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NOMEPAGINA: RESPONSABILITA RRNAZIONALE 9 27/10/06 Autore: BTRALDI Data e Ora di stampa: 27/10/06
RESPONSABILITÀ E RISARCIMENTO
17.59 C
GUIDA AL DIRITTO - Il Sole-24 ORE
Rischi in aumento per il direttore dei lavori
con l’obbligo di fornire un «quasi risultato»
| di Filippo Martini
Nel corso del tempo
al professionista
è stata richiesta
una diligenza
sempre maggiore
che ha trasformato
un controllo qualificato
in un’attività
di indagine e riscontro
sulla completa riuscita
dell’opera appaltata
a particolare figura professionale del direttore dei lavori può essere inquadrata
come quella avente a oggetto, nel
campo dei “lavori edilizi”, l’attività
di collaudo, progettazione e direzione delle opere da eseguire.
Si tratta quindi di una figura
professionale specifica dotata di
particolare caratterizzazione tecnica (progettisti dei lavori, ingegneri, architetti) che, in quanto tale,
svolge una prestazione di natura
intellettuale. Il direttore dei lavori
ha il precipuo compito di sorvegliare lo svolgimento dei lavori fornendo la propria competenza tecnica
e, a differenza dell’assistente ai lavori o del capo cantiere i quali
sono meri dipendenti dell’appaltatore, ha una propria autonomia decisionale.
Il tipo di prestazione - Nell’attività svolta dal direttore dei lavori sono infatti presenti tutti i caratteri della prestazione intellettuale, ovvero la professionalità, la personalità e la discrezionalità.
L
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L’attività professionale del direttore dei lavori presenta un carattere peculiare, trattandosi di attività
finalizzata alla produzione di un
bene. Tale attività, invero, consta
di due elementi, ovvero una prestazione di servizi e la produzione di
un bene, i cui rispettivi presupposti di responsabilità si fondano sul
concetto di negligenza, per quanto
concerne la prima e su quello di
vizio, con riguardo al secondo.
Possiamo però affermare che
principalmente l’obbligazione assunta dal direttore dei lavori sia
una obbligazione di mezzi e non di
risultato.
La giurisprudenza si è infatti così espressa: «Nella direzione dei
lavori di esecuzione dell’opera progettata va ravvisata, invece, un’obbligazione di mezzi, concretandosi
essa in un complesso di attività
strumentali rispetto all’obiettivo finale di realizzazione dell’edificio a
regola d’arte e in conformità al
progetto» (Cassazione 28 gennaio
1985 n. 488, Rge, 1985, I, 458).
E ancora: «L’obbligazione del
direttore dei lavori, che per conto
del committente è tenuto a controllare la regolarità ed il buon andamento dell’opera man mano posta
in essere dal costruttore, costituisce un’obbligazione di mezzi (cioè
di comportamento), non già di risultato, in quanto ha per oggetto la
prestazione di un’opera intellettuale che non si estrinseca, nemmeno
in parte, in un risultato di cui si
possa cogliere tangibilmente la
consistenza non sfociando in
un’opera materiale» (Cassazione
22 marzo 1995 n. 3264, Gi, 1996,
I, 2, 62; conf. Cassazione 1˚ dicembre 1992 n. 12820, Mfi, 1992; CasNOVEMBRE 2006
sazione 21 ottobre 1991, n. 11116,
Rfi, 1991, Appalto, 21; Cassazione
28 gennaio 2001 n. 15124, Mgi,
2001; Cassazione 30 maggio 2000
n. 7180, Gblg, 2000, 537; Cassazione 22 marzo 1995 n. 3264, Gi,
1996, 1, 2, 62).
I compiti - Al direttore dei lavori nominato dal committente, compete, quale ausiliario di quest’ultimo, l’alta vigilanza sulla regolare
realizzazione dell’opera e sull’impiego dei materiali adatti, in quanto il medesimo assume su di sé
un’obbligazione di mezzi e non di
risultato, riferita alla prestazione
di un’attività intellettuale, sicché i
difetti dell’opera possono essergli
addebitati solo quando derivino da
inosservanza dei suoi doveri di sorveglianza, i quali non comprendono le operazioni più semplici, come ad esempio il controllo della
qualità del conglomerato cementizio adoperato dall’appaltatore.
I difetti riscontrati su di un’opera edilizia possono, dunque, essere
addebitati al direttore dei lavori, solo se derivanti da un difetto dell’attività di “alta sorveglianza”, nel cui
concetto devono ritenersi escluse le
operazioni di natura elementare.
Questa è una prima essenziale
discriminante tecnica riferita alla
speciale prestazione del “direttore
dei lavori”: allo stesso compete
una particolare supervisione tecnica qualificata volta a consentire la
posa in opera del progetto e la
realizzazione della prestazione
commissionata. Ma l’esecuzione in
quanto tale delle opere materiali
non rientra nel contesto degli oneri della figura professionale in esame, essendo tale azione riferibile
alle imprese chiamate a svolgere e
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LE NOVITÀ
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ATTIVITÀ A TUTTO TONDO
realizzare materialmente l’opera.
Il direttore dei lavori, però, sebbene presti un’opera professionale
in esecuzione di un’obbligazione
di mezzi e non di risultato, poiché
chiamato a svolgere la propria attività in situazioni implicanti l’impiego di particolari cognizioni tecniche, deve adoperarsi intellettivamente in modo da assicurare quei
risultati che il committente si era
ripromesso.
Il limite di sorveglianza imposto
al direttore dei lavori è, dunque,
molto elevato, anche se non determina per questi l’obbligo di essere
continuamente presente all’esecuzione dei lavori.
La diligenza - La diligenza richiesta non è, quindi, solo quella
media e generica del buon padre
di famiglia, ma è quella cui si riferisce l’articolo 1176, comma 2, del
Cc, quando impone che nell’adempimento delle obbligazioni inerenti
all’esercizio di un’attività professionale, la diligenza deve venir valutata con riguardo alla natura dell’attività esercitata.
Sul punto la giurisprudenza ha
avuto modo di precisare che: «il
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direttore dei lavori essendo chiamato a svolgere la propria attività
in situazioni involgenti l’impiego di
peculiari competenze tecniche, deve utilizzare il risultato che il committente-preponente si aspetta di
conseguire, onde il suo comportamento deve essere valutato non
con riferimento al normale concetto di diligenza, ma alla stregua della «diligentia quam in concreto»;
rientrano pertanto nelle obbligazioni del direttore dei lavori l’accertamento delle conformità sia della
progressiva realizzazione dell’opera al progetto, sia delle modalità
dell’esecuzione di essa al capitolato e/o alle regole della tecnica,
nonché l’adozione di tutti i necessari accorgimenti tecnici volti a garantire la realizzazione dell’opera
senza difetti costruttivi (Cassazione
20 luglio 2005, n. 15255, Blt,
2005, 1042).
In buona sostanza, se la prestazione del direttore dei lavori non si
spinge fino alla responsabilità della esecuzione dei lavori commissionati, la pretesa di una particolare e
qualificata diligenza nello svolgimento del mandato rende lo stesso
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gravato di un rilevante obbligo di
controllo sulla parte esecutiva dell’opera e di verifica della conformità del lavoro in avanzamento al progetto approvato.
L’attività - In questi termini il
contenuto della attività del direttore dei lavori è assai diversificata e
va dall’accertamento della conformità della progressiva realizzazione dell’opera al progetto, al controllo della modalità di esecuzione
della stessa, al capitolato o alle
regole della tecnica, all’attribuzione di opportune disposizioni e al
conseguente controllo all’ottemperanza di queste da parte dell’appaltatore.
Importante in merito è la recente pronuncia della Suprema corte
di cassazione per cui: «l’obbligazione di redigere un progetto di
ingegneria o di architettura, pur
avendo per oggetto una prestazione d’opera intellettuale, costituisce
un’obbligazione di risultato. Sono
quindi inapplicabili alla prestazione d’opera intellettuale, in particolare a quella del progettista, anche
nell’ipotesi in cui cumuli le funzioni di direttore dei lavori, le disposiNUMERO 10
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QUANDO L’APPALTO È CON L’AMMINISTRAZIONE
I
l direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera
pubblica, appaltata da un’Amministrazione comunale, in considerazione dei compiti e delle funzioni
che gli sono devoluti, che comportano l’esercizio di
poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di "agente", deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione che
gli ha conferito l’incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa, con la conseguenza che, con
riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell’esecuzione dell’incarico stesso, è soggetto alla giurisdizione della Corte dei Conti, ai sensi dell’articolo
52, primo comma, del Regio decreto del 12 luglio
1934, n. 1214 (norma che, per effetto dell’articolo 58
della legge 8 giugno 1990, n. 142, ora articolo 93 del
Decreto legislativo del18 agosto 2000, n. 267, è divenuta applicabile agli amministratori ed al personale
degli enti locali, la cui posizione era in precedenza
regolata dalle disposizioni degli articoli 251 e seguenti del Regio decreto del 3 marzo 1934, n. 383.) Detto
rapporto di servizio non è invece configurabile tra la
stazione appaltante ed il progettista di un’opera pubblica, il cui elaborato deve essere fatto proprio dall’Amministrazione mediante specifica approvazione,
versandosi in tal caso in un’ipotesi, non di inserimento del soggetto nell’organizzazione dell’amministrazione, ma di contratto d’opera professionale: ne deriva che, con riferimento alla responsabilità per danni
cagionati all’Amministrazione comunale dal progettista, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.
n Cassazione, sezioni Unite civili, ordinanza del 13
gennaio 2003 n. 340
L’esistenza di una relazione funzionale tra l’autore
dell’illecito causativo di un danno patrimoniale e l’ente pubblico che subisce tale danno, quale presupposto per un addebito di responsabilità amministrativa,
devoluto alla cognizione della giurisdizione contabi-
zioni dell’articolo 2226 c.c. in tema di difformità e vizi dell’opera»
(Cassazione, sezioni Unite, 28 luglio 2005 n. 15781, Ua, 2005, 10,
1164).
Come si vede, dunque, il confine tra responsabilità dell’impresa
tenuta alla posa in opera del progetto e l’onere di controllo e verifica del direttore dei lavori è assai
sottile e lo stesso andrà valutato di
volta in volta avendo cura di verificare nello specifico il rispetto dei
canoni di speciale diligenza e competenza richiesti alla figura professionale analizzata.
Conclusioni - In conclusione,
questo primo piano, dedicato al diNUMERO 10
le, è configurabile non solo quando tra i due soggetti
intercorra un rapporto di impiego in senso proprio,
ma anche quando sia comunque ravvisabile un rapporto di servizio in senso lato, tale cioè da collocare il
soggetto preposto in condizione di compartecipe dell’attività amministrativa dell’ente pubblico proponente; ne consegue che, qualora la Pubblica amministrazione abbia affidato in appalto l’esecuzione di un’opera pubblica con contratto regolato dal capitolato generale dello Stato (Decreto del presidente della Repubblica n. 1063 del 1962 e relativo regolamento), il rapporto di servizio sussiste anche nei confronti del direttore dei lavori, a nulla rilevando che le relative funzioni siano state affidate a privati estranei agli uffici tecnici dell’ente.
n Cassazione, sezioni Unite civili, sentenza del 24
luglio 2000 n. 515
L’incarico per la progettazione di opera pubblica affidato a libero professionista non determina l’instaurazione di un rapporto di servizio con l’ente pubblico
committente, in quanto non implica l’inserimento del
professionista privato nell’apparato organizzativo e/o
nell’ "iter" procedimentale della P.A. né l’esercizio,
da parte di costui, di poteri propri della P.A. (e ciò
diversamente da quanto avviene nell’attività del direttore dei lavori, ove viene in rilievo anche l’imputabilità
in via diretta ed immediata alla P.A. dell’attività con
rilevanza esterna del soggetto, il quale assume la
rappresentanza del committente), l’attività del progettista assumendo rilevanza pubblica solo in forza dell’approvazione del progetto da parte dell’ente pubblico committente: ne deriva che, con riferimento alla
responsabilità per danni cagionati all’amministrazione dal progettista nell’esecuzione dell’incarico affidatogli, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, e
non quella della Corte dei conti.
n Cassazione, sezioni Unite civili, sentenza del 23
marzo 2004 n. 5781
rettore dei lavori, intende tracciare
una disamina completa sul piano
giuridico dei profili di responsabilità di una speciale figura tecnica
assai importante nel nostro mondo
lavorativo, caratterizzata da una
specialissima componente professionale e gravata di particolari e
qualificati oneri di diligenza e attenzione.
Tale ruolo professionale è spesso svolto da soggetti privi delle
competenze tecniche necessarie
proprio perché la specificità della
prestazione richiesta spesso può
riguardare conoscenze tecniche di
settori professionali diversi fra loro (ingegneria, architettura, ediliNOVEMBRE 2006
zia, meccanica, fisica eccetera).
Ecco perché questa figura professionale risulta essere particolarmente interessante sul piano della
qualità della prestazione che è attesa dalla dottrina giuridica e anche
perché tale soggetto riveste nel
contenzioso giudiziario di settore
una preminente posizione di sfavore processuale, gravando sul predetto una sorta di presunzione di
responsabilità legata alla particolare natura della prestazione che è
connotata da una obbligazione
che, alla luce di quanto verrà illustrato sul piano pratico e giuridico, potremmo definire di “quasi
risultato”.
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LE NOVITÀ
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LA SENTENZA DELLA CORTE DEI CONTI
Se l’incarico viene svolto con superficialità
scatta la responsabilità per danno erariale
Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige
Sentenza 3 marzo-12 aprile 2006 n. 28
(Presidente e relatore de Marco)
LA MASSIMA
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Competenza e giurisdizione - Corte dei conti - Soggetti sottoposti - Progettista/direttore dei lavori - Sussistenza.
Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti del progettista/direttore dei lavori in quanto - indipendentemente dalla natura di organo indiretto o
straordinario che il medesimo riveste, nell’assumere l’incarico con investitura di
funzioni autoritative nell’interesse dell’amministrazione preponente - la circostanza che si tratta di un interno all’amministrazione appaltante fa sì che le prestazioni d’opera professionale rese quale progettista vengano assorbite nel normale
rapporto di servizio e i suoi errori progettuali non sono, perciò, assimilabili a quelli
del libero professionista.
Corte dei conti - Giudizio di responsabilità - Decreto di citazione in giudizio
- Notifica solo al difensore - Nullità - Esclusione.
È da escludere la nullità dell’atto di citazione notificato soltanto al legale difensore, atteso che: a) la elezione di domicilio fatta in sede di invito a dedurre non è
vincolante per il procuratore contabile; b) la notifica mediante consegna al destinatario/convenuto, prevista dagli articoli 138 e 139 del Cpc, costituisce una mera
facoltà e non un obbligo giuridico per il soggetto agente sicché, trattandosi di
fattispecie assimilabile a una obbligazione alternativa, il modo di perseguire l’intento sostanziale è lasciato alla discrezionalità del requirente.
Corte dei conti - Giudizio di responsabilità - Prescrizione - Decorrenza Lodo arbitrale - Dal passaggio in giudicato.
Ancorché il lodo, in sé, non è rapportabile a una sentenza ciò non implica che il
termine iniziale della prescrizione possa essere ancorato sic et simpliciter alla
data di deposito di esso bensì da quella in cui la Corte di appello ha rigettato
l’impugnazione del lodo arbitrale rendendo, così, definitivo il risarcimento con
esso stabilito e, pertanto, certo liquido ed esigibile il pregiudizio patrimoniale
arrecato alle pubbliche finanze dell’ente locale.
Responsabilità civile - Colpa - Progettista/direttore dei lavori - Sussistenza
- Fattispecie.
Sussiste la responsabilità per colpa grave del progettista/direttore dei lavori per
aver provocato un danno economico finanziario a un comune, in conseguenza
del lodo arbitrale nella controversia insorta con la stessa impresa in dipendenza e
in relazione a un contratto di appalto, qualora - come nella specie - l’evolversi
degli accadimenti e l’andamento dei lavori denotino non solo palese contrasto
con le chiare disposizioni di legge, di contratto nonché di capitolato (generale e
speciale) ma, altresì, di superficialità e leggerezza circa il suo modus procedendi.
Responsabilità civile - Colpa - Progettista/direttore dei lavori - Consegna
frazionata dei lavori - Sussistenza.
È fonte di responsabilità per colpa grave, poiché non è giuridicamente consentita
- in quanto non contemplata sia nel contratto di appalto sia nel capitolato speciale, né espressamente né mediante rinvio all’articolo 10, ultimo comma, del Rd
350/1895 - la consegna dei lavori fatta dal direttore dei lavori in maniera frazionata, in pendenza della stipulazione del contratto (avvenuta successivamente), e
con le riserve di cui all’articolo 337 della legge 2248/1865, allegato F: l’interpretazione letterale e teleologica della norma non lascia dubbi circa il categorico
divieto, in materia di consegna parziale pur se, per agevolare l’immediata esecuzione delle opere, questa procedura è eccezionalmente consentita subordinatamente, però, al rispetto di rigorose condizioni oggettive nonché previa formale ed
espressa previsione in tal senso nel capitolato speciale di appalto.
