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SPECIALE
POLICY NUTRIZIONALE EUROPEA
LA POLICY NUTRIZIONALE IN EUROPA: ITER NORMATIVI
E DINAMICHE DI REGOLAMENTAZIONE
EUROPEAN NUTRITION POLICY: REGULATORY DYNAMICS AND TRAJECTORIES
Luca Leone
Facoltà di economia e giurisprudenza, Università Cattolica del Sacro Cuore, Piacenza
Corrispondenza: Luca Leone, [email protected]
RIASSUNTO
Alla luce della stretta correlazione tra salute e alimentazione, questo contributo si focalizza sulla strategia di policy messa in atto dalle istituzioni
europee con riferimento alla tematica nutrizionale. Prendendo avvio
dall’analisi della World Declaration for Nutrition adottata dalla FAO e
dall’OMS nel 1992, lo studio ripercorre i principali interventi normativi
europei sul tema, analizzandone la tipologia (normazione hard e soft), e
fornendo una riflessione sui profili problematici a essi correlati. Il quadro
così delineato porterà, quindi, a porre in evidenza l’esistenza di un approccio multidimensionale alla tematica, nell’ambito del quale, tuttavia, la
combinazione di strumenti giuridici eterogenei – degna di nota sotto molteplici aspetti – unitamente al tentativo di coesistenza tra azioni di
soggetti diversi (pubblici e privati) – a sua volta certamente lodevole – sollevano non poche criticità nel perseguimento degli obiettivi prefissi: la tutela della salute, in primis.
Parole chiave: politica nutrizionale, salute, informazione
alimentare, OMS, FAO
ABSTRACT
In the light of the relationship between health and nutrition, this paper
focuses on the policy strategy designed by the European institutions with
regard to nutrition. Starting from the analysis of the World Declaration
for Nutrition adopted by FAO and WHO in 1992, the main European
regulatory measures adopted on the issue are analysed and some reflections are offered about their normative status (hard and soft law), as well
as on some problematic aspects and implications. Moreover, the contribution focuses on two major European strategies in regulating nutrition,
namely the health-in-all-policies and whole-of-government approaches,
characterized by the combination of heterogeneous legal instruments together with the coexistence of actions undertaken by public and private
actors. The framework thus conceived – though noteworthy and commendable for several reasons – turns out to be problematic in achieving
the desired goals: health protection and citizens’ well-being.
Keywords: nutrition policy, health, food information, WHO, FAO
INTRODUZIONE
Con il termine “policy nutrizionale” si suole fare riferimento
all’applicazione della policy pubblica nel settore alimentare
e della nutrizione, al fine di avviare misure intersettoriali
(talvolta combinate a misure adottate da privati) per migliorare la salute pubblica, quest’ultima intesa come concetto
politico e sociale volto a prolungare la vita e migliorare la
qualità della vita.1 Tali misure variano dall’educazione sanitaria, alla tassazione, alle varie forme di regolazione normativa, sino alle più recenti strategie “gentili” del nudging.
Prendendo avvio dall’analisi della World Declaration for
Nutrition adottata dalla FAO e dall’OMS nel 1992, questo
contributo ripercorre i principali interventi normativi sul
tema posti in essere in Europa nel nuovo millennio, analizzandone la tipologia (normazione hard e soft), e fornendo
una riflessione sui profili problematici a essi correlati. Il quadro così delineato porterà a porre in evidenza l’avanzare di
approcci c.d. health-in-all-policies e whole-of-government
alla questione nutrizionale, nell’ambito dei quali, tuttavia,
la combinazione di strumenti giuridici eterogenei – degna
di nota sotto molteplici aspetti – e il tentativo di coesistenza
tra azioni di soggetti diversi (pubblici e privati) – a sua volta
certamente lodevole – stentano ancora a trovare il giusto
equilibrio nel perseguimento degli obiettivi prefissi: la
tutela della salute, in primis.
