4. Sentenza del Tribunale del 17 dicembre 2008, causa

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
17 dicembre 2008 (*)
«Aiuti di Stato – Accordi conclusi dalla regione Vallonia e dall’aeroporto di CharleroiBruxelles Sud con la compagnia aerea Ryanair – Esistenza di un vantaggio economico –
Applicazione del criterio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato»
Nella causa T-196/04,
Ryanair Ltd, con sede in Dublino (Irlanda), rappresentata inizialmente dai sigg. D.
Gleeson, A. Collins, SC, V. Power e D. McCann, solicitors, successivamente dai sigg.
Power, McCann, solicitors, J. Swift, QC, J. Holmes, barrister, e dall’avv. G. Berrisch,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. N. Khan, in qualità di
agente,
convenuta,
sostenuta da:
Association of European Airlines (AEA), rappresentata dagli avv.ti S. Völcker, F.
Louis e J. Heithecker,
interveniente,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 12
febbraio 2004, 2004/393/CE, concernente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e
da Brussels South Charleroi Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo
insediamento a Charleroi (GU L 137, pag. 1),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Ottava
Sezione ampliata),
composto dalla sig.ra M.E. Martins Ribeiro, presidente, dai sigg. D. Šváby, S.
Papasavvas, N. Wahl (relatore) e A. Dittrich, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Poche•, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 marzo 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Fatti
1 La ricorrente, Ryanair Ltd, è la prima e la più importante compagnia aerea a prezzi ridotti
d’Europa. Essa è stata la pioniera in Europa del modello commerciale detto «low cost»,
che consiste nel ridurre i costi al minimo e nel massimizzare l’efficienza in tutti i settori
della sua attività allo scopo di offrire i prezzi più bassi su tutti i mercati e attrarre così un
gran numero di passeggeri.
2 La Ryanair ha avviato le sue attività a partire dall’aeroporto di Charleroi (Belgio) nel
maggio 1997 con l’apertura di un collegamento aereo a destinazione Dublino.
3 Nel corso del 2000, sono state intraprese trattative relative all’installazione da parte della
Ryanair della sua prima base continentale a Charleroi.
4 All’inizio del novembre 2001 la Ryanair ha concluso due accordi distinti (in prosieguo: gli
«accordi controversi»), uno con la regione Vallonia, proprietaria dell’aeroporto di
Charleroi, l’altra con la Brussels South Charleroi Airport (BSCA), impresa pubblica
controllata dalla regione Vallonia che, a partire dal 4 luglio 1991, gestisce e utilizza tale
aeroporto in qualità di ente concessionario.
5 In conformità a quanto disposto dal primo accordo, la regione Vallonia ha concesso alla
Ryanair, oltre ad una modifica degli orari d’apertura dell’aeroporto, una riduzione delle
tasse d’atterraggio nella misura del 50% rispetto al livello regolamentare e si è
impegnata a indennizzare la Ryanair per ogni perdita di utili derivante direttamente o
indirettamente da una modifica, introdotta mediante regolamento o decreto di qualsiasi
tassa aeroportuale o degli orari di apertura dell’aeroporto.
6 In applicazione del secondo accordo, la Ryanair si è impegnata a stabilire all’aeroporto di
Charleroi la base di un numero di aerei tra due e quattro e ad effettuare, su un periodo di
quindici anni, un minimo di tre rotazioni al giorno e per aereo. Essa si è impegnata,
peraltro, a rimborsare, in caso di «ritiro importante» da parte sua dall’aeroporto, la
totalità o una parte dei versamenti effettuati dalla BSCA (v. seguenti punti 7 e 9).
7 La BSCA, per parte sua, si è impegnata a contribuire ai costi sostenuti dalla Ryanair per
l’installazione della sua base. Tale contributo era composto dei seguenti elementi:
– un versamento che poteva elevarsi a EUR 250 000 per le spese di albergo e soggiorno
del personale della Ryanair;
– un versamento di EUR 160 000 per ogni nuova tratta aperta, sino al limite massimo di
tre tratte per aereo con base a Charleroi, cioè fino ad un importo massimo di EUR
1 920 000;
– un versamento di EUR 768 000 per le spese di assunzione e addestramento del
personale di volo assegnato alle nuove destinazioni servite dall’aeroporto di
Charleroi;
– un versamento di EUR 4 000 per l’acquisto delle apparecchiature da ufficio;
2
– la messa a disposizione «ad un costo minimo o nullo» di diversi locali ad uso tecnico
o d’ufficio.
8 Peraltro, ai sensi di tale accordo, la BSCA fattura alla Ryanair un euro per ogni passeggero
per la prestazione dei servizi di assistenza allo scalo, al posto dei dieci euro
corrispondenti alla tariffa emessa per gli altri utenti.
9 Infine, la BSCA e la Ryanair hanno costituito in comune una società, la Promocy, il cui
obiettivo è quello di finanziare la promozione delle attività della Ryanair a Charleroi,
nonché la promozione dell’aeroporto di Charleroi. Le due parti si sono impegnate a
partecipare in parti uguali al funzionamento della Promocy, da un lato, con un apporto
di EUR 62 500 allo scopo di costituirne il capitale sociale, e, dall’altro, con un
contributo annuo al bilancio della Promocy equivalente a quattro euro per ogni
passeggero in partenza.
10 Dette misure non sono state notificate alla Commissione.
11 Dopo aver ricevuto determinate denunce e in seguito a talune informazioni pubblicate
sulla stampa, la Commissione ha comunicato al Regno del Belgio, con lettera dell’11
dicembre 2002 - SG (2002) D/233141 -, la sua decisione di avviare contro le stesse
misure la procedura prevista all’art. 88, n. 2, CE. Essa ha invitato inoltre gli interessati,
mediante la pubblicazione di tale decisione nella Gazzetta ufficiale delle
Comunitàeuropee il 25 gennaio 2003 (GU C 18, pag. 3), a presentare le loro
osservazioni sulle misure contestate.
12 Dopo aver esaminato i commenti degli interessati nonché quelli del Regno del Belgio, il
12 febbraio 2004 la Commissione ha adottato la decisione 2004/393/CE, concernente i
vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi Airport alla
compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a Charleroi (GU L 137, pag.
1; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Decisione impugnata
13 Nella decisione impugnata, anzitutto, la Commissione, dopo aver effettuato la descrizione
del procedimento amministrativo seguito (punti 1-6), riepiloga brevemente i fatti e la
valutazione contenuti nella decisione di avviare il procedimento formale d’indagine
(punti 7-15). Essa espone, poi, le osservazioni degli interessati (punti 16-75) e i
commenti formulati dal Regno del Belgio (punti 76-136).
14 Nell’ambito della valutazione propriamente detta delle misure contestate, la Commissione
valuta, in primo luogo, se sussista un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti
137-250).
15 Al riguardo, essa esclude l’applicazione alla regione Vallonia del principio dell’investitore
privato operante in un’economia di mercato. Essa reputa sostanzialmente che la
fissazione dei diritti d’atterraggio ricada nelle competenze legislative e regolamentari
della regione Vallonia e non rientri nel novero delle attività economiche idonee ad
essere esaminate alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia
3
di mercato. Invece di agire nell’ambito delle sue prerogative di pubblica autorità, la
regione Vallonia si è comportata, secondo la Commissione, in modo illegittimo e
discriminatorio, concedendo alla Ryanair, per un periodo di quindici anni e mediante
contratto di diritto privato, una riduzione del livello dei diritti aeroportuali che non era
accordata alle altre compagnie aeree. La Commissione ne deduce che la riduzione dei
diritti aeroportuali e la garanzia di indennizzo costituiscono un vantaggio ai sensi
dell’art. 87, n. 1, CE (punti 139-160).
16 La Commissione intraprende, per contro, malgrado le difficoltà di attuazione, la
valutazione se il criterio dell’investitore privato possa essere considerato soddisfatto per
quanto riguarda le misure adottate dalla BSCA (punti 161-170). Dopo aver constatato
che quest’ultima non aveva agito in conformità al principio dell’investitore privato
operante in un’economia di mercato, la Commissione ha deciso che i vantaggi concessi
dalla BSCA alla Ryanair costituiscono vantaggi ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti
161-238). Essa osserva in particolare che, nel momento in cui è addivenuta alla sua
decisione di investimento, «BSCA non ha condotto un’analisi coerente con tutte le
ipotesi del contratto previsto con Ryanair e unicamente con quest’ultimo». Ciò facendo,
la BSCA si sarebbe assunta rischi che un investitore privato operante in un’economia di
mercato non si sarebbe assunto. Tali rischi riguarderebbero sia i dati intrinseci del piano
economico-finanziario sia altri aspetti relativi ai rapporti tra la BSCA e la regione
Vallonia (punti 184 e 185).
