Due anni di lavoro a Nahr el Bared

[DOSSIER - ACCESSO UMANITARIO E CRISI SIRIANA]
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DOSSIER
ACCESSO UMANITARIO e CRISI SIRIANA
Policy Paper Accesso Umanitario Siria
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[DOSSIER - ACCESSO UMANITARIO E CRISI SIRIANA]
INTRODUZIONE
Con circa 6,5 milioni di sfollati, quasi 3 milioni di rifugiati
e 150.000 vittime registrate a maggio 20141, il conflitto
siriano ha prodotto una delle crisi umanitarie più gravi e
complesse degli ultimi vent’anni. Eppure, la gravità
dell’emergenza non sembra aver portato a una risposta
umanitaria all’altezza dei bisogni dei milioni di siriani che
vivono intrappolati nel conflitto.
Il rischio che la crisi siriana si trasformi in una crisi del
settore umanitario, “assediato”2 e incapace di portare
avanti la propria missione sembra sempre più concreto.
La crisi umanitaria siriana sta già manifestando i propri
effetti destabilizzanti sull’insieme della regione.
La soluzione politica del conflitto rimane l’unica strada per
garantire una pace duratura e il coinvolgimento della
società siriana nel processo di transizione. Tuttavia, di
fronte allo stallo dei negoziati, l’assistenza alle vittime non
è solo eticamente doverosa, ma costituisce un mezzo
fondamentale per evitare un’ulteriore degenerazione del
conflitto sia a livello interno che a livello regionale.
Se da una parte le operazioni umanitarie continuano ad
essere ostacolate all’interno del paese, la comunità
internazionale ha il dovere di sostenere ogni operazione
che possa alleviare la sofferenza della popolazione siriana
e promuovere l’applicazione dei principi umanitari
garantiti dal diritto internazionale.
1. Una guerra contro i civili
Durante i 36 mesi di conflitto, i civili sono stati
direttamente e indiscriminatamente colpiti.
Con il moltiplicarsi delle forze in campo e l'utilizzo di
armamenti sempre più distruttivi il numero delle vittime ha
raggiunto a fine marzo quota 150.000, secondo le stime
dell'Osservatorio Siriano per i Diritti Umani. Secondo la
stessa organizzazione, almeno un terzo delle vittime
sarebbe composto da civili.
Sia le forze governative che i diversi gruppi di
opposizione sono stati accusati di crimini contro
l’umanità, crimini di guerra e gravi violazioni dei
diritti umani.
Diverse organizzazioni per i diritti umani e più
recentemente la Commissione Internazionale Indipendente
di Inchiesta sulla Repubblica Araba Siriana hanno raccolto
testimonianze e prove delle violazioni sistematiche che
avvengono quotidianamente nel paese.
La detenzione arbitraria di adulti e bambini, l’uso della
tortura e della violenza sessuale nei confronti di uomini e
donne sono spesso utilizzati come strumenti di ritorsione.
Diversi gruppi armati hanno reclutato e continuano a
reclutare minori nelle loro fila.
La sparizione forzata è ampiamente documentata 3 così
come le esecuzioni arbitrarie e i massacri di civili
considerati ostili, spesso anche in base all’appartenenza
etnica o religiosa4.
Nel corso dei combattimenti si continuano ad utilizzare
armi
non
convenzionali
che
colpiscono
indiscriminatamente i civili. I bombardamenti con barili
esplosivi di vaste aree densamente popolate (ad esempio la
parte orientale di Aleppo) hanno causato un alto numero di
vittime tra cui molti bambini, producendo inoltre
spostamenti di massa5. Diverse zone residenziali hanno
subito attacchi con armi chimiche.
Durante l’assedio di città e quartieri, i cecchini hanno
deliberatamente sparato sui civili che si avventuravano
nelle strade in cerca di viveri.
Il personale sanitario continua a subire attacchi durante le
operazioni di soccorso, così come i feriti, soprattutto se
uomini. Diversi gruppi hanno anche fatto ricorso a veri e
propri atti di terrore come l’utilizzo di autobombe e di
attacchi suicidi contro obiettivi civili.
