quadro d`insieme - Docenti Università di Siena

CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE
FACOLTÀ DI ECONOMIA R.GOODWIN
UNIVERSITÀ DI SIENA
PROF.SSA
MARIA ALESSANDRA ROSSI
[email protected]
Le politiche pubbliche di sostegno
all’innovazione: quadro d’insieme
CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
Tiriamo le somme:
Quali indicazioni di politica economica possiamo
trarre dalle teorie e dalle evidenze empiriche
analizzate in questo corso?
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IL PERCORSO FIN QUI…
CAPIRE L’INNOVAZIONE
Finanziare l’innovazione: perché può essere un problema?
Determinanti dell’innovazione: imprenditorialità e start up
Determinanti dell’innovazione: corporate governance
Determinanti dell’innovazione: struttura del mercato
Determinanti dell’innovazione: domanda
Open innovation e user-driven innovation
Misurazione dell’innovazione e indicatori
Teoria evolutiva e sistemi innovativi
Effetti dell’innovazione: produttività e crescita
Effetti dell’Innovazione: occupazione
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SCHEMA DELLA LEZIONE
•  Tutte le teorie e le analisi sin qui affrontate offrono spunti
sotto il profilo delle politiche pubbliche
•  Oggi rileggeremo i principali contenuti delle lezioni precedenti
con occhi ‘normativi’, di policy:
–  Qual è la ratio del supporto pubblico all’innovazione?
–  Quali sono gli strumenti di policy a disposizione?
–  Quali fattori di contesto incidono sull’innovazione?
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CONCLUSIONE #1
Le cara'eris*che della conoscenza e dell’innovazione generano un problema di appropriabilità Gli incen0vi dei priva* all’inves*mento in creazione di conoscenza sono sub-­‐o5mali È necessario un intervento a sostegno del finanziamento dell’innovazione CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
STRUMENTI DI SOSTEGNO AL FINANZIAMENTO DELL’INNOVAZIONE
Sussidi e incentivi fiscali alle imprese (es. credito d’imposta)
Tutela della proprietà intellettuale
Ricerca di
base
Ricerca
applicata
Finanziamento pubblico
diretto di università e istituti
di ricerca Sviluppo Produzione
Commercial
izzazione
Premi Sostegno al venture capital
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FINANZIAMENTO DIRETTO DELLA RICERCA DI BASE
•  La ricerca di base offre almeno tre contributi cruciali
all’innovazione tecnologica. –  ↑rendimenti economici della ricerca applicata
–  Contribuisce a fomare una forza lavoro qualificata, impiegabile
nell’industria e nella ricerca applicata. –  Contribuisce allo sviluppo di nuovi strumenti e nuove tecniche che
potranno servire in successivi programmi di ricerca di base e applicata.
•  Per la ricerca di base la divergenza fra valore sociale e valore
privatamente appropriabile della conoscenza è
particolarmente forte →↓incentivi privati all’investimento
(fallimento di mercato) CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
FINANZIAMENTO DIRETTO DELLA RICERCA (DI BASE E APPLICATA)
•  Il finanziamento diretto della ricerca può seguire due approcci:
–  Politiche ‘diffusion-oriented’: mirano a stimolare la ricerca e
l’innovazione in senso lato, senza selezionare specifici ambiti o settori
(science policy)
–  Politiche ‘mission-oriented’: si sostanziano in interventi selettivi
volti a creare nuove competenze tecnico-scientifiche in ambiti promettenti
(technology policy) •  Gli obiettivi possono essere differenti in contesti differenti:
–  Paesi sviluppati/ad alto reddito → potenziare la capacità di produrre
tecnologie avanzate
–  Paesi meno sviluppati/basso reddito → potenziare la capacità di assorbire/
utilizzare tecnologie avanzate
–  Per i paesi con un grado intermedio di sviluppo → “catching up” (es.
Giappone)
•  In Italia, l’approccio è stato prevalentemente ‘diffusion-oriented’ –  Con qualche eccezione: es. il programma ‘Industria 2015’
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FINANZIAMENTO PUBBLICO DELL’INNOVAZIONE: CONSIDERAZIONI GENERALI
La teoria economica suggerisce che, in condizioni di informazione perfetta, il
finanziamento pubblico dell’innovazione sarebbe preferibile alla PI poiché non
comporterebbe inefficienze dal punto di vista statico.