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Ritenuto in fatto
Con atto di citazione in data 18 novembre 2005, il Procuratore Regionale presso questa Sezione Giurisdizionale ha
convenuto in giudizio il signor X Y, per sentirlo condannare a corrispondere al Comune di Trento la somma di lire
441.599.109 (euro 228.066,91) oltre interessi, rivalutazione monetaria e spese del presente procedimento. Detta
somma deriva dalla condanna del Comune di Trento in
conseguenza del lodo arbitrale pronunciato il 29 febbraio
2000 nella controversia insorta con l’Impresa “ZZZ S.p.a.”
(con sede in Milano alla Via Moscova n. 10) in dipendenza
ed in relazione al contratto di appalto - sottoscritto il 21
settembre 1994, repertorio n. 31, registrato in Trento il
3/10/1994 al n. 3335 mod. 69 S.I. - avente ad oggetto
«lavori di restauro del complesso Torre Mirana, palazzo
d’angolo Via Belenzani/Via Manci - 2˚ lotto» per l’importo
complessivo (al netto del ribasso d’asta) di lire
4.404.788.255; lavori aggiudicati alla succitata Impresa
mediante licitazione privata.
Ad avviso della Procura, detto esborso costituisce danno erariale poiché ad esso non corrisponde alcuna utilità
per la P.A., nella esecuzione dell’opera pubblica, trattandosi di un onere economico aggiuntivo.
Riferisce il Requirente che il Comune di Trento ha
subito la condanna al pagamento di somme - maturate a
vario titolo - per effetto delle riserve apposte dalla Impresa
ZZZ, aggiudicataria dei lavori, nel corso della esecuzione
delle opere appaltate; in particolare, in relazione alla riserva n. 1, il Collegio Arbitrale ha condannato il Comune di
Trento al pagamento di complessive lire 441.599.109, pari
ad euro 228.066,91, (comprendenti il risarcimento dei
danni da: a) maggiori spese generali maturate per la minore produzione nel tempo di anomalo rallentamento dei
lavori pari a lire 256.048.705; b) lucro cessante per
l’omesso impiego in altri appalti della medesima organizzazione produttiva pari a lire 73.446.596; c) ammortamento
delle attrezzature e dei mezzi pari a lire 112.103.808),
avendo ritenuto fondati, in conformità ai motivi dedotti
dall’Impresa ZZZ, sia la illegittimità della consegna dei
lavori, avvenuta il 12/9/1994, sia l’ulteriore ritardo maturato per l’introduzione di varianti a causa di carenze progettuali.
Sul presupposto della pendenza dell’azione di annullamento del lodo arbitrale - la cui efficacia esecutiva non era
stata sospesa dalla Corte di appello di Trento, che aveva
rigettato l’istanza della P.A. con l’ordinanza 20 marzo 2001
n. 397/2001 - e considerata la sopravvenienza dell’atto di
precetto notificato in data 8 maggio 2001 dall’impresa
“ZZZ S.p.a.”, il Consiglio Comunale di Trento, con deliberazione n. 62 del 22/05/2001, ha provveduto al riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio per la
complessiva somma di lire 882.019.901, liquidata in esecuzione integrale delle statuizioni di condanna del lodo arbitrale già impugnato per vizi di nullità. Nella data del
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26/9/2002, la Corte di Appello di Trento ha pronunziato la
sentenza n. 404/02 di rigetto della domanda proposta dal
Comune di Trento per l’impugnazione e la dichiarazione di
nullità del lodo arbitrale.
Rappresenta ancora il Procuratore Regionale che,
espletata l’istruzione documentale anche mediante l’acquisizione probatoria delegata al Nucleo di Polizia Tributaria
della Guardia di Finanza, fu prospettata all’Arch. X Y l’ipotesi della responsabilità amministrativa per danno erariale
nella misura dei maggiori oneri economici maturati e gravanti sulla P.A. per la consegna frazionata dei lavori e per i
vizi strutturali di progettazione, entrambi indicati quali cause concorrenti di ritardo nella esecuzione delle opere; in
particolare, la responsabilità del Y veniva individuata nella
qualità di:
1) direttore dei lavori che aveva provveduto alla consegna frazionata dei lavori con verbale del 12 settembre
1994, «in pendenza della stipulazione del contratto e con
le riserve di cui all’art. 337 della legge 20/3/1865 (art. 10
del regolamento n. 350 del 1895)»;
2) progettista dei lavori, poiché le carenze del progetto
predisposto nel dicembre 1990 ed aggiornato nel dicembre 1993 dall’ufficio tecnico del Comune, hanno generato
la necessità di procedere alla predisposizione ed alla approvazione della perizie di variante e suppletiva nell’ottobre 1996.
Precisa il Requirente che:
a) dalla lettura del lodo arbitrale e dalla disamina della
acquisita prova documentale si desume come la consegna
frazionata dei lavori non fosse giuridicamente consentita in
quanto non espressamente prevista nel capitolato speciale
d’appalto: questa circostanza è stata causa diretta del ritardo nella esecuzione dei lavori oltre alla introduzione di
varianti progettuali approvate in tempo successivo alla consegna definitiva. Sul punto in questione - fondamentale
nella determinazione della fattispecie di danno erariale - il
P.R. si attiene alla ampia motivazione del Collegio Arbitrale
suffragata dall’analisi delle prove documentali, peraltro,
autonomamente valutabili nell’instaurazione del giudizio di
responsabilità amministrativa;
b) la sospensione dei lavori in data 3 luglio 1995 (non
menzionata, per omissione, nel certificato di collaudo) è
prova documentale idonea a dimostrare che la consegna
frazionata di essi fu causa di ritardo nella esecuzione delle
opere, non imputabile alla ditta appaltatrice. Rileva, comunque, che la non imputabilità del ritardo alla impresa “ZZZ
S.p.a.” sussisterebbe anche nella ipotesi (peraltro, negata
dal lodo arbitrale) della ammissibilità e legittimità della
consegna frazionata la cui sottoscrizione, con o senza riserva, non può giammai significare l’accettazione del rischio
per l’inadempimento condizionato dall’altrui comportamento poiché assume più semplicemente il valore della
dichiarazione di disponibilità all’immediato all’inizio di esecuzione delle opere. Cita, in proposito, l’articolo 10, co. 8,
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APPALTI
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del r.d. 25 maggio 1895 n. 350 («Regolamento per la
direzione, la contabilità e la collaudazione dei lavori dello
Stato») dalla cui interpretazione letterale quanto teleologica si evidenzia nella consegna frazionata uno strumento
per agevolare l’immediata esecuzione delle opere, programmando la esecuzione dei lavori anche in funzione
della consegna successiva delle altre parti dell’area di cantiere. Avendo proceduto alla consegna frazionata del cantiere, in pendenza della stipulazione del contratto - senza che
risulti agli atti alcuna autorizzazione dell’Amministrazione
all’immediato inizio dei lavori (art. 9 R.D. n. 1895/350
cit.) - l’arch. Y non ha riversato sull’impresa appaltatrice il
rischio da ritardo nella esecuzione delle opere ma ha
accollato sulla stazione appaltante il rischio da ritardo
connesso alla consegna successiva dei locali all’epoca,
temporaneamente, occupati;
c) la causa preponderante della soccombenza della
P.A. nel lodo arbitrale consiste «oltre che nella ritardata
consegna definitiva dei lavori, anche nella introduzione di
varianti progettuali inerenti lavori strutturali dipendenti da
carenze progettuali, per di più approvate in un momento
successivo alla consegna definitiva». Sul punto in esame le
deduzioni e le allegazioni documentali dell’Impresa “ZZZ
S.p.a.”, nel giudizio arbitrale, e le memorie difensive proposte in sede di appello - la cui fondatezza è riconosciuta
dalle motivazioni del lodo - evidenziano le carenze progettuali quale causa del ritardo nell’esecuzione dei lavori non
imputabile alla Impresa la quale, viceversa, si è tempestivamente adoperata per la rielaborazione dei progetti esecutivi di consolidamento delle fondazioni e di realizzazione dei
solai (il P.R. menziona la consegna alla stazione appaltante
il 15 febbraio 1995 del primo progetto, relativo alle opere
di consolidamento delle fondazioni, ed il 29 marzo del
secondo progetto esecutivo). Riferisce inoltre il Requirente
che, già dal 3 marzo 1995, l’Impresa ZZZ aveva evidenziato
alla stazione appaltante di avere quasi esaurito i lavori
eseguibili per effetto della consegna frazionata del cantiere
ed invitato il Comune a procedere alla consegna definitiva;
ancora, con lettera del 16 giugno 1995, l’Impresa aveva
comunicato all’Ente locale di non essere in grado di proseguire l’esecuzione dei lavori per mancanza di opere approvate. Erano, poi, seguite la nota del 22 giugno 1995 e la
lettera del 30 giugno 1995 con cui l’impresa informava il
Comune che dal 3 luglio p.v. si sarebbe «trovata nella
necessità di sospendere le attività di cantiere per carenza di
opere realizzabili» come, effettivamente, avvenuto con verbale di sospensione del lavori sottoscritto con riserva);
d) soltanto dall’8 agosto 1995 - e, quindi, circa undici
mesi dopo la consegna frazionata dei lavori (a fronte di un
tempo contrattuale pari a 23 mesi circa) - la stazione
appaltante aveva provveduto alla consegna dei locali della
sala pubblica di lettura e, poi, il giorno 11 settembre 1995,
proceduto alla consegna definitiva del lavori.
In base ai surriferiti elementi documentali interpretati
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in combinazione logica e cronologica con gli argomenti
del lodo arbitrale - su cui si è consolidata la soccombenza
del Comune nella lite civile con l’impresa ZZZ - la Procura
Regionale fonda la prospettazione dell’ipotesi di responsabilità amministrativa nei confronti dell’arch. X Y ritenendolo soggetto alla giurisdizione di questa Corte poiché le
prestazioni d’opera professionale sono assorbite nel rapporto di servizio.
I profili di colpa grave sarebbero ravvisabili - come già
accennato - nella consegna frazionata, in pendenza di stipulazione contrattuale ed in difetto di ragionevole previsione
sui tempi della consegna definitiva, nonché nella progettazione carente nelle parti strutturali fondamentali (fondazioni e solai).
Circa la quantificazione del danno - premesso che il
contratto d’appalto di opera pubblica possiede causa giuridica a struttura complessa (poiché il sinallagma dello
scambio attribuisce rilevanza non solo al dare ma anche al
facere dell’appaltatore) e che il tempo d’inizio nonché di
ultimazione delle opere costituisce un elemento essenziale
nella corrispettività dello scambio - il Requirente sostiene
che il rallentamento nella esecuzione dei lavori per cause
imputabili alla stazione appaltante rappresenta causa di
squilibrio del sinallagma contrattuale stesso in pregiudizio
della impresa appaltatrice; questa ha subito danno all’avviamento aziendale in considerazione sia della sotto-utilizzazione delle risorse impegnate nel cantiere sia della protrazione dell’impiego dei fattori d’organizzazione oltre il termine programmato nella ponderazione del rischio d’impresa.
È, appunto, in base a queste considerazioni che il lodo
arbitrale ha condannato il Comune di Trento al pagamento
della somma di complessive lire 441.599.109.
Il P.R. rimette, comunque, la determinazione dell’addebito individuale alla saggia e prudente valutazione del Collegio
evidenziando che sono rilevanti le circostanze di fatto, allegate nelle controdeduzioni, le quali sono ponderabili sotto il
profilo della ripartizione del rischio d’amministrazione.
All’invito a dedurre del 2 settembre 2005 (notificato il
successivo giorno 5) nonché all’atto di citazione (notificato il 23 dicembre 2005) sono pervenute deduzioni, in data
3 ottobre 2005, e la comparsa di costituzione e risposta in
data 13 febbraio 2006.
Nel richiamare dottrina e giurisprudenza in materia,
l’avv. Pontalti, legale difensore dell’arch. Y:
– preliminarmente eccepisce la nullità dell’atto di citazione in quanto notificato soltanto al legale difensore e non
anche (ex artt. 138 e 139 c.p.c.) al convenuto;
– eccepisce la prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa essendo stata comunicata la convocazione per l’audizione personale solo il 2 marzo 2005 e notificato l’invito a dedurre il 5 settembre 2005: in entrambi i
casi dopo cinque anni dal 29 febbraio 2000 ossia dalla
data di deposito del lodo arbitrale, peraltro, non rapportabile ad una sentenza;
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– nel merito, contesta l’obbligo del Comune al pagamento delle somme specificate nel giudizio arbitrale la cui
motivazione - presa a base dalla Procura Regionale - sarebbe viziata per non avere considerato la portata dell’art. 10
del d.P.R. 16.7.1962 n. 1063 in tema di recesso per mancata consegna (recesso mai azionato dall’Impresa ZZZ) e per
aver assimilato l’ipotesi della consegna frazionata (comunque accettata dall’Impresa stessa) alla omessa consegna;
– evidenzia che il lodo arbitrale non ha dato rilievo al
fatto che il 12 settembre 1994 l’Impresa ZZZ ha firmato il
verbale di consegna frazionata scrivendo la locuzione “con
riserva” sopra le due firme dell’appaltatore ed ha atteso 11
mesi per esplicitare le riserve;
– sottolinea che la Procura Regionale si dilunga a giustificare il ritardo non imputabile all’Impresa ma trascura di
approfondire i profili di inesistenza della colpa da parte
dell’arch. Y;
– richiama l’attenzione sulla specialità dei lavori oggetto del contratto, trattandosi di un progetto di restauro
per il quale la normativa vigente consentiva l’appalto sul
fondamento del solo progetto definitivo e lasciava all’appaltatore la definizione del progetto esecutivo tenuto
conto di studi e ricerche che hanno coinvolto numerosi
professionisti interni ed esterni all’Amministrazione. Il
legale si sofferma ampiamente sull’iter fattuale, per concludere che l’arch. Y avrebbe sempre operato con tempestività per consentire all’Impresa ZZZ di proseguire
regolarmente i lavori;
– dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento, rivendica la competenza legislativa primaria della Provincia (L.P. 10/9/1993 n. 26 e Regolamento di attuazione
approvato con D.P.G.P. 30 settembre 1994 n. 92/10 Leg.),
su quella nazionale, e puntualizza che dalla prima discende
la legittimità della perizia di variante nei limiti del valore
del sesto/quinto di contratto (vale a dire, sostanzialmente,
nelle originarie previsioni di spesa);
– si sofferma analiticamente sulle cause del ritardo
nella esecuzione dei lavori ed esclude che esso sia dipeso
dal comportamento dell’arch. Y;
– pone in risalto che il modesto volume dello spazio
non consegnato (appena una parte di un piano rispetto
all’edificio) non poteva incidere in maniera significativa sul
ritardo dell’Impresa quanto alla consegna del progetto
nonché alla esecuzione delle opere;
– precisa che la mancata definitiva consegna (e, dunque la consegna frazionata) fu determinata sia dall’urgenza
di dare inizio dei lavori per evitare il rischio della perdita
del finanziamento sia dalla materiale impossibilità di consegnare anche i locali destinati a biblioteca ed a sala di
lettura;
– ritiene che il lodo non abbia affrontato taluni rilevanti
aspetti giuridici quali, ad esempio: l’esecuzione del contratto secondo buona fede (art. 1375 c.c. ), la possibile riserva mentale da parte dell’Impresa circa la prevedibilità del
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danno (art.1225 c.c.), il concorso del fatto colposo del
creditore (art. 1127 c.c.);
– evidenzia, inoltre, il nuovo metodo di progettazione
del restauro seguito nella specie e, successivamente, adoperato anche per altri palazzi storici con tempestiva ultimazione dei lavori e, quindi, con risultati positivi;
– sostiene che l’attività dell’arch. Y avrebbe fatto risparmiare al Comune di Trento ben lire 295.827.322 (pari ad
euro 152.782) ossia la differenza (maggiore somma) che
il Comune avrebbe sborsato qualora tutta la progettazione
e la realizzazione dell’opera fosse stata affidata a professionisti terzi esterni.
Conclude per la nullità della notifica dell’atto di citazione, per la declaratoria di prescrizione, per il rigetto nel
merito delle richieste risarcitorie, per la subordinata riduzione del danno eventualmente ritenuto ascrivibile al convenuto; per la rifusione o compensazione delle spese.
In merito alle surriferite controdeduzioni, l’Ufficio inquirente osserva che:
I. nella ipotesi di responsabilità amministrativa c.d.
indiretta la decorrenza del termine iniziale di prescrizione
deve individuarsi nella data non dell’effettivo pagamento
bensì della formazione del titolo giudiziale dotato di valore
esecutivo e/o di valore di giudicato (SS.RR., sent. n.