17 Poiché, a suo avviso, ricorrerebbero gli altri criteri costitutivi di aiuto, cioè quelli relativi
alla specificità (punti 239-242), al trasferimento di risorse dello Stato a vantaggio di
Ryanair (punti 243-246), nonché all’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri e sulla
concorrenza (punti 247-249), la Commissione conclude che «i vantaggi concessi a
Ryanair dalla regione Vallonia e da BSCA costituiscono aiuti di Stato».
18 La Commissione osserva in particolare che i vantaggi di cui trattasi, sia con riferimento a
quelli procurati dalla BSCA sia a quelli procurati dalla regione Vallonia, sono stati
concessi soltanto alla Ryanair e sono dunque specifici. Essa rileva inoltre che tali
vantaggi, concessi direttamente dalla regione Vallonia sotto forma di garanzia di
indennizzo (che comporta all’occorrenza il ricorso a risorse regionali) e sotto forma di
riduzione degli oneri di atterraggio (implicante un lucro cessante per lo Stato) nonché,
indirettamente, mediante l’uso di risorse della BSCA, comportano il trasferimento di
risorse dello Stato a vantaggio della Ryanair. Essa precisa infine che tali vantaggi,
concessi sotto forma di assunzione da parte dello Stato di costi di gestione che
generalmente gravano sulle compagnie aeree, non falsano la concorrenza soltanto su
una o più tratte e su un segmento di mercato determinato, ma sull’insieme della rete di
collegamento servita dalla Ryanair.
19 In secondo luogo, la Commissione valuta se tali aiuti possano essere dichiarati compatibili
in base alle deroghe previste dal Trattato CE. Essa perviene sostanzialmente alla
conclusione che gli aiuti concessi dalla regione Vallonia sono incompatibili con il
mercato comune. Le riduzioni concesse alla Ryanair sarebbero discriminatorie, in
contrasto con il diritto belga e con il principio di proporzionalità (punti 263-266).
20 Quanto agli aiuti versati dalla BSCA, la Commissione considera compatibili con il
mercato comune gli aiuti all’apertura di nuove linee di collegamento aereo il cui
4
importo non ecceda il 50% dei costi di avviamento e la cui durata sia inferiore a cinque
anni. Al di là di tali limiti essa esige il recupero degli aiuti versati alla Ryanair dalla
BSCA (punti 267-344).
21 Da ultimo, la Commissione effettua un riepilogo dei suoi orientamenti politici relativi al
finanziamento degli aeroporti e dei collegamenti aerei (punti 345-356).
22 Il dispositivo della decisione impugnata recita come segue:
«Articolo 1
L’aiuto concesso dal [Regno del] Belgio mediante il contratto sottoscritto il 6 novembre
2001 tra la regione Vallonia e la compagnia aerea Ryanair, consistente in una riduzione
dell’importo dei diritti di atterraggio rispetto alla tariffa ufficiale fissata all’articolo 3 del
decreto del governo vallone del 16 luglio 1998 recante fissazione dei diritti per l’utilizzo
degli aeroporti della regione Vallonia e rispetto alle riduzioni generali stabilite
all’articolo 7, paragrafi 1 e 2 del suddetto decreto, è incompatibile con il mercato
comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Articolo 2
L’aiuto concesso dal [Regno del] Belgio mediante il contratto sottoscritto il 2 novembre
2001 tra l’impresa Brussels South Charleroi Airport (BSCA) e la compagnia aerea
Ryanair, consistente in uno sconto sulle tariffe dei servizi di assistenza a terra rispetto
alla tariffa ufficiale dell’aeroporto, è incompatibile con il mercato comune ai sensi
dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Il [Regno del] Belgio determina l’importo degli aiuti da recuperare calcolando la
differenza tra i costi operativi sostenuti da BSCA in relazione ai servizi di assistenza a
terra prestati a Ryanair e il prezzo fatturato a detta compagnia aerea. Fintantoché non
venga raggiunta la soglia di due milioni di passeggeri prevista dalla direttiva 96/67/CE,
il [Regno del] Belgio può detrarre da tale importo gli eventuali profitti ricavati da BSCA
dalle altre attività strettamente commerciali.
Articolo 3
Il [Regno del] Belgio provvede affinché le garanzie di indennizzo in caso di perdite
finanziarie subite da Ryanair per effetto dell’esercizio della potestà normativa da parte
della regione Vallonia, concesse da quest’ultima in virtù del contratto del 6 novembre
2001, siano prive di efficacia. La regione Vallonia dispone nei confronti di Ryanair e
delle altre compagnie aeree della discrezionalità necessaria ai fini della fissazione dei
diritti aeroportuali e degli orari di apertura dell’aeroporto nonché di altre disposizioni di
natura regolamentare.
Articolo 4
Gli altri aiuti concessi da BSCA, e in particolare i contributi per attività promozionali,
gli incentivi una tantum e la messa a disposizione di uffici, sono considerati compatibili
con il mercato comune in quanto aiuti all’avviamento di nuovi collegamenti aerei alle
seguenti condizioni:
5
1) i contributi devono essere connessi all’attivazione di un nuovo collegamento e avere
una durata limitata nel tempo. Tenendo conto delle destinazioni intraeuropee
servite, la durata non può superare i cinque anni dall’avvio del nuovo
collegamento. I contributi non possono essere erogati per collegamenti attivati in
sostituzione di altri collegamenti soppressi da Ryanair nei cinque anni precedenti.
In futuro gli aiuti non potranno altresì essere concessi per collegamenti
eventualmente attivati da Ryanair in sostituzione di altre rotte operate in
precedenza a partire da altri aeroporti situati nello stesso bacino di utenza dal
punto di vista economico o demografico;
2) i contributi alle attività promozionali, attualmente fissati in 4 euro per passeggero,
devono essere giustificati mediante un piano di sviluppo definito da Ryanair e
convalidato da BSCA per ciascuna linea interessata. Il piano deve precisare i costi
sostenuti e ammissibili, che devono riguardare direttamente la promozione della
linea al fine di renderla redditizia senza aiuti nell’arco di cinque anni. Al termine
dei cinque anni BSCA convalida a posteriori i costi di avviamento effettivamente
sostenuti per ciascuna linea; a tal fine BSCA si avvale se necessario
dell’assistenza di un revisore contabile indipendente;
3) con riferimento alla parte di contributi già versata da BSCA, ai fini della convalida
deve essere stabilito un procedimento analogo, basato sugli stessi principi;
4) i contributi una tantum corrisposti a titolo forfettario al momento dell’insediamento
di Ryanair a Charleroi o in occasione dell’attivazione di ogni nuovo collegamento
devono essere recuperati, salvo la parte per la quale il [Regno del] Belgio possa
dimostrare la diretta connessione con i costi sostenuti da Ryanair nello scalo di
Charleroi, la proporzionalità e l’effetto incentivante;
5) l’insieme degli aiuti erogati a favore di un nuovo collegamento aereo non deve in
alcun caso superare il 50% dei costi di avviamento, delle attività promozionali e
una tantum cumulati in relazione alle due destinazioni collegate, fra cui Charleroi.
Analogamente, i contributi versati per una destinazione non possono superare il
50% dei costi effettivi di tale destinazione. In sede di valutazione occorre prestare
particolare attenzione allorché venga operato un collegamento tra Charleroi ed un
aeroporto di grandi dimensioni, quali ad esempio gli aeroporti appartenenti alle
categorie A e B, come definite nel parere di prospettiva del Comitato delle regioni
del 2 luglio 2003 sulle capacità aeroportuali degli aeroporti regionali ed
individuate nella presente decisione, e/o un aeroporto “coordinato” o “pienamente
coordinato” ai sensi del regolamento (CEE) n. 95/93;
6) Ryanair deve rimborsare i contributi versati da BSCA che al termine del periodo
quinquennale di avviamento non soddisfino i criteri stabiliti;
7) gli aiuti eventualmente già concessi per la rotta Dublino-Charleroi in virtù [degli
accordi controversi] sono soggetti a recupero;
8) il [Regno del] Belgio istituisce un regime di aiuti non discriminatorio, destinato ad
assicurare l’uguaglianza di trattamento delle compagnie aeree intenzionate a
sviluppare nuovi servizi di trasporto aereo in partenza dall’aeroporto di Charleroi,
secondo i criteri obiettivi stabiliti nella presente decisione.
6
(…)».
