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N. 03027/2014REG.PROV.COLL.
N. 07787/2013 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7787 del 2013, proposto da:
Azienda
Sanitaria
Locale
Napoli
2
Nord,
rappresentata e difesa dall'avv. Michele Spagna, con domicilio eletto presso
l’avvocato Luigi Albisinni, in Roma, via F. Cesi n. 72;
contro
Unione Medici Unità Sanitaria di Napoli ed E.C.O. della Fascia Costiera di
Giugliano
di
Campania
(NA),
costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dagli avv.ti Antonio Romano e
Michele Romaniello, con domicilio eletto presso l’avvocato Laura Barberio, in
Roma, via Torino, 7;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI - SEZIONE I n. 04213/2013,
resa tra le parti, concernente delocalizzazione delle attività di primo soccorso
ambulatoriale territoriale.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione Medici Unità Sanitaria e
dell’E.C.O. della Fascia Costiera;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2014, il Cons. Vittorio Stelo;
Uditi per le parti, alla stessa udienza, gli avvocati Spagna e Casertano su delega
dell’avvocato Romano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – Napoli – Sezione I, con
sentenza n. 4213 del 10 settembre 2013, ha accolto, con compensazione delle
spese, il ricorso proposto da U.M.U.S. (Unione Medici Unità Sanitaria) con sede in
Napoli ed E.C.O. della Fascia Costiera con sede in Giugliano di Campania (NA),
avverso la deliberazione n. 881 del 30 ottobre 2012, con cui l’A.S.L. NA 2 Nord ha
proceduto alla delocalizzazione delle attività di primo soccorso ambulatoriale
territoriale svolta dai presìdi per i servizi di assistenza ed urgenza territoriale(cd.
P.S.A.U.T.) operanti in 5 Comuni, allocandole presso il pronto-soccorso di quattro
presidi ospedalieri aziendali.
Il giudice di prime cure ha dapprima disatteso l’eccezione di inammissibilità del
ricorso per carenza di legittimazione attiva delle due associazioni e, dopo una
puntuale ricostruzione della normativa vigente a livello regionale, ha sostenuto,
con assorbimento di altre doglianze, che il provvedimento impugnato, incidendo
sulla organizzazione della rete dell’emergenza sanitaria e privando taluni Comuni
dei citati presidi con il conseguente trasferimento anche dei medici, sarebbe
dovuto essere preceduto dalla redazione del piano attuativo aziendale, da
sottoporre, ai sensi del decreto commissariale n. 57 del 14 giugno 2012, alla verifica
di conformità alle linee ed agli indirizzi della programmazione regionale, nonché
all’approvazione del Commissario straordinario ad acta per il piano di rientro dal
disavanzo del settore sanitario per la Regione Campania, che ha a tal fine istituito
un “Tavolo di Lavoro Territoriale” con decreto n. 96 del 20 dicembre 2012.
2. L’Azienda Sanitaria Locale Napoli 2 Nord, con atto notificato il 25 ottobre 2013
e depositato il 29 ottobre 2013, ha interposto appello, con domanda di sospensiva,
eccependo preliminarmente il carattere non provvedimentale della deliberazione
impugnata, che avrebbe natura invece privatistico-imprenditoriale-organizzativa,
con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Soggiunge che il T.A.R. non ha dato contezza dell’iter procedimentale seguito
dall’Azienda, che ha adottato il “P.A.A.-E.M.U.R.” (Piano Attuativo Aziendale per
l’Emergenza-Urgenza) con deliberazione n. 631 del 26 luglio 2012, già inviata per
la verifica e l’approvazione della Regione, senza peraltro conseguire al momento
riscontri di sorta.
D’altra parte il provvedimento impugnato costituisce un atto rientrante nel potere
spettante all’Azienda di adottare medio tempore misure di razionalizzazione e di
rafforzamento dei servizi nonché di contenimento dei costi e delle spese in
coerenza con il piano di rientro, attese pure le risultanze negative in termini di
sottoproduzione emerse dal monitoraggio delle attività dei citati P.S.A.U.T. nel
2010 e 2011.