In queste condizioni milioni di Siriani hanno
abbandonato le proprie case spostandosi verso altre
zone del paese o dirigendosi verso i paesi circostanti.
Attualmente 6,5 milioni di siriani hanno lasciato le loro
case e vivono da sfollati all'interno del paese. Alcuni
campi sono stati predisposti in varie zone del paese per
accogliere gli sfollati. A inizio maggio, quasi 3 milioni di
siriani erano stati registrati come rifugiati da UNHCR in
Giordania, Libano, Turchia, Iraq ed Egitto6.
2. Gli ostacoli all’aiuto umanitario in
Siria
Nonostante il precipitare della situazione, l’accesso alle
popolazioni colpite all’interno del paese resta
estremamente limitato.
1
Secondo l’Osservatorio Siriano per i Diritti Umani, organizzazione
siriana con sede a Londra che fin dall’inizio del conflitto ha cercato di
tenere la conta delle vittime. Altre organizzazioni hanno proposto cifre
diverse, tendenzialmente più basse. Le Nazioni Unite hanno smesso di
conteggiare il numero di vittime del conflitto siriano a gennaio, a causa
dell’impossibilità di verificare direttamente le informazioni ricevute a
riguardo.
2
L’espressione è stata utilizzata da Ben Parker, capo del Ufficio delle
Nazioni Unite per il Coordinamento degli Affari Umanitari (OCHA) da
Marzo 2012 a Febbraio 2013 in un articolo apparso su Humanitarian
Exchange N. 59 Novembre 2013.
3
IIICSAR, “Without a trace: enforced disappearances in Syria”,
Dicembre 2014.
4
IIICSAR, Oral Update, 18 Marzo 2014.
5
http://www.hrw.org/news/2014/03/24/syria-unlawful-air-attacksterrorize-aleppo; http://www.almonitor.com/pulse/originals/2014/02/barrel-bombing-syria-alepporebels-regime-war.html consultato il 15/5/2014.
6
UNHCR, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php, consultato
il 26/5/2014.
2
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Il regime cerca di mantenere il controllo sulle azioni
umanitarie nel paese limitando di fatto il numero di
organizzazioni umanitarie presenti.
Qualsiasi iniziativa spontanea in supporto alle vittime da
parte di cittadini siriani è stata repressa, portando al
costituirsi di reti di aiuto clandestine nelle aree sotto il
controllo del regime7.
Le organizzazioni internazionali che operano nel paese
sono soggette a una serie di restrizioni che ostacolano il
loro accesso al paese.
Le organizzazion umanitarie autorizzate sono costrette a
richiedere permessi attraverso complicate procedure per
poter raggiungere determinate aeree ed i permessi vengono
negati8. Alle ONG Internazionali presenti in Siria è stato
anche vietato di operare in collaborazione con le ONG
siriane.
Il numero ridotto9 di organizzazioni umanitarie nel paese è
in parte il risultato di questo insieme di limitazioni. Esse
ostacolano altresì, il coordinamento tra i diversi attori
umanitari, finendo per pregiudicare la riuscita delle
operazioni di aiuto.
Il Governo Siriano continua ad opporsi al passaggio
degli aiuti umanitari attraverso i passaggi frontialieri
dei paesi vicini10, in particolare attraverso il confine
con la Turchia, dove gran parte dei passaggi sono in
mano a gruppi dell’opposizione11.
Nonostante gli appelli degli operatori umanitari e delle
Nazioni Unite affinché i passaggi transfrontalieri della
Siria con i paesi limitrofi vengano aperti per permettere il
passaggio degli aiuti umanitari, a inizio maggio quasi tutti
i passaggi in mano all’opposizione e al regime restavano
chiusi12. Questa situazione ha fatto sì che secondo alcune
stime, nel 2014 circa l’80% degli aiuti provenienti dalle
Nazioni Unite siano confluiti nelle aree controllate dal
regime13.