Procedimento e conclusioni delle parti
23 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 maggio 2004, la
ricorrente ha proposto il presente ricorso.
24 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 1º novembre 2004, l’Association of
European Airlines (AEA) ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno
della Commissione.
25 Con lettera registrata nella cancelleria del Tribunale il 14 gennaio 2005, la ricorrente ha
chiesto che, in conformità all’art. 116, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale,
taluni elementi riservati fossero esclusi dalla trasmissione degli atti processuali
all’interveniente e ha prodotto, ai fini di tale trasmissione, una versione non riservata
delle memorie o dei documenti di cui trattasi.
26 Con ordinanza 20 aprile 2005 il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha
autorizzato l’intervento dell’AEA e si è riservato di pronunciarsi in merito alla decisione
sulla fondatezza della domanda di trattamento riservato. L’interveniente ha depositato la
sua memoria e le altre parti hanno depositato le loro osservazioni in proposito nei
termini assegnati. L’interveniente ha informato il Tribunale che non avrebbe sollevato
obiezioni contro la domanda di trattamento riservato.
27 In forza dell’art. 14 del regolamento di procedura e su proposta della Quarta Sezione, il
Tribunale ha deciso, sentite le parti in conformità all’art. 51 del citato regolamento, di
rinviare la causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
28 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è
stato assegnato all’Ottava Sezione ampliata, alla quale la presente causa è stata di
conseguenza attribuita.
29 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione ampliata) ha deciso di
passare alla fase orale del procedimento e, quale misura di organizzazione del
procedimento, ha invitato le parti principali a rispondere per iscritto ad una serie di
quesiti, il che è stato eseguito entro il termine impartito.
30 Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale
all’udienza svoltasi il 12 marzo 2008.
31 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
32 La Commissione e l’interveniente chiedono che il Tribunale voglia:
7
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
33 A sostegno del suo ricorso la ricorrente solleva due motivi. Il primo verte sulla violazione
dell’obbligo di motivazione previsto all’art. 253 CE. Con il secondo motivo di ricorso
essa contesta la qualificazione di aiuti di Stato per le misure di cui trattasi e fa valere, al
riguardo, la violazione dell’art. 87, n. 1, CE.
34 Il Tribunale considera che occorre esaminare, anzitutto, il secondo motivo di ricorso.
Nell’ambito di questo motivo la ricorrente contesta in particolare alla Commissione di
avere applicato in modo errato all’insieme delle misure contestate il principio
dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, che costituisce il criterio
idoneo per valutare se determinate misure costituiscano aiuti, o di averne omesso
l’applicazione. Essa presenta al riguardo diverse censure. La ricorrente fa valere,
sostanzialmente, diversi argomenti vertenti sull’asserto che la Commissione, in primo
luogo, non avrebbe preso in considerazione nel contesto dell’esame delle misure
controverse il fatto che la regione Vallonia e la BSCA dovessero essere considerate
come un’unica e sola entità, in secondo luogo, avrebbe commesso un errore rifiutandosi
di applicare il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle
misure adottate dalla regione Vallonia e, in terzo luogo, avrebbe applicato erroneamente
detto principio alla BSCA.
35 Prima di affrontare l’esame di tale motivo di ricorso, il Tribunale giudica opportuno
effettuare preliminarmente un certo numero di precisazioni in merito alla nozione di
aiuto di Stato prevista dall’art. 87, n. 1, CE e in merito alla natura e alla portata del
controllo che esso è tenuto a svolgere nella fattispecie.
Osservazioni preliminari
36 La qualificazione di aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE richiede che sussistano tutti i
presupposti previsti dalla disposizione. In primo luogo, è necessario che si tratti di un
intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale
intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, tale
intervento deve concedere un vantaggio al suo beneficiario favorendo talune imprese o
talune produzioni. In quarto luogo, esso deve falsare o minacciare di falsare la
concorrenza (v. sentenza del Tribunale 22 febbraio 2006, causa T-34/02, Le Levant 001
e a./Commissione, Racc. pag. II-267, punto 110 e giurisprudenza ivi citata).
37 In questo caso, è giocoforza constatare che soltanto il ricorrere del presupposto relativo
all’esistenza di un vantaggio viene contestato dalla ricorrente.
38 Al riguardo, dalla giurisprudenza risulta che il termine «aiuti», ai sensi di tale
disposizione, designa necessariamente vantaggi concessi direttamente o indirettamente
mediante risorse statali o che costituiscono un onere supplementare per lo Stato o per gli
enti da esso designati o istituiti a tal fine (sentenze della Corte 7 maggio 1998, cause
8
riunite da C-52/97 a C-54/97, Viscido e a., Racc. pag. I-2629, punto 13, e 22 novembre
2001, causa C-53/00, Ferring, Racc. pag. I-9067, punto 16).
39 In particolare è stato dichiarato che, per valutare se una misura statale costituisca un aiuto
si deve determinare se l’impresa beneficiaria riceva un vantaggio economico che non
avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (sentenze della Corte 11 luglio 1996,
causa C-39/94, SFEI e a., Racc. pag. I-3547, punto 60, nonché 29 aprile 1999, causa
C-342/96, Spagna/Commissione, Racc. pag. I–2459, punto 41).
40 Infine, occorre osservare che la nozione di aiuto, qual è definita nel Trattato, ha carattere
giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi. Per tale ragione il
giudice comunitario deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli
elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle
valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la
questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE
(sentenze della Corte 16 maggio 2000, causa C-83/98 P, Francia/Ladbroke Racing e
Commissione, Racc. pag. I-3271, punto 25, e del Tribunale 17 ottobre 2002, causa T–
98/00, Linde/Commissione, Racc. pag. II-3961, punto 40).
41 Per contro, occorre ricordare che la valutazione da parte della Commissione se un
provvedimento soddisfi il criterio dell’operatore privato in un’economia di mercato
implica una valutazione economica complessa. La Commissione, quando adotta un atto
che implica una valutazione di tal genere, gode di un ampio potere discrezionale e il
sindacato giurisdizionale si limita a verificare il rispetto delle norme riguardanti la
procedura e l’obbligo di motivazione, l’assenza di errori di diritto, l’esattezza materiale
dei fatti presi in considerazione, l’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di
tali fatti oppure di sviamento di potere. In particolare, non spetta al Tribunale sostituire
la sua valutazione economica a quella dell’autore della decisione (v., in questo senso,
ordinanza della Corte 25 aprile 2002, causa C-323/00 P, DSG/Commissione, Racc. pag.
I-3919, punto 43, e sentenza del Tribunale 11 luglio 2002, causa T-152/99,
HAMSA/Commissione, Racc. pag. II-3049, punto 127 e giurisprudenza ivi citata).
42 È alla luce di tali principi che occorre esaminare gli argomenti delle parti e, in primo
luogo, la questione relativa all’applicabilità del principio dell’investitore privato
operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia.
Sull’applicabilità del principio dell’investitore privato operante in un’economia di
mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia
43 La ricorrente sostiene sostanzialmente, anzitutto, che la BSCA e la regione Vallonia
costituivano un’unica e sola entità economica. Sarebbe pertanto stato necessario
applicare loro congiuntamente il principio dell’investitore privato in economia di
mercato. Infatti, a suo avviso, gli accordi controversi erano stati concepiti dalle parti
come un unico e solo insieme di misure finaziarie. Sarebbe quindi compito della
Commissione prendere in considerazione dette misure collegate come parti di un unico
e solo insieme al fine di valutare se esse costituiscano aiuti di Stato.
44 Essa sostiene inoltre che, pur supponendo che l’approccio dualistico adottato dalla
Commissione sia stato motivato dal fatto che il principio dell’investitore privato
9
operante in un’economia di mercato non potesse essere applicato alla regione Vallonia,
la Commissione avrebbe comunque a torto concluso, allo scopo di escludere
l’applicazione di tale principio, che detto ente non ha agito nella fattispecie come
operatore economico, bensì in qualità di autorità di regolamentazione.
45 Il Tribunale considera che occorre anzitutto valutare se la regione Vallonia e la BSCA
dovessero essere considerate quale unica e sola entità economica ai fini dell’esame delle
misure controverse e, all’occorrenza, accertare se, malgrado l’esistenza di un’identità di
interessi tra la regione Vallonia e la BSCA, la Commissione potesse giustamente
escludere l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia
di mercato ai vantaggi concessi dalla regione Vallonia in base al convincimento che
l’intervento di quest’ultima ricadesse, nella fattispecie, nell’ambito delle prerogative di
pubblica autorità.