3/2003QM); pertanto, nella specie, il termine iniziale di
prescrizione dell’azione di danno erariale decorre dal
26/9/2002 data in cui la Corte di Appello di Trento ha
pronunziato la sentenza n. 404/02 di rigetto della impugnazione proposta dal Comune di Trento per ottenere la dichiarazione di nullità del lodo arbitrale;
II. circa l’andamento dei lavori, la prova documentale
acquisita è sufficiente ed idonea a dimostrare che la consegna frazionata del cantiere ed i vizi strutturali della progettazione (non gravante sull’impresa aggiudicatrice) costituiscono causa del ritardo nella esecuzione delle opere, non
imputabile alla ditta ZZZ. Sotto tale profilo il lodo arbitrale
appare esente da vizi di logica giuridica;
III. quanto alla urgenza dell’opera ed all’impossibilità
della immediata consegna integrale, il Procuratore Regionale rammenta che il direttore dei lavori ha la funzione di
garanzia del corretto andamento di essi in conformità
alle clausole negoziali stipulate ed al contenuto della
normazione vigente (sulla sospensione dei lavori e sulle
perizie di variante, richiama la sentenza n. 389/2001 di
questa Sezione);
IV. in ordine alla presunta assimilazione della consegna frazionata alla omessa consegna, infine, osserva che
la giurisprudenza della Corte di Cassazione menzionata
nelle controdeduzioni (specie, Sez. I civ., 19/3/1980 n.
1808) non ha il significato di accollare all’impresa aggiudicataria anche il danno per i ritardi maturati dopo la
materiale consegna del cantiere per cause ascrivibili a
negligenza della stazione appaltante. Infatti, nella specie,
il lodo arbitrale ha riconosciuto all’impresa ZZZ non il
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danno da ritardo della consegna bensì solo quello per il
rallentamento e la sospensione della esecuzione dei lavori dopo la consegna parziale delle opere (Cass., Sez. I,
22/4/1991 n. 4341).
Conclude facendo presente che il contenuto delle controdeduzioni evidenzia, comunque, circostanze suscettibili
di valutazione al fine della determinazione dell’addebito
individuale e dà atto, peraltro, della correttezza e della
trasparenza del comportamento pre-processuale della parte convenuta in giudizio.
Alla odierna udienza l’avv. Pontalti pone in risalto la
peculiarità del presente giudizio che si fonda solo sul lodo
arbitrale che non è una sentenza e neppure una transazione bensì risoluzione negoziale cui l’arch. Y non ha partecipato; di conseguenza, ritiene un “salto logico” individuare,
da parte della Procura Regionale, la colpa del medesimo
quale dipendente comunale. Giustifica la consegna frazionata perché gli altri locali erano occupati e non dipendeva dal
Y il loro sgombero e/o la consegna; dovendosi, comunque,
provvedere urgentemente ai restauri, il direttore dei lavori
non aveva altra scelta se non quella adottata. Aggiunge che i
calcoli statici e strutturali dovevano essere fatti dall’Impresa
e ciò è avvenuto solo nel luglio 1995, data da cui finalmente
i lavori potevano iniziare per non perdere i finanziamenti.
Evidenzia, infine, che l’Impresa ha accettato la consegna
frazionata, anche se con riserva, e che la stessa Procura
Regionale si rende conto della singolarità della vicenda
tanto che, nelle proprie conclusioni, sembra voler affermare la esclusione della colpa del convenuto. Ribadisce il
risparmio conseguito dal Comune di Trento, per effetto
della progettazione fatta dal dipendente Y e non da professionisti esterni, e richiama le conclusioni dell’atto scritto.
Il Sost. Proc. Regionale dott. Mancinelli replica che
l’Ufficio si è avvalso della facoltà normativa e, quindi, risulta regolarmente notificato l’atto di citazione al domiciliatario (ex art. 141 c.p.c.); altrimenti, nella fattispecie, in ogni
caso, si sarebbe potuto applicare l’art. 156, co. 3, c.p.c.
(«la nullità non può mai essere pronunciata, se l’atto ha
raggiunto lo scopo a cui è destinato»). Respinge l’eccezione di prescrizione, essendo l’azione proponibile solo dal
momento in cui il danno è certo, attuale, liquido ed esigibile o, quanto meno, dal pagamento (giugno 2001). Nel
merito - rilevata la differenza tra calcoli e progetto esecutivo - rappresenta che l’Impresa ha cercato di sopperire ad
alcune carenze progettuali e che anche il lodo ha considerato questo aspetto; altrimenti la relativa decisione sarebbe
stata diversa. Lo stesso dicasi per la pronuncia di reiezione
dell’appello da parte della Corte di Appello. Osserva che il
direttore dei lavori avrebbe avuto bisogno di autorizzazioni
della stazione appaltante, prima di consegnare in maniera
frazionata i lavori; così facendo, invece, si è assunto da solo
decisioni rilevatesi, poi, dannose per il Comune.
Conclude facendo presente che accoglie integralmente
la tesi del difensore - circa il risparmio di poco più di 152
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mila euro, comunque, ottenuto dal Comune - e, di conseguenza, riduce l’addebito a complessivi euro 70 mila (settantamila) (228-152) rimettendosi, inoltre, alla applicazione del potere riduttivo da parte del Collegio.
Diritto
1. Questa Sezione è chiamata ad accertare la (eventuale) sussistenza della responsabilità del dott. arch. X Y per
aver provocato - come sostiene il Procuratore Regionale l’esborso di lire 441.599.109 (pari ad euro 228.066,91)
che il Comune di Trento ha dovuto corrispondere all’Impresa “ZZZ S.p.a.” in conseguenza del lodo arbitrale pronunciato il 29 febbraio 2000 nella controversia insorta con
la stessa Impresa in dipendenza ed in relazione al contratto
di appalto, stipulato il 21/09/1994, avente ad oggetto «lavori di restauro del complesso Torre Mirana, palazzo d’angolo Via Belenzani/Via Manci - 2˚ lotto».
La singolarità della fattispecie risiede nel fatto che progettista/direttore dei lavori è stato un qualificato dipendente comunale e che la Procura Regionale - come da odierna
dichiarazione in udienza - ha modificato l’originaria richiesta di rifusione del suindicato importo di euro 228 mila
riducendo l’addebito ad euro 70 mila rimettendosi, inoltre,
alla applicazione del potere riduttivo da parte del Collegio.
2. Preliminarmente occorre, in rito, esaminare alcune
questioni pregiudiziali eccepite dalla difesa del convenuto.
2.1. Non può essere accolta la tesi difensiva che vorrebbe negare la giurisdizione di questa Corte, nei confronti del
Y, in quanto - indipendentemente dalla natura di organo
“indiretto” o “straordinario” che il direttore dei lavori (o il
collaudatore) riveste, nell’assumere l’incarico con investitura di funzioni autoritative nell’interesse dell’Amministrazione preponente (Cass. SS.UU. Civ. , 13 gennaio 2003, n.
340; id. 24 luglio 2000 n. 515; id. 26 marzo 1999 n. 188;
Cass. Civ., Sez. I, 27 febbraio 1996 n. 1528; Cass. SS.UU.
Civ., 11/4/1994, n. 3358 e 5 aprile 1993, n. 4060; Corte
dei Conti, SS.RR., 4 gennaio 1993, n. 817; Sez. Lombardia,
14 gennaio 2003, n. 7; Sez. Giur. Campania, 23 aprile
1998, n. 29; Sez. Giur. Liguria, 31 ottobre 1997, n. 985;
Sez. Giur. Reg. Sic., 1˚ ottobre 1997, n. 256) - la circostanza che egli era interno all’Amministrazione appaltante fa sì
che le prestazioni d’opera professionale rese quale progettista vengano assorbite nel normale rapporto di servizio ed i
suoi errori progettuali non siano, perciò, assimilabili a
quelli del libero professionista, come tale, non soggetto
alla giurisdizione di questa Corte dei conti (cfr., da ultimo,
Cass. SS.UU., 12 febbraio/23 marzo 2004, n. 5781).
Aggiungasi che, comunque, il direttore dei lavori risponde dei danni arrecati alla stazione pubblica appaltante e,
pertanto, «(…) è irrilevante, ai fini della giurisdizione
della Corte dei conti, che egli rivesta o meno anche la
qualifica di progettista» (Corte dei Conti, II Sez. centrale di
appello, 7 febbraio 2002, n. 39/A).
2.2. Circa la eccepita nullità dell’atto di citazione, in
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quanto notificato soltanto al legale difensore, non vi è
dubbio che la elezione di domicilio fatta in sede di invito a
dedurre non è vincolante per il Procuratore contabile (cfr.
Corte dei Conti, Sez. Giur. Calabria, 18 gennaio 2000 n. 4;
II Sez. centrale di appello, 11 marzo 2003, n. 87/A; I Sez.
centrale di appello, 16 dicembre 2002. n. 441/A).
Giova, peraltro, rammentare che la notifica mediante
consegna al destinatario/convenuto, prevista dagli articoli
138 e 139 c.p.c., costituisce una mera facoltà e non un
obbligo giuridico per il soggetto agente; di conseguenza,
trattandosi di fattispecie assimilabile ad una obbligazione
alternativa, il modo di perseguire l’intento sostanziale è
lasciato alla discrezionalità del Requirente il quale (nella
specie) ha preferito utilizzare, così come consentitogli dalla norma procedurale, questo particolare iter. Non si ravvisa, dunque, alcuna irregolarità formale e/o procedurale
nella notifica dell’atto di citazione fatta presso il domicilio
del difensore che, ai fini del regolare contraddittorio di cui
all’art. 101 c.p.c., è da ritenere validamente eseguita in
quanto perfettamente a norma essendo stato il convenuto,
comunque, posto nelle condizioni di costituirsi regolarmente e di apprestare la propria difesa ex art. 164, co. 3,
c.p.c. (cfr. Corte dei Conti, Sez. Giur. Liguria, 11 febbraio
2003 n. 146; Veneto, 9 aprile 2001 n. 847; Toscana, 12
maggio 2000 n. 833; Liguria, 5 novembre 1999 n. 1007).
Diversamente sarebbe stato, in carenza di valida notifica al
convenuto dell’atto di citazione (cfr. Corte dei Conti, Sez.
Giur. Umbria, 12 luglio 2004, n. 277).
2.3. Quanto alla prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa - a causa della convocazione per l’audizione personale, comunicata il 2 marzo 2005, e dell’invito
a dedurre, notificato il 5 settembre 2005 (in entrambi i
casi dopo cinque anni dal 29 febbraio 2000, data di deposito del lodo arbitrale), - è ben vero che il lodo non è, in sé,
rapportabile ad una sentenza ma ciò non implica che il
termine iniziale della prescrizione possa essere ancorato
sic et simpliciter alla predetta data di deposito.
Va rilevato, invece, che, nella ipotesi di responsabilità
amministrativa c.d. indiretta, il termine iniziale della prescrizione - come puntualizzato dalle Sezioni Riunite di
questa Corte con sentenza 15 gennaio 2003 n.
3/2003/QM - decorre dalla data non dell’effettivo pagamento, per il risarcimento del danno civile, bensì della
formazione del titolo giudiziale dotato di valore esecutivo
e/o di giudicato; le Sezioni Riunite hanno, infatti, ricondotto l’effettività e l’attualità del danno alla formazione del
titolo del pagamento, e non al concreto adempimento
dell’obbligazione risarcitoria, affermando che il termine
predetto «va fissato nella data in cui il debito della P.A.
nei confronti del terzo danneggiato è diventato certo,
liquido ed esigibile in conseguenza del passaggio in giudicato della sentenza di condanna della P.A. e della esecutività della transazione tra terzo e P.A.».
Pertanto, nel caso che occupa, la prescrizione dell’azioNUMERO 10
ne di danno erariale decorre dal 26 settembre 2002 data in
cui la Corte di Appello di Trento, con sentenza n. 404/02,
ha rigettato l’impugnazione del lodo arbitrale proposta dal
Comune di Trento per ottenerne la dichiarazione di nullità:
da quella data, infatti, il lodo ha conseguito gli effetti di
giudicato rendendo, così, definitivo il risarcimento con
esso stabilito e, pertanto, certo liquido ed esigibile il pregiudizio patrimoniale arrecato alle pubbliche finanze dell’ente
locale (cfr. Corte dei Conti: III Sez. Giur. centrale di appello, 27/4/2005 n. 252; Sez. Giur. Basilicata, 12/11/2004 n.
270; Sez. Giur. Lazio, 26/9/2002 n. 2576; Sez. Giur. Puglia
26/7/1993 n. 49; Sez. II Giur. 11/7/1988 n. 166; Sez. I
giur., 13/11/1975 n. 92 e 5/9/1974 n. 68).
3. Passando al merito, occorre tener presente quanto
esposto nella parte in fatto, circa l’andamento della vicenda, avuto riguardo, in particolare, ai momenti fondamentali di essa desumibili dal lodo arbitrale nonché dalla documentazione acquisita, anche, mediante il Nucleo di Polizia
Tributaria della Guardia di Finanza.
Le tappe dei lavori di restauro della Torre Mirana - a
seguito del progetto di massima approvato dalla Giunta
Comunale con delibera n. 1415 del 12 maggio 1994 - sono
essenzialmente da ricondurre a: consegna frazionata, sospensione dei lavori, perizia di variante e suppletiva, ritardo nella ultimazione dell’opera di circa sette mesi (per
proroghe e sospensioni).
3.1. Quanto alla consegna dei lavori, essa fu effettuata
una prima volta in maniera frazionata il 12 settembre
1994, in pendenza della stipulazione del contratto (avvenuta il successivo 21/9/1994) e con le riserve di cui all’articolo 337 della legge 20/3/1865 n. 2248, all. F, dando contestualmente atto a verbale che «sono tuttora occupati i
locali a P.T. destinati ad Ufficio Stato Civile e Sala di Pubblica Lettura»; la seconda volta fu effettuata, anch’essa in
maniera frazionata, in data 8 settembre 1995, quando
soltanto i locali della sala di pubblica lettura erano stati
lasciati liberi; quella definitiva avvenne, poi, con verbale
dell’11 settembre 1995 (firmato, anch’esso, con riserva
dall’Impresa) quando tutti i locali a piano terra furono,
finalmente, resi disponibili.
Osserva, al riguardo, la Sezione che questo modus
procedendi non era giuridicamente consentito poiché come anche rilevato dal Collegio arbitrale (v. pag. 66 del
lodo) - non contemplato sia nel contratto di appalto sia nel
capitolato speciale, né espressamente né mediante rinvio
all’articolo 10, u.c., del R.D. 25 maggio 1895 n. 350 («Regolamento per la direzione, la contabilità e la collaudazione dei lavori dello Stato»), secondo cui «per le opere la cui
consegna richiegga molto tempo, quando la natura o l’importanza di esse lo consentono, si potrà stabilire nei capitolati speciali che la consegna possa farsi in più parti, mediante successivi verbali di consegna provvisori, ed in caso di
urgenza, l’impresa potrà cominciare i lavori anche parzialmente per i tratti già consegnati (…)». L’interpretazione
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letterale e teleologica della norma non lascia dubbi circa il
categorico divieto, in materia di consegna parziale pur se,
per agevolare l’immediata esecuzione delle opere, questa
procedura è eccezionalmente consentita subordinatamente, però, al rispetto di rigorose condizioni oggettive nonché
previa formale ed espressa previsione in tal senso nel
capitolato speciale di appalto.
Nel procedere alla consegna frazionata del cantiere in carenza di disposizioni contrattuali ad hoc, in pendenza della stipulazione del contratto e senza l’autorizzazione
della P.A. all’inizio immediato dei lavori (art. 9, co. 1, del
citato Regolamento n. 350/1895) - il direttore arch. Y ha,
invece, accollato alla stazione appaltante il prevedibile
rischio da ritardo connesso alla successiva consegna dei
locali temporaneamente occupati; circostanza, questa,
che doveva essergli verosimilmente nota atteso che, già
dal 26/8/1993, il Comune di Trento aveva chiesto ai signori Dal Piaz e Bigaran (nota n. 31735 cui erano seguite
ulteriori lettere in data 12/1/1994 e 20/5/1994) di restituire i locali dai medesimi occupati, essendo scaduto il
relativo contratto.
Vanno condivise, dunque, le osservazioni del Collegio
arbitrale che - nel ritenere conclusivamente fondato l’an
della richiesta risarcitoria proposta con la prima riserva
dall’Impresa ZZZ - ha puntualizzato (pag. 67 del lodo)
come l’accettazione, da parte dell’aggiudicatario, della
consegna parziale costituisce solo «una circostanza di
fatto non idonea a far venir meno la illegittimità della
stessa in assenza dei presupposti legittimanti il frazionamento», tanto più che l’appaltatore non «avrebbe potuto
sottrarsi all’adempimento richiesto dall’Amministrazione» se non soggiacendo al meccanismo sanzionatorio
previsto dall’articolo 10, co. 8, del d.P.R. 16 luglio 1962
n. 1063 («Capitolato generale lavori pubblici») in tema
di recesso per mancata consegna (recesso, peraltro, mai
azionato dall’Impresa ZZZ).
