilità, tutti e sei gli aeroporti continueranno a essere soggetti alla
regolazione economica c alla vigilam.a dell'ENAC non solo riguardo all'applicazione
della procedura per risolvere le controversie tra gestori e utenti dell'aeroporto, ma anche
riguardo a tutti i (,)()mpiti che la direttiva assegna all'autorità di vigilanza indipendente.
Nessuna di queste asserzionì delle autorità italiane sembra tuttavia derivare da un qualche
atto normativa italiano. Anzi, esse sembrano contraddire il decreto ltggc del gennaio
2012, che stabilisce che le funzioni dell'autorità l1azionale di vigilanza saraTU10 svolte in
conformità agli orientamenti del Ministro delle infrastrutture c dei trasporti .tino a guançlo
l'ART non avrà iniz.iato le proprie attività. Dato che l'ART è diventata ormai operativa
(h~ gennaio 2014, non risulta esistere alcuna base giuridica che permetta al1'ENAC, 03
qualcbe ente diverso dall'ART, di continual'e a svolgere fun:doni di vigilanza ne.! cumpo
dei diritti aeroportuali pcr gli aeroporti soggetti alla direttiva.
In questo contesto, la Commissione ricorda inn.anzitutto che, quando recepiscono
direttive nell'ordinamento nazionale, gli Stati membri devono tarlo in modo da gal"àntire
efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie
a soddisfare il requisito della certezza del dir.itto e in modo da garantire anche che le
disposizioni della dircttìva recçpita siano pienamente efficaci e conseguano il risultato
prescritto (v. ad es·, Corte di giustizia, causa C-277/t 3, Commissione contro Portogallo,
punti 43-44). Al1a luce di quanto precede, la Commissione è preoccupata perché tali
requisiti non sono stati in questo caso rispettati, da.l momento che appare poco chiaro
7
quale autorità nazionale sia stata designata nelle fun7.Ìoni dì autorità dì vigilanza
indipendente per gli aeropol1ì summcnzìonatì. Ciò è già di per sé incompatibile con gli
obblighi che incombono all'Italia ai sensi dell'articolo Il della direttiva, in particolare
del paragrato 1.
La Commissione osserva poi che l'articolo 11, paragrafo 2, della direttiva autorizza la
prese-1m! di più autorità dì vigilanza indipendenti in ciascun Stato membro, nel caso in
cui una 'di tali autorità deleghi l'attua7,ione della direttiva a un altra autorità di vigilaD7..a
indìpendente. In tali casi quest'ultima può agire solo sotto il conn'ollo e la piena
responsabilità deJrautorità delegante e ['attuazione della direttiva può deve avvenire solo
in confonl1ità alle stesse norme applicabili all'autorità delegante. l decreti legge n. l e
n,5 non soddisfano comunque i suddetti requisiti; essi sì limitano a istituire una soli.,
autorità indipendenle di vigilanza, cioè 1'ART, e non rilusciuno alcuna delega ai sensi di
quanto prescritto dalla direttiva e che avrebbe dovuto essere notificata alla Commissione.
L'articolo 11, paragrafo 2, della direttiva non può pertanto essere fatto valere nella
fattispecie.
In terzo l.uogo, una situazione in C\Ù .J'ENAC dovesse essere sul serio considerato autorità
di vigilanza indipendente negli aeroporti per i quali sia in vigore Wl CdP (come è il ca~o
dei cinque aeroporti di Roma, Milano e Venezia, di cui qui è questione), come precisato
neUa corrispondenza delle autorità italiane, darebbe adito a preoccupazione per quanto
riguarda il grado di indipendenza di tale organo. L'articolo Il, paragrafo 3, della direttiva
impone in particolare che tale .autorit.-lt di vigilanza sia giuridicamente distinta e
funzionalmente indipendente da qualsiasi gestore aeroportuale e vettore aereo ed eserciti
i propri poteri in modo imparziale e trasparente.
L'ENAC è incaricata di negoziare il CdP con rente di gestione dell'aeroporto e il CdP
comprende disp()sizioni sul Hvello delle t.ariffe pagate dagli utenti dell'aeroporto, La
Commissione richiama l'attenzione sul fatto che la negoziazione del CdP è un processo
bilaterale che coinvolge l'ENAC e il rispettivo ente di gestio.ne aeroportuale, il che
significa che quest'ultimo, in tale processo, assume una posizione privilegiata rispetto
agli utenti. Il livello complessivo delle tariffe aeroportuali è in etlètti stabilito con la
conclusione del CdP, processo in cui gli utenti non sono direttamente coinvolti.
Ciò significa ehe la capacità dcll'ENAC di esercitare i propri poteri di autorità di
vigilau7ll indipendente in modo imparziale e trasparente non è garantita in caso di
controversia su una decisione riguardante le tariffe aeroportuali. Dopo tutto, è stato
l'ENAC stesso Il negoziare quelle medesime tariffe ne1l'ambito del CdP, attraverso un
proccsso in cui gli utenti del1'aeroporto non sono stati coinvolti. Di conseguenza, in Ull
caso siffatto, i requisiti di cui all'articolo Il, paragrafo 3.11on sono stati soddisfatti.
L'articolo Il, paragrafo 4, della direttiva impone infine agli Stati membri di notitìcare
alla Commissione il nome <" vari altri elementi relativi all'autorità di vigilanza
indipendente da essi designata. Riguardo all'ENAC, la Commissione non ha ricevuto
alcuna notifica. Se ciò nonostante l'ENAC dovesse essere considerato ai sensi della
normativa italiana l'autorità di vigilanza indipendente competente per gli aeroporti
summenzionati, come indicano le informazioni fornite dalle autoritt; italiane, allora tale
obbligo non è stato rispettato,
Di conseguenza. se l'ENAC dovesse essere considerato autorità di vigilanza
indipendente per i s\lddetti aeroporti, le preoccupa:t.Ìoni della Commissione
riguarderebbero anche la possibile non conformità deHa nonnativa italiana
all'articolo Il, paragrafi 1,3 e 4, della direttiva.
e
~onçlusìoni
La Commissione europea ritiene pertanto che la Repubblica italiana sia venuta meno agli
obblighi imposti dall'articolo 6, paragrafo 3, e dall'articolo 11~ paragrafi 1,3,4 e 6, della
direttiva 2009112/CE del Parlamento europ~o e del Consiglio, dell' Il marzo 2009,
concernente ì diritti aeroportuaU.
La Commissione invita il Suo governo, ai sensi dell'articolo 258 del Trattato sul
funzionalllento dell'Unione europea, a trasmettere osservazioni in merito a quanto
precede entro due mesi dal ricevimento della presente.
Dopo avere preso conoscenza di tali osservazioni, oppure in caso di omesso inoltro delle
osservazioni entro il tennine fissato, la Commissione si riserva il diritto di emettere, se
del caso) un parere motivato previsto dal medesimo articolo.
Voglia gradire. Signor Ambasciatore, i sensi della mia più alta considerazione,
Per la Commissione
Violeta nULe
Membro della Commissione
9
M INF.GABINETTO.RBGISTRO UFFICIALB.U.0035966.30-10-2013
1.
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GA81NETTO DEL MINISTRO
l\f_lNF-OABfNETTO
Uffici Diretta Collaborazione 1\lilli'llro UFFOAB REGISTRO UFFICIALE ProJ:OOl5966-J0I10f201J-USC1T A Alla Presidenza dci Con:;iglio dci
tvlinistri
DipaJtùJJeIl/o per le politù;!;e eIIropee
S ttll/fllrtl di /mssùme per le procedure di
ùlji"tJt!OIle
Ri f. nota 11.7188 dcl2-1O-20 '13
Oggetto: EU Pilot n. 4424/12/MOVE. Richiesta di informazioni supplementari della Direzione
Generale Mobilità e Trasporti in merito all'implementazione della Direttiva 2009/12/CE concernente
i diritti aeroportuali.
fr.emesSQ
Con la nota in oggetto, la Direzione Generale Mobilità e Trasporti della Commissione europea
("DG Mobilità~) ha chiesto alle autorità italiane di fornire informazioni supplementari in merito: (a) al
reoepimento della Direttiva 2009/12/CE, concernente i diritti aeroportuali ("Direttiva"); nonché, più
in particolare, (b) ai Contratti di programma relativi alla gestione degli aeroporti di Roma, Milano e
Venezia.
Il presente documento fornisce pertanto i chiarimenti richiesti su tutti gli aspetti sopra menzionati.
Recepimento della Direttiva 1212009/CE
Q.uesito n. 1
"/I Decreto Legge 24 gennaio 2012. n. 1 nO/7 prevede l'obbligo previsto all'articolo 6.2 della ACO
secondo 11 quale il gestore aeroportuale sottopO/le agli lItenti dell'aeroporto ogni proposta di
modifica del sistema o dell'ammontare dei didtti aeroportuali al più tardi quattro mesi prima della
sua entrata ;n vigore, motivandone le ragioni. Si prega di chiarire ".
Il Decreto Legge 24 gennaio 2012, n. 1, di seguito "Decreto liberalizzazioni", convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27 traspone nell'ordinamento italiano i principi comuni
sanciti dalla Direttiva per la determinazione e riscossione dei diritti aeroportuali negli aerqporti
nazionali aperti al traffico commerciale.
AI riguardo si evidenzia che, anche in carenza della previsione di una esplicita tempistica della
procedura di consultazione da parte dell'art 77 del Decreto liberalizzazioni, la normativa nazionale
è letta e applica~a in piena conformità alle previsioni della Direttiva; conseguentemente, le regole
concretamente applicate si pongono su un piano di coerenza con i termini minimi per
l'espletamento delle consultazioni dì cui all'art. 6.2 della Direttiva, come peraltro si evince dalle
risposte ai quesiti concernenti le procedure contrattuali riferite agli aeroporti di Roma, Milano e
Venezia.
In proposito si sottolinea come, già prima del recepimento della Direttiva, la normativa nazionale
aveva previsto una procedura di consultazione finalizzata a garantire una partecipazione dì tutti i
soggetti interessati ai sensi degli orientamenti elaborati in sede ICAD.
In ogni caso, si fa presente che l'Enac sta definendo un documento che, nel disciplinare gli aspetti
della procedura dì consultazione, anche in termini dì contenuti dell'informazione da rendere
all'utenza aeroportuale, recepisce appieno le tempìstiche di garanzia previste all'art 6.2 della
Direttiva.
Quesito n.2
"Si prega di confennare che ENAC è stata designata in quanto Autorità nazionale di vigilanza in
attesa dell'entrata in vigore della già istituita 'Autorità indipendente di regolazione dei Irasporti'. Sì
prega dì fornire dettagli sulla sua entrata in vigore (compresa la data prevista)".
L'art. 36, comma 2, lettera h), del Decreto Legge n.1 del 24 gennaio 2012 ha individuato
nell'Autorìtà di regolazione dei trasporti, il soggetto competente a svolgere tutte le funzioni di
Autorità di vigilanza previste dagli artt 71·81 del citato Decreto ed, in particolare, i compiti di
regolazione economica nonché di vigilanza che si sostanziano, in primis, nell'approvazione dei
sistemi dì tariffazione e dell'ammontare dei diritti, inclusf metodi di tariffazione pluriennale, anche
accorpata per servizi personalizzati che garantiscono annualmente gli adeguamenti inflattivi.
Nelle more dell'entrata in operatività di detta Autorità dì regolazione, tati funzioni sono state affidate
con Atto di indirizzo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ai sensi del combinato
disposto dell'art. 36. comma 2, lettera h) e dell'art. 73, comma 1 del Decreto citato. In attuazione
di tale previsione, con Atto di Indirizzo del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 220 del 7
giugno 2013 (Ali. 1) sono state attribuite ad ENAC le funzioni di cui agli artt. 71·79 del Decreto
IiberaHzzazioni e al Ministero dei infrastrutture e dei trasporti le funzioni di cui al successivo articolo
80.
Prima del medesimo Atto, tutte le funzioni in materia erano attribuite all'ENAC, ferme restando la
vigUanza sull'ente attribuita al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e le ulteriori funzioni di
controllo riconosciute ai Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti, dell'economia e delle finanze e
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in sede di approvazione dei Contratti di Programma in
parola, e alla Corte dei Conti in sede di registrazione degli stessi.
Con riferimento all'Autorità indipendente di regolazione dei trasporti si riportano di seguito gli
adempimenti già espletati ai fini della sua concreta entrata in operatività.
Con Decreto del Presidente della Repubblica del 9 agosto 2013, pubblicato in G.U.R.1. il 16
settembre u.s., è stata definita la composizione del collegio dell'Autorità.
2
L'art. 25 bis del Dl 69/2013 ha poì individuato la sede dell'Autorità nella città di Torino; inoltre, è in
corso di adozione il D.P.C.M. che dovrà individuare, entro il 31/12/2013, l'immobile di proprietà
pubblica dove collocare la sede dell'Autorità nella città di Torino.
In data 23 settembre 2013 è stata firmata la convenzione con l'Autorità Garante per la
Concorrenza ed il Mercato (AGCM), prevista dall'art. 6 del Decreto Legge n. 101/2013, in base al
quale l'AGCM fornisce il supporto economico e finanziario .necessario per la fase di avvio
dell'operatività deU'Autorità, per lo svolgimento delle attività strumentali all'implementazione della
struttura organizzativa dell'Autorità
In data 27 settembre 2013 il Collegio dell'Autorità ha nominato il Segretario generale che dovrà
sovrintendere al funzionamento dei servizi nonché degli uffici.