Sull’esistenza di un’entità giuridica unitaria «Regione Vallonia-BSCA»
– Argomenti delle parti
46 La ricorrente contesta alla Commissione di avere considerato la regione Vallonia e la
BSCA come entità distinte ai fini della qualificazione delle misure contestate. Tale
differenziazione sarebbe artificiosa in quanto la regione Vallonia controlla la BSCA,
con la quale costituirebbe un’entità economica. Tale differenziazione avrebbe, poi,
importanti implicazioni per quanto riguarda il merito dell’analisi, poiché avrebbe
consentito alla Commissione di adottare la qualificazione di aiuto per i vantaggi
procurati dalla regione Vallonia senza fare ricorso al principio dell’investitore privato
operante in un’economia di mercato.
47 Essa precisa che il capitale della BSCA è detenuto, direttamente o indirettamente, per oltre
il 95% – tramite la Société wallonne des aéroports (Sowaer) (società aeroportuale
vallona) e la Société de développement et de participation du bassin de Charleroi
(Sambrinvest) (società per la partecipazione allo sviluppo dell’area di Charleroi) – dalla
regione Vallonia. Peraltro, tutti i membri del consiglio d’amministrazione della BSCA
sarebbero nominati dalla regione Vallonia, verso la quale sarebbero responsabili. La
ricorrente fa anche valere che nel corso di tutte le trattative che hanno preceduto la
conclusione degli accordi controversi, la regione Vallonia e la BSCA hanno agito come
una società controllante e la sua controllata.
48 Nei limiti in cui l’aeroporto di Charleroi è detenuto dalla regione Vallonia occorrerebbe
ritenere che quest’ultima e la BSCA costituiscano una sola ed unica entità per quanto
riguarda le loro «attività» nei confronti dell’aeroporto.
49 Pertanto, l’orientamento adottato dalla Commissione sarebbe artificioso in quanto
negherebbe gli stretti legami che sussistono tra la regione Vallonia e la BSCA. Nella
loro rispettiva qualità di proprietaria e di gestore dell’aeroporto di Charleroi, queste
ultime operano, secondo la ricorrente, in qualità di entità economica unitaria. Pertanto,
la Commissione avrebbe dovuto esaminare congiuntamente i provvedimenti che esse
avevano adottato nei confronti della Ryanair (v. sentenza del Tribunale 14 ottobre 2004,
causa T-137/02, Pollmeier Malchow/Commissione, Racc. pag. II-3541, punto 50, che si
basa sulla sentenza della Corte 12 luglio 1984, causa 170/83, Hydrotherm Gerätebau,
10
Racc. pag. 2999, punto 11, nonché, analogamente, sentenza del Tribunale 29 giugno
2000, causa T-234/95, DSG/Commissione, Racc. pag. II-2603, punto 124). Se la
Commissione avesse seguito tale orientamento, le sue censure nei confronti del piano
economico-finanziario della BSCA non avrebbero avuto motivo di esistere.
50 La ricorrente sottolinea al riguardo che l’affermazione, che compare ai punti 153 e 161
della decisione impugnata, secondo cui esisteva un certo grado di confusione per quanto
riguarda i ruoli specifici della regione Vallonia e della BSCA, fa emergere l’esistenza di
un comportamento unitario.
51 La Commissione fa valere che tali censure sono inefficaci; l’applicazione globale del
principio dell’investitore privato in un’economia di mercato alla regione Vallonia e alla
BSCA non sarebbe idonea a porre nuovamente in discussione la fondatezza della
decisione impugnata. Infatti, la Commissione avrebbe preso in considerazione, quando
ha esaminato il piano economico-finanziario, sia gli accordi conclusi con la regione
Vallonia sia quelli conclusi con la BSCA. Essa avrebbe così valutato i vantaggi
derivanti dalla riduzione concessa sui diritti d’atterraggio alla luce del principio
dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. La Commissione afferma
di avere sufficientemente posto in evidenza le carenze intrinseche del piano economicofinanziario. Quindi, la qualità di proprietario dell’aeroporto della regione Vallonia non
avrebbe alcuna incidenza su tale esame, in particolare per quanto riguarda l’assunzione
da parte di quest’ultimo dei costi dei servizi di manutenzione e antincendio e per quanto
riguarda la determinazione del massimale per i contributi della BSCA al fondo per
l’ambiente. Allo stesso modo, considerare la regione Vallonia e la BSCA come una sola
ed unica entità non avrebbe avuto ad ogni modo alcun impatto sul rendimento previsto
dal piano economico-finanziario, in quanto la riduzione dei diritti di atterraggio non
avrebbe comportato alcun vantaggio per la regione Vallonia.
52 In sede di controreplica, la Commissione ha inserito nel fascicolo nuovi documenti
provenienti dalle autorità vallone che conforterebbero la valutazione secondo cui, anche
assimilando la regione vallona ad un investitore privato, il rendimento previsto sarebbe
stato insufficiente alla luce del principio dell’investitore privato operante in
un’economia di mercato.
– Giudizio del Tribunale
53 Occorre ricordare che, come risulta dal fascicolo, la BSCA è un’impresa pubblica
controllata dalla regione Vallonia. Il suo capitale è in gran parte composto di capitali
pubblici: per la precisione, e anche secondo il parere della Commissione, la regione
Vallonia deteneva direttamente o indirettamente, all’epoca dei fatti controversi, il
96,28% delle quote societarie della BSCA. Il 2 novembre 2001 la BSCA e la Ryanair
hanno sottoscritto un contratto che prevedeva obblighi corrispettivi.
54 La regione Vallonia è, per parte sua, proprietaria dell’infrastruttura aeroportuale di
Charleroi. Il 6 novembre 2001 essa ha concluso un accordo con la Ryanair ai sensi del
quale si impegnava a concedere a quest’ultima, da una parte, una riduzione dei diritti
d’atterraggio e, dall’altra, un indennizzo in caso di perdite che detta compagnia aerea
avesse subito in seguito ad una modifica delle tasse aeroportuali o degli orari d’apertura
dell’aeroporto di Charleroi introdotta mediante decreto o regolamento. Occorre
11
sottolineare che tale accordo prevede soltanto, come la Commissione ha del resto
indicato al punto 21 della lettera che invitava gli interessati a presentare le loro
osservazioni sulle misure contestate (v. il precedente punto 11), impegni della regione
Vallonia nei confronti della Ryanair.
55 La Commissione ha ammesso sia nella decisione di avvio del procedimento sia nella
decisione impugnata l’esistenza di collegamenti economici e giuridici atti a vincolare la
regione Vallonia e la BSCA e, in particolare, ha ammesso che la BSCA costituiva
un’entità economicamente dipendente dalla regione Vallonia.
56 Infatti, la Commissione ha indicato, al punto 80 della lettera che invitava gli interessati a
presentare le loro osservazioni con riferimento alle misure contestate (v. il precedente
punto 11), per quanto riguarda l’applicabilità alla fattispecie del principio
dell’investitore privato in un’economia di mercato, che «i ruoli della regione [Vallonia]
quale autorità pubblica e di BSCA quale impresa aeroportuale si [erano] in larga misura
sovrapposti, il che rend[eva] molto difficile l’applicazione di questo principio». In tale
lettera, la Commissione ha anche osservato, al punto 101, che «l’influenza dominante
della regione Vallonia sulla BSCA [era riconoscibile] anzitutto nella struttura
dell’azionariato» e che «il sistema organizzativo della BSCA, ai sensi del suo statuto del
giugno 2001, riserv[ava] il controllo della società agli azionisti di categoria A, cioè alla
regione [Vallonia] e alle sue società specializzate». Infine, la Commissione ha insistito
sul fatto che «l’influenza dominante della regione Vallonia sulla BSCA [era] innegabile
se si considera il modo in cui le pubbliche autorità hanno delineato il contesto
complessivo di quest’ultima a partire dalla sua costituzione nel 1991».
57 Anche la conclusione secondo cui la regione Vallonia e la BSCA intrattengono stretti
rapporti risulta dalla decisione impugnata. La Commissione ha infatti rilevato che la
struttura finanziaria della BSCA era fortemente accorpata a quella della regione
Vallonia (v. in particolare i punti 161-166 e il punto 237 della decisione impugnata),
segnatamente per quanto riguarda l’assunzione in base agli accordi di concessione dei
costi dei servizi di manutenzione e antincendio (v. i punti 208-216 della decisione
impugnata). Essa ha anche osservato nella parte dedicata all’esame relativo
all’esistenza, nella fattispecie, di un trasferimento di risorse dello Stato che la BSCA era
«un’impresa pubblica controllata dalla regione Vallonia, che esercita[va] su di essa
un’influenza dominante e alla quale tali misure [erano] imputabili» (v. il punto 246 della
decisione impugnata).