Né, in ragione di quanto precede, può condividersi la
tesi della difesa - secondo cui il lodo sarebbe viziato per
aver assimilato l’ipotesi della consegna frazionata a quella
della omessa consegna - poiché ciò non si desume dalla
relativa motivazione e, peraltro, le due fattispecie sono
assai diverse in sé e per gli effetti giuridici a ciascuna di
esse riconducibili.
Sul punto vale aggiungere, per completezza, che il lodo
arbitrale ha riconosciuto all’impresa ZZZ non il danno da
“ritardo della consegna” bensì quello per il rallentamento
e la sospensione della esecuzione dei lavori, dopo la consegna parziale delle opere (al riguardo, v. Cass. Sez. I 22
aprile 1991, n. 4341); pertanto, come rilevato dalla Procura Regionale, non può essere richiamato l’orientamento
della Corte di Cassazione espresso con la sentenza della
Sez. I civ., 19 marzo 1980 n. 1808 (menzionata nelle
controdeduzioni) poiché non esso si attaglia al giudizio in
esame in quanto «non ha il significato di accollare all’im-
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presa aggiudicataria anche il danno per i ritardi maturati
dopo la materiale consegna del cantiere per cause ascrivibili a negligenza della stazione appaltante».
3.2. Circa la sospensione dei lavori disposta il 3 luglio
1995, deve fondatamente presumersene - tralasciando
quelle per avverse condizioni meteorologiche sopravvenute, rispettivamente, per i periodi 16/12/1995-07/01/1996 e
20/12/1997-01/02/1998 - la stretta necessità atteso che,
come riportato nel verbale, «(…) risultavano ancora occupati i locali a piano terra destinati a Ufficio stato civile e sala
di pubblica lettura (…) e pertanto non consentono il
regolare svolgimento dei lavori». Soltanto l’8 agosto 1995,
ossia dopo circa undici mesi dalla prima consegna frazionata (rispetto al previsto tempo contrattuale di quasi 23
mesi), venivano resi disponibili i locali della sala pubblica
di lettura mentre, come già detto, poco dopo venivano
liberati anche gli altri a piano terra sicché la consegna
definitiva del lavori poteva essere attuata il giorno 11 settembre 1995.
La parziale insussistenza delle condizioni necessarie al
regolare svolgimento delle opere avrebbe dovuto, ad avviso
di questa Corte, essere preventivamente considerata ed
opportunamente risolta dal Direttore dei lavori ad evitare,
come poi verificatosi, che intoppi di natura pratica costituissero impedimento e, in ultima analisi, ritardo al compimento del lavoro (v. sub 3.4).
È pertinente, perciò, l’osservazione della Procura Regionale che la consegna frazionata costituisce ex se causa di
ritardo nella esecuzione delle opere, non imputabile alla
ditta appaltatrice. Questa circostanza esimente sussisterebbe per l’Impresa ZZZ «anche nella ipotesi della ammissibilità e della legittimità della consegna parziale (…) la cui
sottoscrizione, con o senza riserva, non può giammai significare l’accettazione del rischio per l’inadempimento condizionato all’altrui comportamento, poiché assume più semplicemente il valore della dichiarazione di disponibilità
all’immediato all’inizio di esecuzione delle opere» (pag. 9
dell’atto di citazione).
In ragione di ciò, restano superate tutte le puntuali
obiezioni della difesa poiché non sarebbe, comunque,
esclusa la responsabilità amministrativa del direttore dei
lavori derivante dalla menzionata consegna frazionata.
3.3. In tema di variante progettuale inerente ai lavori
strutturali, dal fascicolo si deduce che la perizia suppletiva
e di variante fu presentata ed approvata nell’ottobre 1996
(da cui il conseguente atto di sottomissione del
21/10/1996 nonché il “concordamento” dei nuovi prezzi e
la proroga dei lavori di 120 giorni) tenuto conto di indagini geologiche sintomatiche di gravi carenze progettuali. Per
sopperire al rilevato inconveniente, l’Impresa “ZZZ S.p.a.”
aveva dovuto procedere alla redazione, in due fasi, del
nuovo progetto esecutivo concernente le opere sia di consolidamento delle fondazioni (consegnato al Comune il 15
febbraio 1995 ed approvato il 28 settembre 1995) sia di
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riprogettazione dei solai (consegnato il 29 marzo 1995 ed
approvato il 10 ottobre 1995).
Nelle more, già dal 9 marzo 1995 l’Impresa segnalava
al Comune di Trento di avere quasi esaurito i lavori eseguibili per effetto della consegna frazionata del cantiere e
sollecitava la consegna definitiva dell’area; con successive
lettere del 16 e del 22 giugno 1995 rappresentava, inoltre,
di non poter proseguire i lavori in carenza, appunto, di
detta consegna; infine, con la nota del 30 giugno 1995,
informava il Comune che si sarebbe trovata nella necessità
di sospendere le attività di cantiere dal 3 luglio successivo
per carenza di opere realizzabili come, in effetti, dà atto il
relativo verbale di sospensione (sottoscritto dall’Impresa
stessa con talune riserve) nel constatare che alcuni locali
rimanevano ancora occupati e, pertanto, «non consentono
il regolare svolgimento dei lavori».
3.4. Per il ritardo nella conclusione dei lavori, il Collegio arbitrale precisa, anzitutto, che il citato articolo 10,
comma 8, del d.P.R. n. 1063/1962 («l’appaltatore può
chiedere di recedere dal contratto») e l’art. 10 del Regolamento n. 350/1895 (secondo cui, come si è poc’anzi detto,
pur a fronte del generale divieto di consegna parziale dei
lavori l’Amministrazione sarebbe facultata a farlo, se previsto nel capitolato speciale, «quando la natura o l’importanza» dell’opera lo consentono) escludono l’applicabilità del
comma 9 dell’articolo 10 del d.P.R. n. 1063/1962 - circa la
consegna eseguita in più parti - poiché, nella fattispecie,
non ricorre una ipotesi di mancata consegna bensì di
consegna frazionata (neppure, quindi, parziale).
Di conseguenza, il medesimo Collegio afferma che, a
fronte alla ritardata consegna definitiva - intervenuta oltre
un anno dopo la (prima) consegna frazionata - l’Impresa
«ha diritto al risarcimento dei danni subiti in ragione del
protrarsi dei lavori oltre i termini contrattuali, quale conseguenza degli inadempimenti ascrivibili all’amministrazione
e concretatisi oltre che nella ritardata consegna definitiva
dei lavori, anche nella introduzione di varianti progettuali
inerenti lavori strutturali dipendenti da carenze progettuali,
per di più approvate in un momento successivo alla consegna definitiva».
Tuttavia, non può essere trascurato da questa Sezione
che anche le ricordate carenze progettuali e la sospensione
dei lavori, in data 3 luglio 1995, hanno, comunque, influito
sul ritardo obiettivamente non imputabile alla Impresa
“ZZZ S.p.a.”.
4. Per tutte le considerazioni innanzi svolte ed in conformità ad analoghi precedenti giurisprudenziali in materia
(cfr. Corte dei Conti: II Sez. Giur. centrale appello
30/7/2001, n. 259; Sez. Basilicata, 11/10/2001 n. 247; Sez.
Sicilia, 11/12/1995 n. 399; Sez. Lombardia, 1/12/1995 n.
1291; Sez. Umbria, 20/12/1994 n. 116; Sez. Puglia,
26/7/1993, n. 49; Sez. Calabria, 12/7/1993, n. 35; Sez. I,
26/3/1992, n. 84; SS.RR., 3/10/1988 n. 593, in CED, Centro elettronico di documentazione della Cassazione, ecc.),
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il Collegio ritiene sussistente, sotto il profilo soggettivo, la
colpa grave del convenuto in termini di negligenza per
difformità dagli obblighi tipici della funzione dal medesimo
svolta. L’evolversi degli accadimenti e l’andamento dei lavori denotano, infatti, da parte dell’ arch. Y, non solo palese
contrasto con le chiare disposizioni di legge, di contratto
nonché di capitolato (generale e speciale) ma, altresì, di
superficialità e leggerezza circa il suo modus procedendi.
Per l’incarico ricevuto quale progettista nonché direttore dei lavori egli, indipendentemente dal rapporto di qualificato dipendente tecnico comunale, era investito di particolari competenze e responsabilità la cui consapevolezza non
può essere messa in dubbio dovendo presumersi il possesso almeno di quella specifica professionalità idonea a fargli
assumere le connaturate responsabilità istituzionali; diritti/
doveri che, oltre a caratterizzare la sua circostanziata attività, lo esponevano alle necessarie nonché opportune iniziative, formali e sostanziali, verso l’Amministrazione appaltante e/o l’appaltatore.
In questo comportamento, l’architetto Y avrebbe dovuto manifestare massima diligenza e sicura competenza
atteso che è lecito attendersi: a) dal progettista, il ponderato ed accurato esame dei luoghi e degli ambienti, oggetto del progetto, ad evitare che le eventuali deficienze
progettuali di origine possano comportare, come necessaria conseguenza, la predisposizione nonché la successiva
approvazione delle perizie di variante e suppletive; b) dal
direttore dei lavori, non solo accuratezza e diligenza nelle
varie fasi concernenti la consegna delle opere e l’esecuzione dei lavori ma, altresì, capacità di intervenire tempestivamente, nel corso di essi, con l’adozione degli adeguati
provvedimenti destinati all’ottimale risultato finale. Il direttore ha, invero, funzione di garanzia del corretto andamento dei lavori, in conformità alle clausole negoziali
stipulate nonché al contenuto della normazione vigente,
essendo titolare di un complesso di doveri/poteri vuoi di
controllo tecnico, sulla esecuzione delle prestazioni e
sulla materia adoperata, vuoi di vigilanza e certificazione
amministrativa sulla tenuta ed annotazione della contabilità delle opere. Egli deve, tra l’altro, porsi quale saggio ed
equilibrato collegamento tra l’Amministrazione appaltante e l’Impresa aggiudicataria rappresentando alla prima
eventuali carenze progettuali, riscontrate difficoltà di esecuzione, impedimenti formali e sostanziali al regolare
andamento dei lavori, necessità di opportune varianti,
ecc.; deve, altresì, saper intervenire nei confronti dell’appaltatore - mediante appositi ordini di servizio, opportune
misure e tutti gli altri strumenti conferitigli dalla legge e
dalle disposizioni contrattuali - perché provveda, nei tempi stabiliti, a porre in essere gli adempimenti di competenza osservando le modalità pattuite.
Tutto ciò sembra non puntualmente osservato e/o
rispettato, nella fattispecie in esame, da parte dell’arch. Y
il quale:
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APPALTI
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– come redattore del progetto generale di massima non
ha verificato col dovuto scrupolo la sicura fattibilità di esso,
in riferimento allo stato dei luoghi, ed ha dovuto farlo
aggiornare perché rivelatosi carente nelle strutture fondamentali nonostante ciò fosse prevedibile in base alle prescrizioni della «Commissione beni culturali» della P.A.T.
giusta nota prot. 1587/91 SO 23 del 12/6/1991 («l’eventuale necessità di intervento strutturale sulle fondazioni dovrà
essere oggetto di specifica e documentata richiesta di autorizzazione alla Commissione»). L’aver trascurato di approfondire talune indispensabili operazioni preliminari alla
consegna dell’opera (ad es., rilievi geognostici in rapporto
alla particolare configurazione del sottosuolo della zona) discostandosi dagli specifici obblighi contemplati dall’art.
5, co. 1, del R.D. 25 maggio 1895 n. 350 - rappresenta,
dunque, intuibile violazione degli elementari doveri di servizio da cui è scaturita la imprescindibile sospensione dei
lavori stante la necessità di provvedere, con urgenza, alle
esigenze statiche delle fondamenta e dei solai mediante la
approvazione delle occorrenti varianti. Comportamento
che configura l’illecito causativo del danno indiretto subito
dall’Amministrazione per il risarcimento corrisposto all’appaltatore a seguito della sospensione, in tal modo, inevitabilmente cagionata (cfr. Corte dei conti, II Sez. Giur. centrale di appello, 09/01/2004, n. 2; I Sez. Giur. centrale di
appello, 15 aprile 2002, n. 114; Sez. Giur. Trentino Alto
Adige-Trento, 27/12/2001 n. 389. Arg. anche ex Sez. Giur.
Marche, 07/03/2002 n. 258 e Sez. Giur. Sicilia,
20/09/1993 n. 88);
– come direttore non solo ha violato la legge procedendo, in pendenza di stipulazione contrattuale, alla incauta
consegna frazionata dei lavori (cfr. Corte dei Conti, Sez.
Giur. Marche, 19 dicembre 2001 n. 1694; Sez. Giur. Liguria, 30 marzo 1999 n. 361) ma, pochi giorni dopo, ha
dovuto farli sospendere causando un ingiustificato blocco
operativo (cfr. Corte dei Conti, Sez. Giur. Marche, 2 marzo
2004 n. 338) senza poter nemmeno prevedere i tempi
della consegna definitiva, poi, avvenuta con ritardo (cfr.
Corte dei Conti, I Sez. giur. centrale di appello, 19 giugno
2002 n. 203/A).
Circostanze, tutte, che - come agevolmente si intuisce
dalla motivazione del lodo arbitrale (in verità, non priva di
logica giuridica né viziata da irragionevolezza ed iniquità
né tale da assecondare il comportamento “pretestuoso”
della impresa) - denotano incertezze e/o contraddizioni
nell’esercizio dei poteri di direzione, controllo ed impulso
e, pertanto, non in grado di scagionarlo da eventuali responsabilità; stato di cose che, purtroppo, ha causato all’Impresa un grave danno economico per la ridotta produttività delle attrezzature installate, del personale tecnico di
cantiere e di quello addetto ai servizi generali, oltre ai
maggiori oneri per il parziale assorbimento delle spese
generali e delle spese fisse nonché al mancato utile sulla
produzione che si sarebbe potuta eseguire e che non è
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stato, invece, possibile realizzare (cfr. Corte dei conti, Sez.
Giur. Basilicata, 12/11/2004 n. 270).
Circostanze, inoltre, che depongono per la sussistenza
di elementi relativi al nesso di causalità tra il comportamento del medesimo arch. Y e la condanna del Comune di
Trento, nei confronti dell’Impresa ZZZ, in accoglimento
della riserva n. 1 con la quale l’impresa stessa aveva richiesto «il ristoro dei maggiori oneri sostenuti» ascrivibili sia
alla iniziale consegna frazionata dei lavori sia a quella
definitiva, con un anno di ritardo, sia alle varianti al progetto strutturale originario.
In conclusione, un composito evento lesivo altamente
prevedibile oltre che evitabile (cfr., al riguardo, Corte di
cassazione, 2 dicembre 1996, n. 10723) tanto che: a) la
Direzione dei lavori, con le controdeduzioni del 4 dicembre 1996 - relative alle riserve espresse al 5˚ S.A.L. riconosceva la fondatezza della riserva n. 1 solo in via
parziale e, precisamente, per il limitato importo di lire
21.423.000 (pagg. 18 e 19 del lodo arbitrale); b) la Commissione di collaudo nominata il 7.2.1997 «proponeva
all’Amministrazione, in relazione alle riserve iscritte da
parte dell’Impresa sui documenti contabili, di riconoscere
a quest’ultima» a titolo di accordo bonario ed a tacitazione
di tutte le riserve avanzate (..) l’importo omnicomprensivo
di lire 98.005.207» (pagg. 11 e 12 del lodo arbitrale); c) il
Comune di Trento, con nota in data 2 marzo 1998 a firma
del responsabile del procedimento, aveva proposto l’importo complessivo di lire 175.000.000.
5. Resta, ora, da quantificare il danno erariale che si
configura quale danno emergente indiretto avente connotazioni di certezza, attualità ed effettività.
5.1. Preliminarmente è da apprezzare l’impostazione
del Procuratore Regionale secondo il quale il contratto
d’appalto d’opera pubblica possiede causa giuridica a struttura complessa poiché il sinallagma dello scambio attribuisce rilevanza non solo al dare ma anche al facere dell’appaltatore nel senso che il corrispettivo dipende non solo
dalla consegna dell’opera, in conformità alla utilità del
risultato progettato, ma anche dalla realizzazione di esso
con metodologie e modalità di prestazione corrispondenti
alle tecniche dell’arte prestabilite con l’accordo. Il tempo
d’inizio e di ultimazione delle opere rappresenta, pertanto,
un elemento essenziale - nella corrispettività dello scambio
- sicché il rallentamento nell’esecuzione dei lavori, per
cause imputabili alla stazione appaltante, costituisce causa
di squilibrio del sinallagma contrattuale, in pregiudizio
della impresa appaltatrice, la quale subisce danno all’avviamento aziendale (per la sotto-utilizzazione delle risorse
impegnate nel cantiere nonché per la protrazione dell’impiego dei fattori d’organizzazione oltre il termine programmato nella ponderazione del rischio d’impresa).