Infine, secondo quanto risulta dall'audizione informale (Ali. 2 ed Ali. 3) del Presidente dell'Autorità
dinanzi alle Commissioni riunite di Camera e Senato, tenutasi in data 8 settembre 2013, "nelle
prossime settimane l'Autorità pubblicherà in rete il proprio podale ed adotterà i regolamenti di
organizzazione del personale e la conseguente delibera di entrata in operativiUi'.
Quesito n. 3
Si prega di descrivere ulteriormente le misure prese per garantire che ENAC svolga una funzione
di arbitro. in quanto Autorità nazionale di vigHanza, in caso di dispute sulle tasse aeroportuali tra gli
utenti ed i gestori. In particolare, si prega di precisare ogni misura volta a garantire che le attività
svolte da ENAC in telazione alla vigilanza sulle tasse aeroporluali siano svolte separatamente
dalle attivUà attinenti alla conclusione dei contratti di programma con i gestori degli aeroporti di
Roma, Milano, Venezia"
Il
Il decreto liberalizzazioni, nell'istituire "Autorità nazionale di vigilanza, ha confermato il pre·
esistente assetto istituzionale fondato sulla previsione di un intervento obbligatorio e non residuale
da parte delle Amministrazioni cui è istituzionalmente demandata la regolamentazione del settore
aeroportuale, culminante nell'approvazione del sistema e dell'ammontare dei diritti.
Ciò vale anche per i Contratti di programma degli scali di Roma, Milano e Venezia; in effetti, con
riferimento a questi ultimi, sia il procedimento di consultazione, sia la definizione dei criteri per la
determinazione dei diritti che l'ammontare degli stessi, sono avvenuti nel rispetto di un quadro
normativo pubblicistico, che ha assicurato la valutazione ed il contemperamento dei diversi
interessi rilevanti, inclusi segnata mente quelli degli utenti (compresi gli utilizzatori finali) e dei
gestori.
Peraltro. tale assetto istituzionale è espressamente previsto dall'art, 6, comma 5 lettera a) della
Direttiva, laddove prevede che gli Stati membri possono decidere di non applicare il meccanismo
di risoluzione delle divergenze di cui ai paragrafi 3 e 4 del citato art. 6 qualora la normativa
nazionale preveda già un regime obbligatorio di determinazione o di approvazione dei diritti
aeroportuali (o del loro ammontare massimo) da parte dell'Autorità di vigilanza.
Lo strumento del Contratto di programma, attraverso \'ìntervento ai fini della regolazione tariffaria,
di una pluralità di soggetti pubblici istituzionali quali "ENAC, il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, dell'economia e delle finanze, la Presidenza del Consiglio del Ministri nonché la Corte dei
Conti, è risultato sempre garante dell'interesse pubblico generale rappresentato dalla possibilità
per ,'utenza - intesa questa nella sua accezione più estesa di soggetto che! a qualunque titolo,
3
:
1
utilizza i beni e servizi offerti dal gestore - di fruire nel territorio nazionale di aeroporti che offrono
un servizio allineato agli standard europei in termini dì qualità e standard di sicurezza, a fronte di
tariffe correlate ai costi, non discriminatorie e trasparenti.
Infatti, dopo aver formato oggetto di un trasparente ed articolato processo dì consultazione, i
Contratti di programma in argomento, una volta stipulati dall'ENAC e dal gestore, sono stati
sottoposti alle valutazioni delle competenti Autorità pubbliche, nel quadro dì una procedura
obbligatoria che si è conclusa con un'approvazione - subordinata al recepimento di modifiche ed
integrazioni - avvenuta per il tramite di appositi Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze. I medesimi contratti sono stati, altresi, sottoposti al controllo dì legittimità della Corte
dei Conti.
E' dunque evidente come tutte le Amministrazioni dello Stato, ivi compresa l'ENAC, ciascuna per i
profili dì propria competenza, abbiano svolto la funzione di vigilanza sui contenuti dei Contratti in
argomento, a garanzia dell'imparzialità dell'azione amministrativa rispetto alle contrapposte
posizioni dei gestori e degli utenti, ed abbiano operato nell'interesse pubblico generale.
La partecipazione attiva delle Amministrazioni pubbliche interessate, come successivamente
meglio specificato a proposito dei singoli contratti in questione, è dimostrata dalla previsione, nei
decreti di approvazione, di specifiche prescrizioni da inserire nel Contratto di Programma, sotto
forma di atto aggiuntivo, come condizione di efficacia dell'atto stesso.
Inoltre, attraverso i medesimi Contratti di programma è stato possibile rendere più cogente la
disciplina degli obblìghi assunti dai gestori affidatari delle concessioni aeroportuali. quali a titolo
esemplificativo la realizzazione degli investimenti necessari allo sviluppo dell'aeroporto.
assicurando contestualmente condizioni di equilibrio economico-finanziario idonee a consentire al
gestore stesso di far fronte agli impegni assunti con la sottoscrizione di tale atto negozia le.
In tale contesto, le funzioni di arbitro sono assicurate, nel procedimento di definizione dei Contratti.
proprio dalla partecipazione di una pluralità di soggetti pubblici, ivi compreso "ENAC, deputati
istituzionalmente al perseguimento di interessi generali della collettività, tra cui anche quelli gli
utenti dei servizi aeroportuali.
Peraltro, si evidenzia che, come previsto dall'art.71 del Decreto legge di recepimento della direttiva
2009/12 CE, anche a seguito dell'istituzione dell'Autorità nazionale di vigilanza. sono "fatte salve le
funzioni di vigilanza che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti continua ad esercitare ai sensi
dell'art.11 comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1997, n.250 istitutivo dell'ENAC. Tra dette
funzioni rientrano anche quelle di stabilire gli indirizzi generali in materia di politica tarlffaria nonché
di vigilare che l'attivita dell'ENAC corrisponda ai fini pubblico-istituzionali" dell'Ente stesso.
Quesito n. 4
"Sì prega di chiarire ulteriormente le 'Conclusioni' avanzate sulla Iiceità e necessità del Decreto
512012. In panico/are, per quanto riguarda l'esigenza di tutelare illegittimo affidamento dei soggetti
interessan si fa notare che la Direttiva ACO è stata adottata 1'11 marzo 2009 (a seguito di un
1 Tale accezione di utente include dunque, oltre alle Compagnie, aeree anche i passeggeri e tutte le tìpologie di
operatori aeroportuali (handlers, caterers, petrolieri, etc.).
4
,
processo dì negoziato inter-istituzionale durato due anni) e cioè un anno prima dell'avvio delle
procedure riguardanti gli aeroporti dì Roma, Milano e Venezia, e che pertanto il suo contenuto era
conosciuto dai soggetti interessati a partire da quella data. "
In aggiunta a quanto già argomentato nella precedente risposta fornita sul punto alla CE (Ali. 4), si
ribadisce la coerenza del pre-esistente quadro regolatorio italiano rispetto a quello delineato dalla
Direttiva, sia sotto il profilo procedurale che sostanziale.
Il decreto 5/2012 ha, infatti, prescritto la tempestiva conclusione (entro il 31 dicembre 2012) di
procedure awiate da tempo in applicazione dei criteri normativi di cui alle citate Linee guida ENAC
nonché all'articolo 17, comma 34bis, del d.l. 1 luglio 2009, convertito in legge, con modificazioni,
dalla I. 3 agosto 2009, n. 102, e s.moL, già sostanzialmente conformi a quanto delineato dalla
Direttiva 2009/12/CE.
Il decreto 5/2012 ha quindi confermato l'applicazione ai Contratti di programma di cui trattasi di
principi tariffari sanciti dalla citata normativa del 2009 nell'elaborazione di sistemi di tariffazione
pluriennale quali orientamento al costo delle infrastrutture e dei servizi, tenuto conto in partiCOlare:
i) di obiettivi di efficienza e di adeguata remunerazione degli investiment~e dei capitali, ii) dei livelli
e standard europei.
La funzione di tale decreto è stata dunque di creare il necessario collegamento normativo tra il pre­
esistente quadro regolatorio, incentrato sulla stipula dei Contratti di programma, ed il nuovo,
basato sull'applicazione di modelli tariffari approvati dall'Autorità di vigilanza (in fase di
implementazione all'epoca dell'entrata in vigore del decreto 5/2012), nel presupposto giuridico
della conformità delle procedure in corso con la sopraggiunta normativa. Sì precisa al riguardo che
la conformità del previgente quadro regolatorlo è da intendersi sotto il duplice profilo del rispetto: a)
delle prescrizioni in materia di consultazione dell'utenza e b) dei principi alla base della
determinazione delle tariffe, che rappresentano gli aspetti salienti della Direttiva 12/2009/CE.
In aggiunta a quanto sopra argomentato ed ad integrazione degli elementi resi sul medesimo
punto in occasione delta precedente informativa in()ltrata dalle Autorità italiane (vedi sopra), si
segnala che in data 29/03/2012, con nota a firma del Ministro delle Infrastrutture e Trasporti (Ali.
5), è stata informata la CE, nella persona del Commissario europeo per j Trasporti Siim Kallas,
dell'esistenza e delle finalità della disposizione contenuta all'art. 22 del Dl5/2012, volta a garantire
continuità alle procedure in corso a tale data, "a tutela dei cospicui investimenti, indispensabili per
il recupero del gap infrastrutturale accumulalo e quindi per il miglioramento della qualità ed
efficienza dei servizi resì", nonché della portata applicativa di tale disposizione.
Quesiti sl)eci.j1c; aMativi aU'AerQl)orto di Roma FiumicinQ
Quesito n. 1
·Si prega di fornire infonnazioni su come le posizioni degli utenti sui piani di breve e medio periodo
siano state tenute in considerazione nel/a finalizzazione dei piani di sviluppo infrastrutturale di
breve e medio periodo, in linea con /'arilco/o 8 depa ACO",
Come si evince dal considerando n. 14 della Direttiva, l'obiettivo dell'art. 8 della ACD è
essenzialmente quello di: "rendere possibile il monitoraggio dei costi delle infrastrutture e di
assicurare installazioni adeguate e soddisfacenti sotto il profHo del rapporto costi-benefici
nell'aeroporto in questione".
5
Queste previsioni sono del resto coerenti con i principi stabiliti in sede ICA02; che prevedono
l'informativa agli utenti in merito allo sviluppo delle infrastrutture aeroportuali e dove Si riconosce
comunque la prerogativa delle autorità degli Stati ad esercitare la propria attività di supervisione,
anche economica, al fine di assicurare investimenti infrastrutturali idonei a fronteggiare la domanda
attuale e futura 3.
Peraltro, la previsione dell'art. 8 della Direttiva è formulata in termini piuttosto generali e flessibili: i,n
particolare, essa non dispone specifici termini o modalità per la consultazione; tale consultazione
si dovrebbe quindi svolgere secondo normali criteri di ragionevolezza sulla base della prassi
comunemente seguita nei rapporti fra il gestore e gli utenti interessati.
1- La consultazione degli utenti sui piani di investimento di breve e medio periodo
Come anticipato nelle precedenti interlocuzioni, i principi di cui all'art. 8 della Direttiva - oggi
recepita dal Decreto lìberalizzazioni - erano già in vigore nell'ordinamento italiano; e ciò appunto in
quanto la regolamentazione di settore era stata sostanzialmente modellata in modo da tener conto
pienamente dei criteri stabiliti in sede ICAO, poi recepiti anche dal legislatore UE. Tali criteri e
principi sono stati trasfusi nell'ordinamento nazionale attraverso una produzione normativa che si è
succeduta negli anni e che ha condotto alla stesura delle "Linee Guida applicative della direttiva
CIPE In materia di rego/azione tariffaria dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva",
approvate con decreto ministeriale del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, del 10 dicembre 2008 ("Linee Guida') per la cui genesi e
contenuti si rimanda a quanto già specificato sul punto nell'ambito della precedente risposta fornita
dalle Autorità italiane.
La definizione del Contratto di programma (tlCdp") ENAC/Aeroporti di Roma Spa C'ADR") è
avvenuta In conformità a tali norme e principi. In particolare, la consultazione degli utenti sui piani
di sviluppo infrastrutturale di breve e medio periodo è stata dettagliata, piena ed effettiva; essa ha
consentito - e consentirà anche in futuro -- agli utenti di essere pienamente informati e di poter
esprimere H proprio punto di vista sugli investimenti previsti e sulla loro coerenza con le esigenze
infrastrutturali dell'hub di Fiumicino.
Di seguito, si fornisce una descrizione precisa del processo di consultazione. Essendo la
documentazione relativa alle consultazioni molto voluminosa. si farà all'occorrenza rinvio agli
allegati per i necessari riscontri.
1.1.
Fase preliminare: acquisizione delle informazioni presso gli utenti
Le consultazioni con gli utenti hanno avuto luogo anche prima della predisposizione e messa in
consultazione del pian? degli investimenti ADR 2012 - 2021 ("Piano degli investimentn. infatti:
• Nei mesi di marzo-luglio 2011 si è svolta una fase preliminare di consultazione con gli
utenti aeroportuali. In questo quadro: sono stati predisposti questionari per gli utenti
4
dell'aeroporto e per le relative associazioni, finalizzati ad acquisire un primo contributo
2 Cfr., altresì, il riferìmento agli orientamenti ICAO nella proposta dì Direttiva, COM(2006)820 final, pag. 2.
:) Cfr, ICAD's Policies on cl1arges (or airports and ANS, Doc. 9082, 9th edilion, pag, 4 e S5.