•  Se lo Stato conoscesse il valore dell’innovazione potrebbe ottenere lo stesso livello
di innovazione ottenibile mediante brevetto corrispondendo all’inventore una
somma pari al valore appropriabile mediante brevetto, senza perdita netta di
monopolio;
•  Tuttavia, l’informazione non è perfetta e l’autorità pubblica ha problemi di:
–  Osservabilità e verificabilità del valore dell’invenzione;
–  Osservabilità e verificabilità del costo sostenuto;
•  Rappresentazione contabile non veritiera;
•  Difficoltà di attribuzione dei costi nella ricerca congiunta;
•  Incertezza del processo innovativo.
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INCENTIVI FISCALI E SUSSIDI
•  Come strutturare i sussidi:
–  Generalizzati?
–  Destinati alle piccole imprese?
–  Destinati a sostenere specifici aspetti della R&S, in particolare R&S precommerciale?
–  Destinati a sostenere in modo selettivo specifiche imprese?
•  Tramite sussidi selettivi, lo stato può agire come sponsor, similmente al VC
–  Adottare un approccio selettivo nel finanziamento potrebbe creare un ‘segnale’
utile per gli investitori privati (Takalo and Tanayama, 2008)
–  Ma…lo stato è in grado di risolvere meglio degli investitori privati i problemi di
asimmetria info?
–  Ma… lo stato è meno avverso al rischio di altri potenziali finanziatori?
•  Le politiche di incentivo come il credito di imposta hanno l’effetto
di aumentare il rendimento dell’investimento in caso di successo
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INCENTIVI FISCALI: EVOLUZIONE NEI PAESI OCSE
•  Le tipologie di incentivi fiscali utilizzate nei paesi OCSE è
ampia:
–  Credito d’imposta
–  Sussidi per la R&S
–  Esenzioni fiscali per gli oneri di ammortamento/ammortamento accelerato
–  Riduzione degli oneri di sicurezza sociale per il personale impegnato in R&S
–  Incentivi fiscali alla collaborazione fra imprese
•  Alcune forme di incentivo sono meno utilizzate ma meritano
attenzione:
–  Esenzioni dalla tassazione per i guadagni in conto capitale ottenuti dall’uscita
da finanziamenti early stage
–  Tassazione agevolata per le PMI
–  Incentivi fiscali all’investimento in equity e venture capital
–  Esenzioni fiscali sulle royalties da brevetto
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UNO STRUMENTO ANTICO OGGI RISCOPERTO: I PREMI
–  Targeted prizes (es. misurazione della longitudine)
•  Problema innovativo identificato ex-ante dallo sponsor
•  Ammontare del premio stabilito ex-ante
•  Attribuzione del premio condizionale al rispetto di standard stabiliti
ex-ante
–  Blue-sky prizes (es. Google prizes)
•  Problema innovativo non identificato ex-ante dallo sponsor
•  Ammontare del premio stabilito ex-post in relazione al valore
dell’innovazione
•  Attribuzione del premio condizionale al rispetto di standard stabiliti
ex-post
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PROBLEMI DI ASIMMETRIA INFORMATIVA NELL’USO DEI PREMI
•  Se il valore dell’innovazione non è osservabile => è difficile
stabilire sia l’opportunità di offrire un premio che la dimensione
del premio;
•  Se il valore è osservabile ma non verificabile => problemi di holdup da parte dello stato
•  Se il costo non è osservabile => moral hazard da parte del
ricercatore
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CONCLUSIONE #2
Anche se il problema di appropriabilità fosse pienamente risolto, il finanziamento dell’innovazione da parte di terzi risen*rebbe di asimmetrie informa*ve, incertezza e rischio I vincoli al finanziamento sono par*colarmente stringen* per le piccole imprese È necessario un intervento a sostegno del finanziamento dell’innovazione CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
IL SOSTEGNO AL VENTURE CAPITAL/1
•  Lo Stato potrebbe supportare lo sviluppo del venture capital
partecipando direttamente ad un fondo
–  L’effetto è quello di mitigare alcuni fallimenti nel mercato del finanziamento
(asimmetria info/rischio elevato)
–  In Europa, il 40% delle risorse raccolte dai VC è pubblica (dati 2012)
•  Ma…ha senso un intervento a sostegno del VC? (esiste un
fallimento di mercato/del coordinamento?)
–  Potrebbe aiutare il mercato a decollare, soprattutto per gli investimenti
early stage
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IL SOSTEGNO AL VENTURE CAPITAL/2
•  Ha senso la creazione di fondi pubblici di VC? Potrebbe essere
rischioso…
–  Scarsa efficacia (ancora: perché il pubblico dovrebbe risolvere le asimmetrie
informative meglio del privato?)
