Parere n. 11 (adunanza del 28.05.98) Istituzione ed organizzazione

Parere n. 11 (adunanza del 28.05.98)
Istituzione ed organizzazione delle scuole di specializzazione per le professioni legali.
I
Il Consiglio Universitario Nazionale intende anzitutto mettere in evidenza il significato profondamente innovativo
e l'alto valore culturale e civile dell'iniziativa di istituire scuole di specializzazione per le professioni legali presso
Università sedi di Facoltà di giurisprudenza, offrendo un'adeguata risposta alle esigenze da tempo manifestate
dagli operatori giuridici ed alle richieste da molti anni avanzate dalle istituzioni universitarie.
L'attuazione del progetto di riforma consentirà di ricostruire una matrice formativa comune per coloro che
saranno impegnati nell'attività giudiziaria e nelle professioni forense e notarile, indispensabile per favorire un
recupero della consapevolezza che, pur nella dialettica contrapposizione dei rispettivi ruoli, magistratura e
avvocatura condividono la medesima casa della giurisdizione. La realizzazione delle scuole di specializzazione
permetterà, inoltre, di innalzare il livello qualitativo delle diverse categorie professionali interessate, sottraendo la
preparazione dei laureati alle disomogenee ed insufficienti prassi di avviamento professionale attualmente
gestite dagli ordini forensi e notarili od organizzate da altri soggetti privati, riassegnando all'Università quella
funzione di orientamento formativo che propriamente le compete.
Secondo il disegno di riforma prefigurato dall'art. 17, comma 113 e comma 114, della legge 15 maggio 1997, n.
127, e dal d.lgs. 17 novembre 1997, n. 398, pertanto, le scuole di specializzazione per le professioni legali
presentano caratteri di assoluta atipicità rispetto al modello generale delle scuole di specializzazione
ordinariamente intese. A queste ultime, infatti, le scuole di specializzazione per le professioni legali non possono
essere comunque assimilate, né per finalità ed obiettivi formativi, né per modalità di insegnamento e valore del
titolo rilasciato. Pertanto, l'istituzione delle scuole di specializzazione per le professioni legali e lo schema di
regolamento in oggetto non potranno in alcun modo costituire un precedente, soprattutto per quanto riguarda la
definizione dei criteri generali che il Consiglio Universitario Nazionale è tenuto a proporre per l'ordinamento dei
corsi di specializzazione a norma dell'art. 17, comma 95, della legge n. 127 del 1997. Peraltro, nel qualificare le
scuole di specializzazione per le professioni legali come «strutture didattiche dell'Università» lo schema di
regolamento interministeriale ribadisce il ruolo di centri di trasmissione del sapere superiore proprio degli Atenei
e correttamente affida al sistema universitario il compito di presiedere alla formazione dei laureati finalizzata
all'assunzione dell'impiego di magistrato ordinario o all'esercizio delle professioni di avvocato o di notaio.
L'intervento regolamentare si muove in una condivisibile prospettiva di tendenziale salvaguardia dell'autonomia
universitaria, riconoscendo l'indipendenza funzionale e valorizzando le responsabilità decisionali dei singoli
Atenei, con particolare riferimento all'organizzazione delle strutture, alla gestione delle risorse umane,
all'impiego delle disponibilità finanziarie. Per quanto riguarda l'ordinamento didattico, in particolare, la necessità
di assicurare una sostanziale omogeneità a livello nazionale dei percorsi formativi e delle modalità di
insegnamento ha reso opportuno definire le linee fondamentali del piano degli studi (art. 7 dello schema) ed i
contenuti minimi qualificanti (indicati nell'allegato 1).
Occorre inoltre rilevare che l'organizzazione delle scuole di specializzazione per le professioni legali risulta
strettamente collegata all'articolazione del corso di laurea in giurisprudenza, la cui progettata revisione non potrà
non tenere conto delle esigenze di coerenza e delle necessità di coordinamento con gli obiettivi formativi ed i
contenuti culturali delle scuole di specializzazione in oggetto.
II
Per quanto attiene ai contenuti specifici dell'intervento regolamentare, il Consiglio Universitario Nazionale ritiene
di dover formulare alcuni rilievi in merito alle modalità di finanziamento, alla tipologia dei docenti da impiegare
nell'attività didattica, ai tempi previsti per l'avvio del nuovo sistema formativo, alle materie di insegnamento ed
alle regole di svolgimento delle prove di selezione.