;1
Per completezza. si precisa che II questionario per i vettori era cosi strutturato:
"Summary of the airllne's cu"ent operations at Fiumicino International Afrport
6
______________________________c,
informativo in merito al posizionamento sull'aeroporto, nonché sulle prospettive di
sviluppo;
• sono state tenute audizioni con i principali vettori presenti sullo scalo nonché con le
relative associazioni;
• in particolare ADR. oltre alle riunioni con lATA e IBAR (su cui sì veda infra) - in cui sono
state esposte e discusse ampie presentazioni - ha tenuto 3 riunioni con i seguenti
veUori:
Afitalia, il 02 marzo 2011:
Easyjet, Iberia e British Airways, il 23 marzo 2011;
Emirates, Catar Airways e Singapore Airlines, il 24 marzo 2011.
Come risulta dalle evidenze suesposte - e segnatamente dalle risposte ai questionari e dalle
minute delle audizioni (AlI. 6) - sin dai primi di marzo 2011 si è svolto un approfondito confronto
con gli utenti; tale confronto è stato pienamente coerente (e già prima del termine per
l'implementazione della Direttiva) con i requisiti e le finalità dell'art. 7 della Direttiva.
1,2,
Il Piano degli investimenti sottoposto a consultazione
Anche sulla base degli elementi raccolti nel quadro della citata pre-consultazione con gli utenti,
sono stati elaborati i documenti di pianificazione e programmazione messi poi in consultazione, fra
cui segnatamente il Piano degli investimenti per lo sviluppo infrastrutturale dell'aeroporto,
• Whal services does the airline currently operate fo end {rom Fiumicino Intemarional Ailport in tem7S of
orlginsldestinations. seNica frequencies and fimings? Cilanges lo 201012011 schedules
• What type or aircraft does me airline currontly use lo serve Fiumicino Intemational Aìrport and in whet configuration
end seating capacily?
• How does passenger Clemand for the 8;l1lne's seJVices lO end 'rom Fiumicino Intema/ional Airport vary by monlll.
wllal are the pesk and troug17 months or tlle year?
• Do any
Q' yOLlr Bircra{t nlght-stop al Fiumicino intemational Airporl?
Composition of the Passenger Market
• Could yOIJ indica/e in tlle tab/e below what percentage of leisureNFR end Business passengers yotJ fiy lo end 'rom
Fiumicino Inlemaliol1al Airporl?
Future p/8ns and prospects
• Whel key faclors will detormine your airlimfs future development end growth of seNicas end passenger numbers lo
end from Fiumicino Intemet/ansl Airport?
• Whet p1ans 00 you have lo change tll€ scale or pattem òf its exisfiflg operations al Fiumicino Intematlonal Airporl?
• How do you expect the air passenger market at Fiumicino Intemslionsl Airpori lO develop in tlle in short ten'O (2
years), medium term (5 years) and long lerm (1 Q.. 20 years)?
,. A~ fhe~ any aspecls or Iha exisling airpori's fecilitles or seNices Ihat CE/LIse the airiine concem (apron congestiono
shoriage or check-in desks etc.)?
• What additional Illfonnalion or views does the compeny consider should be taken ìnto accolJnt fW URSlScott WI/son
in its preperation of its air traffie {orecasts (or Fiumicino Intemational All'pori?
• W/lat speclfic tec/mical or operational matters would file airl/ne wisl1 lo see addressed In a17y pfans to expend or
rapisce any psrt aftlle existing airport infrastrocture?",
7
Più precisamente, il 10 dicembre 2011! sono stati pubblicati sul sito web dell'ENAC i seguenti
documenti: il Piano degli investimenti (Ali. 7). le Previsioni dì traffico (Ali. 8) e il Piano della qualità
e dell'ambiente (Alt 9) nel rispetto della procedura delle Unee Guida.
Il Piano degli investimenti si articola essenzialmente in: a) un "Documento Tecnico Pluriennale"
che abbraccia un arco temporale di dieci anni completato - per entrambi gli scali - da b) 5 diverse
categorie di schede analitiche. oltre a c) un Piano recante le strategie di sviluppo del sistema
aeroportuale della Capitale fino al 2044 per la cui qescrizione si rimanda a quanto già comunicato
con precedente risposta fornita dalle Autorità italiane (Alt 4)
Con il documento contenente le previsioni di traffico del sistema aeroportuale della Capitale (Ali.
8), sono state illustrate all'utenza: a) l'evoluzione storica del traffico sugli scali di Fiumicino e di
Ciampino fino al 2011, b) i criteri metodologici utilizzati per l'elaborazione delle stime di breve e
medio periodo, c) le previsioni e le prospettive di sviluppo delle principali componenti di traffico
sullo scalo nel periodo 2012-2016, d) un quadro di previsione di traffico per il periodo oggetto di
regolazione - dettagliato per tipologia di vettore e per destinazione - nonché e) l'evoluzione storica
e prospettica sino al 2021;
Il documento contenente il Piano della qualità e dell'ambiente (Ali. 9). riporta ,'elenco deglì
indicatori analitici di tutela ambientale e di qualità dei servizi regolamentati, con i relativi pesi e le
modalità di rilevazione. Per ogni indicatore vengono poi riportati il valore al cd. anno base e gli
obiettivi di miglioramento che ADR si è impegnata a conseguire per ciascun anno del quinquennio.
date le opere in programmazione per lo stesso periodo.
Con la pubblicazione della documentazione sopra richiamata è stato chiesto agli utenti di far
pervenire le proprie osservazioni entro il 10 gennaio 2012 (come si dirà, tale fase si è in realtà
conclusa nel mese di marzo 2012). In realtà la possibilità data agli utenti di formulare osservazioni
in merito ai documenti oggetto di consultazione si è articolata in tre fasi successive:
• nel corso del primo incontro di consultazione con gli utenti del 13 dicembre 2011, atteso
che i documenti oggetto di consultazione erano stati pubblicati sul sito web dell'ENAC in
data 10 dicembre 2011;
• ne! periodo dal 13 dicembre 2011 al 10 gennaio 2012, termine ultimo entro il quale era
pOSSibile far pervenire ad ENAC osservazioni e domande in merito ai documenti oggetto di
consultazione;
• un'ulteriore fase di confronto che ha portato all'incontro del 23 gennaio 2012, indetto da
ENAC per far fronte all'esigenza manifestata da taluni utenti di approfondire specifiche
tematiche illustrate nell'incontro di dicembre.
Con specifico riferimento al Piano degli investimenti (Ali. 7) oggetto del quesito della
Commissione, si sottolinea in generale che:
• allo scopo di favorire una più efficiente programmazione dello svifuppo aeroportuale, il Cdp
stipulato con ADR individua un periodo di pianificazione di durata decennale, a sua volta
articolato in due "sottoperiodi" di durata quinquennale (uno dI breve, sino al 2016 e con un
livello dì dettaglìo maggiore sulle fasi di progettazione, lavorazione ed entrata in esercizio
delle singole opere, e "altro, di minore dettaglio, di medio termine, Le. riferito al
quinquennio successivo). Tale pianificazione va a sua volta inquadrata in un più ampio
8
orizzonte temporale. che tiene conto della programmazione a lungo termine e del relativo
Mester Pian di lungo periodo al 2044;
• quanto allivello degli investimenti, si prevede la realizzazione di opere per oltre 12 miliardi
di Euro entro il 2044, dì cui 2,5 miliardi di Euro da realizzare nel primo decennio. Di questi,
circa un miliardo dovrà essere realizzato nel primo sottoperiodo tariffario.
Tali documenti, unita mente all'inquadramento generale dello sviluppo di Fiumicino nel corso
dell'intero arco temporale di durata residua della Concessione (2012 - 2044) sono stati poi
ulteriormente illustrati e commentati - con il supporto di apposite slides (Ali. 10) - nel quadro della
specifica audizione pubblica che avuto luogo in data 13 dicembre 2011 (Ali. 11).
La consultazione degli utenti sul Piano degli investimenti è stata condotta nel rispetto delle norme
e dei principi stabiliti dalle Linee Guida, fondati sulla disciplina ICAO e poi sanciti dalla Direttiva.
Tale consultazione è stata dettagliata, piena ed effettiva; essa ha consentito agli utenti di essere
informati di tutti gli interventi contemplati dal Piano degli investimenti e dei relativi valori e di poter
richiedere chiarimenti e spiegazioni.
1.3.
Osservazioni degli utenti
Hanno presentato osservazioni, nei giorni successivi all'audizione (oltre a Città di Ciampino.
Comitato Fuori Pista e Comitato Aeroporto di Ciampino), i seguenti utenti:
• Assaereo, lettera del 20 dicembre 2011(AII. 12a);
• Comitato utenti dì Fiumicino, lettera del 20 dicembre 2011 (AII.12b);
• lATA, lettera del 10 gennaio 2012 (AIL12c);
• Comitato Utenti Fiumicino, Airline Operating Committee Fiumicino, Assaereo e IBAR.
lettera del 10 gennaio 2012 (Alt.12d);
• Easyjet, lettera del 10 gennaio 2012 (AII.12e);
• Alitalia, lettera del 10 gennaio 2012 (AIt.12f).
Le puntuali informazioni rese hanno prodotto da parte degli utent1 osservazioni circoscritte solo ad
alcune questioni.
Si ricorda ad esempio che, la comunicazione inviata da Alitalia - Le. la principale Compagnia
operante sullo scalo romano di Fiumicino - del 10 gennaio 2012 oltre a contenere alcune
considerazioni generali di ordine legale ha formulato rilievi specifici, circoscritti ai seguenti aspetti:
• richiesta di un meccanismo tariffario dì tipo single till (che come risulta anche dalle
osservazioni degli altri utenti, costituisce una delle principali temat/che emerse nel quadro
della consultazione, anche se non rientrante in questa specifica fase della consultazione);
• richiesta di indicatori di qualìtà più stringenti:
• richiesta di maggiori precisazioni sul progetto di Fiumicino Nord al 2044 e i relativi espropri;
9
• chiarimenti in merito alla mancata inclusione all'interno del Contratto di Programma
dell'impianto dì smistamento dei bagagli in transito NET 6000 (investimento, questo, in
realtà già realizzato nel 2010 e menzionato dalla Compagnia solo per le sue possibile
implicazioni tariffarie);
• una richiesta di maggior informazioni in merito alle voci del Piano degli investimenti inerenti
agli "altri interventi" e "opere di progettazione".
In proposito, si rlleva che le osservazioni dell'utente hanno in larga parte riguardato questioni
non inerenti ai progetti di nuove infrastrutture.
Dall'esame delle osservazioni pervenute dagli utenti emerge che gli stessi non hanno messo in
discussione:
• né la tipologia degli interventi infrastruttura li programmati, in particolare quelli previsti nel
breve-medio periodo;
• né la loro rispondenza aUe esigenze di adeguamento e modernizzazione del più importante
hub italiano.
Nei confronti di tali interventi di breve e medio periodo, e delle relative opere, che modificano
sostanzialmente II Jay out infrastrutturale dello scalo, sono pervenute le considerazioni di un solo
vettore 5.
1.4.
Risposte agli utenti
Tutte le osservazioni degli utenti sono state debitamente valutate ed hanno trovato una puntuale e
motivata risposta nel corso della successiva interlocuzione relativa al Piano degli investimenti. Si
riassumono i passaggi principali.
• Riunione del 23 gennaio 2012, presso ENAC, cui hanno partecipato IBAR. Assaereo l
Comitato utenti FCO ed AOC FCO (Ali. 13).
• In vista di tale riunione, ADR ha elaborato una specifica documentazione focalizzata sui
temi evocati dagli utenti. Detta documentazione, composta di tre "AI.legati", è stata illustrata
e discussa in riunione; essa ha in particolare fornito la seguente informativa:
- dettaglio della voce "altri interventi 2012-2016", presente nel Piano degli investimenti
(AlI. 14a);
-
informazioni di dettaglio sul Piano degli investimenti 2012-2016, con percentuali di
allocazione del costo totale di ciascuna opera ai servizi sottoposti a
regolamentazione tariffaria; con tale documentazione si è fornita in particolare
risposta a taluni dubbi degli utenti e. segnatamente, a quello relativo alla presunta
incidenza sulle tariffe dei servizi regolamentati di tal unì Investimenti afferenti al
settore non avìation, e specificamente relativi ai parcheggi (cfr. Ali. 121): al riguardo
~ Le uniche considerazioni sono state svolte da Easyjel in ragione del suo specifico modello di business.
IO
.,I
sì è chiarito come gli stessi non concorrano alla determinazione dei costi ammessi
a tariffa. in quanto riferiti ad attivita di natura commerciale (Ali. 14b);
-
set di slides relativo a tutte le azioni prefigurate dalla stessa ADR. da realizzare in
ciascun Terminai nel brevissimo e breve termine (Ali. 14c).
• Risposte di ENAC, segnatamente comunicazioni del 13 marzo 2012. indirizzate a
Alita li a (Ali. 15a);
-
Comitato Utenti di Fiumicino, IBAR, Assaereo! AOC (Ali. 15b),~ -
Easyjet (Ali. 15c); -
lATA (Ali. 15d). In tali comunicazioni, cui si rinvia per una più attenta disamina, è stato fornito puntuale riscontro ad
ogni singola osservazione.
Si sottolinea che. nel corso della consultazione, gli utenti non hanno esposto ulteriori rilievi o
argomentazioni. Anzi, va segnalato come - già in vista della riunione del 23 gennaio 2012 ed al
fine di renderla quanto più costruttiva e proficua - ENAC avesse esortato gli utenti ad esplicitare
il
J
proprio punto di vista (Alt. 16). Come rimarcato nella successiva comunicazione del 13 marzo
2012, pro!. ENAC 0032547/CSE, indirizzata al Comitato Utenti FCO. Airlines Operators Committee
FCO, Assaereo e IBAR, "tale richiesta è tuttavia rimasta inevasa"{AIi. 15b).