–  Rischio di distorsione degli investimenti privati (l’investimento pubblico
‘spiazza’ il privato)
–  Se c’è cofinanziamento pubblico, è importante che i privati partecipino
direttamente ai rischi e siano responsabili della selezione degli investimenti
•  Un modo per sostenere il VC meno ‘intrusivo’ è quello di
eliminare i vantaggi fiscali del finanziamento tramite capitale di
debito, aumentando la convenienza dell’investimento in capitale
azionario
–  In Italia è stata introdotta la deducibilità dal reddito imponibile del
rendimento figurativo dei nuovi apporti di capitale (Ace)
–  In molti paesi sono stati introdotti limiti alla deducibilità degli interessi
passivi sul debito
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CONCLUSIONE #3
Le regole di corporate governance (soprattutto corporate
ownership e corporate finance) incidono sulla capacità
innovativa dell’impresa Interventi di contesto che facilitano l’accesso al
finanziamento azionario, incidono sul grado di
concentrazione proprietaria, sulla tendenza alla proprietà
famigliare delle imprese ecc. influenzano l’innovazione
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CONCLUSIONE #4
La relazione fra stru'ura di mercato (grado di concentrazione) e tasso di innovazione ha la forma di una U rovesciata: gradi intermedi di concentrazione s*molano maggiormente l’innovazione Interven* che incidono sulla stru'ura di mercato influenzano anche gli incen*vi all’innovazione CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
STRUMENTI DI INTERVENTO SULLA STRUTTURA DI MERCATO
•  Il decisore pubblico potrebbe intervenire in diversi modi per
influenzare la struttura di mercato al fine di ↑incentivi ad
innovare
Politica antitrust
Politiche di supporto a specifici settori/industrie (grandi o piccole)
Sussidi/credito d’imposta per imprese grandi/piccole
Riduzione delle barriere all’entrata in determinati settori (es.
liberalizzazioni)
–  Agevolazioni per l’accesso al sistema brevettuale per le PMI
–  ….
– 
– 
– 
– 
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RATIO TEORICA
•  Ha senso che il decisore pubblico intervenga direttamente
nell’influenzare la struttura di mercato/limitare il potere di
mercato per incentivare l’innovazione?
•  No, per diversi motivi:
–  La prospettiva dell’acquisizione di una posizione monopolistica offre
elevati incentivi all’innovazione
–  In ogni caso, l’evidenza empirica suggerisce che un certo grado di
potere di mercato stimola l’innovazione
–  Sappiamo che esiste una struttura di mercato ottimale per incentivare
l’innovazione, ma non sappiamo qual è perché è influenzata da molti
fattori non osservabili (es. opportunità tecnologiche)
•  Tuttavia, alcune politiche che introducono maggiore
concorrenza sembrano positive di per sé (es. liberalizzazioni)
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CONCLUSIONE #5
Il processo di diffusione delle innovazioni (domanda) è parte integrante del processo innova*vo e una determinante fondamentale dell’innovazione Poli*che focalizzate esclusivamente sul lato dell’offerta rischiano di avere un’efficacia limitata, è necessario incidere anche sul lato della domanda CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
PUBLIC TECHNOLOGY PROCUREMENT
•  Il settore pubblico è un ‘grande acquirente’ che può offrire
incentivi all’innovazione in diversi modi:
–  Acquistando direttamente beni e servizi innovativi
–  Facilitando l’adozione di uno standard
–  Ampliando la dimensione del mercato per i beni innovativi
–  Modificando la struttura di mercato (attraverso l’impatto sulla concorrenza)
•  Nel tempo è cresciuta in molti paesi la consapevolezza del ruolo
della domanda pubblica come strumento di incentivo
all’innovazione
–  Es. Rapporto Kok sulla strategia di Lisbona (2004)
–  Es. creazione dell’EU Public Procurement Learning Lab
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L’ACQUISTO DIRETTO DI BENI E SERVIZI INNOVATIVI
•  Lo Stato può stipulare un contratto con un certo numero di imprese per la
realizzazione di un’innovazione;
•  Lo Stato controlla in questo caso l’accesso al mercato della ricerca scegliendo
gli agenti pubblici o privati cui affidare la realizzazione di innovazioni;
Vantaggi:
•  Rispetto alla PI e ai premi, è possibile un maggiore coordinamento della
ricerca e quindi una riduzione della duplicazione degli investimenti
Svantaggi:
•  Il coordinamento del numero di partecipanti al processo innovativo può
ridurre l’incentivo all’innovazione;
•  Come per i premi, lo Stato deve conoscere il valore dell’innovazione per
determinare l’ammontare del compenso;
–  Questo svantaggio è molto ridotto se lo sponsor stesso costituisce il maggior
acquirente per l’invenzione (es. difesa, ricerca spaziale)
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PUBLIC PROCUREMENT E STANDARD/1
•  L’acquisto pubblico di beni e servizi può facilitare l’adozione di
uno standard efficiente e superare una situazione di lock-in
–  Direttamente – perché la domanda pubblica è parte della domanda di
mercato per lo standard
–  Indirettamente – influenzando le aspettative ed inducendo l’adozione
dello standard da parte dei consumatori
•  Ovviamente, gli effetti possono essere sia positivi che negativi
•  Esempi:
–  L’acquisto di McDonnel Douglas DC-10 da parte della difesa USA ha
consentito di protrarre la competizione con i Boeing 747 negli anni ‘70
–  Molte amministrazioni promuovono l’adozione dell’open source
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PUBLIC PROCUREMENT E STANDARD/2
•  La scelta se supportare uno specifico standard dipende dal
ciclo di vita atteso del prodotto (Cabral e Kretschmer, 2004)
–  Ciclo di vita lungo →↑costo di errori nella selezione dello standard
→ opportunità di rimandare la scelta, creando opportunità di
sperimentazione e supportando lo standard non dominante (es.