LA POLICY NUTRIZIONALE EUROPEA
Nel suo recente (2012) libro Il diritto di avere diritti, il
giurista Stefano Rodotà sottolinea come «attraverso il cibo
adeguato e sicuro non si nutra solo il corpo, ma la stessa dignità della persona».2 Questa riflessione rende ben evidente
perché, in Europa, la questione nutrizionale si imponga già
negli anni Settanta del secolo scorso all’attenzione di alcuni
Stati membri (quelli dell’Europa del Nord, in particolare3),
divenendo, poi, negli anni Ottanta, oggetto di specifici interventi delle allora Comunità Europee nei contesti relativi alla
lotta contro il cancro,4 all’abuso di alcol5 e all’educazione alla
salute.6 Successivamente, nel 1990, il Consiglio e i Rappresentanti dei Governi degli Stati membri invitano la Commis-
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sione, con apposita Risoluzione,7 a proporre la messa in atto
che legittima l’Europa a sviluppare una strategia coerente nel
di un programma d’azione sulla nutrizione che preveda, in
campo della sanità pubblica, ai fini del conseguimento di un
particolare, di dichiarare l’anno 1994 Anno europeo della nuelevato livello di protezione della salute9), la Commissione europea avvia, con apposita Comunicazione,10 il primo protrizione. Gli obiettivi dichiarati, tuttavia, mirano alla mera divulgazione al pubblico delle conoscenze in materia di salute
gramma d’azione comunitaria in materia di sanità pubblica per
e alimentazione, per la promozione di tipi di alimentazione
il periodo1993-2002, piano che comprende otto programmi
salutari che, nel rispetto delle tradizioni e delle abitudini pee che prevede finanziamenti per progetti in materia di nutriculiari di ogni comunità, consentano scelte alimentari idonee
zione (quali il progetto Eurodiet sulla nutrizione e stili di vita
e consapevoli. E’, invece, la World Declaration for Nutrition and
sani). Tuttavia, nonostante l’intento dell’istituzione di Bruxelles sia di coadiuvare gli Stati membri nelle loro attività di proPlan of Action on Nutrition,8 adottata dalla FAO e dall’OMS nel
tezione sanitaria e di diffusione delle informazioni sulle
1992, a segnare un passo decisivo per la costruzione di una po“buone pratiche,” è solo con l’inizio del nuovo millennio che
licy sulla questione nutrizionale – a livello globale ed europeo.
la strategia di policy europea in
Nel riconoscere il diritto di ogni
materia di nutrizione riesce ad
essere umano all’accesso al cibo
acquisire particolare impulso,
sicuro e adeguato sotto il profilo
grazie alla combinazione di una
nutrizionale, vi si afferma l’impeserie di iniziative multidimengno ad assicurare un benessere
sionali, definite e strutturate da
nutrizionale duraturo per tutte le
una pluralità di documenti propersone, come precondizione per
grammatici.
il raggiungimento del potenziale
Una rapida ricognizione di questi
sociale, mentale e fisico delle perLA WORLD DECLARATION
atti ne rivela la “natura giuridica”
sone, e il conseguente sviluppo
FOR NUTRITION AND PLAN
soft, poiché trattasi di strumenti
delle società. Il correlato piano di
OF ACTION ON NUTRITION
normativi (dichiarazioni, accordi
azione per la nutrizione rappreADOTTATA DALLA FAO
intergovernativi, linee-guida, cosenta il tentativo di far converE DALL’OMS SEGNA UN PASSO
municazioni, eccetera) la cui acgere l’impegno di numerosi atcettazione avviene su base volontori sociali (governi, ONG,
DECISIVO PER LA COSTRUZIONE
taria e in assenza di enforcement,
comunità locali, settore privato)
DI UNA POLICY SULLA QUESTIONE
privi di giustiziabilità perché non
nel perseguimento degli obiettivi
NUTRIZIONALE - A LIVELLO GLOBALE
sanzionabili, dal contenuto “penutrizionali – tra cui primegED EUROPEO.
sante” ma “leggeri” (soft, apgiano la prevenzione e il conpunto) nella forma. Trattasi di
trollo di specifiche deficienze nustrumenti capaci di produrre effetti giuridicamente rilevanti,
tritive, la promozione di stili di vita e diete appropriati, la
svincolandosi da schemi rigidi e cogenti; di influenzare la convalutazione, l’analisi e il monitoraggio delle situazioni alimendotta dei soggetti destinatari di essi (pur nella mancata pretari – per il perseguimento dei quali si richiama all’esigenza
visione di una sanzione giuridica nei casi di inosservanza
di un intervento giuridico nel settore alimentare, volto a prodella regola); di elaborare norme condivise, sì da facilitare proteggere il consumatore da cibo non sicuro, adulterato o concessi di apprendimento e distribuzione di responsabilità.
taminato, così come alla necessità di riconoscere diritti di conNello specifico, due linee di intervento avanzano di pari
sultazione con le istituzioni interessate, e facilitare l’accesso
passo, in Europa, per la promozione di una politica attiaperto e trasparente all’informazione.
nente alla nutrizione che possa essere adeguata ed efficiente.