~ bene precisare che - nonostante le osservazioni degli utenti fossero, come detto, circoscritte e
non specificatamente attinenti agli investimenti progettati e posti in consultazione - il gestore. ne
ha comunque tenuto conto apportando talune limitate modifiche a quanto inizialmente progettato.
In particolare ADR ha recepito le richieste degli utenti di accelerare nella realizzazione di interventi
a brevissimo termine quali, ad esempio, l'aumento ed il miglioramento qualitativo delle postazioni
di controllo passaporto, l'aumento dei varchi di sicurezza al Terminai 3, ed il miglioramento
qualitativo dei servizi igienici.
Da ultimo, si rileva che sebbene il processo di consultazione avrebbe dovuto concludersi entro il
10 gennaio 2012, proprio per venire incontro alle esigenze degli utenti è stato prolungato oltre tale
data e si è concluso il 13 marzo 2012.
In conclusione, le osservazioni degli utenti nel processo di consultazione non hanno messo in
discussione obiettivi e tipologia degli interventi infrastruttura li previsti dal Piano degli investimentì.
relativo al breve e medio periodo. In ogni caso, tali osservazioni sono state tutte singolarmente
esaminate, offrendo anche agli utenti la possibilità dì chiarirle e supportarle, ed hanno formato
oggetto di motivata risposta, nel pieno rispetto dei contenuti dell'articolo 8 della Direttiva e dalla
disciplina ICAO di riferimento.
Quesito n. 2 Master Pian aeroportuale
"Si prega inoltre di chiarire se il master pIan dell'aeroporto sia stato nel frattempo finalizzato e
pubblicato, e in quale misura gli utenti abbiano contribuito alfa sua definizIone".
11 "
Il Master Pian (UMP") dell'Aeroporto di Fiumicino è uno strumento di pianificazione con riferimento
temporale al 2044, anno di scadenza della Concessione aeroportuale. I contenuti del MP. in
funzione dene previsioni di crescita del traffico al 2044, riguardano la definizione del layout e il
dimensionamento delle principali necessarie infrastrutture di terminai, airside e di accesso
all'aeroporto. Si precisa che il MP sostanzialmente include al suo interno il Piano degli investimenti
(Le. periodo 2012-2021), su cui si è svolta la consultazione descritta in risposta al precedente
quesito. Esso inoltre comprende gli interventi ulteriori, previsti per il successivo sviluppo dello scalo
in direzione nord.
L'assetto generale si fonda sulle Linee guida tecniche a lungo termine redatte da ENAC in
collaborazione con AOR nel corso del 2007 e trasmesse da ENAC al Ministero delle Infrastrutture
e dei Trasporti.
Come rilevato, la pianificazione di lungo periodo ha formato oggetto di un prolungato processo di
consultazione iniziato già nei primi di marzo 2011, con l'invio di una serie di questionari agli utenti
(cfr. All, 6). Ai vari soggetti interessati è stata poi richiesta un'attiva partecipazione anche
mediante la partecipazione ad appositi incontri nel corso degli anni 2011 e 2012. In particolare:
•
Luglio 2011, incontro con Compagnie aeree (Ali. 17);
•
Maggio 2011, incontro con lATA, IBAR (Ali. 18)
•
Luglio 2011, incontro con IBAR (AlI. 19);
•
Febbraio 2012, incontro con lATA (Ali. 20);
•
Maggio 2012, incontro con Sky Team (Ali. 21).
Si precisa che le osservazioni formulate dagli utenti sono state, anche a questo riguardo,
circoscritte su aspetti attinenti al breve - medio periodo (sino al 2021) e dunque sulla
pianificazione che aveva parallelamente formato oggetto del più articolato processo di
consultazione descritto nella risposta al precedente quesito. Le poche considerazioni inerenti alla
pianificazione a lungo termine sono state comunque debitamente esaminate e, in taluni casi,
hanno portato ad una variazione di quanto previsto. È questo. ad esempio, il caso della
progettazione di un cd. Ground Rapid Transit System per bagagli e passeggeri fra Fiumicino Nord
e Fiumicino Sud. richiesto da lATA, e .Ia possibilità per la stazione ferroviaria del nuovo Terminai
Nord di accogliere anche treni a lunga percorrenza mediante una lunghezza adeguata delle
banchine.
Come disposto dal Cdp, AOR ha quindi presentato il MP ad ENAC nel giugno 2013; ENAC sta ora
svolgendo un'istruttoria che si completerà, a seguito dell'ottemperanza da parte di AORalle
richieste di modifiche ed integrazioni formulate deIl'ENAC, con il rilascio dì un nulla osta tecnico,
cui seguirà poi il definitivo perfezionamento,
Gli investimenti previsti nella pianificazione di lungo termine, segnatamente gli investimenti da
realizzare dopo la scadenza del primo periodo re9018torio (Le. 2012·2021), formeranno comunque
oggetto di apposita consultazione con gli utenti. All'inizio di ciascun periodo di regolazione tarìffaria
si procede infatti alla definizione degli investimenti da realizzare nel corso del decennio con
dettagliato crono-programma del primo sottoperiodo tariffario, degli indicatori di qualità e dì tutela
ambientale, delle stime di traffico e della dinamica tariffaria per il primo quinquennio; tali elementi
12 x
formano oggetto di consultazione preventiva con gli utenti ai sensi dell'art. 4 del d.p.c.m. del 21
dicembre 2012 di approvazione del Cdp di AOR
QUES/TIBELATlVI CONTRATTI DI fBOGRAMMA DEGL1 AEROPORTlDl ROMA. MILANO E VENEZIA
Quesito n. 1
"In relazione a tutti gli aeroporti coperti da un contrafto di programma, si prega di fornire la
descrizione di come si sia pervenuti alle tasse aeroportuali in vigore dal marzo 2013; si prega
inoltre di fornire copia dell'informazione trasmessa agli utenti a giustificazione deJle tasse, in linea
con l'articolo 7 della Direttiva AGO ..
1,1 Descrizione della metodologia utilizzata per il calcolo dei diritti aeroportuali
In relazione a tutti gli aeroporti di Roma, Milano e Venezia, si precisa che i diritti aeroportuali
scaturiscono dall'applicazione di un modello tariffario sostanzialmente già definito dalle Linee
Guida nonché da un ulteriore documento tecnico (Titolo Il per l'Atto unico Convenzione-Contratto
di programma per AdR) predisposto anche alla luce dell'art. 17. comma 34 bis della legge
10212009; tale ultima norma, ha, infatti, previsto la possibilità per ENAC, con riferimento ai sistemi
aeroportuali aventi un traffico passeggeri superiore ad 8 milioni. di concludere Contratti di
programma in deroga alla normativa vigente. allo scopo di incentivare l'immediato avvio degli
investimenti infrastrutturali volti all'ammodernamento e sviluppo dei principali aeroporti nazionali.
Si riepilogano di seguito gli aspetti salienti del modello di regolazione tariffaria adattata, ferma
restando il rispetta dei principi di correlazione ai costi, equità, trasparenza e non discriminazione
sanciti dalla Direttiva 12120091CE già pienamente operativi nell'ordinamento italiano anche prima
dell'entrata in vigore della norma europea:
durata del periodo di regolazione tariffaria: la durata è decennale allo scopo di favorire
l'efficacia della programmazione dello sviluppo aeroportuale ed è articolata in due
sottoperiodi di durata quinquennale ai finì di un puntuale calcala della dinamica
tariffaria. Il primo sotto periOdO tariffario interessa gli anni 2012-2016 per gli aeroporti di
Roma Fiumicino e Ciampino e Venezia e gli anni 2011 2015 per gli aeroporti di Milano
Malpensa e Linate. Conseguentemente l'anno base di riferimento contabile è il 2010
per gli aeroporti romani e quello di Venezia ed il 2009 per gli aeroporti milanesi;
ft
regime di price ca!): il regime prevede tariffe correlate ai costi di gestione ed
investimento limitatamente a quanta ascrivibile ai servizi soggetti a regolamentazione
ed un sistema di premi/penalità collegato a ben identificati obbiettivi di miglioramento
della qualita e della tutela ambientale con precisi "caplflool' tariffari; In particolare nella
definizione della dinamica tarlffar!a degli aeroporti dì Roma Fiumicino e Ciampino,
13 'T'
Venezia e Milano Malpensa e Unate è stata adottata la metodologia già utilizzata in
tutti i Contratti di programma ordinari che si avvale dei parametri x, k, v. p,e, dì seguito
illustrati.
Il parametro x consente di determinare tariffe, che, a beneficio dell'utenza, incorporino
costi determinati tenendo conto del previsto andamento del traffico e soprattutto di
obiettivi di efficientamento.
I parametri k e v rappresentano, invece, la quantificazione in tariffa dei costi per nuovi
investimenti e degli oneri incrementati legati a modifiche normative intervenute nel
corso del periodo regolatorio. Detti parametri vengono monitorati annualmente in modo
tale che. i costi computati in tariffa, corrispondano a quelli effettivamente sostenuti dal
gestore.
Il parametro P è il tasso di inflazione programmato risultante dall'ultimo documento di
economia e finanza pubblicato
Infine il parametro 8 rappresenta un fattore che incide sulla tariffa finale sotto forma di
premio/penalità sulla base dei risultati conseguiti dal gestore rispetto agli obiettivi di
qualità del servizio e di tutela ambientale fissati nel piano della qualità e della tutela
ambientale.
criteri di valorizzazione delle opex: i costi operativi ammessi a dinamica tariffaria sono
quelli risultanti dalla contabilità regolatoria del gestore certificata per l'anno base,
limitatamente a quanto ascrivibile ai servizi regolamentati e aggiornati all'anno
precedente a quello di vigenza del Contratto di programma in base all'inflazione
programmata definita a livello governativo; nel corso del quinquennio detti costi
vengono sviluppati tenuto conto: a) de1l'inflazione programmata; b) dell'evoluzione
prevista del traffico sullo scalo; c) del livello di elasticità benchmark al variare del
traffico propria di ciascuna tipologia di costo operativo; e d) di un recupero di
efficientamento;
criteri di valorizzazione delle immobilizzazioni e di calcolo del capitale investito netto
("CIN") esistente all'anno base: ENAC ha provveduto ad individuare nell'indice degli
"Investimenti Fissi Lordi" !'indice di rivalutazione a "valori correnti" degli asset
autofinanziati o, nel caso della soci eta aeroporti di Roma (unica società di gestione
privatizzata ai sensi di quanto previsto dalla Delibera CIPE 38/2007), realizzati con
risorse pubbliche ma "riscattati" a titolo oneroso all'atto dell'ingresso del socio privato
nel capitale dalla società di gestione. in attuazione di quanto stabilito da Delibera CIPE
38/2007 e dal parere reso dal NARS in materia (19 dicembre 2007) e come previsto dai
Ministeri Infrastrutture e Trasporti ed Economia e Finanze nel testo del decreto
approvativo delle Unee Guida (10 dicembre 2008);
modalità di calcolo della remunerazione sul capitale investito (cd. "WACC"): i costi
ammessì a tariffa in ragione della remunerazione del capitale investito conseguono alla
determinazione di un costo di mercato del 'capitale stesso che è calcolato con il metodo
del CAPM - CapitaI Assel Pricing Model - come ormai da prassi consolidata nella
maggior parte dei settori regolamentati in Europa espresso in termini reali pretax;
14 nuovi investimenti: i costi di capitale (ammortamento tecnico-economico e
remunerazione) nonché i costi operativi incrementa li strettamente connessi agli
investimenti effettuati nel corso del quinquennio in attuazione del piano degli
investimenti, sono inseriti in tariffa a partire dall'anno successivo a quello di effettiva
maturazione onde consentire all'ENAC di verifica me preventivamente gli importi
effettivamente sostenuti;
obiettivi di qualità e di tutela ambientale: è previsto un meccanismo di premi/penalità
collegato al superamento/mancato raggiungimento degli obiettivi individuati dal gestore,
sottoposti agli utenti (nella definizione estesa descritta nel Quesito n. 3) ed approvati
dall'ENAC per l'intera durata del quinquennio.
traffico: le tariffe regolamentate scaturiscono dal rapporto tra le voci indicate ai punti
che precedono e le unità di servizio specifiche per ciascun prodotto regolamentato
previste per l'intera durata del quinquennio fatto salvo il verificarsi di scostamenti
significativi che daranno luogo a meccanismi di condivisione del "rischio traffico" tra
gestore ed utenza.
Regime di dual-til/: si ribadisce nuovamente che l'esigenza avvertita dai grandi scali
nazionali di avviare un urgente processo di ammodemamento e sviluppo delle proprie
infrastrutture è stata alla base di vari interventi normativi che sono stati emanati negli
ultimi anni (si cita ad esempio l'art. 2, co. 200-201 defla legge finanziaria per il 2010 n.
191/2009, cosiddetta "anticipazione tariffaria per agevolare il reperimento di fondi da
parte dei gestori aeroportuali da finalizzare a nuovi investimenti. Anche l'art. 17 co. 34­
bis del dJ. 78/2009, convertito con modifiche nella legge 102/2009, che ha previsto la
possibifità per i grandi sistemi aeroportuali nazionali di stipulare Contratti di programma
in deroga alla normativa vigente, è stato ispirato dalla medesima priorità. In tale ottica,
e considerando che la stessa Diretta 2009/12/CE rimette agli Stati membri la scelta in
merito all'adozione di un regime di single-till/dual-till. si è ritenuto opportuno destinare il
50% del margine commerciale conseguito dal gestore nello svolgimento di attività non
regolamentate all'autofinanziamento d'investimenti la cui realizzazione, nel periodo
regolatorio, é prevista dal piano degli investimenti.