McDonnel Douglas)
–  Ciclo di vita breve → costo di una guerra fra standard elevato →
meglio selezionare lo standard dominante
•  Tuttavia, questa analisi non considera l’impatto sull’incentivo
all’investimento nel miglioramento del prodotto
–  Se il potenziale di investimento in miglioramento è elevato, può essere
opportuno ritardare l’adozione di uno standard
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CONCLUSIONE #6
Gli u*lizzatori delle tecnologie rivestono un ruolo sempre più rilevante nel processo innova*vo nell’ambito di modelli di ‘innovazione aperta’ (open innova*on) È necessario prendere in considerazione esplicitamente il ruolo degli u*lizzatori della tecnologia e i link produ'ori-­‐u*lizzatori CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
L’INNOVAZIONE APERTA AUMENTA IL BENESSERE DEI
CONSUMATORI?
•  La user innovation↑ tassi di successo dei produttori
–  La maggior parte dei nuovi prodotti introdotti sul mercato è un
fallimento commerciale (>70%, secondo una vecchia stima di
Mansfield&Wagner, 1975)
–  Il fallimento dipende principalmente dalla scarsa conoscenza dei
bisogni di mercato
–  User innovation↓gli sprechi dovuti all’investimento in fallimenti
commerciali
•  User innovation può ↑incentivi all’investimento in nuovi
prodotti perché suggerisce l’esistenza di un mercato
•  User innovation ↓asimmetrie informative fra utilizzatori e
produttori e migliora l’efficienza del processo innovativo
•  Il free revealing ↑efficienza statica perché può↓i prezzi
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COME RIDURRE GLI OSTACOLI ALL’INNOVAZIONE APERTA?
•  Proprietà intellettuale
–  Migliorare il sistema di proprietà intellettuale in modo da rimuovere gli ostacoli
alla possibilità di innovazione da parte degli utilizzatori
–  Supportare iniziative che adattano in modo creativo la proprietà intellettuale
alle esigenze degli utilizzatori (e.g. licenze Creative Commons)
•  Politiche che limitano le modifiche al prodotto
–  E.g. leggi anti-pirateria che limitano la possibilità di modificare i prodotti digitali
•  Incentivi fiscali per la R&S
–  Gli incentivi fiscali esistenti sono destinati esclusivamente ai produttori
–  Si potrebbero studiare forme di incentivo destinate a supportare la libera
rivelazione di conoscenze da parte di utilizzatori e produttori
•  Politiche di controllo sui canali di diffusione delle informazioni
–  E.g., controllo sui network peer-to-peer da parte degli operatori TLC
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CONCLUSIONE #7
L’innovazione è un fenomeno misurabile Le misure dell’innovazione ado'are influenzano la nostra percezione della realtà (es. R&S vs. breveR vs. ‘aRvità innova*va’) e quindi delle priorità di policy Necessario uno sforzo maggiore di misurazione di aspeR trascura* dell’innovazione, fenomeni recen* (es. user innova*on) e connessioni fra i diversi aspeR misurabili CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
CONCLUSIONE #8
L’analisi dell’innovazione ha subito una profonda trasformazione nel tempo Dalle poli*che ‘laissez faire’ di ispirazione neoclassica… All’approccio sistemico all’innovazione che suggerisce la necessità di integrare science policy e tecnology policy nel conce'o di innova0on policy CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
L’INTERVENTO PUBBLICO SI È EVOLUTO:
DALLE POLITICHE LAISSEZ-FAIRE…
•  Fondamento teorico: approccio neoclassico
•  Focus: creare le condizioni generali che promuovono l’attività
innovativa piuttosto che intervenire su specifici settori o
tecnologie
–  Ogni intervento su settori o tecnologie specifiche implica “picking the
winners” ed è distorsivo
•  Ratio dell’intervento pubblico: esistenza di un “fallimento di
mercato”
–  I principali obiettivi di policy legittimi sono la promozione della
concorrenza e la tutela dell’appropriabilità
•  Strumenti utilizzabili: ricerca di base, educazione e proprietà
intellettuale
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…ALL’APPROCCIO SISTEMICO ALL’INNOVAZIONE
•  Fondamento teorico: una molteplicità di approcci multidisciplinari
•  Focus: creare le condizioni generali che promuovono l’attività
innovativa considerando tutti gli ambiti di policy rilevanti ed
intervenendo su specifici settori o tecnologie
•  Ratio dell’intervento pubblico: esistenza di “fallimenti di
mercato” anche nella forma di fallimenti del coordinamento
–  Non è importante solo la concorrenza, ma anche la cooperazione
verticale ed orizzontale
•  Strumenti utilizzabili: tutti quelli che incidono sulle capacità e
competenze di un’industria/paese, diretti ed indiretti
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CHE COSA È CAMBIATO?