La nota interessante che emerge dal piano è l’importanza riconosciuta alla conoscenza civica, all’impegno e alla crea1. La prima fa capo all’azione del Regional Office dell’OMS
tività delle comunità locali, considerate forze trainanti per
che, nel 2000, dà avvio a 3 piani di azione nel campo della
il cambiamento sociale, e chiamate non solo a mere indisanità pubblica per gli anni 2000-2005,11 2007-201212 e
cazioni di priorità, quanto e soprattutto a pianificare, gestire
2015-2020.13 Ognuno di essi, rilevando la necessità di svie valutare ogni possibile tipo di intervento. Il piano indiviluppare, nei singoli Paesi, politiche nutrizionali volte alla
dua, quindi, nei sistemi educativi e nei meccanismi di coprotezione della salute – nonché a ridurre le malattie corremunicazione sociale – capaci di garantire scelte critiche e
late all’alimentazione – fornisce un quadro strutturato di
consapevoli – alcuni dei principali strumenti per raggiungere
strumenti per singole aree di intervento, e definisce gli attori
gli obiettivi prefissi.
da coinvolgere (dal settore pubblico – i ministeri nazionali
In siffatto scenario internazionale, nel 1993 (precisamente aldella salute, anzitutto – a quello privato) per contrastare il
problema della malnutrizione (in ogni sua forma) e delle macuni mesi dopo l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht,
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lattie non trasmissibili correlate alla dieta, così da pervenire
alla realizzazione di una governance nel settore alimentare sicura e sostenibile. Gli approcci proposti dai piani di azione
si caratterizzano per essere health-in-all-policies e whole-ofgovernment,14 al fine della creazione di un sistema alimentare
che si fondi su stili di vita sani, sul continuo controllo e monitoraggio della catena alimentare e su una collaborazione
plurilivello e multisettoriale.
2. La seconda linea di intervento nasce, invece, con la pubblicazione, da parte della Commissione nel 1998, della Comunicazione sullo sviluppo della politica in materia di sanità pubblica,15 che precede la proposta16 relativa a un nuovo
programma di azione comunitario nel campo della sanità
pubblica. A tali documenti – che affermano la necessità di rafforzare le attività in materia di nutrizione e obesità, oltre all’esigenza di sviluppare strumenti specifici per assicurare che
i requisiti di protezione della salute siano debitamente rispettati, e che evidenziano il ruolo dell’Unione nell’informare
sulle diete, sui valori nutrizionali degli alimenti, sugli ingredienti e gli additivi – nel 2000, fa seguito, la Risoluzione del
Consiglio sulla salute e la nutrizione,17 che invita la Commissione a studiare la maniera atta a favorire una migliore nutrizione all’interno dell’Unione europea, così da intraprendere
un’ampia gamma di azioni per migliorare la salute dei cittadini, ed eliminare le fonti di pericolo per la salute umana.
A fronte di tale invito, la Commissione europea procede
all’adozione di 3 programmi d’azione comunitari nel campo
della sanità pubblica (2003-200818) e in materia di salute
(2008-201319 e 2014-202020), al fine, inter alia, di migliorare l’informazione in campo sanitario (sviluppando e gestendo un sistema di monitoraggio sanitario), rispondere in
modo rapido e coordinato alle minacce che incombono
sulla salute, prevenire le malattie e incoraggiare ambienti favorevoli a stili di vita sani.
Gli aspetti più strettamente legati alla nutrizione diventano
oggetto, invece, di una specifica strategia sugli aspetti sanitari
connessi all’alimentazione, al sovrappeso e all’obesità, che vede
la luce nel 2007, con la pubblicazione di un apposito Libro
bianco21 basato sulle allora recenti iniziative della Commissione stessa: la piattaforma d’azione europea per l’alimentazione, l’attività fisica e la salute,22 e il Libro verde sulle diete
sane e l’attività fisica.23 Nel Libro bianco si evince l’urgenza
di attuare una vasta gamma di azioni nel settore a tutti i livelli
decisionali, affrontando le cause all’origine dei rischi sanitari
attraverso l’utilizzo di una molteplicità di strumenti (fra cui
atti normativi, collegamento in reti, approcci pubblico/privato), nonché impegnando il settore privato e la società
civile. Tra le varie azioni proposte, «la definizione della legislazione» segna certamente un cambiamento di rotta nell’approccio europeo alla questione nutrizionale e ai relativi aspetti
sanitari. Essa rimanda, infatti, ai tradizionali strumenti europei di regolamentazione, quali direttive e regolamenti. Il lin-
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guaggio giuridico usa il termine inglese hard law per indicare
queste fonti tradizionali del diritto, emanate da organi deputati alla produzione di norme giuridiche, e dotate di efficacia
vincolante nei confronti dei destinatari. Nel Libro bianco, il
riferimento agli strumenti giuridici c.d. di command and
control – di cui si avverte l’esigenza in ragione, molto probabilmente, della scarsità dei risultati conseguiti sino allora24–
attiene all’informazione alimentare, considerata tra i fattori capaci di influenzare le preferenze e il comportamento degli individui.25 Il seguito della trattazione si focalizzerà sull’analisi
dei principali interventi normativi adottati a riguardo.