U
)
• Tariffe di sistema: limitatamente agli scali milanesi, con ìI consenso dei vettori, è stata
elaborata una tariffa di sistema per i corrispettivi di imbarco passeggero, controlli di
sicurezza sul passeggero e bagaglio a mano, controlli di sicurezza sul bagaglio da
stiva, come consentito dalla stessa direttiva 12/200R
1.2 Descrizione della procedura di consultazione tariffaria e documentazione trasmessa agli utenti
Allo scopo di rendere una puntuale informativa sul quesito in argomento. di seguito sono indicate,
distintamente, per ciascuna società di gestione, le modalità attraverso le quali i gestori degli scali
del sistema milanese, romano e dell'aeroporto di Venezia hanno proceduto alla consultazione
dell'utenza aeroportuale, in attuazione dei quanto previsto dall'art. 7 della Direttiva. Inoltre, sono
richiamati i contenuti dell'informazione resa all'utenza, che viene allegata alla presente nota.
15 1.2.a
Sistema aeroportuale della Capitale: Roma Fiumicino e Roma Ciampino
A valle della consultazione sul Piano degli investimenti, sul Piano della qualità e sulle Previsioni di
traffico, le competenti Autorità italiane hanno avviato la consultazione sulle tariffe 2012-2016,
elaborate sulla base di un modello tariffario sostanzialmente già definito dalle Linee Guida.
Dopo aver anticipato con lettera del 25 luglio 2012 la data prevista per la relativa audizione. con
nota del 29 agosto 2012 (AlI. 22), é stata avviata la consultazione incentrata sugli aspetti tariffari.
In questo contesto si é proceduto a fornire all'utenza:
a) un documento di riepilogo degli aspetti salienti del modello regolatorio adottato (Cfr. Ali.
23: documento rubricato "Allegato alla nota n. 109623IDG del 29/08/2012"):
b) schede tariffarie per il periodo 2012 - 2016, elaborate per ogni singolo prodotto/servizio
(e.g. approdo e partenza, sosta e ricovero, imbarco passeggeri, imbarco e sbarco merci,
controllo sicurezza passeggeri e bagaglio al seguito, controlli sicurezza bagagli stiva,
loading bridge, ecc). In tali schede, per ogni singolo anno del periodo 2012-2016, e per
ciascun servizio regolamentato, vengono indicate le singole sotto-voci di costi operativi
ammessi, gli ammortamenti. la quota di capitale investito netto autofinanziata e la
remunerazione sul CIN. Sulla base di tali dati, degli investimenti realizzati (che verranno
inclusi nella tariffa dell'anno successivo a quello di effettiva spesa nei limiti degli oneri
effettivamente sostenuti e documentati) e del tasso di inflazione. viene quindi individuato il
corrispettivo medio unitario e (a sua evoluzione su base annuale ad invarianza dei
presupposti definiti ex ante;
• simulazioni con riferimento ai principali aeromobili commerciali a più frequente impiego,
cosI da consentire, lato vettore e lato passeggero, di verificare la variazione del costo per
determinate categorie di voli, sia con riferimento al totale dei costi che alle principali voci
che vanno a comporre il totale. T aH dati sono poi forniti separatamente con riferimento ad
ogni singolo anno del periodo 2012-2016.
Analogamente a quanto già fatto nel corso dell'audizione del 13 dicembre 2011 relativa agli
investimenti, al traffico e alla qualità, anche tali documenti sono stati poi illustrati. con l'ausilio di
apposite slides (AlI. 24a - AlI. 24b) nell'ambito di un'apposita audizione che ha avuto luogo il 12
settembre 2012. In quell'occasione, AOR ha effettuato un richiamo sintetico sui principali interventi
infrastrutturati che avranno impatto fino allo scadere della concessione, con un focus sugH
investimenti che la società sì impegna a realizzare nel breve termine nel periodo 2012-2016.
ENAC ha invece delineato i principali elementi sulla cui base é stata elaborata la dinamica tariffarla
in consultazione, Tuttavia, l'auspicato momento di dialettica e di confronto con ENAC e con ADR
volto ad approfondire le temafiche oggetto di consultazione ed a fornire chiarimenti immediati sugli
argomenti trattati non si è potuto svolgere, in quanto, dopo che il presidente dell'lBAR ha dato
lettura di un comunicato congiunto di IBAR, Assaereo, Comitato Utenti FCO e AOC FCO in cui si
denunciava una asserita "irricevibilità nella forma e nella sostanza delle presentazioni ln corso", gli
utenti hanno lasciato la sala in cui si svolgevano le consultazioni (Verbale Ali. 25).
Gli utenti hanno quindi fornito le proprie osservazìoni scritte nei primi giorni di ottobre:
• Assohandlers con lettera del 1° ottobre 2012 (Ali. 26a1 - Ali. 26a2);
• Assocatering con lettera del 1" ottobre 2012 (AlI. 26b);
16
1/ 'CI
• Easyjet con lettera del2~ottobre 2012 (Ali. 26c);
• Comitato Uténti FCO, AOC FCO, Assaereo e IBAR con lettera del 2 ottobre 2012 (Ali. 26d); • Air France con lettera del 3 ottobre 2012 (AlI. 26e);.
A tali osservazioni ENAC ha dato pronto riscontro con lettere del 18 ottobre 2012 (Ali. 27a - e).
In proposito, è opportuno sottolineare che le argomentazioni degli utenti si sono focalizzate
sostanzialmente su due aspetti: la scelta fra l'opzione single tillidual till e i criteri di valorizzazione
del CIN, ai fini della valorizzazione della RAS, nell'ambito della formula tarìffaria.
Con riferimento al primo aspetto, le osservazioni degli utenti nel corso della procedura di
consultazione non hanno riguardato la portata delle informazioni loro sottoposte, bensì la scelta
regolatoria in quanto tale (In realtà proprio tale scelta compete alle autorità degli Stati membri
come previsto dal stessa Direttiva laddove enuncia che sono appunto gli Stati membri a dover
stabilire "se e in quale misura si può tenere conto, nel fissare i diritti aeroportuali delle entrate
risultanti dalle attività commerciali di un aeroporto" (cfr. considerando n. 2)6.
Quanto ai criteri di valorizzazione del CIN, si tratta di un profilo sicuramente rilevante in termini di
impatto sui diritti aeroportuali, in relazione al quale tuttavia gli utenti hanno presentato osservazioni
di carattere contraddittorio, invero, nel più articolato documento presentato dagli utenti si afferma
che, in luogo del criterio prescelto, sarebbe stato preferibile utilizzare il diverso criterio dei
replacement costs; sul punto è da n/evarsi come anche tale criterio fosse stato considerato fra le
possibili opzioni ma in ultima analisi scartato in quanto avrebbe portato ad una valorizzazione del
CIN ben più elevata di quella poi accolta e, pertanto, ad un impatto in termini di tariffe
significativamente maggiore.
Su tutti i punti emersi nel quadro della consultazione è stata in ogni caso fornita in data 18 ottobre
2012 ampia e motivata risposta, come sopra evidenziato.
In esito a questo lungo e articolato processo iniziato nel 2011, si è pertanto' realizzato un aperto
confronto con le parti interessate che ha consentito di prendere in considerazione tutti gli interessi
rilevanti. È opportuno precisare che la documentazione relativa al processo di consultazione, e
segnatamente i verbali delle consultazioni con gli utenti e le puntuali risposte fornite da ENAC agli
stessi utenti, sono state poi trasmesse al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed al
Ministero dell'Economia e delle Finanze per le successive determinazioni di questi ultimi in vista
del perfezionamento del CdP.
Successivamente alla consultazione sulle tariffe - che come detto seguiva la consultazione avviata
nel dicembre 2011 sul Piano degli investimenti, sul documento di Previsioni di traffico e sul Piano
di qualità e dell'ambiente - è stato quindi stipulato, in data il 25 ottobre 2012, ii CdP fra ENAC e la
stessa ADR
AI riguardo sì precisa inoltre che - come osservato nei lavori preparatori dena Direttiva - il meccanismo dì single
liIJ costituisce una sorta di sussidio a beneficio dei principali utenti dello scalo (che, tendenzialmente. coincidono con la
cd. Compagnia di bandiera). Circostanza, questa. che potrebbe creare una sorta dì disparità dì trattamento n~1 confrontì
delle aerolinee che non beneficiano ditale sussidio incrociato nel rispettivo Paese di origine. AI riguardo. la Commissione
evidenzia Infatti che "{a]1 some 811porls aeronauticaJ costs are subsidised from commerciai rovenues, This may occur
through applìcation of 'single4ill' economie regulation. Thfs practiee creates ao indirect subsidy to airUne operating
costs, a banani enJoyed by al} eitfines operating alI/le all'port. Jn wider lefms it COl1fers a benefit on the 'home' c8"ler
which may nat be available fa competitor Communfty carriers at ttuHr own airporl bases" [cfr. Documento di lavoro
della Commissione del 24 gennaio 2007, SEC(2006)1688. par. 2.1.5.].
17 I
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I
Nella specie, !'iter si è concluso con l'approvazione intervenuta con ~ecreto del Presidente del
Consiglio, seno Mario Monti, in data 21 dicembre 2012 (con awiso pubblicato in Gazzetta Ufficiale
in data 28 dicembre 2012) ed ha disposto specifiche prescrizIoni di merito (fra cui, ad esempio, lo
stralcio degli interventi previsti per realizzazione del nuovo aeroporto di Viterbo, che, comunque,
riguardava un periodo successivo a quello relativo alle consultazioni con gli utenti sulla dinamica
tariffaria), poi recepite con atto aggiuntivo del 27 dicembre 2012,
" CdP così come approvato è stato poi pubblicato sul sito web del Ministero e dell'ENAC
unitamente a tutti gli allegati, incluso 11 Piano degli investimenti (Ali. 10) in data 8 gennaio 2013
indicando la data per l'esigibilità dei nuovi livelli tariffari a decorrere dal 9 marzo 2013.
Tutta la documentazione afferente il contratto di programma ENAC-AdR, comprensiva di DPCM
approvativo, atto aggiuntivo e relativi allegati è prontamente consultabile sul sito istituzionale
dell'ENAC e del MIT ai seguenti indirizzi:
http://www.enac.gov.itlLa Regolazione Economica/Aeroporti/Contratti di Programma/Stipulati/inf
0394305231.html
http://www.mit.govJtI
1.2.b) Risposta relativa allo scalo di Venezia
Con specifico riferimento aUa procedura che ha condotto alla determinazione dei diritti aeroportuali
in vigore dall'11 marzo 2013 nonché agli elementi informativi messi a disposizione dell'utenza ed
oggetto di consultazione, nell'ambito del Contratto di Programma stipulato tra ENAC e la società di
gesti9ne SAVE S.p.A., si rappresenta quanto segue.
I soggetti interessati sono stati informati e coinvolti in tutte le fasi preliminari, intermedie e
conclusive che hanno condotto alla stipula del Contratto di Programma medesimo ma a tutt'oggi è
attivo il loro coinvolgimento, in quanto la società, anche dopo l'avvenuta emanazione approvazione
ed entrata in vigore del CdP:
a) prowede al costante e periodico monitoraggio degli indicatori previsti dalla carta dei
servizi nel rispetto dei requisiti previsti da Enae e definiti nel' APT 12 (Ali. 28)
b) pubblica, per il tramite dell'Associazione di categoria, j dati di traffico consuntivati
mensilmente e il progressivo per l'annualità di riferimento (cfr. estratto del sito internet
Ali. 29) ;
c) coinvolge periodicamente gli utenti dello scalo sullo stato di avanzamento degli
Investimenti, in specifico si cita la riunione del Comitato Utenti aeroportuali tenutasi in
data 11 luglio U.s (cfr. convocazione AtI. 30 e relativo verbale dell'incontro Ali. 31) per
l'aggiornamento delle parti interessate circa il piano di investimenti in corso di
realizzazione con coinvolgimento di tutti i soggetti interessati, quali IBAR, ASSAEREO,
ASSOCATERING, ASSOHANDLER oltre ad altri (cfr, lettera di invito ai portatori di
interesse Ali. 32).
d) Inoltre, già nel 2010, antecedentemente al!'istr'uttoria svolta da Enac per la stipula del
CdP, la società • ai fini di quanto previsto dalla Legge sull'anticipazione tariffaria (23
18 dicembre 2009, n. 191, c.d. finanziaria 2010, all'art. 2, commi 200 e 201) - aveva
provveduto a coinvolgere gli utenti (cfr. convocazione Ali. 33 e relativo verbale Ali. 34
del CU del 7 settembre 2010) in merito al Piano quadriennale degli investimenti
autofinanziati, con evidenza delle opere urgenti e cantierablli e previsioni di traffico
q uadrien nali.