58 Malgrado queste numerose constatazioni, la Commissione ha preso in considerazione le
misure di cui trattasi separatamente a seconda che fossero state concesse dalla regione
Vallonia o dalla BSCA.
59 Orbene, è necessario esaminare, nel contesto dell’applicazione del criterio dell’investitore
privato, l’operazione commerciale nel suo insieme allo scopo di verificare se l’ente
statale e l’ente da esso controllato, unitamente considerati, si siano comportati come
operatori razionali in un’economia di mercato. Infatti, la Commissione ha l’obbligo di
tenere conto, nella valutazione delle misure contestate, di tutti gli elementi pertinenti e
del loro contesto (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 6 marzo 2003, cause riunite
T-228/99 e T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein12
Westfalen/Commissione, Racc. pag. II-435, punto 270), inclusi quelli relativi alla
situazione della o delle autorità che hanno emanato le misure contestate.
60 Oltretutto, in contrasto con quanto afferma la Commissione, i vincoli economici che
legano la regione Vallonia alla BSCA non sono privi di rilievo, in quanto non si può
escludere a priori che la regione Vallonia non abbia soltanto preso parte all’attività
esercitata dalla BSCA (v., analogamente, sentenza della Corte 10 gennaio 2006, causa
C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e a., Racc. pag. I-289, punto 112), ma abbia
anche ottenuto una contropartita di natura finanziaria per la concessione delle misure
contestate.
61 Nella fattispecie, occorre pertanto concludere che la regione Vallonia e la BSCA dovevano
essere considerate come un solo ed unico ente ai fini dell’applicazione del principio
dell’investitore privato operante in economia di mercato. Resta anche da esaminare se la
Commissione abbia giustamente rifiutato di applicare il principio dell’investitore
privato operante in economia di mercato per quanto riguarda le misure adottate dalla
regione Vallonia a causa del ruolo da essa specificamente svolto, cioè il suo asserito
ruolo di autorità di regolamentazione.
Sull’assimilazione della regione Vallonia ad un’autorità legislativa o di
regolamentazione e sull’esclusione dell’applicazione alle misure adottate da
quest’ultima del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato
– Argomenti delle parti
62 La ricorrente contesta il diniego della Commissione di esaminare le misure concesse dalla
regione Vallonia alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia
di mercato. Essa censura il ragionamento svolto al riguardo dalla Commissione (punti
139-160 della decisione impugnata) secondo cui la regione Vallonia non esercitava
un’attività economica quando le ha accordato una riduzione delle tasse di atterraggio e
una garanzia di indennizzo, ma esercitava le sue prerogative di pubblica autorità
facendo ricorso alle sue competenze legislative e regolamentari.
63 In primo luogo, tale ragionamento sarebbe in contrasto con la giurisprudenza. La
ricorrente sostiene che l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in
un’economia di mercato dipende dalla natura dell’attività economica sulla quale sono
dirette a incidere le misure statali e non dalla qualità dell’organismo che le emana
ovvero dai mezzi che esso impiega per procurare un vantaggio economico ad
un’impresa. La ricorrente precisa che, se è possibile che il principio dell’investitore
privato operante in un’economia di mercato non sia applicabile quando una pubblica
autorità agisce nell’esercizio delle prerogative che le competono in quanto pubblico
potere e, in particolare, quando impone tasse o oneri sociali (sentenza della Corte 22
maggio 2003, causa C-355/00, Freskot, Racc. pag. I-5263, punti 55-58 e 80-87), è
possibile, al contrario, che esso sia applicabile nella situazione in cui le autorità
pubbliche percepiscano una tassa parafiscale.
64 Nella fattispecie, nella decisione impugnata, la Commissione si limiterebbe a riprodurre le
disposizioni normative ai sensi delle quali la regione Vallonia può determinare i diritti
aeroportuali. Nulla consentirebbe tuttavia di comprendere per quale motivo la
13
Commissione ha considerato che la regione Vallonia non avesse agito in qualità di
proprietaria dell’aeroporto, ma in qualità di autorità di regolamentazione.
65 La ricorrente ricorda, peraltro, di aver fatto valere nel corso del procedimento
amministrativo che il coinvolgimento della Commissione nella politica di definizione
dei prezzi dell’aeroporto di Charleroi comporterebbe una discriminazione tra aeroporti
pubblici e privati in contrasto con l’art. 295 CE. In risposta a tale argomento, la
Commissione avrebbe indicato, al punto 157 della decisione impugnata, che «la regione
Vallonia avrebbe potuto decidere che spettava a BSCA stabilire le tariffe per i servizi
resi agli utenti, nel rispetto di alcuni principi e condizioni». Orbene, secondo la
Commissione, se la regione Vallonia avesse agito in tal modo, la fissazione da parte
della BSCA delle tasse di atterraggio avrebbe costituito un’attività commerciale e non
l’esercizio di poteri di regolamentazione. Tale attività avrebbe, pertanto, dovuto essere
oggetto di valutazione secondo il principio dell’investitore privato operante in
un’economia di mercato. La ricorrente sostiene, tuttavia, per quanto riguarda la natura
delle attività di cui trattasi e, quindi, l’applicazione del principio dell’investitore privato
operante in economia di mercato, che tali attività non si trasformano da «regolatrici» in
«commerciali» o «economiche» soltanto perché esse sono affidate da un governo
regionale ad un’impresa pubblica che gli appartiene e che esso controlla.
66 Per quanto riguarda, più precisamente, la riduzione delle tasse di atterraggio, la ricorrente
asserisce che la messa a disposizione di installazioni aeroportuali a vantaggio dei vettori
aerei costituisce un’attività economica disciplinata dal diritto comunitario della
concorrenza (sentenza della Corte 29 marzo 2001, causa C-163/99,
Portogallo/Commissione, Racc. pag. I-2613, punto 45, nonché sentenza del Tribunale
12 dicembre 2000, causa T-128/98, Aéroports de Paris/Commissione, Racc. pag.
II-3929, punti 108-124). La concessione di uno sconto sui diritti di atterraggio per
attirare nuovi clienti costituirebbe una pratica corrente nel settore [decisione 14 giugno
1999, aiuto di Stato NN 109/98, Regno Unito (Manchester Airport), punto 8].
67 La ricorrente ricorda che la Commissione ha basato il suo ragionamento sul fatto che essa
era l’unica compagnia insediata a Charleroi ad aver beneficiato di una riduzione sui
diritti d’atterraggio e di una garanzia di indennizzo. La Commissione ne avrebbe
dedotto che «[l’]articolo 87 del trattato [poteva] quindi trovare applicazione ove il
vantaggio risultante dalla concessione di una deroga al regime tariffario di diritto
comune non fosse giustificato da motivi economici oggettivi» (punto 140 della
decisione impugnata).
68 Orbene, secondo la ricorrente, tale ragionamento è errato per diverse ragioni. In primo
luogo, le condizioni offerte alla Ryanair non sarebbero il risultato di una «deroga»
concessa unilateralmente dalle pubbliche autorità, ma il risultato di trattative
commerciali. La Ryanair sottolinea che il livello di riduzione che essa è riuscita ad
ottenere (circa il 36%) eccede la forcella di riduzione (tra il 5 e il 25%) che la regione
Vallonia può generalmente concedere in conformità alle disposizioni regolamentari
locali. In secondo luogo, le riduzioni concesse alla Ryanair sarebbero giustificate da
evidenti considerazioni economiche obiettive. Per migliorare la propria attività,
l’aeroporto di Charleroi avrebbe contattato diverse compagnie aeree. Alla fine la
Ryanair sarebbe stata la sola ad assumersi il rischio di stabilire servizi aerei regolari a
partire da tale aeroporto. A causa degli impegni presi, la situazione della Ryanair non
14
era dello stesso tipo di quella degli altri vettori aerei allora presenti a Charleroi. In
cambio della riduzione del prezzo la Ryanair si sarebbe impegnata a moltiplicare per
sette il volume totale dei passeggeri annualmente trasportati a partire da tale aeroporto,
volume che rientrava allora nell’ordine di 20 000 persone. La Ryanair si sarebbe assunta
il rischio di essere la prima compagnia a offrire il trasporto di un volume di passeggeri
così grande e a divenire quindi il principale occupante di tale aeroporto regionale,
sottoutilizzato e poco noto. Tenuto conto della durata dell’impegno assunto, la Ryanair
avrebbe rinunciato anche alla possibilità di ritirarsi da Charleroi nell’ipotesi in cui la
redditività della sua attività si fosse rivelata insufficiente. In terzo luogo, le modifiche
decise dalla regione Vallonia a vantaggio della Ryanair non sarebbero né selettive né
limitate, bensì accessibili a qualsiasi terzo, in condizioni non discriminatorie. L’accordo
sottoscritto con la BSCA avrebbe previsto espressamente che «nessuna clausola del
presente contratto impedisce alla BSCA di trattare con altre compagnie aeree o di
accettare aerei collocati da altre compagnie aeree» (punto 4.2 di detto accordo). Inoltre,
la regione Vallonia avrebbe confermato mediante comunicato stampa nel luglio 2001
che i vantaggi accordati alla Ryanair erano accessibili ad altre compagnie che
desiderassero svolgere un’attività paragonabile.