Sotto il primo profilo, è essenziale sottolineare come le scuole di specializzazione per le professioni legali
debbano essere adeguatamente sostenute mettendo a disposizione degli Atenei le risorse economiche
necessarie per l'organizzazione di un servizio di alta qualificazione scientifica e professionale. A norma dell'art.
5, comma 1, dello schema di regolamento, infatti, l'Università è chiamata ad assicurare il supporto gestionale e
le risorse logistiche, finanziarie e di personale indispensabili per il funzionamento delle scuole di
specializzazione per le professioni legali.
Considerata la preoccupante situazione di difficoltà finanziaria nella quale attualmente versano gli Atenei,
occorre assolutamente garantire a tutte le sedi universitarie un'idonea capacità finanziaria ad hoc. È infatti
fondamentale che sia destinato all'attivazione delle scuole di specializzazione per le professioni legali un volume
di risorse tale da consentire quantomeno l'apprestamento di idonee strutture, un'adeguata retribuzione dei
docenti, la concessione di esoneri e borse di studio per gli iscritti capaci, meritevoli e di condizione meno
abbiente (art. 3, comma 3, dello schema). In altri termini, attesa l'eccezionalità dell'iniziativa e la primaria
importanza degli obiettivi formativi è imprescindibile attuare uno sforzo altrettanto eccezionale sotto il profilo
finanziario.
Si propone, pertanto, di disporre espressamente che «il Ministro dell'Università e della ricerca scientifica e
tecnologica, riconosciuta la conformità dell'ordinamento ai modelli didattici stabiliti dal presente decreto, adotta le
misure necessarie per il funzionamento delle scuole mediante un graduale ampliamento dei ruoli organici,
nonché mettendo a disposizione mezzi finanziari finalizzati alla copertura delle spese di segreteria,
all'assunzione di nuovo personale e alla retribuzione dei docenti e degli incaricati del servizio di tutorato».
In proposito, rilevata la necessaria collaborazione del Ministero di grazia e giustizia, del Consiglio nazionale
forense e del Consiglio nazionale del notariato alla tempestiva istituzione ed al regolare funzionamento delle
scuole di specializzazione per le professioni legali, si dovrebbe prevedere che all'impegno organizzativo assunto
dalle Università corrisponda un'appropriata allocazione di risorse finanziarie, garantite, altresì, dal contributo
degli altri soggetti istituzionali interessati all'attività formativa. Si rende pertanto opportuna una modifica del
disposto dell'art. 2, comma 2, dello schema di regolamento, che prefiguri un concorso nelle spese ed un congruo
sostegno finanziario da parte del Ministero di grazia e giustizia e degli Ordini professionali.
Per quanto concerne il personale docente da impegnare nell'attività didattica presso le scuole di
specializzazione per le professioni legali si rileva l'opportunità, per quanto occorrer possa, di esplicitare la
possibilità che gli incarichi di insegnamento vengano affidati anche a docenti universitari fuori ruolo ed a
magistrati e notai cessati dall'ufficio da non più di cinque anni.
In merito ai tempi previsti per l'avvio del nuovo sistema formativo, si ritiene di dovere richiamare l'attenzione sulla
necessità che le scuole di specializzazione per le professioni legali prendano avvio contestualmente su tutto il
territorio nazionale. Trattandosi di concretizzare un disegno culturale profondamente innovativo e di realizzare le
condizioni più idonee per l'attuazione di una iniziativa di così rilevante profilo, è opportuno accordare alle facoltà
di giurisprudenza un tempo congruo per definire i programmi, predisporre gli organici ed approntare le strutture
in modo tale da garantire l'immediato successo del progetto ed assicurare il più elevato livello qualitativo del
percorso di preparazione dei laureati. In questo senso, nell'invitare le istituzioni universitarie interessate ad
attivarsi immediatamente per attuare le procedure necessarie all'istituzione delle scuole di specializzazione per
le professioni legali l'avvio del nuovo sistema va differito all'anno accademico 1999/2000, come del resto è
implicitamente previsto nella normativa concernente il piano di sviluppo dell'Università 1998-2000; ciò non deve
però fare ritardare l'emanazione del regolamento.