Per queste ragioni il lodo arbitrale ha condannato il
Comune di Trento al pagamento della somma di complessive lire 441.599.109 (euro 228.066,91) (comprensive del
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risarcimento per: maggiori spese generali, maturate per la
minore produzione nel tempo di anomalo rallentamento
dei lavori; lucro cessante, per l’omesso impiego in altri
appalti della stessa organizzazione produttiva; ammortamento delle attrezzature e dei mezzi, ecc.) che costituisce
danno erariale poiché - trattandosi di onere economico
aggiuntivo, che si cumula alla spesa contrattuale programmata - al pagamento stesso non corrisponde alcuna utilità
conseguita dalla pubblica amministrazione nella esecuzione dell’opera pubblica.
5.2. Giudica tuttavia, in proposito, la Sezione che, per
meglio quantificare il danno, meritino sostanziale condivisione le ben argomentate e puntuali osservazioni della
difesa - circa la posizione dell’arch. Y - non potendo essere
ignorate: la specialità dei lavori, trattandosi di un restauro
per il quale la normativa vigente consentiva l’appalto sul
fondamento del solo progetto definitivo e lasciava all’appaltatore la redazione di quello esecutivo da impostare sulla
base di particolari studi e ricerche (che, nella specie,
hanno coinvolto numerosi professionisti sia interni sia
esterni alla Amministrazione); il nuovo metodo di progettazione del restauro, seguito nella specie e adoperato con
successo anche per altri palazzi storici, con risultati positivi
per la comunità locale; il risparmio derivato al Comune di
Trento (valutabile in euro 152 mila) atteso che la progettazione e la realizzazione dell’opera non furono affidate a
professionisti esterni; l’urgenza di dare corso all’opera per
evitare il rischio della perdita del finanziamento; la circostanza che il progettista/direttore si sarebbe, comunque,
adoperato per consentire all’Impresa di proseguire regolarmente i lavori; la sostanziale legittimità della perizia di
variante poiché contenuta nei limiti del valore del sesto/
quinto di contratto (vale a dire, nell’ambito delle originarie
previsioni di spesa) in aderenza al quadro normativo di
riferimento fondato sulla competenza legislativa primaria
della Provincia; taluni interessanti approfondimenti giuridici non affrontati dal lodo (ad esempio: le problematiche
circa l’applicabilità degli artt. 1375, 1225 e 1127 c.c.); il
modesto volume dello spazio non consegnato (locali destinati a biblioteca ed a sala di lettura, cioè appena una parte
del piano rispetto all’edificio).
5.3. Il Requirente, in udienza, ha ritenuto suscettibili di
valutazione tutte le suddette circostanze di fatto - compreso
il profilo della ripartizione del rischio d’amministrazione e ha ribadito la correttezza e la trasparenza del comportamento pre-processuale della parte convenuta in giudizio,
riducendo l’ammontare del danno a complessivi euro 70
mila (settantamila) (228-152) rimettendosi, inoltre, al potere riduttivo del Collegio.
Potere di cui questa Sezione intende, nella specie, fare
ponderata applicazione nonché ampio uso (cfr. I Sez. Giur.
centrale di appello, 18 marzo 2003 n. 105/A) - in base agli
artt. 83, co. 1, R.D. 18/11/1923 n. 2440 e 52, co. 2, T.U.
12/7/1934 n. 1214 - avuto riguardo a tutte le surriferite
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circostanze rappresentate dalla difesa e condivise dal Requirente e tenuto, altresì, conto che il convenuto arch. Y
non ha tratto personale profitto dalla vicenda e che il suo
comportamento è, comunque, da valutare nel contesto
della situazione in cui l’evento dannoso si è verificato (v.
Corte dei Conti, SS.RR., sent. 4/6/1996 n. 32).
Sono da aggiungere, ad avviso di questa Corte, altre
considerazioni: a) nel lodo arbitrale non sembra sia stata
adeguatamente valutata l’eccezione circa l’inesistenza di
pregiudizio nel ritardo nonché le cause della ritardata
approvazione; b) l’Impresa non sempre ha puntualmente
ottemperato alle disposizioni impartite dalla direzione dei
lavori con ben 13 ordini di servizio; c) non possono essere
esclusi, infine, alcuni «vantaggi comunque conseguiti» dall’Amministrazione (art. 1 della legge n. 20 del 1994, nel
testo modificato dalla legge n. 639 del 1996) quali, ad
esempio, la più esatta conoscenza geognostica della zona,
il rinforzo del complesso Torre Mirana (fondamenta e
solai), il “know how” e l’esperienza acquisiti dall’Ufficio
Tecnico comunale per la progettazione di opere similari.
Senza dire che, nella liquidazione del danno, al fine di
assicurarne il corretto ed integrale risarcimento, il Giudice
deve tenere conto dell’effettivo pregiudizio subito dall’Amministrazione, facendo riferimento ai criteri soggettivi (la
collocazione dell’agente nella organizzazione amministrativa e la sua posizione esponenziale), a quelli oggettivi (in
particolare, la gravità dell’illecito commesso) ed ai criteri
sociali (capacità esponenziali dell’ente, risalto avuto dall’illecito, possibili fenomeni di emulazione del comportamento, ecc.) (cfr. Corte dei conti, Sez. Giur. Abruzzi,
11/04/2003, n. 197).
Nel complesso si tratta, dunque, di sufficienti e fondati
motivi perché - considerati il caso e gli elementi concreti l’addebito venga determinato in complessivi € 30.000/00
(trentamila/00) oltre alla rivalutazione monetaria, secondo
gli indici ISTAT, nonché agli interessi legali dalla data di
pubblicazione della sentenza fino al soddisfo (v. Corte dei
Conti, SS.RR. 10/4/1992 n. 760/A).
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si
liquidano come nel dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il
Trentino-Alto Adige, con sede in Trento, definitivamente pronunciando nel giudizio di responsabilità iscritto
al n. 3239/R del Registro di Segreteria, respinta ogni
altra eccezione, CONDANNA il signor arch. X Y - nato a
Trento il giorno 06 settembre 1957, ivi residente in
località Romagnano, alla Via Calmi n. 3 - al pagamento
in favore del Comune di Trento della somma di euro
30.000,00 (trentamila) oltre agli interessi di legge ed
alla rivalutazione monetaria secondo gli indici Istat
dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino
al soddisfo.
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APPALTI
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L’ANALISI DELLA SENTENZA
Il regolare svolgimento delle opere
condizionato dalla consegna frazionata
| il commento di Massimiliano Atelli
aprile 1998 n. 29; sezione giurisdizionale Liguria,
on la sentenza 28/2006, la sezione trentina
31 ottobre 1997 n. 985; sezione giurisdizionale redella Corte dei conti si è pronunciata sulla
gione Sicilia, 1˚ ottobre 1997, n. 256), ma, a magresponsabilità amministrativa del direttore
gior ragione, quando, trattandosi di interno all’amdei lavori.
ministrazione rende prestazioni che restano assorbiLa vicenda - Nella specie, la procura attrice aveva
te nel normale rapporto di servizio, con la consecitato in giudizio il direttore dei lavori per avere
guenza che anche gli eventuali errori progettuali che
questo provocato la condanna del comune al pagaeventualmente commette (ove cumuli alla qualità di
mento di somme - maturate a vario titolo - per effetto
direttore dei lavori quella di progettista) non sono
delle riserve apposte dalla ditta aggiudicataria dei
assimilabili a quelli del libero professionista, come
lavori, nel corso dell’esecuzione delle opere appaltatale non soggetto alla giurisdizione delte, in relazione all’illegittimità della conla Corte dei conti (da ultimo, Cassaziosegna dei lavori, nonché all’ulteriore
ne, sezioni Unite, 12 febbraio-23 marritardo maturato per l’introduzione di
Il direttore
zo 2004 n. 5781).
varianti a causa di carenze progettuali.
dei lavori
Peraltro, hanno specificato i giudici
In particolare, dette maggiori somha accollato
contabili trentini, il direttore dei lavori
me risultavano comprensive del risarcialla stazione
risponde comunque dei danni arrecati
mento dovuto alla ditta appaltatrice per:
appaltante
alla stazione pubblica appaltante e, permaggiori spese generali, maturate per
tanto, «(...) è irrilevante, ai fini della
la minore produzione nel tempo di anoil prevedibile
giurisdizione della Corte dei conti, che
malo rallentamento dei lavori; lucro cesrischio da ritardo
egli rivesta o meno anche la qualifica di
sante, per l’omesso impiego in altri apconnesso
progettista» (Corte dei conti, seconda
palti della stessa organizzazione produtalla successiva
sezione centrale di appello, 7 febbraio
tiva; ammortamento delle attrezzature e
consegna dei locali
2002 n. 39/A). Il che, va aggiunto, resta
dei mezzi ecc. Esse si atteggiano a danfermo anche alla luce dell’articolo 130
no erariale, secondo i giudici contabili
temporaneamente
del nuovo codice dei contratti pubblici
trentini, poiché - trattandosi di onere
occupati
(Dlgs n. 163 del 2006), il quale ammeteconomico aggiuntivo, che si cumula
te anch’esso la cumulabilità di dette quaalla spesa contrattuale programmata lità in capo a una stessa persona fisica.
al pagamento stesso non corrisponde alcuna utilità
Ciò premesso, nel caso di specie le maggiori somconseguita dalla pubblica amministrazione nell’esecume dovute alla ditta appaltatrice derivavano in particozione dell’opera pubblica.
lare da: consegna frazionata, sospensione dei lavori,
La decisione - Ciò premesso, la sezione trentina
perizia di variante e suppletiva, ritardo nella ultimaha anzitutto ribadito la soggezione della figura del
zione dell’opera di circa sette mesi (per proroghe e
direttore dei lavori alla giurisdizione contabile, non
sospensioni).
soltanto quando trattasi di tecnico esterno, che, nelLa consegna dei lavori fu infatti frazionata in tre
l’assumere l’incarico con investitura di funzioni aumomenti, di cui il primo in pendenza della stipulaziotoritative nell’interesse dell’amministrazione prepone del contratto, e il secondo quando una parte
nente, diviene in tal modo organo “indiretto” o
solamente dei locali interessati dall’intervento da rea“straordinario” dell’amministrazione (Cassazione,
lizzare erano stati sgomberati.
sezioni Unite, 13 gennaio 2003 n. 340; id. 24 luglio
In proposito, la sezione ha osservato che questo
2000 n. 515; id. 26 marzo 1999 n. 188; Cassazione
modus procedendi non era giuridicamente consenticivile, sezione I, 27 febbraio 1996 n. 1528; Cassazioto poiché non contemplato sia nel contratto di appalne, sezioni Unite, 11 aprile 1994 n. 3358 e 5 aprile
to sia nel capitolato speciale, né espressamente né
1993 n. 4060; Corte dei conti, sezioni Riunite, 4
mediante rinvio all’articolo 10, u.c., del Rd 25 maggennaio 1993 n. 817; sezione Lombardia, 14 gennagio 1895 n. 350 («Regolamento per la direzione, la
io 2003 n. 7; sezione giurisdizionale Campania, 23
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contabilità e la collaudazione dei lavori dello Stato»),
ché direttore dei lavori egli, indipendentemente dal
all’epoca dei fatti applicabile.
rapporto di qualificato dipendente tecnico comunale,
Di qui, la conclusione che nel procedere alla
era investito di particolari competenze e responsabiliconsegna frazionata del cantiere - in carenza di dispotà la cui consapevolezza non può essere messa in
sizioni contrattuali ad hoc, in pendenza della stipuladubbio dovendo presumersi il possesso almeno di
zione del contratto e senza l’autorizzazione della Pa
quella specifica professionalità idonea a fargli assuall’inizio immediato dei lavori - il direttore dei lavori
mere le connaturate responsabilità istituzionali; diritha accollato alla stazione appaltante il prevedibile
ti-doveri che, oltre a caratterizzare la sua circostanziarischio da ritardo connesso alla successiva consegna
ta attività, lo esponevano alle necessarie nonché opdei locali temporaneamente occupati.
portune iniziative, formali e sostanziali, verso l’ammiIl danno de quo, come ha utilmente puntualizzato
nistrazione appaltante e/o l’appaltatore.
il Collegio, non è quello da «ritardo della consegna»,
In questo comportamento, il direttore avrebbe dobensì quello per il rallentamento e la sospensione
vuto manifestare massima diligenza e sicura compedell’esecuzione dei lavori, dopo la consegna parziale
tenza atteso che è lecito attendersi dal direttore dei
delle opere, che di per sé non consentiva il regolare
lavori, non solo accuratezza e diligenza nelle varie
svolgimento dei lavori. Ed è
fasi concernenti la conseinfatti proprio la parziale
gna delle opere e l’esecuinsussistenza delle condizione dei lavori ma, altresì,
zioni necessarie al regolare
capacità di intervenire temGLI ATTI DEL PROGETTO
svolgimento delle opere
pestivamente, nel corso di
che viene contestata dal giu«...il direttore dei lavori relativi all’esecuzione di
essi, con l’adozione degli
opere pubbliche è obbligato ad attenersi agli atti
dice contabile al direttore
adeguati provvedimenti deprogettuali regolarmente approvati preventivadei lavori, che avrebbe dostinati all’ottimale risultato
mente dall’Amministrazione appaltante e, salvo
vuto essere da quest’ultimo
finale. Il direttore ha, inveche nei casi espressamente contemplati dalla legpreventivamente consideraro, funzione di garanzia
ge e comunque limitatamente a particolari ipotesi
ta e opportunamente risoldel corretto andamento dei
di urgenza o relativamente a lievi modifiche, non
ta onde evitare, come poi
lavori, in conformità alle
può disporre autonomamente variazioni od incrementi nelle opere da eseguirsi, essendo sempre
verificatosi, che intoppi di
clausole negoziali stipulate
tenuto a comunicare eventuali difficoltà operative
natura pratica costituissero
nonché al contenuto della
alla stazione appaltante e, se necessario, a rediimpedimento e, in ultima
normazione vigente, essengere perizia di variante e/o suppletiva da sottoporanalisi, ritardo al compido titolare di un complessi alla previa rituale approvazione degli organi
mento del lavoro.
so di doveri-poteri vuoi di
competenti».
In altri termini, per la
controllo tecnico, sulla esen Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
regione Marche, sentenza 10/2001
sezione trentina la consecuzione delle prestazioni e
gna frazionata costituisce
sulla materia adoperata,
ex se causa di ritardo nelvuoi di vigilanza e certifical’esecuzione delle opere, non imputabile alla ditta
zione amministrativa sulla tenuta e annotazione della
appaltatrice.
contabilità delle opere. Egli deve, tra l’altro, porsi
La condanna al direttore dei lavori - Essendo
quale saggio ed equilibrato collegamento tra l’ammiquello sin qui esposto il quadro di riferimento della
nistrazione appaltante e l’impresa aggiudicataria rapvicenda decisa con la sentenza in esame, la sezione di
presentando alla prima eventuali carenze progettuali,
Trento ha dunque condannato il direttore dei lavori
riscontrate difficoltà di esecuzione, impedimenti forriconoscendo sussistente nel suo comportamento, sotmali e sostanziali al regolare andamento dei lavori,
to il profilo soggettivo, la colpa grave, in termini di
necessità di opportune varianti ecc.; deve, altresì,
negligenza per difformità dagli obblighi tipici della
saper intervenire nei confronti dell’appaltatore - mefunzione dal medesimo svolta. L’evolversi degli accadiante appositi ordini di servizio, opportune misure e
dimenti e l’andamento dei lavori sono stati ritenuti
tutti gli altri strumenti conferitigli dalla legge e dalle
tali da evidenziare, nella condotta del direttore dei
disposizioni contrattuali - perché provveda, nei tempi
lavori, non solo palese contrasto con le chiare dispostabiliti, a porre in essere gli adempimenti di compesizioni di legge, di contratto nonché di capitolato
tenza osservando le modalità pattuite.
(generale e speciale) ma, altresì, di superficialità e
Le violazioni messe in atto - Al contrario, nel
leggerezza circa il suo modus procedendi.
caso di specie il direttore non solo ha violato la legge
In particolare, hanno osservato i giudici contabili
procedendo, in pendenza di stipulazione contrattuale,
trentini, per l’incarico ricevuto quale progettista nonall’incauta consegna frazionata dei lavori (Corte dei
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conti, sezione giurisdizionale Marche, 19 dicembre
lizzati dal direttore dei lavori è stato riscontrato che
2001 n. 1694; sezione giurisdizionale Liguria, 30 marquesti ultimi erano superiori a quelli eseguiti dalla
zo 1999 n. 361) ma, pochi giorni dopo, ha dovuto
ditta subappaltatrice, per una differenza pari a ingenfarli sospendere causando un ingiustificato blocco
te somma. Soprattutto, però, veniva contestata l’omesoperativo (Corte dei conti, sezione giurisdizionale Marsa istituzione del libretto delle misure, presupposto
che, 2 marzo 2004 n. 338) senza poter nemmeno
indispensabile per tutte le altre scritture contabili,
prevedere i tempi della consegna definitiva, poi, avvequali il registro di contabilità, lo stato di avanzamennuta con ritardo (Corte dei conti, sezione I, giurisdito dei lavori, i certificati per i pagamenti in conto.
zione centrale di appello, 19 giugno 2002 n. 203/A).