69 Per quanto riguarda la garanzia di indennizzo offerta dalla regione Vallonia come
risarcimento danni per eventuali cambiamenti nella sua normativa, la ricorrente fa
valere che neanch’essa costituisce aiuto di Stato. Si tratterebbe di un accordo di natura
commerciale, assimilabile ad una «clausola di stabilizzazione», conforme alle prassi del
settore. Infatti, sarebbe stato irragionevole che la Ryanair si impegnasse per una durata
così lunga e assumesse rischi commerciali così importanti senza ottenere, come
corrispettivo, da parte della regione Vallonia la garanzia che essa non avrebbe
modificato i termini dell’accordo senza indennizzo. Impedire alla regione Vallonia di
concludere impegni di tal genere equivarrebbe a privarla di un mezzo di intervento che è
a disposizione di altri operatori commerciali. La ricorrente sottolinea che la garanzia di
indennizzo è di applicazione limitata e non circoscrive in alcun modo la potestà
legislativa sovrana della regione Vallonia. Si tratterebbe pertanto soltanto di un impegno
di tipo commerciale destinato a garantire il prolungato svolgimento dell’operazione
economica progettata.
70 In secondo luogo, l’orientamento accolto dalla Commissione sarebbe incoerente. Al
riguardo la ricorrente sottolinea una contraddizione: la Commissione ha dichiarato, da
una parte, inapplicabile alla regione Vallonia il principio dell’investitore privato in
un’economia di mercato e ha preso, dall’altra, in considerazione i vantaggi concessi da
quest’ultima allo scopo di valutare la redditività del piano economico-finanziario della
BSCA alla luce di detto principio. Ascrivendo alla regione Vallonia i vantaggi derivanti
dalla riduzione dei diritti di atterraggio e dalla garanzia di indennizzo, la Commissione
sarebbe giunta ad eludere l’applicazione del principio dell’investitore privato operante
in un’economia di mercato e le difficoltà di analisi che esso implica.
71 La Commissione contesta tali censure.
72 In primo luogo, la Commissione contesta l’interpretazione della giurispudenza fatta valere
dalla ricorrente. Essa considera che la sentenza Freskot, citata al precedente punto 63,
conforta la decisione impugnata e ricorda il giudizio della Corte secondo cui il
contributo ad un regime di assicurazione agricola obbligatoria non costituiva un
15
«servizio» ai sensi del Trattato, in particolare perché il contributo percepito ai sensi di
tale regime «[aveva] essenzialmente il carattere di un onere imposto dal legislatore»,
perché «[era] riscosso dall’amministrazione delle finanze», perché «le caratteristiche di
tale onere, compreso il suo tasso, [erano] determinate dal legislatore» e perché
«spetta[va] ai ministri competenti decidere su un eventuale adeguamento del tasso».
Tali valutazioni sarebbero direttamente applicabili alla fattispecie.
73 In secondo luogo, la Commissione ricorda che, nella decisione impugnata, essa ha
applicato per la prima volta il principio dell’investitore privato operante in un’economia
di mercato ad un aiuto relativo ad un aeroporto. Essa sostiene che il principio
dell’investitore privato operante in un’economia di mercato è incompatibile con i suoi
orientamenti del 10 dicembre 1994, relativi all’applicazione degli articoli [87] CE e [88]
[CE] e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione
(GU C 350, pag. 5), secondo i quali gli investimenti pubblici in infrastrutture
aeroportuali costituiscono una misura di politica economica generale. Orbene, lo Stato
non può agire contemporaneamente in qualità di pubblica autorità e in qualità di
investitore privato. La Commissione ritiene che la distinzione operata tra l’infrastruttura
aeroportuale e la sua gestione sia conforme con l’approccio dualistico dell’analisi degli
aiuti di Stato nel settore aereo che consiste nel distinguere le infrastrutture aeroportuali
dai servizi aeroportuali.
74 In terzo luogo, la Commissione sottolinea l’esistenza di una contraddizione tra le
argomentazioni della ricorrente. Essa ricorda che la ricorrente non le ha contestato di
non aver tenuto conto del costo degli investimenti richiesti dalla regione Vallonia per
migliorare l’infrastruttura aeroportuale e poter affrontare l’aumento di traffico aereo
derivante dall’insediamento di Ryanair. Tali investimenti sarebbero onerosi (93 milioni
di euro per quanto riguarda esclusivamente quelli direttamente connessi all’attuazione
del piano economico-finanziario). Sarebbe illogico contestare alla Commissione di non
aver applicato il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato
alla regione Vallonia, quando invece la decisione impugnata non riguarda gli
investimenti in infrastrutture effettuati da quest’ultima. Se si dovesse ammettere che tali
costi in infrastrutture dovevano essere integrati nella valutazione basata sul principio
dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, tali costi avrebbero solo
accresciuto le carenze del piano economico-finanziario.
75 La Commissione invita il Tribunale a chiedere alla ricorrente di ritirare i motivi da essa
proposti attinenti al contesto dell’esame delle misure adottate dalla regione Vallonia o di
spiegare per quale motivo quest’ultima abbia realizzato gli investimenti necessari
all’attuazione del piano economico-finanziario in quanto investitore operante in
un’economia di mercato, e di fornire la prova che un errore manifesto di valutazione è
stato al riguardo commesso nella decisione impugnata.
76 Infine, la Commissione ritiene che la questione se il valore dell’aeroporto dovesse essere
preso in considerazione era stata certamente menzionata nel ricorso, ma in modo troppo
succinto per poter ritenere che gli sviluppi dedicati a tale questione nella replica non
dovessero essere interpretati come motivi nuovi, irricevibili ai sensi dell’art. 48, n. 2, del
regolamento di procedura.
16
77 Per quanto riguarda più precisamente la riduzione delle tasse di atterraggio, la
Commissione considera che la determinazione dei diritti d’atterraggio per l’accesso alle
infrastrutture rientra nell’ambito dell’esercizio delle prerogative di pubblico potere. Il
Regno del Belgio non avrebbe contestato che la concessione della riduzione rispetto alla
tariffa dei diritti d’atterraggio richiedeva l’adozione di un atto normativo. Orbene, nella
fattispecie, l’analisi avrebbe rivelato che la regione Vallonia non aveva agito in
conformità al diritto applicabile, né nel rispetto delle sue competenze, concedendo una
riduzione alla Ryanair mediante contratto.
78 Tali elementi sarebbero confortati dal nesso inscindibile che esisterebbe tra i diritti di
atterraggio e il fondo per l’ambiente costituito dalla regione Vallonia, al quale la BSCA
contribuisce. Lo sviluppo dell’aeroporto avrebbe ricadute nefaste sull’ambiente che la
regione Vallonia non potrebbe trascurare. Il fondo per l’ambiente sarebbe inteso a
perseguire quest’obiettivo. Ciò dimostra, secondo la Commissione, che la fissazione dei
diritti d’atterraggio è un’attività di natura regolamentare.
79 Secondo la Commissione, la regione Vallonia ha aggirato gli ostacoli regolamentari
concludendo un contratto che prevede una riduzione sui diritti aeroportuali a vantaggio
esclusivo della Ryanair. Se la gestione dell’aeroporto fosse stata affidata in concessione
a un’impresa privata, la Ryanair non avrebbe potuto ottenere una riduzione degli oneri
paragonabile a quella di cui ha beneficiato.