Attualmente, i convogli delle Nazioni Unite sono costretti
a partire da Damasco dovendo spesso attraversare varie
Dalia Abdelwahid, “‘You got the stuff?’: humanitarian activist networks
in Syria”, Humanitarian Exchange, Number 59, November 2013.
8 Il Governo Siriano riconosce una certa autorità e indipendenza
solamente alla Mezzaluna Rossa Siriana (SARC), alla quale è stato
attribuito un ruolo di coordinamento dell’azione umanitaria nel paese.
9
A marzo, le ONG Internazionali autorizzate in Siria erano 18 e 77 le
ONG locali ma secondo le Nazioni Unite “il numero di organizzazioni
approvate nei governatorati più colpiti resta limitato” (Report of the
Secretary-General on the implementation of Security Council resolution
2139 (2014), 24 Marzo 2014, p.9).
10
http://www.unocha.org/top-stories/all-stories/syria-authorities-continueundermine-aid-efforts-says-ocha%E2%80%99s-john-ging
11 Il recente attacco aereo a un convoglio dell’organizzazione turca Insani
Yardim Vakfi (Humanitarian Relief Foundation) da parte del regime nel
nord del paese, sembra aver voluto ribadire la posizione di Damasco.
Solo eccezionalmente a marzo, il Governo Siriano ha accettato un
accordo con il governo turco per l’apertura del passaggio di Nusaybin ad
un convoglio umanitario diretto ad Hasakeh.
12
OCHA, Syrian Arab Republic: Border crossing points, 29 Aprile 2014.
7
13
http://www.nytimes.com/2014/05/18/world/middleeast/un-seekingmore-ways-to-distribute-aid-in-syria.html consultato il 28/5/2014
linee di conflitto e checkpoint prima di giungere a
destinazione.
Il 22 febbraio 2014 il Consiglio di Sicurezza ha approvato
la Risoluzione 2139 nella quale ha chiesto alle parti in
conflitto di porre fine agli attacchi contro la popolazione
civile e di facilitare la consegna degli aiuti umanitari in
tutte le zone del paese. Tuttavia, la situazione non ha
conosciuto miglioramenti significativi14 in termini di
accesso alle aree precedentemente bloccate.
Alcune ONG internazionali e locali sono comunque
riuscite negli ultimi mesi a consegnare aiuti di vario genere
nel nord del paese, in particolare nei campi 15 predisposti
per accogliere gli sfollati interni, ma l’assistenza fornita
finora non raggiunge nemmeno lontanamente le necessità
della popolazione civile siriana.
La frammentarietà del conflitto in Siria ostacola la
mobilità
interna
degli
operatori
umanitari,
costringendoli a difficili attraversamenti delle linee di
conflitto.
Il coinvolgimento nel conflitto di una molteplicità di
gruppi armati,ha portato alla frammentazione del territorio
siriano.
La stessa opposizione è divisa in una miriade di gruppi
(fino a 1200 secondo una stima della Defense Intelligence
Agency Americana16) che controllano diverse aree del
paese senza un vero e proprio meccanismo di
coordinamento nazionale. Questa situazione ha contribuito
ad ostacolare l’emergere di un sistema di aiuti alternativo a
quello coordinato dal regime17 e di fatto l’arrivo di
assistenza ed aiuti umanitari nelle zone controllate
dall’opposizione.
Con l’ingresso nel paese di gruppi estremisti con una
propria agenda regionale, come lo Stato Islamico dell'Iraq
e del Levante, ai combattimenti tra l'opposizione e il
regime si sono aggiunti gli scontri tra i diversi gruppi
armati dell'opposizione con visioni ideologiche diverse. Il
conflitto si è così cristallizzato a livello locale, mentre
continua allo stesso tempo a venire alimentato dagli aiuti
forniti da una serie di attori statali e non, che vedono nel
loro coinvolgimento nel conflitto siriano una via per
perseguire i propri interessi regionali.