L’INFORMAZIONE NUTRIZIONALE
TRA CLAIM, PUBBLICITÀ ED ETICHETTATURA.
CENNI PER UNA RIFLESSIONE
L’ETICHETTATURA
L’impegno espresso dalla Commissione nel Libro bianco a un
rafforzamento della normativa in materia di etichettatura, «al
fine di attribuirle un ruolo di informazione dei consumatori»
(p. 6), è sfociato nell’adozione del regolamento n. 1169/2011,26
con il quale si è proceduto al riordino della disciplina, «tenendo conto delle differenze di percezione dei consumatori
e delle loro esigenze in materia di informazione, e garantendo
al tempo stesso il buon funzionamento del mercato interno»
(art. 1). Ciò che in questa sede preme rilevare è che con tale
nuovo regolamento la disciplina delle dichiarazioni nutrizionali è diventata parte necessaria della disciplina in tema di etichettatura, assurgendo a strumento di rilievo attraverso cui effettuare scelte consapevoli sul mercato agroalimentare.
Rendendo obbligatoria l’etichettatura nutrizionale ai sensi dell’art. 9 lett. l ) del reg. n. 1169/2011, il legislatore europeo ne
ha colto l’elemento elementare ed essenziale al tempo stesso:
elementare per la capacità dell’alimento di fornire nutrimento;
essenziale perché solo la dichiarazione nutrizionale può rendere la scelta del consumatore/cittadino davvero consapevole.27 Sicché dal 2016 (secondo quanto dispone l’art. 54,
comma 3°) dovranno essere indicati in etichetta: il valore
energetico e la quantità di grassi, acidi grassi saturi, carboidrati, zuccheri, proteine e sale (art. 30). A questi potrà aggiungersi l’indicazione di altri elementi, ex art. 30, comma 2°.
Come rilevato dalla dottrina,28 tuttavia, dove la disciplina desta qualche perplessità è nei successivi quattro articoli. Con
riguardo all’art. 31, le ragioni sono due: in primo luogo, perché il valore energetico medio può essere calcolato secondo
tre criteri diversi, uno solo dei quali risulta verosimile (poiché
rinvia all’analisi dell’alimento effettuata dal fabbricante); in
secundis, per la mancanza di disposizioni dettagliate (che possono essere adottate dalla Commissione con atti di esecuzione) circa gli scarti tra i valori dichiarati e quelli constatati
in occasione di controlli ufficiali. Con riferimento agli artt.
32, 33 e 34 – che fissano modalità e luoghi di espressione e
presentazione delle dichiarazioni nutrizionali – i dubbi sor-
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gono, invece, tanto per la previsione di numerose eccezioni
alla disciplina prevista, quanto per la possibilità, riconosciuta
alla Commissione, di adottare nuove regole in materia. Il rischio è in un’eventuale svalutazione degli aspetti informativi
dell’etichettatura nutrizionale, a vantaggio di quelli promozionali. Va, ad ogni modo, riconosciuta l’importanza
della normativa nel suo farsi strumento di informazione circa
le proprietà essenziali dei prodotti alimentari.
materia è contenuta – oltre che nell’art. 7 dello stesso reg. n.
