L`impatto della democrazia sul benessere sociale
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L`impatto della democrazia sul benessere sociale
L’impatto della democrazia sul benessere sociale Giovanni Carbone Università degli Studi di Milano [email protected] Democrazia e welfare la democrazia favorisce il benessere sociale (social welfare)? perché dovrebbe? 9 suffragio apre la politica ai gruppi meno abbienti e alle loro richieste e pressioni sul governo 9 riforme politiche funzionali a risultati sociali: meccanismo redistributivo e se invece prevalessero …? Le controargomentazioni: 9 interessi della classe media livelli più elevati di partecipazione politica (i.e. direttamente proporzionale al reddito) maggiori risorse e organizzazione 9 ‘dipendenza strutturale dello stato dal capitale’ (e.g. lo spread!): limiti alle opzioni redistributive 9 salienza politica di altre issues (e.g. identitarie) 9 prevalenza prassi informali non democratiche (e.g. clientelari) 9 leadership autonoma rende le politiche dei regimi autoritari più efficaci empiricamente, l’apertura politica fa differenza? I benefici effettivi per i poveri: quali e fino a che punto? Gli effetti della democrazia su quattro dimensioni del benessere sociale: a) sopravvivenza (dei gruppi più vulnerabili) b) povertà c) disuguaglianze d) spesa e politiche sociali I benefici effettivi per i poveri: quali e fino a che punto? a) la D. facilita la sopravvivenza dei più vulnerabili (A.Sen) 9 è un meccanismo di early-warning: flussi di informazioni, dibattito pubblico, sanzioni elettorali 9 casi: India e Botswana versus Somalia, Etiopia e Cina “non si è mai verificata alcuna consistente carestia in un paese con una forma democratica di governo e una stampa relativamente libera” (Amartya Sen 1994:34) 9 è sbagliata l’idea di risolvere “prima” i bisogni economici e poi preoccuparsi dei diritti politici: i secondi sono strumento per i primi b) la D. non sconfigge la povertà 9 democrazie mostrano risultati modesti … spesso prevenuti peggioramenti (Namibia, Bangladesh), ma povertà non ridotta drasticamente 9 … autoritarismi hanno registrato risultati variabili fallimenti Africa e America Latina, successi asiatici (Singapore, Taiwan, Corea Sud) 9 paradosso nei PVS: canali democratici e ampia constituency, ma la povertà raramente acquisisce salienza politica i temi identitari prevalgono su quelli di classe? eccezione: India 1971 (garibi hatao) c) la D., nel lungo periodo, riduce le disuguaglianze economiche 9 9 nel breve periodo la distribuzione del reddito può diventare più iniqua (e.g. Europa Est/ex-USSR) capacità e volontà dei poveri di mobilitarsi per radicale redistribuzione sono più limitate di quanto si assuma? la redistribuzione in contesti autoritari nel lungo periodo la democrazia riduce le disuguaglianze: “curva di Kuznets” politica d) la D. aumenta la spesa sociale, ma non a beneficio dei più poveri 9 la democrazia aumenta sì i livelli di “spesa sociale” (e.g. istruzione e sanità) 9 ma aumento spesa non modifica davvero i servizi sociali e non raggiunge/non beneficia i più svantaggiati: no sostanziali differenze in termini di: output (tassi iscrizione scolastica o di vaccinazione) né outcome (tassi alfabetizzazione o mortalità infantile) aumenti spesa “catturati” dai ceti medi: benefici collettivi annullati un reale cambiamento richiede: attenzione e capacità da parte del pubblico, adozione di riforme strutturali, e effettiva implementazione a livello burocratico Democrazia e welfare: in sintesi … La democrazia: non elimina la povertà, né migliora salute e istruzione ma protegge la sopravvivenza e riduce le disuguaglianze Si tratta però di risultati del tutto provvisori, in un campo ancora poco esplorato Regimi politici e politiche sociali Riforme democratiche e aspettative di