•  Rallentamento della crescita negli anni ‘70: riduzione della
produttività totale dei fattori
•  Scarsa comprensione del fenomeno, ma percezione della
rilevanza della capacità di sfruttare le opportunità
tecnologiche
•  Alcuni paesi hanno adottato politiche di radicale riforma del
sistema innovativo (es. Finlandia, Olanda, Danimarca)
•  Si è affermato il concetto di politica economica per
l’innovazione (innovation policy), che integra i concetti di science
policy e technology policy
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CONCLUSIONE #8
L’innovazione è il fru'o dell’operare dei componen* dei diversi sistemi innova0vi e delle loro connessioni Il processo di innovazione è sector-­‐specific e path-­‐dependent In un sistema non-­‐lineare, gli interven* di policy possono portare a risulta* inaspe'a*/indesidera* o non portare a conseguenze linearmente prevedibili (es. ↑ incen*vi fiscali del 5% non porta necessariamente ↑ inves*mento corrispondente) CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L’INNOVAZIONE Prof. M.A.Rossi
IMPLICAZIONI
•  Soluzioni di policy standardizzate (“one-size-fits-all”) non sono
adeguate: diversi settori/paesi richiedono diverse combinazioni di
strumenti di policy
•  Non è possibile trasferire politiche e “best practice” adottate in un
contesto senza adattarle al nuovo contesto di riferimento
•  È necessario identificare e controllare gli effetti di lock-in
•  L’obiettivo dell’intervento pubblico non è solo rimediare ad un
fallimento di mercato ma evitare il fallimento del sistema → non è
sufficiente un approccio frammentario all’incentivazione
dell’innovazione
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INNOVATION POLICY: GLI STRUMENTI
Il concetto di ‘innovation policy’ porta a considerare un insieme
ancora più ampio di strumenti
–  Politiche che incidono sul sistema educativo e di formazione professionale per
migliorare le capacità e le competenze individuali
–  Politiche per il miglioramento della performance organizzativa e
l’apprendimento organizzativo (es. certificazioni di qualità)
–  Miglioramento dell’accesso alle informazioni (es. politiche per la promozione
della banda larga e della penetrazione delle tecnologie ICT)
–  Politiche ambientali
–  Regolazione bioetica
–  Diritto commerciale e corporate governance
–  Politiche antitrust
–  Politiche di tutela dei consumatori
–  Politiche di potenziamento del capitale sociale
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IL PROBLEMA DELLA GOVERNANCE DELL’INNOVAZIONE
•  La scelta degli strumenti è importante, ma crescente
attenzione è dedicata alla governance:
–  Coordinamento fra soggetti pubblici impegnati direttamente
nell’innovazione (università e centri di ricerca)
–  Coordinamento fra soggetti pubblici che erogano fondi per
l’innovazione
•  Coordinamento orizzontale (diversi ministeri, diverse agenzie pubbliche
ecc.)
•  Coordinamento verticale o multi-livello (livello regionale, statale, sovranazionale)
–  Coordinamento fra soggetti pubblici e soggetti privati
–  Coordinamento fra politiche di incentivo esplicito alla R&S e altri
aspetti del quadro istituzionale (rimozione di barriere all’investimento,
es. tempi della giustizia civile)
–  Valutazione ex-post dell’uso dei finanziamenti pubblici
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GRAZIE PER AVER SEGUITO QUESTO CORSO!
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