1169/2011, che ne fa riferimento in materia di informazioni
ingannevoli – nella direttiva n. 2006/114,33 il cui fine è di “fissare dei criteri minimi oggettivi in base ai quali si possa giudicare se una determinata forma di pubblicità è ingannevole”
(considerando 7), nell’interesse dei consumatori e della loro
libertà di scelta, ma anche per la realizzazione del mercato interno e la protezione della concorrenza tra operatori economici. La normativa non contiene previsioni specificamente
destinate ai prodotti alimentari, ma consente «il controllo voI CLAIM
lontario, che gli Stati membri possono incoraggiare, della
Il secondo aspetto, concernente l’informazione alimentare,
pubblicità ingannevole o comparativa esercitato da organismi
che la Commissione prende in esame nel Libro bianco riautonomi» (art. 6). Da qui, il
manda alla regolamentazione
forte rilievo che in ambito pubdelle indicazioni nutrizionali e
blicitario riveste oggi la c.d. autosulla salute figuranti in comunidisciplina, costituita da un incazioni commerciali. Nel gensieme di norme promosse dagli
naio 2007 è entrato in vigore il
operatori del settore e generalregolamento n. 1924/2006 sui
mente raccolte in appositi codici
claim nutrizionali e salutistici,29
di autoregolamentazione.34 L’imche detta le condizioni alle quali
è possibile l’inserimento di indiportanza che l’adozione di questi
LA PUBBLICITÀ DI ALCUNI PRODOTTI
cazioni salutistiche sui prodotti
codici riveste attualmente nel
INCIDE SULL’ALIMENTAZIONE,
alimentari, perché i consumatori
quadro legislativo europeo
IN PARTICOLARE SU QUELLA DEI
non vengano indotti in errore
emerge anche nell’art. 9, comma
BAMBINI. LA DIRETTIVA
da indicazioni inesatte che pos2° della direttiva n. 2010/13 sui
N. 2006/114 FISSA DEI CRITERI
sono prestare a confusione. I
servizi dei media audiovisivi,35
claim sono, difatti, volti a espriche incoraggia ad adottare i coMINIMI OGGETTIVI IN BASE
mere l’idoneità dell’alimento
dici con riferimento alle «comuAI QUALI SI PUÒ GIUDICARE
funzionale a recare un beneficio
nicazioni audiovisive commerSE UNA DETERMINATA FORMA
aggiuntivo all’organismo, ulteciali non appropriate che
DI PUBBLICITÀ È INGANNEVOLE.
riore rispetto al contenuto nutriaccompagnano i programmi per
zionale (in ciò sta la distinzione
bambini […], relative a prodotti
tra claim e dichiarazioni nutrizionali). Il che ha portato a inalimentari o bevande che contengono sostanze nutritive e soterrogarsi sul rischio di una possibile sopravvalutazione della
stanze con un effetto nutrizionale o fisiologico, […] la cui asfunzione salutistica dell’alimento rispetto a quella nutriziosunzione eccessiva nella dieta generale non è raccomandata».
nale, così come a evidenziare un’eventuale insufficienza di tuIn tale previsione emerge la presa d’atto della potenziale intela per il consumatore, derivante dal confine labile che apfluenza che i messaggi veicolati dalla pubblicità possono
pare sussistere tra claim e messaggi pubblicitari.30 Per tali
avere sui processi cognitivi sottostanti alle scelte di acquisto
dei consumatori/cittadini e, di conseguenza, sulla loro salute.34
motivi, la disciplina comunitaria si fonda su complessi obblighi, procedurali e informativi (che prevedono anche i paA conferma di ciò si pongono anche le numerose iniziative
reri dell’EFSA per accertare la fondatezza scientifica del mes– sempre di natura volontaria – promosse dall’industria alisaggio informativo31), ai fini dell’inserimento delle diverse
mentare per l’assunzione di specifici impegni (c.d. pledge)
nel campo. Tra questi, merita menzione l’EU Pledge,37 avtipologie di indicazioni (specificate nel regolamento) negli
elenchi comunitari ex artt. 13 e 14 del reg. n. 1924/2006.
viato nell’ambito della piattaforma d’azione europea per
l’alimentazione, l’attività fisica e la salute, al quale hanno
aderito importanti gruppi industriali quali Coca-Cola, DaLA PUBBLICITÀ
none, McDonald’s Europe e Ferrero, con l’obiettivo di riL’ultimo settore cui si fa menzione nel Libro bianco con rivedere il contenuto della pubblicità diretta ai bambini di età
ferimento all’informazione alimentare è quello pubblicitario,
inferiore ai 12 anni. Se tali impegni rappresentano un otsettore particolarmente delicato preso atto che – come afferma
timo punto di partenza per favorire stili di vita sani, vero
la Commissione stessa – «la pubblicità e il marketing di
è, d’altra parte, che diverse ONG ne hanno evidenziato i lialcuni prodotti alimentari incidono sull’alimentazione, in
miti e le carenze: dalla natura volontaria delle misure, alle
particolare su quella dei bambini».32 La disciplina europea in
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incongruenze tra queste e la legislazione nella definizione
dei criteri nutrizionali; dalla mancata adesione ai pledge da
parte di molte industrie alimentari, all’insufficienza delle attività di monitoraggio e valutazione predisposte.38
ALIMENTAZIONE, SALUTE E CITTADINI:
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
Nelle Conclusioni del 2014 sull’alimentazione e l’attività fisica,39 il Consiglio dell’Unione europea, preso atto dell’importanza di «effettuare un lavoro congiunto in questo ambito, […] di promuovere un’alimentazione equilibrata […]
e di incoraggiare partenariati orientati all’azione cui partecipino gli Stati membri e la società civile» (punto 26), invita
gli Stati membri e la Commissione a «sostenere lo sviluppo
e/o l’attuazione dei piani d’azione nazionali in materia di alimentazione e nutrizione» (punto 41), e la Commissione,
nello specifico, a «continuare a fornire sostegno e coordinamento all’attuale quadro strategico» del settore (punto 49).