80 Quanto alla garanzia di indennizzo, la Commissione è del parere che essa illustri il fatto
che la regione Vallonia non ha agito in qualità di impresa, bensì come pubblica autorità
che si avvale del suo potere regolamentare allo scopo di disciplinare un’attività
economica. Un’impresa non sarebbe stata in grado di concedere una simile garanzia e in
ogni caso non ne avrebbe avuto necessità. Tale garanzia sarebbe priva di collegamento
con un’eventuale modifica unilaterale del contratto, la quale sarebbe in ogni caso
esclusa, considerato che il contratto con la Ryanair non prevedeva tale possibilità. Essa
deriverebbe direttamente dai poteri regolamentari della regione Vallonia, i quali non
ricadono nell’ambito del principio dell’investitore privato operante in un’economia di
mercato, come confermato dall’art. 2 dell’accordo concluso tra la Ryanair e la regione
Vallonia.
– Giudizio del Tribunale
81 Occorre ricordare che l’accordo concluso tra la regione Vallonia e la Ryanair prevede, da
una parte, una riduzione sulle tasse di atterraggio e, dall’altra, una garanzia di
indennizzo in caso di modifica degli orari di apertura dell’aeroporto o del livello delle
«tasse» aeroportuali.
82 La Commissione, nel punto 160 della decisione impugnata, rileva quanto segue:
«La Commissione conclude (…) che il principio dell’investitore privato operante in
economia di mercato non è applicabile al comportamento della regione Vallonia e che la
riduzione dei diritti aeroportuali e la garanzia di indennizzo costituiscono un vantaggio
ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, (…) CE. Tali vantaggi permettono a Ryanair di
ridurre i suoi costi operativi».
17
83 Per pervenire a tale conclusione la Commissione ha tenuto conto dei seguenti elementi:
– la determinazione delle tasse aeroportuali rientrerebbe nella competenza legislativa e
regolamentare della regione Vallonia (punto 144 della decisione impugnata);
– determinando il livello delle tasse aeroportuali che gli utenti sono tenuti a versare per
l’utilizzo degli aeroporti valloni, la regione Vallonia disciplina un’attività
economica, ma non agisce certamente come un’impresa (punti 145 e 158 della
decisione impugnata);
– le «tasse aeroportuali» stabilite dalla regione Vallonia sarebbero destinate al
finanziamento di una determinata dotazione finanziaria: esse sarebbero destinate
per l’ammontare del 65% all’ente gestore (BSCA) e per l’ammontare del 35% ad
un fondo per l’ambiente (punti 146-150 della decisione impugnata);
– la regione Vallonia avrebbe violato le disposizioni regolamentari nazionali applicabili
concedendo una riduzione alla Ryanair tramite un contratto di diritto privato e si
sarebbe così posta in una situazione di «confusione di poteri» (punti 151-153 della
decisione impugnata);
– l’affermazione della ricorrente secondo cui la decisione impugnata comporterebbe una
discriminazione tra gli «aeroporti privati» e gli «aeroporti pubblici» non sarebbe
fondata, considerati i diversi modi per determinare l’importo delle tariffe
aeroportuali esistenti in Europa (punti 154-159 della decisione impugnata).
84 Prima di esaminare la fondatezza di questi motivi, il Tribunale considera necessario
ricordare che, per determinare se una misura statale costituisca un vantaggio ai sensi
dell’art. 87, n. 1, CE, deve essere fatta una distinzione tra gli obblighi che lo Stato deve
assumere in quanto impresa che esercita un’attività economica e gli obblighi che
possono incombergli in quanto pubblico potere (v., in tal senso, per quanto riguarda la
distinzione che deve essere operata tra la situazione in cui l’autorità che eroga l’aiuto
agisce come azionista di una società e la situazione in cui tale autorità agisce come
pubblica autorità, sentenza della Corte 14 settembre 1994, cause riunite da C-278/92 a
C-280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-4103, punto 22, e 28 gennaio 2003, causa
C-334/99, Germania/Commissione, Racc. pag. I-1139, punto 134).
85 Mentre risulta necessario, nel caso in cui lo Stato agisca in qualità di impresa che opera
come investitore privato, valutare il suo comportamento alla luce del principio
dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, l’applicazione di detto
principio deve essere invece esclusa nell’ipotesi in cui esso agisca in quanto pubblico
potere. Infatti, in quest’ultima ipotesi, il comportamento dello Stato non può mai essere
paragonato a quello di un operatore o di un investitore privato operante in un’economia
di mercato.
86 Occorre, pertanto, pronunciarsi sulla natura economica o non economica delle attività
considerate nella fattispecie.
87 Al riguardo, risulta dalla giurisprudenza che costituisce attività economica qualsiasi
attività consistente nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenza della
18
Corte 16 giugno 1987, causa 118/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 2599, punto 7, e
sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punto 107).
88 Orbene, in contrasto con quanto indicato dalla Commissione al punto 145 della decisione
impugnata, occorre considerare che la regione Vallonia ha agito nell’ambito di attività
di natura economica. Infatti, la fissazione dell’importo dei diritti di atterraggio e la
garanzia di indennizzo ad essi collegata sono attività direttamente collegabili alla
gestione delle infrastrutture aeroportuali, la quale costituisce attività economica (v., in
tal senso, sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punti
107-109, 121, 122 e 125).
89 È necessario sul punto osservare che le tariffe aeroportuali fissate dalla regione Vallonia
devono essere considerate come retribuzione della prestazione di servizi resi nell’ambito
dell’aeroporto di Charleroi, malgrado il fatto, evidenziato dalla Commissione al punto
147 della decisione impugnata, che sia debole il nesso diretto e manifesto esistente tra il
livello delle tariffe e il servizio reso agli utenti.
90 Contrariamente alla situazione presa in esame nella sentenza Freskot, citata al precedente
punto 63, le tariffe aeroportuali devono essere prese in esame come contropartita dei
servizi resi dal proprietario o dall’ente gestore dell’aeroporto. La stessa Commissione
ammette ai punti 147-149 della decisione impugnata, che, sia nella fattispecie sia nella
sua prassi anteriore in materia di decisioni, era appropriato considerare dette tariffe
come «diritti» e non come «tasse».
91 Possono essere qualificate quindi come attività di natura economica la messa a
disposizione delle compagnie aeree, da parte di una pubblica autorità, di installazioni
aeroportuali, nonché la loro gestione a fronte del pagamento di un canone il cui tasso
viene determinato liberamente da tale autorità, dato che tali attività, per quanto
certamente eseguite sul territorio del demanio pubblico, non per questo rientrano
nell’esercizio delle prerogative di pubblico potere. Infatti, tali attività, per loro natura,
per la loro finalità e per le regole alle quali sono sottoposte, non si ricollegano
all’esercizio di prerogative che costituiscono tipicamente prerogative di pubblico potere
(v., a contrario, sentenza della Corte 19 gennaio 1994, causa C-364/92, SAT
Fluggesellschaft, Racc. pag. I-43, punto 30).
92 La circostanza che la regione Vallonia sia una pubblica autorità e che sia proprietaria di
installazioni aeroportuali rientranti nel demanio pubblico non può quindi escludere di
per sé che essa, nella fattispecie, possa essere considerata come un ente che esercita
un’attività economica (v., in tal senso, sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata
al precedente punto 66, punto 109).
93 A questo riguardo, la Commissione ha ammesso in udienza che il proprietario di un
aeroporto pubblico può agire sia in quanto autorità di disciplina sia in quanto investitore
privato. Essa ha inoltre sostenuto che se la BSCA non avesse agito da intermediaria tra
la regione Vallonia, in qualità di proprietaria dell’aeroporto di Charleroi, e la Ryanair, in
qualità di cliente di detto aeroporto, sarebbe stato possibile considerare la regione
Vallonia come investitore privato operante in un’economia di mercato. La Commissione
sottolinea tuttavia che, nella fattispecie, la regione Vallonia, avvalendosi dei suoi poteri
regolamentari e fiscali, ha agito soltanto in quanto autorità di disciplina. Essa osserva in
19
particolare che, all’epoca dei fatti, i poteri della regione Vallonia in materia di
determinazione delle tasse aeroportuali, tra le quali compaiono i diritti di atterraggio
degli aeromobili, che sono gli unici ad essere oggetto della controversia, erano previsti
dal decreto del governo vallone 16 luglio 1998, recante determinazione dei diritti da
riscuotere per l’uso degli aeroporti di competenza della regione Vallonia (Moniteur
belge del 15 settembre 1998, pag. 29491), come modificato dal decreto del governo
vallone 22 marzo 2001 (Moniteur belge del 10 aprile 2001, pag. 11845). In forza
dell’art. 8 di tale decreto, spetta ad una commissione consultiva di utenti, composta di
un rappresentante del Ministro dei Trasporti, di due rappresentanti dell’ente gestore
dell’aeroporto, di un rappresentante della direzione generale dei trasporti del Ministero
per le Infrastrutture e i Trasporti, nonché di un rappresentante degli utenti
dell’aeroporto, emettere un parere sui progetti di modifica del sistema delle tariffe. Tali
elementi sarebbero rivelatori per quanto riguarda l’esercizio delle prerogative di
pubblico potere.