Per quanto attiene alle materie di insegnamento indicate nell'allegato 1, nel quale vengono descritti gli obiettivi
formativi ed i contenuti minimi qualificanti delle scuole, è opportuno prevedere altresì gli insegnamenti di diritto
romano e di diritto internazionale, trattandosi di materie sulle quali verte la prova orale del concorso per uditore
giudiziario a norma dell'art. 123-ter dell'ordinamento giudiziario, approvato con r.d. 30 gennaio 1941, n. 12,
aggiunto dall'art. 3 del d.lgs. n. 398 del 1997, così come del diritto ecclesiastico in quanto materia sulla quale
verte la prova orale dell'esame per avvocato. Sotto il profilo meramente formale, inoltre, l'espressione «nel
campo» potrebbe essere sostituita dalle parole «nelle materie» o «in materia».
In ordine alle modalità di svolgimento delle prove di selezione per l'accesso alle scuole di specializzazione va
rilevato come la previsione dello schema di regolamento interministeriale secondo cui «non è ammessa la
consultazione di testi o codici», rischia di trasformare la prova di esame in un esercizio puramente mnemonico e
di creare una procedura di selezione di tipo meramente nozionistico, che prescinde completamente
dall'indispensabile accertamento della capacità del candidato di interpretare le disposizioni codicistiche e gli altri
testi normativi. Si propone, pertanto, la modificazione dell'art. 4, comma 2, lettera c), nel modo di seguito
indicato: «non è ammessa la consultazione di testi e di codici commentati o annotati con la giurisprudenza».
In conclusione, esprimendo la propria valutazione sostanzialmente positiva sullo schema di regolamento
interministeriale per l'istituzione delle scuole di specializzazione per l'impiego di magistrato ordinario o per
l'esercizio delle professioni di avvocato o di notaio, il Consiglio Universitario Nazionale ritiene di dovere
ulteriormente sollecitare la realizzazione di un sistema di accesso alle professioni legali che si presenti del tutto
omogeneo. Il disegno di riforma del quale si tratta, pertanto, dovrà essere completato (de iure condendo) dalla
previsione che il diploma rilasciato dalle scuole di specializzazione per le professioni legali, integrato con un
periodo di pratica da svolgersi secondo le modalità stabilite dai rispettivi Ordini professionali, abiliti direttamente
all'esercizio dell'avvocatura e costituisca condizione per l'accesso al concorso per il notariato, così come è già
stabilito per il reclutamento dei magistrati (ex art. 17, comma 113, della legge n. 127 del 1997).
III
In sintesi, con specifico riferimento all'articolato dello schema di regolamento interministeriale relativo alla
«istituzione ed organizzazione delle scuole di specializzazione per le professioni legali», il Consiglio
Universitario Nazionale formula le osservazioni di seguito indicate:
1) nell'art. 2, comma 1, le parole «anno accademico 1998/1999» siano sostituite con le parole «anno
accademico 1999/2000»;
2) nell'art. 2, comma 2, dopo il primo periodo, sia di seguito aggiunto il seguente periodo: «Al finanziamento
delle scuole di specializzazione concorrono con fondi propri il Ministero di grazia e giustizia, nonché il Consiglio
nazionale forense ed il Consiglio nazionale del notariato»;
3) nell'art. 2, dopo il comma 2, sia aggiunto il seguente comma: «3. Il Ministro dell'Università e della ricerca
scientifica e tecnologica, riconosciuta la conformità dell'ordinamento ai modelli didattici stabiliti dal presente
decreto, adotta le misure necessarie per il funzionamento delle scuole di specializzazione mediante un graduale
ampliamento dei ruoli organici, nonché mettendo a disposizione mezzi finanziari finalizzati alla copertura delle
spese di segreteria, all'assunzione di nuovo personale e alla retribuzione dei docenti e degli incaricati del
servizio di tutorato»;
4) nell'art. 4, comma 2, lettera c), dopo la parola «codici» siano aggiunte le parole «commentati o annotati con la
giurisprudenza»;
5) nell'art. 6, comma 1, dopo la parola «notai» siano aggiunte le parole «anche cessati dall'ufficio da non più di
cinque anni»;
6) nell'art. 6, comma 1, dopo la parola «contabili» siano aggiunte le parole «anche cessati dal servizio da non
più di cinque anni»;
7) nell'allegato 1, le parole «nel campo del» siano sostituite con le parole «in materia di»;
8) nell'allegato 1, tra le materie di insegnamento dell'Area A, 1° anno, siano introdotti il diritto internazionale, il
diritto romano ed il diritto ecclesiastico.