Queste conclusioni ben sintetizzano i due elementi trainanti
della policy europea attuata dalle istituzioni nel campo della
sanità pubblica attinente alla nutrizione:
1. in primo luogo, il riconoscimento che la promozione della
salute, di un’alimentazione sana e adeguata e della prevenzione
delle malattie ha certamente un impatto positivo per i cittadini
e i sistemi sanitari;
2. in secondo luogo, la presa d’atto che un approccio multidimensionale alla materia – nell’ambito del quale la responsabilità sociale è condivisa con attori locali, sovra- e internazionali
– rappresenta la condicio si ne qua non per il raggiungimento
degli obiettivi preposti.
Ciò, peraltro, trova conferma nelle recenti iniziative adottate
dall’Europa per rafforzare le politiche nutrizionali: in particolare, la politica europea per la salute e il benessere
Health 2020,40 adottata dall’OMS Regional Office; il sostegno degli Stati membri al Piano d’azione globale dell’OMS,
del 27 maggio 2013, per la prevenzione e il controllo delle malattie non trasmissibili per il periodo 2013-2020;41 la Dichiarazione di Vienna, del 5 luglio 2013, sull’alimentazione e le malattie non trasmissibili,42 con la quale tutti gli Stati membri
europei dell’OMS hanno convenuto di intervenire contro
l’obesità, e di accordare priorità alle attività a favore di
un’alimentazione sana per i bambini.
Tuttavia, nonostante le suddette iniziative e i continui impegni che, soprattutto dall’inizio del nuovo millennio, l’Europa sta portando avanti in materia – in concomitanza
con le singole politiche nazionali43 – le azioni intraprese presentano non poche criticità. Tra queste, tre paiono particolarmente rilevanti:
1. la pochezza dei risultati conseguiti con riferimento allo
stato nutrizionale e di salute della popolazione in Europa;
2. la scarsa efficacia delle modalità di attuazione e implementazione degli programmi messi in campo;
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3. le forti resistenze che spesso si palesano nell’interazione
con i soggetti privati.
I dati concernenti il primo punto sono illustrati in un rap-
porto della Commissione del 2010,44 che descrive il trend
negativo che il sovrappeso e l’obesità hanno registrato in Europa nell’ultimo decennio, e nel successivo studio dell’OCSE denominato Health at a glance,45 in cui si mostra
come dal 1990 l’obesità sia raddoppiata in molti Paesi europei, mentre obesità e sovrappeso interessino ormai più del
50% della popolazione in 18 dei 27 Stati membri.
Il secondo profilo critico trova, invece, ampio approfondimento in un documento46 dell’OMS del 2013, basato su
un sondaggio condotto negli anni 2009-2010 sulle politiche
nutrizionali adottate in 119 Stati membri dell’OMS. Nel
documento si rileva come molte delle politiche intraprese
a livello locale non includano interventi mirati, definiti e
ben strutturati che tengano conto della situazione specifica
del Paese; non prendano in considerazione i fattori all’origine di ogni forma di malnutrizione; manchino di meccanismi di coordinamento tanto tra le azioni preposte, quanto
tra gli attori coinvolti; prevedano sistemi di controllo e monitoraggio dei dati spesso poco efficaci.