La sezione ha accolto la prospettazione attorea,
Circostanze, queste, che denotano incertezze e/o concondannando il convenuto per aver contribuito matetraddizioni nell’esercizio dei poteri di direzione, conrialmente, mediante la contabilizzazione dei pali per
trollo e impulso, da cui è derivato per la ditta appaltauna lunghezza superiore a quella fatturata e dei corritrice un grave danno economico per la ridotta produtspondenti quantitativi di ferro, alla consumazione del
tività delle attrezzature installate, del personale tecnidelitto di truffa (acclarato nella parallela sede penaco di cantiere e di quello addetto ai servizi generali,
le) e al cagionamento del correlativo danno erariale.
oltre ai maggiori oneri per il parziale assorbimento
La ditta appaltatrice, secondo la sezione di appeldelle spese generali e delle spese fisse nonché al
lo, ha dunque conseguito un ingiusto profitto con
mancato utile sulla produpregiudizio per le finanze
zione che si sarebbe potuta
dell’amministrazione a seeseguire e che non è stato,
guito di un esborso di deL’ORDINE SCRITTO
invece, possibile realizzare
naro superiore a quello do(Corte dei conti, sezione
vuto per una contabilizza«...la mancanza di un ordine scritto da parte della
giurisdizionale Basilicata,
zione di maggiori quantitaDirezione lavori addotta dalla difesa in merito alla
12 novembre 2004 n. 270).
tivi. E tutto questo è stato
variante non esime la responsabilità del Direttore
lavori, il quale non risultava estromesso dalla conFin qui la decisione delpossibile proprio perché il
duzione delle opere che continuavano a svolgersi
la sezione di Trento, in un
direttore dei lavori ha tenunella circostanza se non per atto scritto, come
caso - evidentemente - conto una condotta gravemenasserisce la difesa per facta concludentia sotto la
traddistinto da comportate negligente consistente
sua direzione posto che tale incarico l'Architetto
menti microscopicamente
nel non aver provveduto a
doveva svolgere fino al suo completamento con
negligenti del direttore dei
tenere a regola d’arte il litutti i poteri e le responsabilità che ne conseguivalavori. Non sempre, tuttabretto delle misure e con
no»
via, i comportamenti fonte
una superficialità delle
n Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
di danno hanno lo stesso
stesse verifiche.
regione Veneto, sentenza 16/2001
grado di immediata perceIn questa prospettiva, i
pibilità.
giudici contabili di appello
I precedenti - Da questo punto di vista, può
hanno altresì osservato che la responsabilità del diretessere utile rammentare, per completezza, che con
tore dei lavori è ben definita dall’articolo 124 del Dpr
una recente decisione, anche la sezione II di appello
554/1999, il quale stabilisce che esso ha la responsadella Corte (sentenza n. 270 del 2006) si è pronunciabilità di tutto l’ufficio dei lavori e dell’accettazione
ta sulla responsabilità amministrativa del direttore
dei materiali sulla base dei controlli eseguiti. Anche
dei lavori.
in precedenza, è stato altresì puntualizzato, la responNella specie, la procura attrice aveva citato in
sabilità del direttore dei lavori era puntualmente digiudizio il direttore dei lavori contestandogli, in parsciplinata dal Rd n. 350 del 1895, che obbligava
ticolare, l’omissione della tenuta del libretto delle
quale il direttore dei lavori ad assumere ogni iniziatimisure e il fatto di avere consentito all’appaltatore di
va ed effettuare ogni controllo affinché i lavori fosseredigere una falsa contabilità delle opere eseguite
ro eseguiti a regola d’arte e in conformità al progetto
con un indebito arricchimento pari a un’ingente
e al contratto.
somma.
Di qui, la conclusione che - pur non dovendo la
Deduceva, più in dettaglio, la procura attrice che
presenza del direttore dei lavori essere necessariadalle perizie svolte era emerso che la ditta appaltatrimente continua presso il cantiere - tuttavia l’insuffice non possedeva le apposite attrezzature e il necessacienza dei controlli e soprattutto la mancata istituziorio know how e aveva quindi subappaltato alcuni
ne del libretto delle misure sono sufficienti, nei casi
lavori ad altra ditta. Sennonché, dal raffronto dei
analoghi a quello de quo, per fondare la responsabililavori fatturati dalla ditta appaltatrice e quelli contabità amministrativa di questa figura.
n
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NOVEMBRE 2006
NUMERO 10
18.00 C
18.00 C
Senza verifiche si può perdere il compenso
| i commenti fino a pagina 31 sono di Filippo Martini
otto la lente l’attività del direttore dei lavori, disciplinata
da diverse leggi e regolamenti particolari.
Spicca tra queste il Decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno
2001 n. 380, vale a dire il Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia.
Le norme sulla materia - Ma
ancora prima di tale corpo legislativo, che meglio illustreremo nel prosieguo, l’attività era già disciplinata
con analiticità dal Rd 25 maggio
1895 n. 350, emanato in materia di
lavori dello Stato che rientravano nelle attribuzioni del ministero dei Lavori pubblici.
Tale rigore si giustificava, e si giustifica ancor oggi, con il fatto che la
figura del direttore dei lavori in materia di lavori pubblici è necessaria e
rappresenta un obbligo per la Pubblica amministrazione.
A norma dell’articolo 3 del suddetto regio decreto, il direttore dei lavori
aveva la speciale responsabilità dell’accettazione dei materiali, della buona e puntuale esecuzione dei lavori in
conformità ai patti contrattuali e agli
ordini dell’ingegnere capo.
Gli aiutanti e assistenti sono responsabili però con lui qualora manchino alle istruzioni ricevute, e in genere non veglino all’esatta esecuzione
dei patti del contratto per la parte che
è loro affidata.
L’articolo 127 del Dpr 21 dicembre 1999 n. 554 (Regolamento attuativo della legge 11 febbraio 1994 n.
109, legge quadro in materia di lavori
pubblici, detta anche «Legge Merloni») dispone che, in materia di appalti di opere pubbliche, le funzioni del
coordinatore per l’esecuzione dei lavori in materia di sicurezza nei cantieri, previste dal Dlgs 14 agosto 1996 n.
494, siano svolte dal direttore lavori,
S
NUMERO 10
Quando il contratto
d’opera concerne
la redazione
di un lavoro edilizio,
tra gli obblighi
del professionista
c’è anche quello
di redigere
un progetto conforme
alle norme giuridiche
riferite alla costruzione
su un dato territorio
e che, ove questi sia sprovvisto dei
requisiti previsti dalla legge, il committente debba prevedere la presenza
di almeno un direttore operativo qualificato per l’esercizio delle funzioni
di coordinatore.
Tale attività, in conclusione, non
consiste soltanto nella redazione di
elaborati di progetti o di stime, ma si
articola in una serie di attività anche
consistenti nella realizzazione di opere materiali, dovendo, pertanto, farsi
anche applicazione, come vedremo in
prosieguo, delle regole sul contratto
di appalto (articolo 1655 del Cc) o di
quello d’opera intellettuale (articolo
2222 del codice civile).
Secondo le sezioni Unite della Suprema corte ad esempio, «i compiti
del direttore dei lavori attengono in
modo esclusivo all’accettazione dei
materiali e alla vigilanza sulla buona
e puntuale esecuzione dei lavori in
conformità ai patti contrattuali e alle
prescrizioni tecniche, nonché alla formulazione di proposte e di relazioni
sui temi predetti» (Cassazione, sezioni Unite 19 marzo 1999 n. 165, Mgi,
1999).
Il progetto - Spesso il direttore
dei lavori riveste anche il ruolo di
progettista dell’opera da realizzare.
Il progetto si differenzia in progetNOVEMBRE 2006
to di massima, legislativamente disciplinato dalla legge 2 marzo 1949, n.
143, e progetto esecutivo.
Di per sé la sola redazione di un
progetto di edilizia viene inquadrata
dalla giurisprudenza come una obbligazione puramente di mezzi: «la redazione di un progetto di ingegneria dà
luogo a un’obbligazione di mezzi e ha
come oggetto un bene immateriale,
anche se estrinsecato in una cosa che
ne rappresenta lo strumento di
espressione, per cui i relativi vizi possono essere fatti valere indipendentemente dalla loro denuncia nel termine di otto giorni dalla scoperta» (Cassazione 27 maggio 1997 n. 4704, Fi,
1997, I, 2078).
Altra natura assume, invece, l’obbligazione in caso di esecuzione del
progetto: «l’esecuzione di un progetto da parte di un ingegnere o di un
architetto costituisce un’obbligazione, non già di mezzi, ma di risultato,
con la conseguenza che la presenza
di difformità o di vizi nell’opera realizzata abilita il committente, convenuto
in giudizio dal professionista per il
pagamento, a formulare eccezione
d’inadempimento - che, in quanto eccezione in senso sostanziale, è rimessa all’iniziativa e alla disponibilità della parte e non può essere rilevata
d’ufficio dal giudice - nei termini di
decadenza e di prescrizione previsti
dall’art. 2226 c.c.» (Cassazione 24
aprile 1996 n.3879, Fi, 1996, I; conf.
Cassazione 27 febbraio 1996 n. 1530,
Mgi, 1996).
Quando il contratto d’opera concerne la redazione di un progetto edilizio destinato all’esecuzione, tra gli
obblighi del professionista rientra
quello di redigere un progetto conforme, oltre che alle regole tecniche,
anche alle norme giuridiche che disciplinano le modalità di edificazione su
un dato territorio, in modo da non
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PRIMO PIANO
APPALTI
IL DIRETTORE DEI LAVORI
PRIMO PIANO
APPALTI
IL DIRETTORE DEI LAVORI
NEI PANNI DEL PROGETTISTA
q
Finalizzato alla definizione dei criteri tecnici fondamentali del progetto, i costi, la sua fattibilità
e disciplinato dalla legge 143/49
q
Necessario per ottenere le autorizzazioni e per
definire i criteri tecnici
q
Contiene tutti gli elementi necessari per la realizzazione pratica degli interventi previsti nella
fase precedente salvo modifiche effettuate nella fase autorizzativa
Esecuzione dell’opera
q
Conformità della progettazione tanto alle regole
tecniche che alle norme giuridiche
Nella redazione
q
Implica un’obbligazione di mezzi che ha per oggetto un bene immateriale
q
Dà luogo a un’obbligazione di risultato che abilita il committente a richiedere eccezione d’inadempimento qualora si riscontrino vizi o difformità
Di massima
Le fasi del progetto
Definitivo
Esecutivo
Natura della prestazione
Responsabilità
del professionista
Nell’esecuzione
compromettere il conseguimento del
provvedimento amministrativo che
abilita all’esecuzione dell’opera.
Costituisce obbligazione del direttore dei lavori, poi, l’accertamento
della conformità sia della progressiva
realizzazione dell’opera al progetto,
sia delle modalità dell’esecuzione di
essa al capitolato e/o alle regole della
tecnica.
Se il lavoro presenta dei problemi - Conseguentemente il direttore dei lavori sarà responsabile
per la cattiva esecuzione delle opere e per l’uso di materiali difformi
rispetto a quelli previsti in progetto
(così Cassazione 12 aprile 2005 n.
7515, Mgi, 2005).
In conclusione il progettista-direttore dei lavori potrà anche incorrere
nel rischio di non vedersi riconosciuto il compenso dovuto per l’attività
svolta, come così affermato in alcuni
casi dalla giurisprudenza di merito:
«l’ingegnere, architetto o geometra,
nell’espletamento dell’attività professionale, sia questa configurabile come adempimento di un’obbligazione
PAGINA 26
di risultato, o di mezzi, è obbligato a
usare la diligenza del buon padre di
famiglia, con la conseguenza che, l’irrealizzabilità dell’opera per erroneità
o inadeguatezza - anche per colpa
lieve, in mancanza di problemi tecnici di particolare difficoltà - del progetto affidatogli, costituisce inadempimento dell’incarico e consente al
committente di autotutelarsi, rifiutandogli il compenso» (Tribunale di
Monza, 3 marzo 2006, Massima redazionale, 2006; conf. Appello Roma,
23 giugno 2005, Massima redazionale, 2005).
La Suprema corte ha poi escluso,
al riguardo, l’applicabilità del disposto ci cui all’articolo 2226 del codice
civile: «le disposizioni di cui all’art.
2226 c.c. in tema di decadenza e prescrizione dell’azione di garanzia per
vizi non sono applicabili alla prestazione d’opera intellettuale, in particolare alla prestazione del professionista che abbia assunto l’obbligazione
della redazione di un progetto d’ingegneria o della direzione dei lavori ovvero dell’uno o dell’altro compito, cuNOVEMBRE 2006
mulando nella propria persona i ruoli di progettista e direttore dei lavori»
(Cassazione, sezioni Unite civili 28 luglio 2005 n. 15781).
Riassumendo potremmo definire
il direttore dei lavori come il tecnico
o il professionista incaricato di svolgere e verificare l’esecuzione di un’opera, per mezzo di visite periodiche nel
numero necessario, emanando le disposizioni e gli ordini per l’attuazione
dell’opera progettata nelle sue varie
fasi esecutive e sorvegliandone la buona riuscita.
Come si sceglie il direttore dei
lavori - Questa figura professionale,
incaricata della direzione dei lavori, è
scelta dal committente, un privato o
un ente pubblico per conto del quale
è realizzata l’opera ed è tenuto a rappresentare la volontà di questo per
quanto attiene alla sfera tecnica amministrativa. Egli funge da tramite fra il
committente e l’appaltatore e svolge
funzioni che interessano campi molto
diversi: tecnico, giuridico, economico estimativo, amministrativo e, non
ultimo, etico.
n
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18.00 C
18.00 C
C’è colpa grave se gli errori sono evitabili
attività esercitata dai professionisti dell’edilizia e dell’urbanistica, siano essi ingegneri, architetti o geometri, non si estrinseca esclusivamente nella redazione
di elaborati, stime e progetti per la
realizzazione di opere concrete e materiali.
Questo tipo di prestazione è articolata e complessa e non si limita al
compimento delle suindicate attività
proprio perché comprende una serie
di responsabilità e aspettative che sono difficilmente riconducibili a un’unica fattispecie.
Responsabilità professionale In merito la giurisprudenza più recente ha statuito che: «in tema di responsabilità conseguente a vizi o difformità
dell’opera appaltata, l’attività del direttore dei lavori per conto del committente si concreta nell’alta sorveglianza
delle opere, che, pur non richiedendo
la presenza continua e giornaliera sul
cantiere né il compimento di operazioni di natura elementare, comporta il
controllo della realizzazione dell’opera nelle sue varie fasi e pertanto l’obbligo del professionista di verificare,
attraverso periodiche visite e contatti
diretti con gli organi tecnici dell’impresa, da attuarsi in relazione a ciascuna di tali fasi, se sono state osservate
le regole dell’arte e la corrispondenza
dei materiali impiegati. (Nella specie,
relativa a infiltrazioni d’acqua risalenti per capillarità dal sottosuolo, la Suprema corte ha confermato la sentenza di merito, che aveva riconosciuto la
responsabilità del professionista, essendo risultato che il fenomeno derivava da cattiva qualità dei materiali e
omessa posa in opera di prodotti impermeabilizzanti, nonostante le previsioni contrattuali)» (Cassazione 27
febbraio 2006 n. 4366, Ced, 2006;
conf. C. Conti Sicilia, 185/2004, Rpo,
2005, 836).
Non vi è dubbio che in questo tipo
di attività trovi applicazione l’articolo
L’
NUMERO 10
Quando l’opera
edilizia
viene realizzata
in staff
è difficile
individuare
la sussistenza
delle singole
responsabilità
tra i professionisti
coinvolti
nella costruzione
2236 del codice civile relativo al contratto di prestazione di opera intellettuale che limita la responsabilità del
professionista ai casi di dolo o colpa
grave.
In particolare è stato affermato
dalla giurisprudenza che: «l’art.
2236 c.c. - a norma del quale, se la
prestazione implica la soluzione di
problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d’opera risponde dei
danni solo in caso di dolo e colpa
grave - sebbene collocato nell’ambito
della regolamentazione del contratto
d’opera professionale, è applicabile,
oltre che nel campo contrattuale, anche in quello extracontrattuale, in
quanto prevede un limite di responsabilità per la prestazione dell’attività
professionale in genere, sia che essa
si svolga sulla base di un contratto,
sia che venga riguardata al di fuori di
un rapporto contrattuale vero e proprio» (Cassazione 8 novembre 1979
n. 5761, Gcm, 1981, fasc. 3 e Gc,
1980, I, 340).
Dolo e colpa grave - In pratica si
ha dolo quando il professionista agisce consapevolmente e intenzionalmente allo scopo di arrecare danno
alle cose ovvero alle persone, mentre
la colpa grave si verifica tutte le volte
in cui il professionista agisce in modo
negligente e superficiale, commettendo errori che avrebbero potuto essere
NOVEMBRE 2006
evitati semplicemente agendo in maniera più attenta, responsabile e diligente.