14
Implementation of Security Council resolution 2139 (2014), Report of
the Secretary-General, 23 Aprile 2014.
15
SNAP, Relief Actors in Syria, Dicembre 2013.
16
https://www.ctc.usma.edu/posts/the-non-state-militant-landscape-insyria consultato il 13/5/2014.
17
Su iniziativa di Stati Uniti, Gran Bretagna e Francia, nel dicembre del
2012, l’Unità di Coordinamento dell’Assistenza (Assistance Coordination
Unit, ACU) è stata istituita a Gaziantep, in Turchia, dalla Coalizione
Nazionale Siriana come unità di coordinamento delle operazioni
umanitarie in Siria. L’ACU ha ricevuto donazioni per almeno 47 milioni
di dollari. Tuttavia diversi membri del personale dell’ACU hanno
accusato l’organizzazione di mancanza di trasparenza e di una gestione
“caotica” degli aiuti, che avrebbe portato a sprechi e inefficienze. Cfr.
http://www.bbc.com/news/world-middle-east-25639615
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In questo contesto gli operatori umanitari sono spesso
costretti a negoziare tregue a livello locale per poter
intervenire, senza tuttavia alcuna garanzia di successo 18.
Inoltre, la natura urbana del conflitto che vede opporsi
diversi gruppi all’interno della stessa città o quartiere, con
combattimenti casa per casa e l’ampio utilizzo di cecchini,
rende particolarmente rischioso il contesto nel quale gli
operatori umanitari si trovano ad operare.
Gli attacchi ai convogli umanitari e al personale medico
e umanitario19 sono all’ordine del giorno, in particolare
nelle zone sotto assedio o più difficili da raggiungere.
Il numero delle vittime tra gli operatori umanitari continua
a crescere e numerosi sono stati i rapimenti a scopo di
estorsione anche se si è scelto un generale silenzio stampa
su questi episodi.
L’utilizzo degli ospedali a fini militari ostacola l’accesso
dei civili alle strutture sanitarie20.
I medicinali (in particolare a scopo chirurgico) continuano
a venire rimossi dai convogli inviati dalle Nazioni Unite
destinate alle aree in mano ai gruppi dell’opposizione 21.
La risposta umanitaria è ancora sotto finanziata.
A inizio maggio solo il 20% dei 2.276.149.354 $ richiesti
per il Piano di Assistenza Umanitaria per la Siria (SHARP)
era stato finanziato.
Anche il Piano Regionale di Risposta per la Siria (RRP),
volto a far fronte ai bisogni dei rifugiati siriani e delle
comunità che li accolgono in Turchia, Libano, Giordania,
Iraq e Egitto, era finanziato solo al 24%22 (circa 1 miliardo
di dollari dei 4 miliardi richiesti).
3. Ampliare l’accesso umanitario alla
popolazione siriana
Nonostante i continui sforzi da parte non solo delle
Nazioni Unite ma anche di organizzazioni internazionali e
della diaspora siriana così come di semplici cittadini, a
maggio 2014 circa 3,5 milioni di siriani erano stati
raggiunti solo sporadicamente dagli aiuti umanitari. Altre
241.000 persone restavano intrappolate in città e quartieri
18
Implementation of Security Council resolution 2139 (2014), Report of
the Secretary-General, 23 Aprile 2014. Lo stesso rapporto evidenzia
come la mancanza di terze parti che possano monitorare le tregue
negoziate a livello locale, sia probabilmente uno dei fattori che rende più
incerta la loro reale attuazione.
19 L’attacco agli operatori umanitari o ai beni che trasportano costituisce
un crimine di guerra secondo lo Statuto di Roma , se questi operatori non
fanno parte delle ostilità e l’attacco avviene in connessione con un
conflitto interno o internazionale.
20
Report of the Secretary-General on the implementation of Security
Council resolution 2139 (2014), 24 Marzo 2014, p.10.
