Il nuovo procedimento disciplinare e le responsabilità del

NORME E CODICI
Il nuovo procedimento disciplinare
e le responsabilità del dirigente infermieristico
di Antonino Zagari* e Gabriella Brambilla**
*Direttore Affari Generali e Legali – ASL della Provincia di Monza e Brianza
**Collaboratore Amministrativo Affari Generali e Legali – ASL della Provincia di Monza e Brianza
La responsabilità disciplinare è quella particolare forma
di responsabilità che grava sul pubblico dipendente per
la violazione dei doveri di servizio, indipendentemente dal
fatto che la condotta tenuta o gli eventi da essa cagionati
abbiano prodotto un danno economicamente valutabile a
carico dell’ente pubblico1.
Essa è regolata da disposizioni previste sia nei contratti di
lavoro, sia in norme statali; comporta sanzioni di carattere amministrativo (fino al licenziamento), erogate con un
provvedimento interno, che possono essere comminate dai
datori di lavoro pubblici o privati come conseguenza del
rapporto di impiego.
Il Dlgs del 30 marzo 2001, n. 165 (artt. 54 e seguenti) prevede che:
• per i dipendenti pubblici si applichino l’art. 2016 c.c. e
l’art. 7 della legge del 20 maggio 1970, n. 3002;
• la tipologia e l’entità delle infrazioni e delle relative sanzioni possano essere definite dai contratti collettivi;
• ciascuna amministrazione individui l’ufficio competente
per i procedimenti disciplinari, che, su segnalazione del
dirigente della struttura ove il dipendente lavora, contesta l’addebito, istruisce il procedimento disciplinare e
applica la sanzione (oggi in caso di sanzioni inferiori ai
10 giorni di sospensione la procedura è demandata allo
stesso dirigente della struttura);
• ogni provvedimento disciplinare, a eccezione del rimprovero verbale, deve essere adottato previa tempestiva
contestazione al dipendente, che viene sentito a difesa
con l’eventuale assistenza di un procuratore o di un rappresentante sindacale;
• con il consenso del dipendente la sanzione può essere
ridotta, ma in tal caso non può essere più impugnata.
Lo stesso Dlgs 165/2001 (art. 55) prevede che la tipologia e
l’entità delle infrazioni e delle relative sanzioni possano essere definite dai contratti collettivi; in tal senso, il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto sanità 1994-1997,
all’art. 29, così come integrato dal CCNL 2002-20053, 4, si
occupa delle sanzioni:
• rimprovero verbale;
• rimprovero scritto (censura);
• multa di importo variabile fino a un massimo di quattro
ore di retribuzione;
• sospensione dal servizio con privazione della retribuzione
fino a dieci giorni;
• sospensione dal servizio con privazione della retribuzione
da 11 giorni fino a un massimo di 6 mesi;
• licenziamento con preavviso;
• licenziamento senza preavviso.
Recentemente, con il Dlgs del 27 ottobre 2009, n. 150 (Riforma Brunetta), sono state introdotte importanti innovazioni e modifiche in materia di procedimenti disciplinari,
che per alcuni versi incideranno notevolmente sull’organizzazione delle aziende sanitarie pubbliche. Secondo il legislatore nazionale, tali norme dovrebbero: determinare una
1. AAVV. Guida normativa per gli enti locali 2003. i vol. Trento: iCA editrice, p. 547.
2. Si tratta del c.d. Statuto dei Lavoratori.
3. Artt. 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 del CCnL 2002-2005.
4. Oltre alla modifica della procedura inerente le sanzioni disciplinari tale decreto dispone:
– una rivisitazione del rapporto fra procedimento disciplinare e procedimento penale, limitando ai soli procedimenti
disciplinari più complessi la possibilità di sospensione in attesa del giudizio penale e prevedendo, peraltro, che i
procedimenti disciplinari non sospesi siano riaperti, se vi è incompatibilità con il sopravvenuto giudicato penale;
– la conferma delle misure introdotte dal decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, in legge 6
agosto 2008, n. 133: per i casi di false attestazioni di presenze o di falsi certificati medici sono introdotte sanzioni molto
incisive, anche di carattere penale, non soltanto nei confronti del dipendente, ma altresì del medico eventualmente
corresponsabile;
– la definizione di un catalogo di infrazioni particolarmente gravi assoggettate al licenziamento, che potrà essere ampliato, ma non diminuito, dalla contrattazione collettiva; sono espressamente previste, inoltre, varie ipotesi di responsabilità per condotte che arrecano danno all’amministrazione pubblica, tra le quali assume particolare rilevanza
pratica la responsabilità del dirigente o del funzionario che determina per colpa la decadenza dell’azione disciplinare;
per converso, si limita esplicitamente agli eventuali casi di dolo o colpa grave la responsabilità civile del dirigente in
relazione all’esercizio dell’azione disciplinare.