L’articolo 2236 del Cc troverà sicuramente applicazione, per esempio, allorquando il professionista si limiti a
offrire solo una perizia, una stima o
un collaudo. Si applicheranno, pertanto, le regole del contratto di prestazione d’opera intellettuale.
Un’altra disposizione che può venire in rilievo in tema di responsabilità
nella direzione dei lavori è l’articolo
1655 del Cc il quale sancisce che l’appalto «è il contratto col quale una
parte assume, con organizzazione dei
mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro».
La circostanza che determina l’applicazione di uno o dell’altro articolo
dipende dal fatto che l’opera venga
realizzata da una impresa di costruzione, oppure per mezzo del lavoro organizzato e diretto da un singolo professionista.
Si applicherà, dunque, l’articolo
1655 del Cc, allorquando l’opera venga realizzata da una impresa di costruzione.
Si farà applicazione dell’articolo
2222 del Cc (Contratto d’opera) quando, invece, l’opera venga realizzata
per mezzo del lavoro organizzato e
diretto da un singolo professionista.
In caso di uno “staff” - Un caso
particolare ma tutt’altro che infrequente è la realizzazione di un’opera
edilizia in staff, vale a dire con l’apporto professionale di varie figure a diverso titolo coinvolte tecnicamente nell’esecuzione dell’opera.
Vi è in tali situazioni la difficoltà in ipotesi di errore professionale tecnico - di individuare la sussistenza della responsabilità fra questi, nonché il
grado della stessa.
Quando un medesimo danno è provocato da più soggetti, per inadempiPAGINA 27
PRIMO PIANO
APPALTI
LA RESPONSABILITÀ
PRIMO PIANO
APPALTI
LA RESPONSABILITÀ
LE ISPEZIONI NEL CANTIERE
L’indagine sulla natura e consistenza del suolo sul
quale deve essere realizzato un fabbricato non rientra nell’attività di direzione dei lavori, che consiste
nella verifica - concretantesi in un’attività intellettuale
esplicata mediante visite periodiche e contatti diretti
con gli organi tecnici dell’impresa e nella emanazione delle disposizioni necessarie alla esecuzione dell’opera - della conformità dell’opera stessa al progetto e alle indicazioni del committente. La predetta indagine, implicante una specifica attività conoscitiva da
svolgersi con l’uso di particolari mezzi tecnici, spetta
all’appaltatore, quale soggetto obbligato a realizzare
l’opera commessagli mettendo a disposizione la propria organizzazione, e che, pertanto, risponde dei
vizi della costruzione dipendenti dal cedimento delle
fondazioni dovuto alle caratteristiche geologiche del
suolo. In solido con l’appaltatore risponderà, ove risulti che i predetti vizi dipendano da una progettazio-
mento a contratti diversi, intercorsi,
rispettivamente, tra ciascuno di essi e
il danneggiato, come nel caso del danno risentito dal committente di
un’opera per concorrenti inadempimenti del progettista, direttore dei lavori e dell’appaltatore, sussistono tutte le condizioni necessarie perché i
predetti soggetti siano dichiarati corresponsabili in solido.
La Giurisprudenza in proposito ha
statuito che: «l’indagine sulla natura e
consistenza del suolo sul quale deve
essere realizzato un fabbricato non
rientra nell’attività di direzione dei lavori, che consiste nella verifica - concretantesi in un’attività intellettuale
esplicata mediante visite periodiche e
contatti diretti con gli organi tecnici
dell’impresa e nella emanazione delle
disposizioni necessarie alla esecuzione dell’opera - della conformità dell’opera stessa al progetto e alle indicazioni del committente. La predetta indagine, implicante una specifica attività conoscitiva da svolgersi con l’uso di
particolari mezzi tecnici, spetta all’appaltatore, quale soggetto obbligato a
realizzare l’opera commessagli mettendo a disposizione la propria organizzazione, e che, pertanto, risponde
dei vizi della costruzione dipendenti
dal cedimento delle fondazioni dovuto
alle caratteristiche geologiche del suoPAGINA 28
ne inadeguata alle predette condizioni geologiche
del terreno, anche il progettista.
n Cassazione, sezione II civile, sentenza 7 settembre 2000 n. 11783
In tema di responsabilità conseguente a vizi o difformità dell’opera appaltata, l’attività del direttore dei
lavori per conto del committente si concreta nell’alta
sorveglianza delle opere, che, pur non richiedendo la
presenza continua e giornaliera sul cantiere né il compimento di operazioni di natura elementare, comporta il controllo della realizzazione dell’opera nelle sua
varie fasi e pertanto l’obbligo del professionista di
verificare, attraverso periodiche visite e contatti diretti con gli organi tecnici dell’impresa, da attuarsi in
relazione a ciascuna di tali fasi, se sono state osservate le regole dell’arte e la corrispondenza dei materiali impiegati. (Nella specie, relativa a infiltrazioni
lo. In solido con l’appaltatore risponderà, ove risulti che i predetti vizi dipendano da una progettazione inadeguata alle predette condizioni geologiche del terreno, anche il progettista»
(Cassazione 7 settembre 2000 n.
11783, Ua, 2000, 12, 1306).
E ancora: «la fattispecie di responsabilità di cui all’art. 1669 c.c., concernente la rovina o i gravi difetti di edifici o di
altre cose immobili, dipendenti da un
vizio del suolo o da difetto della costruzione, ha natura extracontrattuale. Di
conseguenza essa non opera soltanto
nei confronti dell’appaltatore in senso
proprio, ma anche del soggetto che abbia venduto l’immobile dopo averlo costruito, nonché del progettista e del direttore dei lavori. Il termine annuale di
decadenza per la denunzia non decorre
dalla mera scoperta dei gravi difetti, bensì dalla cognizione del nesso di causalità
tra gli stessi e l’opera del costruttore»
(Tribunale di Bari, 26 maggio 2005, Obbl. e Contr., 2005, 3, 268).
La più recente giurisprudenza
(Cassazione 22 ottobre 2003 n.
15789, Mgi, 2003), sull’onda di un
orientamento ormai consolidato, ritiene che la natura della responsabilità
del direttore dei lavori per un fatto
dannoso sia di tipo extracontrattuale,
potendo, pertanto concorrere con
quella del committente o dell’appaltaNOVEMBRE 2006
tore, quando le rispettive azioni od
omissioni abbiano concorso alla produzione dell’evento dannoso.
In tema di responsabilità nei confronti del committente è stato tra l’altro affermato che: «se dall’edificazione di una costruzione in violazione
delle norme sulle distanze legali sia
derivato l’obbligo del committente della riduzione in pristino, sussiste il diritto di rivalsa del committente nei
confronti del progettista direttore dei
lavori, qualora l’irregolare ubicazione
della costruzione sia conforme al progetto e non sia stata impedita dal professionista medesimo in sede di esecuzione dei lavori, in quanto il fatto illecito, consistente nella realizzazione di
un edificio in violazione delle distanze
legali rispetto al fondo del vicino, è
legato da un nesso causale con il comportamento del professionista che ha
predisposto il progetto e diretto i lavori» (Cassazione 30 gennaio 2003 n.
1513, Mgi, 2003).
E ancora: «in tema di responsabilità conseguente a vizi o difformità dell’opera appaltata costituisce obbligazione del direttore dei lavori l’accertamento della conformità sia della progressiva realizzazione dell’opera al
progetto, sia delle modalità dell’esecuzione di essa al capitolato e/o alle
regole della tecnica. ConseguentemenNUMERO 10
18.01 C
18.01 C
d’acqua risalenti per capillarità dal sottosuolo, la Suprema Corte ha confermato la sentenza di merito,
che aveva riconosciuto la responsabilità del professionista).
n Cassazione, sezione II civile, sentenza 27 febbraio
2006 n. 4366
Se dall’edificazione di una costruzione in violazione delle norme sulle distanze legali sia derivato
l’obbligo del committente della riduzione in pristino, sussiste il diritto di rivalsa del committente nei
confronti del progettista direttore dei lavori, qualora l’irregolare ubicazione della costruzione sia
conforme al progetto e non sia stata impedita dal
professionista medesimo in sede di esecuzione
dei lavori, in quanto il fatto illecito, consistente
nella realizzazione di un edificio in violazione delle distanze legali rispetto al fondo del vicino, è
legato da un nesso causale con il comportamento
del professionista che ha predisposto il progetto e
diretto i lavori.
te il direttore dei lavori è responsabile
per la cattiva esecuzione delle opere e
per l’uso di materiali difformi rispetto
a quelli previsti in progetto» (Corte
dei conti, 12 gennaio 2006 n. 18, Blt,
2006, 3, 287).
Responsabilità penale - Un cenno meritano anche i risvolti penalistici dell’attività svolta dal direttore dei
lavori.
Infatti poiché il compito del direttore dei lavori è quello dell’alta sorveglianza ed è perciò responsabile di quello
che avviene in cantiere, risulta di grande importanza, ai fini penali, la diretta
attività del direttore stesso qualora egli
non faccia in modo che certi avvenimenti (da lui presumibili) si verifichino.
In particolare l’articolo 449 del
Cpp punisce con la reclusione da uno
a cinque anni chiunque provochi un
incendio, un’inondazione, una frana,
valanghe o naufragio che assumano la
proporzione di un disastro.
L’articolo 450 del codice penale, invece, punisce fino a due anni di reclusione chiunque per colpa od omissione
colposa fa sorgere o persistere il pericolo di un disastro, inondazione ecc.
L’articolo 451 del Cp punisce con
la reclusione fino a un anno o con
una multa chiunque omette di collocare oppure rimuove apparecchi necessari per la estinzione di incendi o
NUMERO 10
n
Cassazione, sezione II civile, sentenza del 30 gennaio 2003 n. 1513
La natura della responsabilità del direttore dei lavori
nominato dal committente o dell’appaltatore - da valutare alla stregua della diligentia quam in concreto in
relazione alla competenza professionale dallo stesso esigibile - per un fatto dannoso cagionato ad un
terzo dall’esecuzione di essi, è di natura extracontrattuale e perciò può concorrere con quella di costoro
se le rispettive azioni o omissioni, costituenti autonomi fatti illeciti, hanno contribuito causalmente a produrlo. In relazione poi al direttore dei lavori dell’appaltatore egli risponde del danno derivato al terzo se ha
omesso di impartire le opportune direttive per evitarlo e di assicurarsi della loro osservanza, ovvero di
manifestare il proprio dissenso alla prosecuzione dei
lavori stessi astenendosi dal continuare a dirigerli in
mancanza di adozione delle cautele disposte.
n Cassazione, sezione II civile, sentenza 22 ottobre
2003 n. 15789
per il salvataggio o il soccorso a persone dopo un disastro o infortuni sul
lavoro.
L’articolo 676 del Cp, invece, è relativo alla rovina di edifici o di altre
costruzioni e punisce chiunque ha avuto parte nel progetto o nei lavori concernenti un edificio o un’altra costruzione, che poi per sua colpa rovini.
Inoltre in tema di sanzioni e responsabilità è necessario segnalare anche gli articoli 29 e 44 del testo unico
per l’edilizia che puniscono l’abusivismo edilizio e riguardano tutte quelle
opere realizzate in difformità alla normativa urbanistica vigente, dalle varianti di piano e dal permesso a costruire.
Per quanto riguarda le misure di prevenzione degli infortuni, invece, il direttore dei lavori del committente non è titolare dell’obbligo di provvedere all’attuazione delle stesse, a meno che non sovraintenda in concreto al cantiere.
La speciale responsabilità extracontrattuale ex articolo 1669
del Cc - Prendiamo ora in esame la
disposizione di cui all’articolo 1669
del Cc poiché, come vedremo, questa
può trovare applicazione anche nei
confronti del direttore dei lavori.
Secondo un indirizzo giurisprudenziale oramai consolidato, tale norma,
prevedrebbe una responsabilità di tipo
NOVEMBRE 2006
extracontrattuale, la cui ratio è racchiusa in esigenze di ordine pubblico.
È stato, infatti, sancito, che: «l’ipotesi
di responsabilità regolata dall’art. 1669
cod. civ. in tema di rovina e difetti di
immobili ha natura extracontrattuale e,
conseguentemente, trova un ambito di
applicazione più ampio di quello risultante dal tenore letterale della disposizione che fa riferimento soltanto all’appaltatore nei confronti del committente e dei
suoi aventi causa - perché operante anche a carico del progettista, del direttore
dei lavori e dello stesso committente che
abbia provveduto alla costruzione dell’immobile con propria gestione diretta,
ovvero sorvegliando personalmente l’esecuzione dell’opera, sì da rendere l’appaltatore un mero esecutore dei suoi ordini. Il suo presupposto risiede quindi, in
ogni caso, nella partecipazione alla costruzione dell’immobile in posizione di
“autonomia decisionale” (Cassazione 16
febbraio 2006 n. 3406, Mgi, 2006).
Conformemente si veda «in tema
di responsabilità del venditore-costruttore per gravi difetti dell’opera, l’articolo 1669 c.c., mirando a finalità di
ordine pubblico, è applicabile non solo nei casi in cui il venditore abbia
personalmente, cioè con propria gestione di uomini e mezzi, provveduto
alla costruzione, ma anche nelle ipotesi in cui, pur avendo utilizzato l’opera
PAGINA 29
PRIMO PIANO
APPALTI
LA RESPONSABILITÀ
PRIMO PIANO
APPALTI
LA RESPONSABILITÀ
DENUNCE: TERMINE DI DECADENZA AMPIO
L’eccezione di prescrizione non può essere sollevata
per la prima volta in Cassazione, involgendo accertamenti di fatto preclusi in sede di legittimità.
n Cassazione, sezione II civile, sentenza 14 dicembre 1993 n. 12304
Il termine di decadenza per la denuncia da parte del
committente dei gravi difetti della costruzione, ai fini
dell’azione di responsabilità ex articolo 1669 del codice civile, non decorre dal momento in cui il denunciante abbia avuto conoscenza dei segni e delle manifestazioni esteriori di pericolo incombente sull’edificio, ma dal momento in cui abbia acquistato un apprezzabile grado di conoscenza obiettiva e comple-
di soggetti professionalmente qualificati, come l’appaltatore, il progettista,
il direttore dei lavori, abbia mantenuto il potere di impartire direttive o di
sorveglianza sullo svolgimento dell’altrui attività, sicché anche in tali casi la
costruzione dell’opera è a lui riferibile; pertanto, il venditore può essere
chiamato a rispondere dei gravi difetti
dell’opera non soltanto quando i lavori siano eseguiti in economia, ma anche nell’ipotesi in cui la realizzazione
dell’opera è affidata a un terzo al quale non sia stata lasciata completa autonomia tecnica e decisionale. Ne consegue che il giudice di merito, nel verificare la responsabilità del venditore
“ex” art. 1669 c.c., non può limitarsi
ad accertare se l’opera sia stata direttamente compiuta dal medesimo, essendo necessario stabilire - anche
quando nell’esecuzione siano intervenuti altri soggetti - se la costruzione
sia ugualmente a lui riferibile, per avere egli mantenuto il potere di direttiva
o di controllo sull’operato dei predetti. (Nella specie, è stata ritenuta la
responsabilità “ex” art. 1669 c.c. del
venditore, in quanto l’esecuzione dell’opera da parte dell’appaltatore era
avvenuta sotto il controllo tecnico affidato dallo stesso venditore a persona
di sua fiducia)» (Cassazione 13 gennaio 2005 n. 567, Gbt, 2005, 401).
L’articolo 1699 del Cc è stato ritenuto applicabile anche quando non vi
sia uno specifico contratto di appalto,
PAGINA 30
ta, non solo della gravità dei difetti stessi, ma anche,
e soprattutto, del loro collegamento causale all’attività di esecuzione dell’opera. Tale conoscenza del difetto e delle sue specifiche cause, oltre che della sua
gravità, non consegue, se non raramente, alla constatazione dell’aspetto delle cose, ma per lo più, se si
tratta di opere di una certa entità, all’espletamento di
indagini tecniche, suggerite dall’ovvia prudenza di
non intraprendere azioni infondate. In tale ipotesi, il
termine comincia a decorrere dall’acquisizione della
relazione del consulente tecnico, anche se il relativo
accertamento si sia compiuto alla presenza dello
stesso appaltatore.
n Cassazione, sezione II civile, sentenza del 28 aprile 1984 n. 2676
ma, per esempio, vi sia stato un unico
costruttore che poi, in proprio, ha
provveduto anche alla vendita dell’immobile. La norma sarebbe invocabile,
altresì, dal terzo danneggiato, estraneo al contratto di appalto, che subisca danni da rovina dell’immobile.
Gli orientamenti giurisprudenziali - La Giurisprudenza, nel corso
degli anni, si è così espressa: «l’art.
1669 c.c., benché collocato tra le norme disciplinanti il contratto di appalto,
è diretto alla tutela dell’esigenza di carattere generale della conservazione e
funzionalità degli edifici e di altri immobili destinati per loro natura a lunga
durata; conseguentemente, l’azione di
responsabilità prevista da detta norma
ha natura extracontrattuale e, trascendendo il rapporto negoziale (appalto o
vendita) in base al quale l’immobile è
pervenuto nella sfera di un soggetto
diverso dal costruttore, può essere
esercitata nei confronti di quest’ultimo,
quando abbia veste di venditore, anche
da parte degli acquirenti, i quali possono fruire del termine annuale di decadenza» (Cassazione 14 dicembre 1993
n. 12304, Mgi, 1993).