3. L’U.M.U.S. e l’E.C.O. della Fascia Costiera si sono costituite con atto depositato
il 18 novembre 2013 a sostegno della sentenza impugnata, riproponendo le
censure assorbite in primo grado e sottolineando che il prospettato difetto di
giurisdizione è stato proposto per la prima volta in appello.
Nel ribadire la sussistenza della legittimazione attiva e dell’interesse delle
associazioni al ricorso, nel merito esse sottolineano le imprescindibili esigenze
connesse alla tutela della salute dei cittadini lese dal provvedimento oggetto del
giudizio, che vengono così ad essere privati di servizi istituiti a suo tempo dalla
Regione ed inseriti nel piano sanitario regionale per far fronte con immediatezza ai
bisogni h 24 di zone disagiate e lontane dagli ospedali, decongestionando così
anche i pronto-soccorso.
Si sottolinea il carattere sostanziale di detto provvedimento, di soppressione e non
di delocalizzazione dei P.S.A.U.T., in quanto in verità volta a sopperire ai disagi
degli ospedali ed alle carenze di organico dei presidi ospedalieri.
4. La Sezione, con ordinanza n. 4623 del 21 novembre 2013, ha accolto l’istanza di
sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.
5. La causa, all’udienza pubblica dell’8 maggio 2014, è stata trattenuta in decisione.
6. L’appello è infondato e la sentenza va confermata.
6.1 In via preliminare si rileva che non è stata riproposta con l’atto di appello
l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado proposto dalle due
Associazioni per asserito difetto di legittimazione attiva in capo ad esse, sì che sul
punto, essendosi espresso già il T.A.R. rigettando l’eccezione, si è formato il
giudicato.
Quanto alla eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata per la prima volta in
questa fase, essa, pur ammissibile ( tenendo conto dell’art. 9 c.p.a., che prevede la
rilevabilità del difetto stesso nei giudizi di impugnazione “se dedotto con specifico
motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o
esplicito, ha statuito sulla giurisdizione” ), è infondata.
Infatti, se è vero che, a norma del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, come
modificato dal D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, art. 3, le unità sanitarie locali (cui
sono succedute con analoga disciplina le aziende sanitarie) si costituiscono in
aziende con personalità giuridica pubblica ed autonomia imprenditoriale e la loro
organizzazione e funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto
privato, la giurisprudenza ( Cass., Sez. Un., 1 agosto 2006, n. 17461; Cons. Stato,
sez. 5^, 4 dicembre 2005, n. 1638) ha precisato che nell'ambito strumentale
privatistico, con conseguente devoluzione al giudice ordinario delle relative
controversie, rientra la individuazione, con atto aziendale, delle strutture operative;
pertanto, non qualunque atto delle aziende stesse avente natura organizzatoria può
considerarsi atto di diritto privato, ma solo lo specifico atto aziendale, di cui al
comma 1-bis dell’art. 3 citato, cui non può certo ricondursi l’atto di
“delocalizzazione” in questione;.
In verità la contestata deliberazione della A.S.L. NA 2 Nord n. 881/2012 riveste
oggettivamente ed evidentemente carattere provvedimentale, in quanto espressione
di esercizio di potere tecnico-discrezionale ed autoritativo di organizzazione e
razionalizzazione dei servizi sanitari nel territorio di competenza, nel
perseguimento di ben noti ed apprezzabili obiettivi di risanamento del disavanzo
sanitario, nonchè di contenimento dei costi e delle spese imposti dal Piano di
rientro adottato dal Presidente della Regione quale Commissario straordinario
governativo ad acta per esigenze di interesse pubblico generale ed a tutela del
pubblico erario, garantendo comunque i livelli minimi essenziali di assistenza
sanitaria e la libertà di scelta dell’utente che comunque può rivolgersi alle varie
strutture in ogni caso operanti nel territorio.