94 Il Tribunale considera, tuttavia, che tale argomentazione non possa essere accolta in
quanto non rimette in discussione il fatto che l’attività in esame nella fattispecie, cioè la
determinazione delle tasse aeroportuali, si collega strettamente all’uso e alla gestione
dell’aeroporto di Charleroi, attività che deve essere qualificata come economica.
95 Va osservato, al riguardo, che la Commissione ha rilevato nel punto 156 della decisione
impugnata quanto segue:
«Un aeroporto svolge sempre una funzione di utilità pubblica, e per questo motivo è
generalmente soggetto ad alcune forme di regolamentazione, anche qualora appartenga
e/o sia gestito da un’impresa privata. I gestori privati di aeroporti possono essere
soggetti a tale regolamentazione ed i loro poteri di tariffazione sono spesso limitati dalle
prescrizioni emanate dalle autorità nazionali di regolamentazione a motivo della loro
posizione monopolistica. La posizione di forza degli aeroporti rispetto ai loro utenti può
essere dunque controllata dalle autorità nazionali di regolamentazione, le quali
stabiliscono livelli tariffari che non possono essere superati (“price caps”). Affermare
che un aeroporto privato è libero di fissare le proprie tariffe senza essere soggetto ad
alcuna forma di regolamentazione non è in ogni caso esatto».
96 Quindi, la Commissione, pur rifiutando di applicare il principio dell’investitore privato in
un’economia di mercato ai provvedimenti adottati dalla regione Vallonia, considerata la
natura regolamentare dei poteri che essa esercita, ha essa stessa osservato che gli
aeroporti erano generalmente soggetti a determinate forme di regolamentazione, e ha
aggiunto la precisazione «anche qualora appartenga e/o sia gestito da un’impresa
privata». Ne consegue che il motivo vertente sull’esistenza di diversi modi di
determinazione dei diritti aeroportuali non appare, di per sé, idoneo a escludere
l’applicazione ai vantaggi concessi dalla regione Vallonia del principio dell’investitore
privato operante in un’economia di mercato.
97 Per quanto riguarda, inoltre, la considerazione secondo cui la regione Vallonia avrebbe
violato talune disposizioni regolamentari nazionali applicabili, concedendo una
riduzione alla Ryanair mediante un contratto di diritto privato e si sarebbe così posta in
una situazione di «confusione di poteri» (punti 151-153 della decisione impugnata),
neanch’essa può essere accolta.
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98 Spettava, infatti, alla Commissione distinguere nel corso dell’esame relativo alle misure
contestate le attività di natura economica da quelle che rientravano stricto sensu nelle
prerogative di pubblico potere. Del resto, la conformità al diritto nazionale del
comportamento dell’autorità che eroga l’aiuto non costituisce un elemento che debba
essere preso in considerazione al fine di risolvere la questione se quest’ultima abbia
agito in conformità al principio dell’investitore privato operante in un’economia di
mercato oppure se abbia concesso un vantaggio economico in contrasto con l’art. 87, n.
1, CE. Il fatto che un’attività corrisponda sotto il profilo giuridico ad una deroga rispetto
ad una tabella riportata in una disposizione regolamentare non consente di ritenere che
quest’attività debba essere qualificata come attività non economica.
99 La Commissione non può basarsi, a sostegno dell’orientamento adottato nella decisione
impugnata, sui suoi stessi orientamenti relativi all’applicazione degli articoli 87 CE e 88
CE e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione. Tali
orientamenti si limitano, infatti, a prevedere che «la costruzione o l’ampliamento di
infrastrutture (…) rappresenta una misura generale di politica economica che non può
essere controllata dalla Commissione a norma delle regole del trattato in materia di aiuti
di Stato», sottolineando nel contempo che «la Commissione potrebbe procedere ad una
valutazione delle attività effettuate all’interno degli aeroporti che potrebbero
direttamente o indirettamente andare a beneficio delle compagnie aeree». Lungi dal
rafforzare la posizione della Commissione, tali orientamenti ricordano che la gestione
degli aeroporti e la determinazione delle tariffe che vi si ricollega, anche se effettuate da
enti pubblici, costituiscono, ai fini dell’applicazione del diritto della concorrenza,
attività economica.
100 Per di più, occorre osservare che la Commissione, affermando che «la regione Vallonia
avrebbe potuto decidere che spettava a BSCA stabilire le tariffe per i servizi resi agli
utenti, nel rispetto di alcuni principi e condizioni» (v. punto 157 della decisione
impugnata), o ancora ammettendo che un sistema di riduzioni promozionali degli oneri
aeroportuali non fosse di per sé in contrasto con il diritto comunitario (punto 159 della
decisione impugnata), riconosce essa stessa che il fatto di aver concesso una riduzione
dei diritti aeroportuali e una garanzia di indennizzo come quelle di cui alla fattispecie
non può essere ricondotto all’ambito delle prerogative di pubblico potere.
101 La sola circostanza che, nella fattispecie, la regione Vallonia disponga di poteri di natura
regolamentare in materia di determinazione delle tariffe aeroportuali non esclude che
l’esame di un sistema di riduzioni di tali tariffe debba essere effettuato alla luce del
principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, in quanto tale
sistema può essere attuato dall’operatore privato.
102 Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre concludere che il rifiuto della
Commissione di esaminare congiuntamente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e
dalla BSCA e di applicare il principio dell’investitore privato operante in un’economia
di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia, malgrado i vincoli economici che
legano questi due enti, è viziato da un errore di diritto.
103 Considerato che l’esame complessivo delle misure di cui trattasi esigeva l’applicazione
del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, non soltanto
alle misure adottate dalla BSCA, ma anche alle misure adottate dalla regione Vallonia,
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non occorre più esaminare l’ultima parte del motivo di ricorso vertente su un’errata
applicazione del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato alla
BSCA. Infatti, non si può escludere che l’applicazione di detto principio all’entità
unitaria costituita dalla regione Vallonia e dalla BSCA avrebbe dato luogo a risultati
diversi.
104 L’argomento della Commissione secondo cui una nuova valutazione del complesso delle
misure contestate effettuata alla luce del principio dell’investitore privato in
un’economia di mercato avrebbe dato luogo a risultati ancora più sfavorevoli per la
ricorrente non può essere accolto. Infatti, come indica la ricorrente, l’esame disgiunto
delle misure contestate, a seconda che esse siano state concesse dalla regione Vallonia o
dalla BSCA, ha influenzato sostanzialmente l’esame svolto dalla Commissione, in
quanto le ha permesso di qualificare come aiuti di Stato le misure adottate dalla regione
Vallonia senza fare ricorso al principio dell’investitore privato operante in un’economia
di mercato. Orbene, risulta dalla giurisprudenza citata al precedente punto 41 che
l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato
all’insieme dell’operazione implica un esame e valutazioni economiche complesse che
non spetta al Tribunale effettuare. Al riguardo, occorre ricordare che, nell’ambito dei
giudizi di annullamento, il Tribunale si pronuncia sulla legittimità delle valutazioni
svolte dalla Commissione nella decisione impugnata. Non spetta al Tribunale, nel
contesto di un tale giudizio, effettuare una nuova valutazione dell’opportunità di un
determinato investimento, né pronunciarsi sulla questione se un investitore privato
avrebbe deciso di effettuare l’investimento considerato al momento dell’adozione della
decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 12 dicembre 2000, causa
T-296/97, Alitalia/Commissione, Racc. pag. II-3871, punto 170 e giurisprudenza ivi
citata).
105 Pertanto, considerato l’errore di diritto in cui è incorsa la Commissione, occorre
accogliere le conclusioni della ricorrente e annullare la decisione impugnata, senza che
vi sia neanche bisogno di esaminare gli argomenti esposti a sostegno del primo motivo
di ricorso.
Sulle spese
106 A norma dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ne ha fatto
domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
107 In conformità all’art. 87, n. 4, terzo comma, del regolamento di procedura, l’interveniente
sopporta le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 12 febbraio 2004, 2004/393/CE, concernente i
vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi
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Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a
Charleroi, è annullata.
2) La Commissione è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle di
Ryanair Ltd.
3) L’Association of European Airlines (AEA) sopporterà le proprie spese.
Martins Ribeiro
Šváby
Wahl
Papasavvas
Dittrich
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 dicembre 2008.
Firme
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