Si fa altresì presente che presso lo scalo di Venezia sono da sempre svolti, per prassi. periodici
incontri con il Comitato Utenti (si citano da ultimi quelli del 01 marzo 2000, 23 aprile 2001, 28
settembre 2001, 13 dicembre 2001, 02 luglio 2002, 14 luglio 2003, 20 gennaio 2004, 23 gennaio
2004,06 dicembre 2005. 01 marzo 2007,09 gennaio 2008, 21 febbraio 2008, 16 giugno 2008, 17
febbraio 2009, 18 marzo 2009, 23 febbraio 2010. 26 febbraio 2010, 07 settembre 2010, 03
dicembre 2010,13 dicembre 2010,17 febbraio 2011,15 maggio 2011,29 luglio 2011,18
novembre 2011, 08 novembre 2012, 13 luglio 2013 oltre ad altri antecedenti) al fine di condividere
le tematiche di interessedell'utenza operante sullo scalo veneziano. Con l'awio dell'istruttoria del
CdP le tematiche relative al Piano degli investimenti, al Piano della qualità e della tutela
ambientale e alle Previsioni di traffico hanno assunto aspetto rilevante e sono state oggetto di
approfondimenti e condivisione ulteriore.
E utile
ricordare, a tal proposito che sin dal 2001, SAVE ha avviato la negoziazlone con ENAC
volta alla stipula del CdP e, nel 2003, aveva già completato, prima società di gestione
aeroportuale, la definizione del Contratto per il periodo 2004/2008 sulla base della Delibera aUora
in vigore, CIPE 86/2000, come risulta dal verbale n.5 del 30 settembre 2003 del Commissario
Straordinario dell'Enac che ne dispose l'inoltro al Ministero dei Trasporti per le successive fasi di
competenza ministeriale. Durante !'intero iter istruttorio sono quindi stati coinvolti tutti gli utenti e i
soggetti interessati per le tematiche oggetto di condivisione (Ali. 3S - Ali. 36).
Con nota ENAC N. 71219/EAN del 1.06.2011 (An. 37) è stata data comunicazione ufficiale a tutta
l'utenza aeroportuale dell'avvio delle consultazioni, articolate in due fasi distinte, la prima
riguardante: a) il Piano degli investimenti; b) il Piano della qualità: c) il Piano della tutela
ambientale; d) le Previsioni di traffico atteso (2012 - 2025) e la seconda avente ad oggetto la
dinamica tariffar;a per il periodo 2012-2016.
In pari data l'ENAC ha pubblicato sul proprio sito internet tutta la documentazione afferente
l'oggetto della prima consultazione, invitando gli utenti a far pervenire proprie osservazioni entro il
decimo giorno successivo alla richiamata data di apertura delle consultazioni (1 giugno 2011 ,.
L'audizione si è tenuta in data 13.06.2011 sullo scalo di Venezia Tessera e come riportato nel
verbale (Ali. 38) la richiamata documentazione è stata dettagliatamente illustrata nel corso della
stessa audizione alla presenza di rappresentanti di IBAR. Assaereo. Air France, KLM, Swissair,
Lufthansa,
Emirates, Delta, EasyJet. Triveneto Sicurezza, One Works. Assocatering,
Assohandlers, SAlE, Movimento Consumatori, Comitato Utenli (vedi foglio firme Ali. 39).
Tutti i documenti oggetto della consultazione sono stati ampiamente descritti ed illustrati dalla
società anche con l'ausilio di apposite slides mediante presentazioni in power point (Ali. 40).
L'utenza aeroportuale ha avuto quindi la possibilità di interloquire con i rappresentanti della società
di gestione, rappresentando criticità e preoccupazioni e proponendo anche alcuni suggerimenti di
carattere strettamente operativo che la società si è resa disponibile a prendere in considerazione,
compatibilmente con la realtà aeroportuale, come ad esempio la richiesta di anticipare i lavori di
19 ampliamento del Terminai passeggeri e l'intervento riguardante il people mover. L'ENAC. in
occasione della richiamata consultazione, ha inoltre ribadito la disponibitità sia del personale
dell'Ente sia di quello della società dì gestione a fornire agii interessati ogni ulteriore e necessaria
informazione integrativa e chiarimenti, anche successivamente ai 20 giorni fissati per la chiusura
della prima fase della consultazione.
L'ENAC. unitamente alla società SAVE, ha poi provveduto a fornire puntuali risposte scritte a tutte
le osservazioni e richieste di chiarimenti formulate dall'utenza aeroportuale a valle della prima
consultazione, come si evince dagli allegati (Ali. 41a - d)
In data 19 luglio 2011 è stata inviata a tutti gli utenti interessati la convocazione (AlI. 42) della
seconda fase della consultazione avente ad oggetto: a} la dinamica tariffaria e schede tariffarie di
ciascun servizio regolamentato (Ali. 42a), b) le simulazioni a volo del costo per i principall
aeromobili operativi sullo scalo veneziano (Ali. 42b).
L'audizione si è poi regolarmente svolta in data 29 luglio 2011 presso I)aeroporto di Venezia. In
tale occasione è stata illustrata la metodologia utilizzata per il calcolo dei diritti aeroportuali (Alt
43).
Nel corso dell'audizione, J'utenza presente (vedi fogli firma Alt 44a e Ali. 44b) ha avuto
l'opportunità di chiedere alcuni chiarimenti che sono stati prontamente ed esaurientemente forniti
dalla stessa società, come risulta dall'apposito verbale (AlI. 45).
Successivamente gli utenti - Comitato Utenti di Venezia, lATA, Alitalia e EasyJet .~ hanno
presentato proprie osservazioni, richieste di chiarimenti e proposte in ordine alle quali j'ENAC e la
società hanno prontamente fornito puntuali ed esaustive risposte con specifiche note (Ali. 46 a -d).
In particolare, con la nota ENAC prot. n. 128148/CSE del 5.10.2011 (Ali. 46d) è stata accolta la
richiesta degli utenti di rimodulare i corrispettivi del diritto di approdo e partenza, sosta e ricovero
degli aeromobili e diritto di imbarco passeggeri, risultati particolarmente elevati, procedendo •
mediante l'utilizzo di apposite poste figurative, consentite dal meccanismo della regolazione
tariffaria vigente, volte ad attivare una gradualità crescente della dinamica dei corrispettivi sopra
richiamati nel corso del periodo oggetto della regolazione tariffaria.
È in esito al descritto processo di consultazione, nel cui ambito si è realizzato un aperto ed
esauriente confronto dei punti di vista di tutte le parti interessate sugli aspetti più rilevanti del
contratto di programma, che in data 26 ottobre 2012 è stato stipulato il CdP ENAC/SAVE.
L'iter si è concluso con l'approvazione intervenuta con decreto del Presidente del Consiglio, seno
Mario Monti, in data 28 dicembre 2012 (con avviso pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 31
dicembre 2012) ed ha disposto specifiche prescrizioni di merito, poi recepite con atto aggiuntivo.
Il CdP così come approvato è stato poi pubblicato sul sito web del Ministero e dell'ENAC
unitamente a tutti gli aUegati, incluso il Piano degli investimenti in data 10 gennaio 2013 indicando
la data per l'esigibilità dei nuovi livelli tariffari a decorrere dal 11 marzo 2013.
Tutta la documentazione afferente il contratto di programma ENAC·SAVE, comprensiva di OPCM
approvativo, atto aggiuntivo e relativi allegati è prontamente consultabile sul sito istituzionale
dell'ENAC e del MIT ai seguenti indirizzi:
20 http://www.enac.gov.it/La Regolazione Economica/Aeror;?orti/Contratti di ProgrammalStipulati/info599
322602.html
http://www.mit.gov.it
1.2.c) Risposta relativa a SEA
Per quanto riguarda il contratto di programma stipulato tra l'ENAC e la società di gestione SEA, si
precisa che la data di entrata in vigore dei nuovi corrispettivi è il 23 settembre 2012.
Anche per il caso degli aeroporti milanesi si è giunti alla stipula del contratto di programma e quindi
alla determinazione delle tariffe, a seguito di una procedura che ha visto coinvolti gli utenti
dell'aeroporto. Sono state infatti indette e tenute diverse consultazioni in occasione delle quali la
società di gestione aeroportuale ha illustrato agli utenti dell'aeroporto tutti gli aspetti rilevanti del
Contratto di programma ed aventi un impatto sulla determinazione del diritti aeroportuali, nonché la
metodologia utilizzata per lo sviluppo della dinamica tariffaria.
Già nel corso dell'annualità nel 2010. prima dell'avvio della procedura di consultazione riferita
specificamente al CdP, SEA (nell'ambito della già richiamata procedura di "anticipazione tariffaria")
aveva presentato ai Comitati Utenti di Malpensa e linate un Piano quadriennale degli interventi
2010-2013, corredato dalle schede riportanti la descrizione degli interventi. gli importi degli slessi e
il loro previsto crono-programma. Tale Piano era stato accompagnato dalle relative previsioni di
traffico ed era stato presentato in un'apposita audizione ai Comitati Utenti ed alle associazioni dì
categoria nell'estate 2010. All'esito dì tali audizioni le associazioni avevano trasmesso osservazioni
con richiesta di ulteriori interventi: le osservazioni dì cui sopra sono poi state successivamente
quasi integralmente recepite nell'ambito del Piano investimenti predisposto per il Contratto di
programma. Si allega il prospetto sintetico (Ali. 46.e ) da cui emerge il recepimento da parte di
SEA delle richieste pervenute.
Successivamente, con l'avvio della procedura finalizzata alla stipula del Contratto di programma, in
ottemperanza a quanto previsto in via generale dalle Linee Guida ENAC, il gestore aeroportuale
ha elaborato il Piano degli investimenti, già conformato alle prime osservazioni degli utenti come
indicato in precedenza, il Piano del traffico, il Piano della qualità e della tutela ambientale
sottoposti a formale consultazione dell'utenza convocata con nota ENAC prot. N,4947/CSE del
14.01.2011 (AlI. 47) poi tenutasi il giorno 8.02.2011 (AlI. 48). Contestualmente alla nota di avvio
della consultazione sono stati e prontamente pubblicati sul sito web dell'ENAC (14 gennaio 2011)
tutti i documenti oggetto della stessa.
Con la medesima nota è stato richiesto agli utenti di far pervenire le proprie osservazioni entro il 5
febbraio 2011.
Piu specificamente la documentazione, messa disposizione dell'utenza con la nota sopra citata,
comprendeva:
A} II Piano degli investimenti a sua volta composto da:
il Documento Tecnico Pluriennale, che riporta per ciascuna opera prevista una sintetica
(i)
descrizione dell'intervento, dell'area interessata dai lavori e della fonte di finanziamento;
21 (ii)
la Scheda A che fornisce - su un arco temporale decennale - gli importi annui previsti per
la realizzazione dei singoli interventi;
(iii)
la Scheda Abis, complementare alla Scheda A, che sì focalizza sul quinquennio
regolator;o;
(iv)
la Schede B che fornisce il cronoprogramma dei singoli interventi nel quinquennio
regolatorio;
(v)
le Schede C e O. specifiche dei singoli interventi e di maggior dettaglio rispetto alle
precedenti, sono finalizzate a descrivere e monitorare gli interventi in fase di attuazione durante li
periodo regolatorio.
8) Le Previsioni di traffico del sistema aeroportuale milanese. con l'evoluzione storica del
traffico sugli scali di Unate e Malpensa, j criteri metodologici utilizzati per l'elaborazione
dene stime di breve e medio periodo, le previsioni e le prospettive di sviluppo delle
principali componenti di traffico sullo scalo nel periodo regolatorio, un quadro di previsione
di traffico dettagliato per tipologia di vettore e per destinazione;
C) Il Piano della qualità e dell'ambiente in cui sono riportati l'elenco degli indicatori analitici
di tutela ambientale e di qualità dei servizi resi. con i relativi pesi e le modalità di
rilevazione, nonché gli obiettivi che la società si Impegna a conseguire per ciascun anno
.del periodo regolatorio.
Tali documenti sono stati poi ulteriormente illustrati - con il supporto di apposite slides (Ali. 49 )­
nel quadro dell'apposita audizione che ha avuto luogo in data 8 febbraio 2011.
L'Enac ha poi accordato agli utenti ulteriori 10 giorni, successivi alla data detraudizione. per la
presentazione di altre e conclusive valutazioni sugli argomenti oggetto di consultazione.
Si specifica che, ancorché le Linee Guida prevedessero i termini sopra descritti per la
presentazione delle osservazioni, ENAC e SEA hanno accolto la richiesta degli utenti di estendere
"
detti termini, esaminando tutte le richieste presentate.
Durante l'audizione e successivamente alla stessa, ,'utenza ha esposto le proprie osservazioni
concernenti tra l'altro richieste di chiarimenti sulla tipologia e i relativi importi di alcuni interventi
previsti nel piano degli investimenti ed ulteriori chiarimenti sul livello complessivo di funzionalità
dell'aeroporto per i vettori.
La consultazione dell'8 febbraio 2011 ha rappresentato l'occasione per l'utenza per esprimere
osservazioni e suggerimenti sui diversi aspetti oggetto della stessa, nonché momento di confronto
attivo volto a suggerire soluzioni idonee a risolvere le criticità rilevate dall'utenza operante sugli
scali milanesi.
In data 1 marzo 2011 sì é tenuta inoltre una speCifica audizione relativa all'area linate Ovest
dedicata all'Aviazione Generale (come peraltro richiesto da parte dell'utenza, in particolare dal
Comitato Utenti di Linate). (Ali. 50 e 51)
22 Una ulteriore audizione, sempre relativa all'area di Linate Ovest, sì è tenuta il giomo 16 marzo
2011 (AII.52).
A valle della consultazione sul Piano degli investimenti. sul Piano della qualità e sulle Previsioni dì
traffico è stata avviata la consultazione sulle tariffe 2011·2015, elaborate sulla base di un modello
tariffario sostanzialmente già definito dalle Linee Guida.