miglioramenti del welfare ↓ la democratizzazione ha prodotto “dividendi sociali” in Africa? Analisi di: • due paesi: regime democratico versus regime non democratico • un’area di policy: sanità 9 La via del gradualismo: la democratizzazione del Ghana 1957-66 Kwame Nkrumah e il CPP 1966 colpo di stato e instabilità, con tentativi successivi di reintrodurre elezioni 1981-92 regime militare di Jerry Rawlings 1992 elezioni multipartitiche: controllate (non ‘libere e corrette’, in parte boicottate) 1996 2000 2004 2008 2012 seconde elezioni: regolari terze elezioni: successione e alternanza quarte elezioni quinte elezioni: nuova alternanza seste elezioni: successione interna (J.Mahama) La continuità nel “cambiamento”: il Camerun autoritario di Paul Biya 1960s-1990 regime a partito unico 1990s le spinte verso la riforma 1992-2008 la parabola del regime: i. ii. iii. transizione controllata adattamento e egemonia marginalizzazione delle opposizioni 2008 emendamento costituzionale per un III mandato di Paul Biya (2011) 1966-1985 Union Nationale Camerounaise (UNC), poi ribattezzato … 1985-1990 Rassemblement Démocratique du Peuple Camerounais (RDPC) 1970 Ahmadou Ahidjo rieletto presidente senza opposizione 1973 Assemblea Nazionale: tutti i 120 seggi all’UNC 1975 Ahmadou Ahidjo rieletto presidente senza opposizione 1978 Assemblea Nazionale: tutti i 120 seggi all’UNC 1980 Ahmadou Ahidjo rieletto presidente senza opposizione 1983 Assemblea Nazionale: tutti i 120 seggi all’UNC 1984 Paul Biya eletto presidente senza opposizione 1988 Paul Biya rieletto presidente senza opposizione con 98.75% 1988 Assemblea Nazionale: tutti i 180 seggi al RDPC Figure 1. Democratic trends in Ghana and Cameroon (1985-2007) 10 1,0 8 2,0 6 4 3,0 2 4,0 -2 5,0 -4 -6 6,0 -8 7,0 Ghana (Polity IV) Cameroon (Polity IV) Ghana (Freedom House) Cameroon (Freedom House) 2007 2005 2003 2001 1999 1997 1995 1993 1991 1989 -10 1987 (Polity2) 0 1985 Polity IV Freedom House Contesto in Ghana and Camerun: economia, territorio e popolazione Ghana Cameroon Surface area (sq. km) 238,540 475,440 Population, total (2011) 24,965,816 20,030,362 GDP (current US$, bn, 2011) 39.2 25.2 GDP per capita (current US$, 2011) 1,570 1,260 Poverty headcount ratio at national poverty line (% of pop., 2006-07) 28.5 39.9 Human Development Index (2012) 0.558 0.495 Agriculture, value added (% of GDP, 2009) 33.6 19.5 Industry, value added (% of GDP, 2009) 25.8 30.6 Services, etc., value added (% of GDP, 2009) 40.6 49.9 Exports of goods and services (% of GDP, 2013) 38.0 30.7 Roads, paved (% of total roads, 2008) 16.1 17 Sources: World Development Indicators Online (2013) and UNDP/Human Development Index Elementi di politica sanitaria nei PVS Fonti finanziamento sanità nei PVS: i. fiscalità generale ii. compartecipazioni / ticket (cost recovery / user fees) iii. assicurazioni sanitarie iv. aiuti donatori esterni Tappe e principi nell’agenda internazionale sulla sanità 1978 Alma Ata Declaration (WHO) Health For All (HFA) e Primary Health Care (PHC) 1987 Harare Conference (WHO) Decentramento 1987 Bamako Initiative (UNICEF/WHO) Cost recovery / User fees 2005 WHO Resolution Assicurazione sanitaria universale Riforma sanitaria in Ghana 1957-1981: servizi ufficialmente o di fatto gratuiti • fiscalità generale • fees irrisorie 1980s: governo militare di J.J. Rawlings sistema sanitario al collasso 1985 Hospital Fees Regulation: il sistema del “cash & carry” • user fees per cost recovery • politica di esenzioni, non implementata • accesso proibitivo ed esclusivo 1990s/2000s: dalle elezioni all’assicurazione universalistica 2003/2004 National Health Insurance Act → NHI Scheme (NHIS) • obbiettivi e finanziamento • iscrizioni ed esenzioni 2006 2007 2008 2009 Total population 21,876,031 22,387,911 22,876,031 23,416,518 Total Registered 