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semplificazione dei procedimenti disciplinari, l’estensione
dei poteri del dirigente della struttura in cui il dipendente
lavora, la riduzione dei termini, il potenziamento dell’istruttoria, l’abolizione dei collegi arbitrali di impugnazione e la
previsione della validità della pubblicazione del codice disciplinare sul sito telematico dell’amministrazione5.
Dalla lettura degli articoli è possibile evincere le nuove
competenze attribuite ai responsabili di struttura organizzativa, con qualifica dirigenziale, relativamente a procedimenti a carico del personale dipendente del comparto, anche in posizione di comando o di fuori ruolo. Pertanto ogni
responsabile/dirigente, avuta notizia di comportamenti punibili con sanzioni disciplinari, così come descritti nell’art.
13 del CCNL del 19 aprile 2004 e successive modificazioni
e integrazioni, provvederà ad avviare il conseguente procedimento disciplinare:
1. in via autonoma (il responsabile stesso) se la sanzione da
irrogare si presume sia:
• rimprovero verbale
• rimprovero scritto
• multa fino a quattro ore della retribuzione
• sospensione fino a 10 giorni con privazione della retribuzione.
2. avanti l’ufficio procedimenti disciplinari, se la sanzione
da irrogare si presume sia superiore alla sanzione della sospensione fino a 10 giorni con privazione della retribuzione.
La nuova procedura che il dirigente dovrà seguire è sinteticamente descritta nella Figura 1 a pag. 39.
È opportuno precisare che l’art. 55 bis prevede che, in caso
di violazione dei termini da parte dell’Amministrazione,
scatti la decadenza dall’azione disciplinare; se invece la
violazione dei termini è commessa dal dipendente, questi
decade dall’esercizio del diritto alla difesa.
Descritta la procedura da applicare, crediamo che il primo
problema che ogni azienda sanitaria pubblica dovrà chiarire,
in particolare per i professionisti infermieristici, sarà quello
di definire a chi spetta l’azione disciplinare al di sotto della
sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per
meno di dieci giorni; in altri termini, in caso di violazione del
codice disciplinare da parte di un infermiere, chi dovrà intraprendere l’azione disciplinare: il responsabile del Servizio infermieristico o il direttore medico del servizio (o altro dirigente)?
La risposta a tale quesito diventa ancora più cogente alla
luce del comma 3 dell’art. 55 sexies del Dlgs 150/2009, nel
quale si dispone che “il mancato esercizio o la decadenza
dell’azione disciplinare, dovuti all’omissione o al ritardo, senza giustificato motivo, degli atti del procedimento disciplinare o a valutazioni sull’insussistenza dell’illecito disciplinare
irragionevoli o manifestamente infondate, in relazione a condotte aventi oggettiva e palese rilevanza disciplinare, comporta, per i soggetti responsabili aventi qualifica dirigenziale,
l’applicazione della sanzione disciplinare della sospensione
dal servizio con privazione della retribuzione in proporzione
alla gravità dell’infrazione non perseguita, fino a un massimo di tre mesi in relazione alle infrazioni sanzionabili con il
licenziamento, e altresì la mancata attribuzione della retribuzione di risultato per un importo pari a quello spettante per il
doppio del periodo della durata della sospensione”.
A parere di chi scrive, le soluzioni possibili, in merito alla
competenza sui procedimenti disciplinari, devono essere
ricercate all’interno dell’atto aziendale previsto6, e in linea
di massima sono le seguenti:
– laddove, all’interno dell’atto aziendale, sia stata definita
una dipendenza gerarchica del personale infermieristico
dal Servizio infermieristico, l’azione disciplinare spetta al
dirigente infermieristico, mentre ove l’atto aziendale disponga che il personale infermieristico dipende gerarchicamente dal direttore medico, sarà quest’ultimo a dover agire
disciplinarmente verso gli infermieri, salvo che l’azienda
non decida di modificare con un proprio atto la dipendenza
gerarchica. Si ritiene che non sia possibile mantenere una
dipendenza gerarchica dal direttore medico e demandare
l’azione disciplinare al Servizio infermieristico o all’Ufficio
procedimenti disciplinari, proprio in ragione della sanzione
da comminare al dirigente poco solerte nell’azione disciplinare che è intuitu personae (comma 3, art. 55 sexies).
È evidente che le norme analizzate richiamano la necessità di ricostruire con chiarezza le diverse responsabilità, per
evincerne una corrispondenza tra attribuzioni a favore dei
dirigenti infermieristici ed eventuali responsabilità conseguenti collegate a esse.