Tale inquadramento giurisprudenziale porta così a fare ritenere applicabile la fattispecie di cui all’articolo
1669 del Cc anche alla figura del direttore dei lavori che, per esempio è
stato ritenuto responsabile ex articolo
1669 del Cc, nei confronti del committente per l’errore nei calcoli di resiNOVEMBRE 2006
stenza nel dosaggio del cemento armato, eseguiti per conto dell’appaltatore,
errore che ha causato l’insorgenza di
gravi vizi dell’immobile costruito.
La Giurisprudenza ha infatti statuito: «la disciplina dell’art. 1669 c.c. si
applica non solo nei confronti dell’appaltatore, ma anche nei riguardi del
progettista, del direttore dei lavori e
dello stesso committente che si sia avvalso di detti ausiliari; la relativa responsabilità esula dai limiti del rapporto contrattuale corso tra le parti, per
assumere la configurazione propria
della responsabilità da fatto illecito e le
attività dei soggetti suddetti possono
concorrere tutti alla produzione del
danno, con la conseguenza che essi
possono essere chiamati tutti (indipendentemente dalla graduazione delle colpe) a risarcire il danno integralmente nella specie, la Corte suprema ha cassato la sentenza del merito che aveva
escluso la responsabilità di un’impresa, che non aveva assunto diretta partecipazione ai lavori, pur essendo risultato che la medesima aveva fornito ad
alcuni appaltatori materiale di cui era
stata accertata la inidoneità, aveva apprestato un progetto largamente difettoso e aveva preposto alla esecuzione delle opere un proprio direttore dei lavori» (Cassazione 22 ottobre 2003 n.
15789, Gblg 2004, 226; Cassazione 26
aprile 1993 n. 4900, Mgi, 1993 così
anche Cassazione 28 aprile 1984 n.
2676, Gi, 1985, I, 1, 630).
n
NUMERO 10
18.01 C
18.01 C
Controlli incrociati per l’appaltatore
a responsabilità del direttore
dei lavori può in certi casi concorrere con quella dell’appaltatore. Quest’ultimo non deve, infatti,
considerarsi un mero nudus minister nei confronti del direttore dei lavori, ma è tenuto, se ravvisa errori
nelle istruzioni impartitegli, a correggerli, secondo diligenza e perizia, dovendo egli sempre uniformarsi alle regole tecniche.
Costituisce, invero, obbligazione
del direttore dei lavori l’accertamento
della conformità sia della progressiva
realizzazione dell’opera al progetto,
sia delle modalità dell’esecuzione di
essa al capitolato e/o alle regole della
tecnica. Conseguentemente il direttore dei lavori è responsabile per la
cattiva esecuzione delle opere e per
l’uso di materiali difformi rispetto a
quelli previsti in progetto.
La responsabilità dell’appaltatore - La facoltà prevista dall’articolo
1662 del Cc di effettuare verifiche in
corso d’opera è finalizzata a garantire
l’esatto adempimento dell’appalto,
ma non anche a fungere da accettazione dell’opera e non esclude, quindi,
la responsabilità dell’appaltatore per
vizi o per difformità. Le rispettive responsabilità del direttore dei lavori e
dell’appaltatore potranno, infine, concorre tra di loro determinandone una
responsabilità solidale.
Un primo orientamento giurisprudenziale, invero, riteneva sussistesse
un concorso alternativo, senza possibilità di regresso, tra le responsabilità
del direttore dei lavori e dell’appaltatore. L’orientamento è poi mutato per
una propensione alla corresponsabilità solidale del direttore dei lavori e
dell’appaltatore nei confronti del committente: «sia in tema di responsabilità contrattuale che di responsabilità
extracontrattuale, se l’unico evento
dannoso è imputabile a più persone, è
sufficiente, al fine di ritenere la responsabilità di tutte nell’obbligo di ri-
L
NUMERO 10
La responsabilità
per i danni
cagionati a terzi
è governata
dalle regole degli atti
illeciti
extracontrattuali:
egli risponde
anche quando l’opera
è compiuta sotto
il controllo
di un direttore dei lavori
sarcimento, che le azioni od omissioni di ciascuna abbiano concorso in
modo efficiente a produrre l’evento...». E ancora: «in tema di responsabilità conseguente a vizi o difformità
dell’opera appaltata, il direttore dei
lavori per conto del committente,...
poiché è chiamato a svolgere la propria attività in situazioni involgenti
l’impiego di peculiari competenze tecniche, deve utilizzare le proprie risorse intellettive e operative per assicurare il risultato che il committente preponente si aspetta di conseguire, onde il suo comportamento deve essere
valutato non con riferimento al normale concetto di diligenza, ma alla stregua della “diligentia quam” in concreto; costituisce, pertanto, obbligazione del direttore dei lavori l’accertamento della conformità sia della progressiva realizzazione dell’opera al
progetto, sia delle modalità dell’esecuzione di essa al capitolato e/o alle
regole della tecnica. Conseguentemente non si sottrae a responsabilità se
omette di vigilare e di impartire le
opportune disposizioni al riguardo,
nonché di controllarne l’ottemperanza da parte dell’appaltatore e, in difetto, di riferirne al committente».
I danni ad altri - La responsabilità dell’appaltatore per i danni cagionati a terzi nell’esplicazione della sua
autonoma attività è governata dalle reNOVEMBRE 2006
gole proprie degli atti illeciti extracontrattuali. Egli risponde anche quando
l’opera sia stata compiuta sotto il controllo di un direttore dei lavori e
l’inosservanza dipende dal fatto colposo del direttore medesimo o da difetto
del progetto, ipotesi che fa configurare un concorso di colpa con l’appaltatore, ma non l’esonero di responsabilità di questo ultimo. A nulla rileva,
dunque, la natura e la diversità dei
contratti cui si ricollegano le rispettive responsabilità dell’appaltatore e
del direttore dei lavori, quando con le
proprie azioni od omissioni, costituenti autonomi e distinti illeciti o violazioni di norme giuridiche, concorrono
in modo efficiente a produrre uno degli eventi dannosi tipici indicati dall’articolo 1669 del Cc. Certamente il direttore dei lavori si trova, rispetto all’appaltatore, in una posizione più vantaggiosa, per il ruolo più ristretto rivestito nel processo di esecuzione dell’opera. Il rilievo assorbente che la giurisprudenza riconosce al titolo extracontrattuale di responsabilità mette,
pertanto, fuori gioco l’operatività delle regole specifiche dettate dagli articoli 2226 e 2230 del codice civile.
Infatti: «la responsabilità per gravi
difetti di cui all’art. 1669 c.c. è di
natura extracontrattuale, essendo sancita al fine di garantire la stabilità e
solidità degli edifici e delle altre cose
immobili destinate per loro natura a
lunga durata, a tutela dell’incolumità
personale dei cittadini, e, quindi, di
interessi generali inderogabili, che trascendono i confini e i limiti dei rapporti negoziali tra le parti. ... detta
responsabilità non può essere rinunciata o limitata da particolari pattuizioni dei contraenti e, pertanto, eventuali
esigenze di economicità nella costruzione dell’opera, riconducibili alla volontà del committente, non escludono
il dovere del progettista e direttore dei
lavori di procedere alla sua realizzazione a regola d’arte».
n
PAGINA 31
PRIMO PIANO
APPALTI
LA RESPONSABILITÀ
PRIMO PIANO
APPALTI
LE GARANZIE ASSICURATIVE
La copertura assicurativa resta flessibile
| di Alessio Guacci e Paolo Mariotti
no “scudo” flessibile per proteggere ingegneri, architetti e
geometri nella loro attività di
progettisti, direttori dei lavori, responsabili e coordinatori per la progettazione o per l’esecuzione delle opere.
La copertura base - La garanzia
assicurativa base copre i danni corporali (lesioni fisiche e morte) e i danni
a cose. I danni patrimoniali sono assicurati con clausole specifiche e massimali inferiori a quello generale.
Sono assicurate le attività di:
– progettista, e cioè il libero professionista che, individualmente o insieme ad altri professionisti predispone il progetto di un’opera rientrante
in garanzia;
– direttore dei lavori e cioè il libero professionista che, su incarico e
nell’interesse del committente, segue
e sorveglia l’esecuzione dei lavori
(non rientra quindi nella previsione
contrattuale il cosiddetto direttore dei
lavori nominato dall’appaltatore e
cioè il direttore di cantiere il cui rischio è assicurato con la polizza di Rc
dell’impresa che assume in appalto i
lavori);
– collaudatore e cioè il libero professionista che, su incarico e nell’interesse del committente, esegue il collaudo statico dell’opera.
Le garanzie aggiuntive per l’attività di consulenza - Con garanzia
aggiuntiva e il pagamento di un sovrappremio è possibile comprendere anche l’attività di consulenza.
Presupposto essenziale per l’operatività della garanzia, oltre naturalmente l’iscrizione all’Albo dei professionisti assicurato, è che i lavori progettati
o diretti siano stati autorizzati e che
non siano eseguiti da imprese dell’assicurato e collegate.
Per ingegneri e architetti la copertura si riferisce alle attività di progettazione e direzione lavori (nel significato sopra enunciato) ed eventualmente
U
PAGINA 32
La garanzia base
copre i danni
corporali
(lesioni fisiche
o morte)
e quelli a cose.
I danni patrimoniali
sono assicurati
con clausole
specifiche
e massimali inferiori
a quello generale
di collaudo e consulenza delle opere
definite dall’articolo 14, capo secondo, della legge 2 marzo 1949 n. 143.
Oltre alle attività rientranti nelle
opere della classe I di cui all’articolo
sopraccitato (costruzioni rurali, industriali, civili, artistiche e decorative)
la nuova polizza Ania estende la garanzia anche a quelle relative agli enti
delle classi III (impianti di servizi generali interni a stabilimenti industriali
o a costruzioni o gruppi di costruzioni
civili), VI (ferrovie e strade, inclusi
impianti telefonici e funicolari) e VIII
(impianti per provvista, condotta, distribuzione dell’acqua e fognature urbane). Per i geometri il testo Ania
riporta i riferimenti normativi delle
attività in garanzia e cioè le lettere l) e
m) dell’articolo 16 del Rd 11 febbraio 1929 n. 274.
L’oggetto della garanzia - La copertura fissa inoltre un limite relativo
al costo complessivo dell’opera: rimane così riservata agli uffici assuntivi
della direzione delle compagnie la valutazione del rischio di opere di notevole rilevanza.
Alcune opere - quali, bacini, dighe, impianti teleferici, opere subacquee, portuali e aeroportuali - a causa
del loro valore e complessità sono in
ogni caso escluse dalla garanzia base.
L’oggetto della garanzia è inoltre
NOVEMBRE 2006
integrato:
– dalla garanzia per le perdite patrimoniali conseguenti a interruzioni
di attività industriali, commerciali,
agricole e di servizi, con un sottomassimale rispetto a quello generale di
polizza;
– dalla garanzia per i danni subiti
dalle opere progettate e/o dirette dall’assicurato.
La copertura per i danni all’opera
progettata o diretta è operante - sia
pure con scoperti di vario tipo - solo
in presenza di:
– rovina totale delle opere;
– rovina e gravi difetti di parti delle opere destinate per loro natura a
lunga durata, che compromettono in
maniera certa e attuale la stabilità dell’opera.
Circa l’espressione «opera destinata a lunga durata» la sezione tecnica
dell’Ania, nella nota di accompagnamento del testo di polizza, chiarisce
che deve intendersi una struttura portante dell’opera e cioè gli elementi
costruttivi che permettono di trasmettere i carichi della costruzione alle
fondazioni e quindi al terreno, nonché tutte la parti dell’opera che la
completano con elementi fissi quali
rampe di scale, solette di sbalzo, muri
di tamponamento, volte, solette di copertura (ad esempio, rottura di pavimentazioni, caduta di intonaci, infissi,
impiantistica in genere).
Sono inoltre comprese in garanzia
le spese imputabili all’assicurato per
la neutralizzazione e il contenimento
delle conseguenze di un grave difetto
che comprometta in maniera certa e
attuale la stabilità dell’opera, determinando pericolo di rovina dell’opera
stessa o di parti di essa.
È talvolta precisato in polizza che
la garanzia per i danni cagionati o
subiti dalle opere per le quali l’assicurato ha svolto la propria attività professionale (progettazione, direzione lavoNUMERO 10
18.01 C
18.01 C
COSÌ LA GARANZIA
Attività assicurate
progettista, e cioè il libero professionista che, individualmente o insieme ad altri professionisti predispone il progetto di un’opera rientrante in
garanzia
q direttore dei lavori e cioè il libero professionista che, su incarico e
nell’interesse del committente, segue e sorveglia l’esecuzione dei
lavori
q collaudatore e cioè il libero professionista che, su incarico e nell’interesse del committente, esegue il collaudo statico dell’opera
Aggiunte
Con il pagamento di un sovrappremio è possibile comprendere anche
l’attività di consulenza
q
rovina totale delle opere
rovina e gravi difetti di parti delle opere destinate per loro natura a
lunga durata, che compromettono in maniera certa e attuale la stabilità
dell’opera
q le spese imputabili all’assicurato per la neutralizzazione e il contenimento delle conseguenze di un grave difetto che comprometta in maniera
certa e attuale la stabilità dell’opera, determinando pericolo di rovina
dell’opera stessa o di parti di essa
q
q
Oggetto della garanzia
è coperta la responsabilità civile derivante all’assicurato in relazione
alle attività in materia di igiene e di sicurezza dei lavori, compreso
l’incarico di responsabile del servizio di prevenzione e protezione e di
responsabile dei lavori, coordinatore per la progettazione e/o l’esecuzione dei lavori
q errata interpretazione di vincoli urbanistici, regolamenti edilizi locali e
altri vincoli imposti dalle pubbliche autorità
q mancata rispondenza delle opere
q
Estensioni
q
Garanzie particolari
ri o collaudo) sia efficace per i danni
verificatisi sia durante l’esecuzione dei
lavori di costruzione o collaudo, sia
entro dieci anni dalla data del loro
compimento. Tale precisazione però
normalmente non modifica le disposizioni che regolano la validità temporale dell’assicurazione (claims made).
Le estensioni - La garanzia di
base può essere integrata dalle seguenti estensioni, tutte prestate con
sottomassimali e scoperti di varia tipologia:
– attività previste ai sensi del Dlgs
626/1994 e 494/1996: è coperta la
responsabilità civile derivante all’assicurato in relazione alle attività in materia di igiene e di sicurezza dei lavori, compreso l’incarico di responsabile del servizio di prevenzione e protezione (Dlgs 626/1994) e di responsabile dei lavori, coordinatore per la
progettazione e/o l’esecuzione dei lavori (Dlgs 494/1996);
NUMERO 10
particolari modalità di prestazione della garanzia sono previste per i
progettisti - interni o esterni alla pubblica amministrazione - incaricati
della redazione di progetti nell’ambito di appalti di lavori pubblici
– errata interpretazione di vincoli
urbanistici, regolamenti edilizi locali
e altri vincoli imposti dalle pubbliche
autorità: garantisce contro il rischio
di perdite patrimoniali relative a sanzioni inflitte ai clienti dell’assicurato
conseguenti a involontaria errata interpretazione delle suddette leggi;
– mancata rispondenza delle opere: la garanzia copre il rischio di
gravi difetti per cui l’opera non è
idonea all’uso per il quale è stata
commissionata e progettata. I danni
derivanti dalla mancata rispondenza
dell’opera, dopo la sua ultimazione,
ma non oltre il collaudo, sono indennizzabili relativamente ai costi sostenuti per la distribuzione e la rimozione dell’opera su cui insiste il difetto,
mentre sono escluse le spese per
migliorie, modifiche e rifacimento
dell’opera.
Le garanzie particolari - Particolari modalità di prestazione della
NOVEMBRE 2006
garanzia sono previste per i progettisti - interni o esterni alla pubblica
amministrazione - incaricati della redazione di progetti nell’ambito di appalti di lavori pubblici, ai sensi della
legge 109/1994 (Legge Merloni) del
relativo regolamento generale di attuazione (Dpr 554/1999).
Al riguardo occorre sottolineare
che è stato adottato dal ministero delle Attività produttive di concerto con il
ministero delle Infrastrutture e trasporti il regolamento recante gli schemi di polizza tipo per le garanzie fideiussorie e le coperture assicurative
previste dagli articoli 17 e 30 della
legge 109/1994 e dal regolamento di
attuazione approvato con il Dpr
554/1999.
I contratti di assicurazione stipulati dai progettisti dovranno essere conformi agli schemi di polizza tipo contenuti nel documento allegato a detto
regolamento.
n
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PRIMO PIANO
APPALTI
LE GARANZIE ASSICURATIVE

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