In particolare, con nota n. 0040807/EAN del 30 marzo 2011 (Alt. 53} è stata convocata la
consultazione con l'utenza aeroportuale dedicata alla dinamica tariffaria. La pubblica audizione si è
tenuta in data 8 aprile 2011 (Ali. 54), nel corso deUa quale è stata esposta la metodologia utilizzata
per il calcolo dei diritti aeroportuali e sono stati illustrati i seguenti documenti:
a. le schede tariffarie elaborate per singolo prodottofservizio per il periodo regolatorlo 2011­
2015 (Ali 55.a), in cui è stata rappresentata la dinamica tariffaria del citato periodo e tutti i
costi che concorrono a determinare la singola tariffa. In tali schede, per, ogni singolo anno
del periodo 2011-2015. e per ciascun servizio regolamentato, vengono indicate le singole
sotto-voci di costi operativi ammessi, gli ammortamenti, la quota di capitale investito netto
autofinanziata e la remunerazione sul CIN. Sulla base di tali dati, degli investimenti
realizzati (che verranno inclusi neUa tariffa dell'anno successivo a quello di effettiva spesa
nei limiti degli oneri effettivamente sostenuti e documentati) e del tasso di inflazione, viene
quindi individuato il corrispettivo medio unitario e la sua evoluzione su base annuale ad
invarianza dei presupposti definiti ex ante;
b. le simulazioni del costo "a \1010" con riferimento ai principali aeromobili commerciali di più
frequente impiego (Ali. 55b), cosi da consentire, lato vettore e lato passeggero, di
verificare la variazione del costo per determinate categorie di voli e di aeromobili per ogni
singolo anno del periodO re90latorio;
c. la specifica degli impianti/servizi prestati dalla società a fronte di ciascun corrispettivo
richiesto all'utenza (AlI. 55.c).
Come già avvenuto nella consultazione dedicata alla presentazione del Piano degli investimenti,
del traffico e della qualità e tutela ambientale, anche i documenti sopra elencati sono stati illustrati
dal gestore aeroportuale, con l'ausilio di apposite s/ìdes (AlI. 56) nell'ambito dell'audizione tenutasi
1'8 aprile 2011, lasciando agli utenti ulteriori 20 giorni per inoltrare richieste di chiarimenti ed
integrazionì informative utili alla formulazione di osservazioni conclusive. All'audizione del giorno 8
aprile si sono effettivamente susseguiti incontri presso rENAC durante i quali sono stati forniti
chiarimenti e supplementi di informativa sull'istruttoria in atto.
A seguito della consultazione in oggetto, gli utenti hanno quindi fornito all'ENAC le proprie
osservazioni per iscritto (Ali. 57):
" Comitato Utenti Malpensa. Assaereo, IBAR, lettera del 26 aprile 2011 ;
"
Easyjet, lettera del 27 aprile 2011
"
IBAR, lettera del 27 aprile 2011
"
Assaereo, lettera del 28 aprile 2011;
" Alitalia , lettera del 28 aprile 2011.
23 Le osservazioni formulate dagli utenti nelle note sopra richiamate, cui si rimanda per maggiori
dettagli. si sono incentrate prevalentemente sui seguenti aspetti:
a. Scelta del regime di dualltill;
b. Realizzazione e funzionalità della terza pista;
c. Maggior dettaglio per i cosiddetti "investimenti minori";
d. Tariffe di sistema:
A tali osservazioni ENAC ha dato puntuale riscontro con proprie note tutte datate 4 maggio 2011
(Alt. 58 a-c).
In particolare ;n merito alla contestazione circa la necessità della realizzazione della terza pista,
nonostante "argomento fosse oggetto della precedente consultazione, l'ENAC ha precisato come
la programmazione degli interventi sia oggetto di ampie valutazioni tecniche da p,arte degli organi
competenti. 1/ tema dello sviluppo infrastrutturale dello scalo di Malpensa é stato per diversi anni
oggetto di studi ed analisi attraverso la definizione del Master Pian aeroportuale, nel quale é
prevista la realizzazione della terza pista di volo.
In merito all'osservazione sugli interventi minori. agli utenti é stato fornito un dettaglio di tali
interventi che si allega (Ali 58.d), comunque di scarso valore rispetto all'importo complessivo del
Piano degli Investimenti e rappresentati soprattutto da interventi di manutenzione straordinaria.
In data 8 giugno 2011 si é tenuta infine una ulteriore audizione avente ad oggetto specifici
argomenti inerenti la dinamica tariffaria ed in particolare la tariffazione differenziata di alcuni beni
ad uso esclusivo ( uffici e locali operativi) (Ali 59 e Ali. 60).
Come vi evince dalla descrizione della procedura e dalle note inviate all'utenza degli aeroporti
milanesi, sia la società di gestìone. sia l'ENAC, hanno assicurato agli utenti la necessaria
partecipazione al processo di definizione dei corrispettivi aeroportuali, fornendo j richiesti
chiarimenti nonché le delucidazioni in merito ai vari profili del Contratto di programma.
In esito a tale articolato e trasparente processo di consultazione, che nella sostanza risulta
conforme a quanto in materia previsto dalla Direttiva 12/2009/CE, il 23 maggio 2011, l'ENAC ha
trasmesso ai Ministeri competenti ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le risultanze del
percorso istruttorio e gli esiti delle consultazioni. (AlI. 61).
In considerazione delle osservazioni pervenute sia dai Ministeri sia dagli utenti degli scali milanesi.
le risultanze Istruttorie dell'ENAC sono state successivamente integrate con nota del 5 ottobre
2011 nella quale è stata data evidenza all'utenza aeroportuale delle modifiche apportate
all'impianto tariffario posto in consultazione, proprio a seguito dell'avvenuto recepimento delle
suddette osservazioni (Ali. 62).
È in esito al descritto processo di consultazione, nel cui ambito si è realizzato un aperto ed
esauriente confronto dei punti di vista di tutte le parti interessate su tutti gli aspetti più rilevanti del
Contratto di programma, che il 23 settembre 2011 é stato stipulato il CdP fra ENAC e la stessa
SEA
24
Conformemente alla normativa di settore, e segnatamente alf'art 17, comma 34-bis, del d.L n,
78/2009, l'iter si è concluso con il necessario atto di approvazione del Governo, Tale atto, come
già argomentato, è infatti condizione essenziale di validità ed efficacia del CdP, Esso inoltre
comporta una valutazione del contenuto del Cd? da parte dell'autorità governativa, che in quella
sede, per quanto già argomentato, può anche disporre ulteriori prescrizioni. Nella specie,
l'approvazione del Contratto di programma ENAC-SEA è intervenuta con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri, seno Mario Monti, in data 30 aprile 2012 (con avviso pubblicato in
Gazzetta Ufficiale in data 25/07/2012) successivamente al recepimento di specifiche prescrizioni,
dettate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, tramite l'adozione di un Atto aggiuntivo de! 18
gennaio 2012,
Tutta la documentazione ufficiale relativa al Contratto di programma ENAC~SEA, comprensiva di
D?CM approvativo, atto aggiuntivo e relativi allegati è prontamente consultabile sui predetti siti sito
istituzionali dell'ENAC e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti:
Quesito n,l
.. Si prega di indicare il periodo esatto per il quale tali tasse sono state approvate".
Le tariffe sono approvate su base quinquennale; quelle poste a consultazione e poi approvate con
il CdP del Sistema aeroportuale deUa Capitale riguardano il periodo 2012-2016 (per le tariffe
vigenti cfr. art. 23, par. 2, del CdP e Allegato 9 al Cd?) e sono diventate effettivamente efficaci dal
9 marzo 2013; quelle per il sistema milanese riguardano il periodo 2011-2015 e sono divenute
efficaci dal 23 settembre 2012 (Allegato 10 al CD?). mentre quelle per lo scalo di Venezia
(Allegato 10) sono relative al periodo 2012-2016 e sono divenute efficaci dal11 marzo 2013.
Va tuttavia precisato che la dinamica tariffaria posta in consultazione con l'utenza individua "ex
8nte" i livelli tariffari per l'intero quinquennio ma tali livelli sono soggetti a conferma da parte
dell'ENAC attraverso un meccanismo di monitoraggio annuale, disciplinato per contenuti e
tempistica nei singoli Contratti di programma, che consente di operare una costante verifica in
merito alla spesa per nuovi investimenti entrati in esercizio, ii) alle lavorazioni in corso, iii) ai costi
operativi incrementali legati alla entrata in esercizio delle nuove infrastrutture e iv) ai costi
incrementali riferifi all'eventuale entrata in vigore di oneri incrementali legati a nuove disposizioni
normative elo regolamentari.
All'esito di tale monitoraggio. è poi subordinata l'approvazione annuale delle tariffe di ciascun
servizio regolamentato con entrata in vigore nell'annualità successiva a quella dell'intervenuto
monitoraggio.
Ne deriva che la dinamica tariffaria quinquennale approvata, individua l'andamento dei corrispettivi
regolamentati in via previsionale nell'ipotesi in cui le assunzioni di costruzione della tariffa, con
particolare riferimento agli investimenti la cui realizzazione è programmata nel quinquennio,
nonché all'andamento del traffico. trovino puntuale conferma nel corso delle annualità di Contratto
di programma.
Laddove si riscontri - a consuntivo - uno scostamento nella· realizzazione effettiva di detti interventi
rispetto a quanto programmato "ex ante", tale effetto viene "intercettato" attraverso il monitoraggio
25 e opportunamente rettificato sulle tariffe previste per ciascuna annualità residua, prima della loro
entrata in vigore.
Inoltre, nel caso in cui si verifichino annualmente scostamenti significativi tra ì volumi di traffico
previsti "ex ante" ed il traffico consuntivato negli scali aeroportuali oggetto di Contratto di
programma, l'ENAC, in occasione del monitoraggio annuale, provvederà a ridefinire i corrispettivi
sulla base dell'ultimo dato di consuntivo del traffico e delle più aggiornate previsioni per le
annualità residue del Contratto medesimo.
Si precisa da ultimo che la dinamica tariffaria quinquennale, oggetto di approvazione da parte delle
competenti Autorità, viene annualmente rivista anche in ragione della componente tariffaria 6 che
rappresenta
l'effetto
di
premio/penalizzazione
direttamente
connesso
all'avvenuto
superamento/mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati in termini di qualità e tutela
ambientale proposti dal gestore per il quinquennio ed approvati daIl'ENAC.
Ques.ito n, 3
"Si prega infine di fornire informazioni sulle regole di applicazione in caso di riesame dei Contratlì
di programma".
Quanto, infine, alle regole applicabili in sede di riesame periodico delle tariffe - vale a dire alla
scadenza di ciascun sotto periodo quinquennale- sì precisa che il CdP e le Linee guida ENAC
restano punto di riferimento per le regole sostanziali che disciplinano la dinamica tariffarla. Quanto
alle regole procedurali in materia di consultazione degli utenti, troverà applicazione il regime dì
trasparenza previsto dalle più recenti disposizioni del d.1. 1/2012 - decreto liberalizzazioni- nonché
dal citato documento, in corso di elaborazione, che definisce in maniera puntuale tempistiche e
contenuti delle procedure di consultazione, In proposito si rammenta come meccanismi quali la
consultazione annuale costituiscano già una previsione di legge e, come tali, siano oggetto di
applicazione generale (cfr. art. 76, co. 3, del d.1. n, 1/2012), Inoltre, si ricorda che l'autorità di
vigilanza può sempre richiedere. ove lo ritenga appropriato o su richiesta degli interessati. lo
svolgimento di ulteriori consultazioni e, in ogni caso, dispone che il gestore consulti gli utenti prima
che siano finalizzati piani relativi a nuovi progetti di infrastrutture aeroportuali, suscettibili di
incidere sulla determinazione delle tariffe (cfr, art. 76, co. 4, del dJ n. 1/2012).
26 M INF.GABlNETTO.REGISTRO UFFICIALE.U.0045903.20-11-2014
/'/-~~~t?/'tr~/?(':'-; /'& ·~;1;r/?k·
GABINETIO DEL MINISTRO
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1
Alla Prc.rideJ1za del COI1J"Ìglio dei lvlillùtn'
Dipartimento per le politiche
europee
Struttura dì missione per le
procedure di infrazione
Oggetto: EU Pilot n. 4424/12/MOVE - implementazione della Direttiva 2009/12/CE concernente i
diritti aeroportuali. Chiusura negativa.
Con riferimento alla questione in oggetto, si prega di voler segnalare alla Commissione che
con D.L. 12-9-2014 n. 133 recante "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del
dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive" convertito con legge 11 novembre
2014, n. 164 e pubblicata nella Gazz. Uff. dell' 11 novembre 2014, n. 262, si prevede, all'articolo 1
comma 11-bis, che" AI fine di garantire la tempestività degli investimenti negli aeroporti, 11 modello
tariffario e il livello dei diritti aeroportuali sono elaborati entro ottanta giorni dall'apertura della
procedura di consultazione e trasmessi all'Autorità di regolazione dei trasporti per la successiva
approvazione entro i successivi quaranta giorni. Decorsi tali termini la tariffa aeroportuale entra in
, vigore, fatti salvi i poteri dell'Autorità di sospendere il regime lariffario ai sensi dell'articolo 80,
comma .2, del decreto-Iegge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
marzo 2012, n. 27. Per i contratti di programma vigenti e per la loro esecuzione resta fenna la
disciplina in essi prevista in relazione sia al sistema di tariffazione, sia alla consultazione, salvo il
rispetto del termine di centoventi giorni dall'apertura della procedlJra di consultazione per gli
adeguamenti tariffari." .