6.2. Con ulteriore motivo di appelo si lamenta l’omessa considerazione, da parte
del TAR, del fatto che l’ASL aveva comunque adempiuto all’obbligo di
predisposizione ed adozione del “PAA-EMUR” con delibera n. 631 del 26.7.2012,
che lo stesso non è stato fatto oggetto di rilievi da parte del Commissario ad acta e
che rientra nel generale potere dell’azienda quello di disciplinare medio tempore i
compiti di assistenza e cura.
La censura è infondata.
Nel caso di specie la cd. delocalizzazione dei P.S.A.U.T. in effetti si appalesa in
ogni caso incidere sull’erogazione complessiva dell’offerta sanitaria, posto che gli
stessi vengono ricompresi negli esistenti pronto-soccorso e l’ASL, nell’ambito della
programmazione regionale e della rimodulazione della rete di emergenza, ha
adottato il prescritto piano attuativo aziendale ai sensi del citato decreto n.
57/2012 e lo ha inviato da tempo alla verifica di conformità da parte dei
competenti uffici regionali e all’approvazione del Commissario straordinario, in
atto ancora senza alcun riscontro.
Orbene, la deliberazione oggetto del giudizio non dà certo conto dell’esercizio
medio tempore di un potere di razionalizzazione dei servizi di emergenza in attesa
dell’approvazione del già adottato piano, ma, senza far menzione dello stesso e
della pendenza della sua approvazione e pubblicazione, interviene sulla materia
della “delocalizzazione delle attività dei PSAUT”, la cui pianificazione è
demandata, dal decreto commissariale n. 57/2012, alle Direzioni Aziendali, “nei
limiti previsti dalla Delibera 1268/2009, così come integrato e modificato dal
Decreto Commissariale n. 49/2010”.
Dopo il decreto n. 57/2012, pertanto, nessun intervento di “delocalizzazione” può
collocarsi al di fuori della prevista pianificazione attuativa aziendale ( pacificamente
non perfezionatasi nel caso di specie ) e delle linee guida regionali, rispetto alle
quali la fase dell’approvazione del piano esplica funzioni di controllo di conformità
e coerenza, eluse con l’atto all’esame.
Non
essendosi
dunque
ancora
completata
la
prevista
procedura
di
perfezionamento e di efficacia del provvedimento pianificatorio ( tanto che si è
insediato, a cura dello stesso Commissario, un apposito “Tavolo di Lavoro
Territoriale”, i cui lavori si debbono presumere in corso a tal fine ), ogni
determinazione “medio tempore” adottata viene a collocarsi indebitamente fuori
del più vasto e complessivo disegno della programmazione e della riorganizzazione
dei servizi sanitari; né d’altronde risultano iniziative sollecitatorie intraprese in
proposito dall’ASL., o comunque esiti istruttori di pertinenza della contestata
delocalizzazione rispetto alle scelte pianificatorie adottate ma non ancora efficaci e
di necessità di anticipazione delle relative scelte.
Come sottolineato anche dal T.A.R., tale circostanza assume valenza pregiudiziale
ed esime quindi dal valutare altri profili squisitamente di merito dedotti dalle parti,
ferme restando le ulteriori valutazioni delle competenti autorità amministrative
7. Per le considerazioni che precedono l’appello va respinto e va confermata la
sentenza impugnata.
Data la particolarità della fattispecie si ritiene di disporre la integrale
compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto,
conferma la sentenza impugnata.
Spese del grado compensate.
Cessano gli effetti dell’ordinanza cautelare n. 4623 del 21 novembre 2013, di
accoglimento della istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Salvatore Cacace, Presidente FF
Vittorio Stelo, Consigliere, Estensore
Roberto Capuzzi, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere
Alessandro Palanza, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/06/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)