21 Implementation of Security Council resolution 2139 (2014), Report of
the Secretary-General, 23 Aprile 2014.
sotto assedio da parte sia delle forze del regime che
dell’opposizione.
Raggiungere questa popolazione e garantirne l’accesso ai
beni di prima necessità fa parte delle responsabilità della
comunità internazionale e deve essere considerato
prioritario.
Le operazioni di aiuto transfrontaliere (le cosiddette
cross-border) potrebbero portare a un sostanziale
ampliamento dell’accesso umanitario alla popolazione
siriana.
La stessa Risoluzione 2139 ha richiesto a tutte le parti
coinvolte di garantire l’accesso delle agenzie umanitarie
delle Nazioni Unite alla popolazione siriana, anche
attraverso operazioni transfrontaliere23. Secondo recenti
stime, tra le 500.000 e i 2,5 milioni di persone potrebbero
essere raggiunte nel nord del paese grazie all’utilizzo di
ciascuno dei passaggi di frontiera sul confine turco 24. Le
Nazioni Unite hanno identificato almeno quatrro passaggi,
due sul confine turco, uno sul confine giordano e uno sul
confine iracheno25 che se utilizzati, permetterebbero di
ampliare significativamente l’accesso alla popolazione
colpita.
Gli stati confinanti hanno in limitate occasioni permesso
che convogli umanitari organizzati dalle Nazioni Unite e
da ONG internazionali, transitassero dai propri territori
verso la Siria26, mostrando una disponibilità in questo
senso.
Il Governo Siriano continua invece a vietare le operazioni
umanitarie transfrontaliere, in particolare attraverso il
confine turco, affermando di agire conformemente al
diritto internazionale umanitario che richiede il consenso
dello stato nel cui territorio le operazioni umanitarie
vengono portate a termine.
Tuttavia secondo il diritto internazionale umanitario il
rifiuto dello stato coinvolto non può essere arbitrario e
deve fondarsi su validi principi.
Ogni operazione umanitaria deve rispettare la sovranità
degli stati coinvolti; in caso di conflitto militare interno, le
azioni umanitarie devono essere approvate dallo Stato
coinvolto e di fatto, anche dai gruppi armati che ne
controllano il territorio. Per operazioni umanitarie
23
Risoluzione 2139 (2014), punto 6.
SNAP, Potential cross-border assistance from Turkey to Syria, April
2014.
24
25
Report of the Secretary-General on the implementation of Security
Council resolution 2139 (2014), 22 Maggio 2014, , p.7.
26 A partire da novembre 2013 il Governo Siriano ha accettato l’ingresso
nel paese di alcuni convogli umanitari delle Nazioni Unite ma solo
tramite i passaggi sotto il controllo del regime in Giordania e Libano.
Diverse organizzazioni inviano aiuti attraverso il confine turco verso il
nord del paese.
4
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transfrontaliere, il consenso degli stati confinanti nei quali
le operazioni sono organizzate è anche richiesto.
Tuttavia lo stato ricettore (o i gruppi armati che di fatto ne
controllano il territorio) non può rifiutare il consenso per
ragioni arbitrarie27. Se la natura dell’operazione è
puramente umanitaria e volta a raggiungere la popolazione
civile, il rifiuto è da considerarsi arbitrario28.
In quest’ottica, le operazioni transfrontaliere sono state
appoggiate il 29 aprile 2014, da 35 esperti internazionali di
diritto umanitario in una lettera alle Nazioni Unite, nella
quale le invitavano a procedere alla consegna degli aiuti
umanitari attraverso i passaggi frontalieri anche senza
l’autorizzazione del regime in quanto tale iniziativa non
avrebbe violato il diritto internazionale 29.
Nel suo ultimo rapporto sull’applicazione della
Risoluzione 2139, il Segretario Generale ha sottolineato
come il rifiuto del governo Siriano di permettere
operazioni umanitarie transfrontaliere costituisca una
violazione della risoluzione stessa.
In alcuni casi, il diniego di accesso umanitario può
costituire una vera e propria violazione del diritto
internazionale.