AI riguardo, si ritiene che i contenuti della norma citata, unitamente alle linee guida adottate
t
dall'ENACed ai modelli elaborati dall'Autorità di regolazione dei trasporti, inKftati nella precedente
corrispondenza, rafforzino ulteriormente la tesi dell'effettivo superamento delle criticità evidenziate
con 'l'EU-Pilot in oggetto, assicurando la completa trasposizione del precetto europeo
nell'Ordinamento nazionale.
COMMISSIONE EUROPEA
DIREZIONE GENERALE DELLA MOBILITÀ E DEI TRASPORTI
Direzione E
Aviazione e trasporti internazionali
E. 4 - Mercato interno & aeroporti
Bruxelles, MOVE.EA - SF/gb - move.eA(2015)677007 al
seguente
indirizzo
e-mail:
Nota sul recepimento da parte dell'Italia della direttiva relativa ai diritti
aeroportuali
Come indicato nel contesto di EU-Pilot (4424/12IMOVE), la Commissione ha ricevuto una
serie di denunce relative alla procedura di consultazione per i diritti aeroportuali nei
grandi aeroporti italiani di Roma, Milano e Venezia nell'ambito delle procedure di
conclusione dei "contratti di programma" con le società di gestione aeroportuali dei
suddetti aeroporti. Tali denuncee il conseguente esame da parte della Commissione delle
misure adottate dall'Italia per recepire e applicare la direttiva 2009112/CE hanno
suscitato una serie di preoccupazioni. Finora non è stata trasmessa una formale lettera di
messa in mora.
Nella riunione del 3 dicembre 2014, le autorità italiane hanno fornito alla DG Mobilità e
trasporti (DG MOVE) ulteriori elementi di chiarimento. Poiché permangono dubbi in
merito all'effettivo recepimento e attuazione da parte dell'Italia della direttiva relativa ai
diritti aeroportuali nel suo complesso, e come convenuto in occasione della riunione, la
DG MOVE invita le autorità italiane ad esprimere le proprie osservazioni sulle questioni
indicate di seguito e, in particolare, a rispondere alle domande presentate.
1. MISURE DI RECEPIMENTO:
L'Italia ha notificato alla Commissione di aver recepito la direttiva con il decreto legge
24 gennaio 2012, n. 1, Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitività, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27.
1.1 Le autorità italiane sono invitate a confermare l'applicabilità dell'articolo 22 del
decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5, Disposizioni urgenti per la semplificazione e lo
sviluppo, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35:
Articolo 22
2. Il recepimento della direttiva 2009/12/CE in materia di diritti aeroportuali (..) fa
comunque salvo il completamento delle procedure in corso volte alla stipula dei
contratti di programma (qui di seguito CdP) con le società di gestione aeroportuali
ai sensi dei decreti legge adottati rispettivamente nel 2005 e nel 2009. Tali procedure
devono concludersi entro e non oltre il 31 dicembre 2012 e, comunque, la durata dei
contratti di programma stipulati secondo quanto disposto nel primo periodo è fissata
nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria in materia e dei rispettivi
modelli tariffarl.
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIO- Tel. + 32 22991111 Ufficio: DM24 05/82 Tel. direct line +32 229-91586 - [email protected] 3. La misura dei diritti aeroportuali stabilita nei contratti dì programma stipulati
anteriormente all 'entrata in vigore del decreto legge 24 gennaio 2012, n. l, può
essere determinata secondo le modalità di cui al capo II del decreto medesimo alla
scadenza dei contratti stessi.
La Commissione è consapevole del fatto che, a nonna del presente articolo, tre
"contratti di programma in deroga" sono stati finnati tra l'ENAC e, rispettivamente,
le società di gestione degli aeroporti di Roma (Aeroporti di Roma, che gestisce gli
aeroporti di Fiumicino e Ciampino), Milano (SEA SpA, gestore degli aeroporti di
Malpensa e Linate) e Venezia (SAVE SpA, gestore dell'aeroporto Marco Polo di
Venezia). Tali contratti sono stati successivamente approvati mediante decreti ad hoc
del Presidente del Consiglio in un momento in cui la direttiva era già applicabile a
tali aeroporti (ad eccezione di Roma Ciampino).
1.2 Considerata la pertinenza di tali "contratti di programma in deroga" rispetto alla
direttiva, la Commissione è del parere che anche il decreto legge 9 febbraio 2012, n.
5 faccia parte del recepimento e auspica pertanto di ricevere dall'Italia una notifica
fonnale in tal senso.
1.3 Sono richieste ulteriori infonnazioni sull'applicabilità dell'articolo 37 del decreto
legge 6 dicembre 2011, n. 201, Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento di' conti pubblici, convertito, con modificazioni, dalla legge
22 dicembre 2011, n. 214.
La Commissione è consapevole del fatto che per mezzo di detto articolo l'Italia ha
applicato l'articolo 71.2 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1 che istituisce
l'Autorità nazionale di vigilanza che svolge compiti di regolazione economica
nonché di vigilanza, e ha creato 1'''Autorità di regolazione dei trasporti" (operativa
dal 15.1.2014, in seguito ART). La Commissione è quindi del parere che anche tale
decreto faccia parte del recepimento e auspica pertanto di ricevere dall'Italia una
notifica fonnale in tal senso.
2. AEROPORTI OGGETTO DELLA DIRETTIVA E ACCORDI IN ESSERE
In base alle statistiche Eurostat più recenti messe a disposizione sono sottoposti alla
direttiva i seguenti aeroporti italiani:
• Roma Fiumicino (35938019 passeggeri nel 2013, il più grande aeroporto in
Italia)
• Milano Malpensa (17 781 144 passeggeri)
• Milano Linate (8 983 694 passeggeri)
• Bergamo (8 953 253 passeggeri)
• Venezia (8 375 865 passeggeri)
• Catania (6 367 493 passeggeri)
• Bologna (6 127221 passeggeri)
• Napoli (5 400080 passeggeri)
2
Altri tre aeroporti potrebbero rientrare nel campo di applicazione della direttiva nel
prossimo futuro: Roma Ciampino (4717089 passeggeri nel 2013), Pisa (4463 122
passeggeri) e Palermo (4 333 243 passeggeri).
La Commissione è consapevole del fatto che per gli aeroporti di cui sopra sono in vigore
le concessioni/i contratti di programma seguenti (si prega di confermare e/o completare
come opportuno]:
.
Aeroporti di Roma (Fiumicino e Ciampino)
e
Convenzione di concessione valida fmo al 2044
• CdP (che unifica in un unico documento la convenzione di concessione e il
contratto di programma stesso) firmato dalI'ENAC e l'AdR il 25.l 0.20 12,
approvato con decreto del presidente del Consiglio dei ministri il 21.12.2012, in
vigore fino al 2044?
• Piano di investimenti a lungo termine (allegato 2 al CdP) per il periodo
2012-2044 (12 miliardi di euro di investimenti)
• Piano di investimenti a breve/medio termine (allegato 4 al CdP) per il periodo
2012-2021 (2,5 miliardi di euro di investimenti)
• Diritti stabiliti per periodi quinquennali fissi (il primo periodo 2012-2016
comprende 1 miliardo di euro di investimenti). Revisione annuale sulla base delle
somme investite (e di altri fattori?).
Aeroporti di Milano (Malpensa e Linate)
• Convenzione di concessione valida fino al 2041
• CDP firmato dall'ENAC e dalla SEA il 23.9.2011, approvato con decreto del
presidente del Consiglio dei ministrì il 30.4.2012, in vigore fino al?
• Piano d'investimento in corso fino al?
• Diritti stabiliti per periodi quinquennali fisse (primo periodo 2011-2015).
Revisione annuale sulla base delle somme investite (e di altri fattorì?).
Aeroporto di Venezia (Marco Polo)
• Convenzione di concessione valida fino al 2041
• CDP firmato dall'ENAC e dalla SAVE il 26.l0.2012, approvato con decreto del
presidente del Consiglio dei ministri del 28J2.2012, in vigore fino al?
• Piano d'investimento in corso fino al?
• Diritti stabiliti per periodi quinquennali fissi (primo periodo 2012-2016) +
revisione annuale
Bergamo .. Completare con i dati essenziali della concessione elo del CdP Catania
• Completare con i dati essenziali della concessione elo del CdP
3
Bologna
" Completare con i dati essenziali della concessione elo del CdP
Napoli
e
Completare con i dati essenziali della concessione elo del CdP
Pisa
"
Completare con i dati essenziali della concessione elo del CdP
Palermo
" Completare con i dati essenziali della concessione elo del CdP
3. CONTRATTI DI PROGRAMMA ATTUALMENTE IN VIGORE
La Commissione è preoccupata dal fatto che, in base alle più recenti informazioni
ricevute dalle autorità italiane, non vi sarebbe un'unica autorità di vigilanza indipendente
(ART), ma due (ART ed ENAC).
In base alle informazioni a sua disposizione la Commissione evince che negli aeroporti di
Roma, Milano, Venezia e Catania, e fino alla scadenza dei rispettivi CdP, la
consultazione tra la società di gestione aeroportuale e gli utenti dell'aeroporto è effettuata
conformemente alle linee guida ENAC recentemente approvate e all'articolo llbis del
decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, Misure urgenti per l'apertura dei cantieri ...
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. La Commissione
evince inoltre che in questi aeroporti, e fino alla scadenza dei rispettivi CdP, l'ENAC
funge da mediatore tra le parti in caso di controversie e che qualora non sia possibile
risolvere tali controversie, le parti possono presentare ricorso in tribunale.
Per quanto riguarda gli aeroporti di cui sopra:
3.1 Le autorità italiane sono invitate ad indicare se l'ENAC sia l'autorità di vigilanza
nazionale indipendente ai fini dell'articolo 11 della direttiva sui diritti
aeroportuali e se, in quanto tale, a) abbia il compito di assicurare la corretta
applicazione delle misure adottate per conformarsi alla direttiva sui diritti
aeroportuali e b) le siano assegnati i compiti di cui all'articolo 6 fino a scadenza del
rispettivo CdP. Se questo è il caso, la DG MOVE desidera ricevere informazioni sul
ruolo eventuale dell' ART.
3.2 Le autorità italiane sono invitate a spiegare la natura dell'intervento dell'ENAC e
ad indicare le procedure che si applicano in caso di controversia tra le società di
gestione aeroportuali e gli utenti (articolo 6 della direttiva sui diritti aeroportuali)
nei casi seguenti:
o la definizione del quadro generale (investimenti, reddito massimo da diritti
aeroportuali per il periodo di quinquennale); e
o la decisione annuale della società di gestione aeroportuale, previa
consultazione con gli utenti, che specifica la struttura e il livello dei diritti per
tale anno nell'ambito del quadro stabilito per il periodo quinquennale.
4
Questo punto è significativo in quanto sembrerebbe che in tali aeroporti l'ENAC
svolga un ruolo importante in occasione delle consultazioni con gli utenti e che la
consultazione, almeno per quanto riguarda il quadro quinquennale, si basi su
documenti che sono definiti di comune accordo tra la società di gestione
aeroportuale e l'ENAC (Documenti tecnici pluriennali per la realizzazione degli
investimenti, cronoprogramma degli investimenti, indicatori di qualità e di tutela
ambientale, valori obiettivo degli indicatori di qualità, stime di traffico attese,
dinamica tariffaria tesa ad assicurare alla concessionaria la copertura dei costì
gestionali e degli ulteriori oneri derivanti da quanto stabilito dal CdP inclusivi della
congrua remunerazione sul capitale investito da aggiornarsi secondo quanto
previsto dal CdP). La DG MOVE sottolinea la necessità che l'autorità eserciti i
propri poteri in modo imparziale e trasparente in ogni momento (articolo Il,
paragrafo 3, della direttiva sui diritti aeroportuali).
3.3 Le autorità italiane sono invitate ad indicare quale sarà la prima occasione in cui
questi aeroporti rientreranno nelle competenze dell' ART per quanto riguarda
la regolazione economica (diritti aeroportuali) e le decisioni sui piani di
investimento rimanenti all'interno dell'ENAC. Si prega di spiegare come questo
doppio sistema funzionerà nella pratica.
3.4 Le autorità italiane sono invitate a confermare che l'autorità (che sia l'ART o
l'ENAC) abbia il potere di prendere decisioni vincolanti riguardanti le decisioni
della società di gestione aeroportuale in materia di diritti aeroportuali e conformità
alle prescrizioni della direttiva (comprendenti ma non limitati alla non
discriminazione e alla trasparenza) e che tali decisioni possano prevalere sulle
disposizioni del CdP per quanto riguarda i diritti aeroportuali.
4. CONTRATTI DI PROGRAMMA SCADUTI O DA RINNOVARE
4.1 Le autorità italiane sono invitate a elencare gli aeroporti che appartengono a questa
categoria e che rientrano nel campo di applicazione della direttiva, compresi i casi
assimilati; e
4.2 a confermare che rientrano già nella competenza dell'ART per la parte relativa alla
regolazione economica e che, di conseguenza, essi definiscono i loro diritti in
conformità ai modelli tariffari elaborati dall'ART; inoltre, che essi siano soggetti alla
vigilanza dell'ART con la possibilità per l'autorità di intervenire in caso di
controversia tra le parti;
4.3 a confermare che le decisioni sui piani di investimento rimarranno all'interno
dell'ENAC. Si prega di spiegare come questo doppio sistema funzionerà nella
pratica.
Emmanuelle MAlRE Capo unità 5