3,867,862 (17.7 %) 8,184,294 (36.6 %) 12,518,560 (54.7 %) 14,511,777 (61.9 %) 2007 (June) SSNIT contributors Total Card holders 948,342 11.6% Informal adult members 1,976,297 24.1% Subsidised members (total): 5,278,396 64.3% SSNIT pensioners 109,854 1.3% Children under 18 4,257,500 51.9% Adults above 70 722,614 8.8% Indigents 188,428 2.3% 6,511,515 79.4% 10,417,886 Source: Ministry of Health 2009, and Mid-year operational status report 2007, NHIS 2007 (the latter in Asante & Aikins 2007:1). National Health Insurance Authority (NHIA), National Health Insurance Scheme Annual Report, Accra, 2010, p.3 Riforme e continuità in Camerun 1960s: Zones DASP e introduzione servizi di fatto gratuiti 1980-82: approccio Primary Health Care (PHC) teoria vs. realtà del sistema sanitario recessione 1986-94: ulteriore indebolimento risorse (no farmaci!) 1988 inizio processo di riforma per decentramento (distretti) e cost recovery (fees) 1989/1992: Réorientation des Soins de Santé Primaires (RSSP) 1998 Plan National de Développement Sanitaire (PNDS, 1999-2008) 2002 Strategie Sectorielle de Santé (SSS) Dinamiche interne versus esterne Ghana: rapporto causale, prevale politica interna 1992-2000: NDC stenta a riformare il “cash & carry” 2000-2008: NPP capitalizza sul “cash & carry” e lo riforma Manifesto NPP elezioni 1996: C&C “notoriamente duro e inumano”, riformarlo “in vista di una sua evoluzione verso un sistema più equo che includa l’assicurazione sanitaria e altri schemi di pagamento” ruolo secondario donors Cameroon: no dinamica interna, solo agenda dei donatori transizione multipartitica (di facciata) non ha effetto: temi sociali totalmente assenti dalla scena politica riforme sanità iniziano prima e proseguono dopo la transizione ruolo e pressioni dei donors sono decisive [+ crisi economica] riforme post-1988 in linea con Harare e Bamako 1987 sostituzione di Monekosso (1997-2000) con Awono (2000-2006) al MSP A critique (Oxfam, Achieving a shared goal: free universal health care in Ghana, 2011): • “no doubt that the introduction of Ghana’s National Health Insurance Scheme (NHIS) in 2003 was a bold progressive step that recognised the detrimental impact of user fees ... and for members of the scheme evidence suggests that access and quality of services have improved” (Oxfam 2011:8) • • however the scheme is costly and unfair: • coverage of NHIS has been hugely exaggerated, and could be as low as 18% • all Ghanaians pay for the NHIS through VAT, but as many as 82% remain excluded • twice as many rich people are signed up to the NHIS as poor people: 64% of the rich are registered compared with just 29% of the poorest • those excluded from the NHIS still pay user fees in the cash and carry system NHIS retains political centrality: “in 2009 President Atta Mills and the National Democratic Congress came to power in Ghana on a promise to deliver a truly universal health insurance scheme that reflected the contribution of all the country’s residents. The promise included guaranteed access to free health care in all public institutions, and to cut down the health insurance bureaucracy in order to ‘plough’ back the savings into health care services. Health was put at the heart of the government’s development agenda to transform Ghana into a middle-income country by 2015” (Oxfam 2011:8) 20 Conclusioni i meccanismi democratici possono fare la differenza nel promuovere lo sviluppo del welfare fattori aggiuntivi: policy feedback effect e policy diffusion in linea con evidenza aneddotica da altri paesi africani Spunti aggiuntivi: i. ii. iii. iv. autonomia del policy-making interno no omologazione verso protezione sociale “residuale” neo-liberista politiche redistributive, non solo distributive o clientelari in Africa welfare anche da partiti liberali, non solo di sinistra