L’art. 14 del secondo Protocollo Aggiuntivo alle
Convenzioni di Ginevra del 1949 prevede che “è vietato,
come metodo di guerra, far soffrire la fame alle persone
civili”. Negare l’accesso a popolazioni che se non
raggiunte potrebbero soffrire la fame rappresenta una
violazione di questa norma. In questo caso, il diniego di
accesso degli aiuti umanitari può essere considerato un
crimine di guerra.
Secondo
l’art.7
dello
Statuto
il
“sottoporre
intenzionalmente le persone a condizioni di vita dirette a
cagionare la distruzione di parte della popolazione, quali
impedire l’accesso al vitto ed alle medicine” si
configurerebbe come come un crimine di “sterminio” che
è da considerarsi come un crimine contro l’umanità se
commesso “nell’ambito di un esteso o sistematico attacco
contro popolazioni civili, e con la consapevolezza
dell’attacco”.
Cfr. Swiss Federal Department of Foreign Affairs, “Humanitarian
Access in situations of armed conflict – Handbook on the Normative
Framework”, 2012.
28 Cfr. Swiss Federal Department of Foreign Affairs, “Humanitarian
Access in situations of armed conflict – Handbook on the Normative
Framework”, 2012.
29
http://www.theguardian.com/world/2014/apr/28/no-legal-barrier-uncross-border-syria consultato il 13/05/2014.
27
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Raccomandazioni
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L’azione umanitaria deve essere accompagnata dalla consapevolezza che la soluzione alla crisi siriana
deve essere politica.
La comunità internazionale deve fare pressione affinché le parti facilitino l’accesso umanitario alle
popolazioni colpite in ogni area del paese.
Delle tregue umanitarie devono essere imposte per assicurare la consegna continua degli aiuti umanitari.
Tutti i gruppi della società civile attivi in Siria che lavorano per la costruzione di tregue, dialogo e pace
dal basso devono essere sostenuti nei loro sforzi (il Sirf30 propone che almeno il 30% dei fondi provenienti
dai vari donatori per la crisi siriana vengano destinati al sostegno diretto delle ONG e dei gruppi della
società civile)
Gli Stati e/o i privati che finanziano gli aiuti devono assicurarsi che questi non vengano utilizzati per scopi
militari o in maniera strumentale al mantenimento di posizioni di forza nel conflitto a discapito della
popolazione.
Il Governo Siriano deve ampliare l’accesso delle organizzazioni umanitarie internazionali nel paese.
L’aiuto umanitario transfrontaliero è fondamentale per poter raggiungere la popolazione ed evitare
l’aggravarsi della situazione umanitaria. Gli stati dovrebbero prendere posizione sostenendo
un’interpretazione progressista del diritto umanitario che consideri le necessità e i diritti della
popolazione civile come priorità assolute.
La comunità internazionale deve moltiplicare i suoi sforzi per raccogliere i fondi necessari a finanziare le
operazioni umanitarie in Siria garantendo anche una certa flessibilità dei meccanismi di supporto
finanziario.
Le sanzioni economiche alla Siria devono essere rivalutate considerando il loro impatto sulla popolazione
civile.
I confini dei paesi limitrofi devono rimanere aperti per permettere l’ingresso di coloro che cercano rifugio.
L’UE deve creare un sistema di resettlement sul modello degli Stati Uniti in modo da organizzare
l’accoglienza dei richiedenti asilo direttamente nei paesi limitrofi. Il semestre italiano può essere
un’occasione utile per lanciare una simile iniziativa a partire dalla proposta elaborata dall’On. Manconi a
riguardo.
Syria INGO Regional Forum (SIRF) è il forum che raccoglie le principali Ong internazionali attive nella crisi siriana. Un ponte per… è membro fondatore
e parte dell’advocacy group.
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Autore: Paola Beltrami
Con la collaborazione di Alice Massari e Domenico Chirico.
Associazione Un ponte per…
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