Può essere di aiuto, nel comprendere la questione, una pronuncia del TAR della Regione Lombardia7 su un ricorso presentato da alcune associazioni di medici, i quali rilevavano
che “l’assetto organizzativo del Servizio Infermieristico Tecnico Riabilitativo Aziendale, nel quale non sarebbero previsti
ruoli o funzioni riservati ai dirigenti medici che consentano
un raccordo organizzativo tra questi ultimi e il personale infermieristico, violerebbe il diritto-dovere dei medici al pieno
esercizio delle funzioni, esponendoli anche a rischi sotto il
profilo delle responsabilità dirigenziali, che loro competono
all’interno della struttura ospedaliera”. Il TAR lombardo,
a seguito del ricorso testé citato, con la propria sentenza
ha avuto modo di precisare che “nella gestione del personale infermieristico non vi è sovrapposizione tra le funzioni del
dirigente infermieristico, che si collocano a livello organizzativo, con quelle dell’esercizio dell’attività professionale da parte
degli infermieri», affermando inoltre che «la più efficiente e
funzionale organizzazione del corpo infermieristico non potrà
che tradursi in un vantaggio per l’intera struttura ospedaliera,
ferma la necessità di un attento controllo da parte del Direttore sanitario, cui debbono egualmente rispondere collaborativamente sia i dirigenti sanitari sia il SITRA per voce della sua
responsabile a evitare problemi di sorta”8.
6. Vedi art. 3, comma 1 bis, Dlgs 502/1992.
7.. TAr regione Lombardia, sentenza n. 274 del 19 febbraio 2007.
8..Servizio infermieristico Tecnico riabilitativo Aziendale (SiTrA) – vedi DGr Vii/140049, 8 agosto 2003, regione Lombardia.
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NORME E CODICI
Figura 1 - IL NUOvO PROCEDIMENTO DISCIPLINARE
Per sanzioni superiori ai 10
giorni di sospensione
provvede l’ufficio
procedimenti disciplinari
Violazione del codice disciplinare
da parte del dipendente
Nei casi in cui si procede
per sanzioni al di sotto dei 10 giorni
di sospensione
Il dirigente responsabile
Al dipendente o, su espressa
delega al suo difensore,
è consentito l’accesso a tutti
gli atti riguardanti il
procedimento a suo carico,
in tempo utile rispetto
ai termini previsti per la
convocazione
Con il consenso
del dipendente
la sanzione applicabile può
essere ridotta, ma in tal caso
non è più suscettibile
di impugnazione
Contestazione dell’addebito
per iscritto al dipendente e
convocazione con preavviso
di 10 giorni
Audizione del dipendente
con l’eventuale assistenza
di un procuratore ovvero di un
rappresentante dell’associazione
sindacale cui aderisce
o conferisce mandato
Il dirigente, sulla base degli
accertamenti effettuati e delle
giustificazioni addotte dal dipendente,
conclude il procedimento entro 60
giorni dalla contestazione con
l’irrogazione della sanzione
o con l’archiviazione
La contestazione deve
avvenire entro 20 giorni
dalla conoscenza del fatto
Se non intende presentarsi,
può inviare una memoria
scritta o, in caso di grave e
oggettivo impedimento,
formulare motivata istanza
di rinvio del termine
per l’esercizio della sua
difesa
In caso di violazione dei
termini
1) da parte
dell’Amministrazione:
scatta la decadenza
dell’azione,
2) da parte del dipendente:
scatta la decadenza
del diritto di difesa
disciplinare
La sanzione può essere impugnata
davanti al giudice del lavoro
Non possiamo non ricordare che l’art. 1 della legge
251/2000 contiene, da un lato, la norma programmatica
rivolta a Stato e Regioni per promuovere «la valorizzazione e la responsabilizzazione delle funzioni e del ruolo
delle professioni infermieristico-ostetriche», dall’altro la
previsione dell’«attribuzione in tutte le aziende sanitarie della diretta responsabilità e gestione dell’assistenza
infermieristica e delle connesse funzioni». Vale a dire
che il dirigente infermieristico ha la responsabilità del
governo clinico assistenziale complessivo, relativamente
ai processi infermieristici e ostetrici, alle attività di supporto e a quelle domestico-alberghiere, in un sistema
integrato di cure.
Risulta evidente che tali norme, in via indiretta, permetteranno di apportare maggiore chiarezza nei rapporti
tra direttori di struttura complessa e Servizio infermieristico, anche in quelle aziende che, sino a oggi, per
quieto vivere di tutti, non abbiano voluto affrontare in
modo chiaro il problema della dipendenza gerarchica
del personale infermieristico.
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