Quanto, infine, ai problemi correlati ai conflitti d’interesse
tra gli attori coinvolti, i settori della comunicazione e del finanziamento alla ricerca si prestano a esserne chiaro modello
esemplificativo. Ha destato non poche critiche, per esempio,
la collaborazione che il più grande produttore al mondo di
bevande zuccherate, Coca-Cola, ha avviato con scienziati di
fama per promuovere – attraverso riviste specializzate, conferenze e social media – l’esercizio fisico come soluzione
science-based all’obesità, invitando i cittadini a preoccuparsi
meno delle calorie ingerite. A tal fine, l’azienda ha fornito
supporto finanziario e logistico alla Global Energy Balance
Network, un’organizzazione no profit che supporta la tesi secondo cui l’attività fisica può compensare una cattiva alimentazione. Numerosi medici specialisti hanno considerato il
messaggio fuorviante e parte di uno sforzo, da parte di CocaCola, volto a deviare le argomentazioni sull’incidenza delle
bevande zuccherate nella diffusione di obesità e diabete di
tipo 2, in un periodo di aumento dei tentativi di tassare le bevande zuccherate, rimuoverle dalle scuole e farne divieto di
campagne pubblicitarie rivolte ai bambini.47
Tutto ciò mette in luce come sia difficile, nell’ambito di
un’azione multisettoriale (quale quella alla base della policy
nutrizionale europea) che coinvolge una pluralità di soggetti
– istituzionali, pubblici e privati – il raggiungimento di una
certa coerenza fra i sistemi di tutela del consumatore/cittadino, della salute pubblica e del mercato.
Certamente l’emergere della questione nutrizionale nel settore alimentare, ponendo l’accento sulle scelte del pubblico
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e sulla capacità delle stesse di influenzare – unitamente a fattori socio-economici e ambientali – le abitudini alimentari
e l’assunzione di alimenti, ha rafforzato il ruolo giocato
dall’educazione del consumatore nell’ambito delle politiche
promosse dal legislatore europeo nel settore. Educazione del
consumatore «intesa sia come consapevolezza del proprio
ruolo nel mercato e dei propri diritti, sia come capacità di
comprendere i messaggi veicolati dal sistema della comunicazione commerciale e di determinarsi, di conseguenza, in
relazione ai propri bisogni».48
E’ innegabile, inoltre, che l’ampia gamma di atti normativi
(hard e soft law) abbia svolto un ruolo di primo piano nel
quadro degli interventi avviati. Interessante, pur nei suoi limiti, appare anche l’idea – che in questa sede non si è potuta esaminare – di combinare tali strumenti con interventi
di policy, quali le azioni di orientamento dei consumi (dalle
campagne informative49 ai programmi di intervento nelle
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scuole, sino a specifiche politiche sui prezzi50), e di modifica
del comportamento di alcune multinazionali del settore
agroalimentare (la riformulazione della composizione dei
prodotti alimentari trasformati,51 per esempio).
Ciononostante, se una siffatta impostazione si mostra ancora poco proficua nel conseguimento di quegli obiettivi
sempre marcatamente enucleati nei documenti programmatori, forse è perché ciò di cui essa pare ancora priva è «una
pratica dell’educazione alimentare volta alla trasmissione e
circolazione dell’immagine complessa e plurale dell’attività
di produzione e consumo di alimenti».52 Perseguire un tale
obiettivo potrebbe consentire di raggiungere una comprensione maggiormente adeguata della relazione tra alimentazione e salute, così da pervenire al punto di svolta nell’approccio alla questione nutrizionale in Europa.
Conflitti di interesse dichiarati: nessuno.
BIBLIOGRAFIA E NOTE
1. WHO, EUR/01/5026035, p. 48.
2. Rodotà S. Il diritto di avere diritti. RomaBari, Editori Laterza, 2012: 129.
3. Emblematico è il caso della Finlandia, che attraverso una ben strutturata politica in materia di alimenti e nutrizione è riuscita a ottenere un significativo calo della mortalità
dovuta a malattie non trasmissibili, come
cancro e malattie cardiovascolari. Si veda, in
proposito, Puska P. Nutrition and mortality:
the Finnish experience. Acta Cardiol 2000;
55(4):213-20.
4. OJ C 184, 23.07.1986; OJ L 160, 28.06.1988;
OJ L 137, 30.05.1990
5. OJ C 184, 23.07.1986
6. OJ C 3, 05.01.1989
7. OJ C 329, 31.12.1990
8. FAO/WHO International Conference on Nutrition. Final Report of the Conference,
1992.
9. Il riferimento è all’art. 152, ora art. 168 del
TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea).
10. COM (93) 559 def. 24.11.1193
11. WHO EUR/01/5026013
12. WHO E91153
13. WHO EUR/RC64//14
14. Ibidem, 4
15. COM (98) 230 def. 15.04.1998
16. COM (2000) 285 def. 16.05.2000
17. OJ C 020, 23.01.2001
18. OJ L 271, 9.10.2002
19. OJ L 301, 20.11.2007
20. OJ L 86, 21.3.2014
21. COM (2007) 0279 def. 30.5.2007
22. http://ec.europa.eu/health/nutrition_
physical_activity/platform/index_it.htm
(Ultimo accesso: 22.08.2015).
23. COM (2005) 637 def. 08.12.2005
24. Sul punto, vd. paragrafo 4.
25. Dichiarando al pubblico pregi e caratteristiche di un alimento, le informazioni alimentari consentono, infatti, di scegliere i prodotti
con consapevolezza e cognizione di causa, in
base ai propri interessi. Da qui, il ruolo di rilievo svolto dall’etichettatura e dalla comunicazione commerciale.
26. OJ L 304/18, 25.10.2011
27. Forti A. La nuova disciplina in materia di determinazioni nutrizionali. Riv Dir Agr 2012;
1:99.
28. Ibidem, 101-102.
29. OJ L 404/9, 30.12.2006
30. Sull’argomento, Petrelli L. I prodotti alimentari della salute. Rivista di diritto alimentare
2011;3:1-22.
31. I pareri adottati dall’EFSA a seguito della sua
procedura valutativa hanno portato all’approvazione del regolamento n. 432/2012
(OJ L 136, 15.05.2012), contenente un elenco delle indicazioni sulla salute consentite sui
prodotti alimentari, diverse da quelli facenti
riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini.
32. COM (2007) 0279 def. 30.5.2007, p. 6.
33. OJ L 376/21, 27.12.2006
34. Si veda, per esempio, in Italia, il codice di autodisciplina della comunicazione commerciale (http://www.iap.it/il-diritto/codice-eregolamenti/il-codice/, ultimo accesso 22
agosto 2015), predisposto dall’Istituto dell’Autodisciplina Pubblicitaria, che prevede
disposizioni specifiche anche in materia di
pubblicità di bevande alcoliche, integratori
alimentari e prodotti dietetici.
35. OJ L 95/1, 15.04.2010
36. Sul punto, Hanson J e Kysar D. Taking behavioralism seriously: the problem of market
manipulation. New York University Law Review 1999;74: 630-749.
37. http://www.eu-pledge.eu/
38. Lobstein T, Parn T, Aikenhead A. A junk-free
childhood: responsible standards for marketing foods and beverages to children. International Association for the Study of Obesity. London; 2011.
400
39. OJ C 213/1, 08.07.2014
40. WHO EUR/RC62/wd09
41. http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/
94384/1/978924150 6236_eng.pdf [ultimo
accesso 27 agosto 2015].
42. http://www.euro.who.int/__data/assets/
pdf_file/0003/234381/Vienna-Declarationon-Nutrition-and-NoncommunicableDiseases-in-the-Context-of-Health-2020Eng.pdf (Ultimo accesso: 27.08.2015).
43. Su cui si veda WHO EU/03/5035226B
44. European Commission. Evaluation of the European Platform for Action on Diet, Physical
Activity and Health Implementation progress
report; 2010.
45. OECD. Health at a Glance: Europe. OECD
Publishing; 2012.
46. WHO. Global nutrition policy review: what
does it take to scale up nutrition action?.
Geneva, Switzerland, WHO Document Production Services; 2013.
47. O’Connor A. CocaCola Funds Scientists Who
Shift Blame for Obesity Away From Bad Diets.
The New York Times 2015 August 9: 1-9.
48. Sirsi E. Il diritto all’educazione del consumatore di alimenti. Riv Dir Agr 2011;4:514.
49. Ne è esempio la «2000-2001 food safety
education campaign» avviata dalla Commissione europea e rivolta a gruppi specifici di
consumatori. V. http://ec.europa.eu/dgs/
health_consumer/events/event35_en.pdf
(Ultimo accesso: 01.09.2015).
50. Cfr. WHO Regional Office for Europe. Using
price policies to promote healthier diets.
World Health Organization; 2015.
51. Si pensi al quadro europeo nazionale per le
iniziative, a titolo normativo e a livello volontario, volte alla riduzione di sale. In merito,
WHO Regional Office for Europe. Mapping
salt reduction initiatives in the WHO European Region. WHO Regional Office for Europe; 2013.
52. Sirsi E. op. cit. 521.
Epidemiol Prev 2015; 39(5-6):395-400