il procedimento anagrafico

La fase istruttoria del
procedimento
anagrafico
Mariangela Remondini
UNA NECESSARIA PREMESSA:
LA COMPLESSITA' DEL PROCEDIMENTO
ANAGRAFICO
Il
procedimento
anagrafico
è
disciplinato dalla legge anagrafica (L.
1228/54) e dal regolamento anagrafico
(DPR 223/89).
Esperti,
dottrina
e
giurisprudenza
cristallizzata hanno collocato la legge
241/90, specie dopo la riforma ad opera della
legge 15/2005, nell'alveo delle norme
applicabili al procedimento anagrafico.
Giurisprudenza
recente
ha
elevato
l'iscrizione anagrafica al rango di DIRITTO
SOGGETTIVO del richiedente.
Il procedimento anagrafico sconta una elevata
complessità
complessità:
coinvolge
molti
soggetti
(istante,
ufficiale
d'anagrafe del comune di iscrizione, vigile
accertatore, ufficiale d'anagrafe del comune di
cancellazione....)
deve rispettare tempi di conclusione (vedi legge
69/2009 e relativa corsa “al ribasso” dei termini di
conclusione dei procedimenti, in attesa del
regolamento ministeriale, che speriamo includa
anche i procedimenti anagrafici)
il responsabile del procedimento può
può
non coincidere con l'organo che adotta
il provvedimento finale
dopo le circolari cd Amato, e dopo il
pacchetto sicurezza, la documentazione
d'appoggio che l'Ufficiale d'Anagrafe
deve
valutare
è
più
corposa
e
più
diversificata
La partecipazione dell'interessato al procedimento
anagrafico ha lo scopo di indirizzare correttamente la
fase istruttoria, oggi sempre più
più complessa: una vita
poco stanziale e il mercato del lavoro flessibile
rendono difficile accertare il requisito della dimora
abituale, e rendono preziosa la partecipazione degli
interessati, visto che l'asse dell'interesse è spostata
sull'elemento soggettivo piuttosto che su quello
oggettivo. (vedi Sez. I Consiglio di Stato, 26/04/2001)
In questo contesto diventa di fondamentale
importanza la COMUNICAZIONE DI AVVIO
DEL PROCEDIMENTO (artt 7 e 8 della legge
241/90), il cui contenuto è stato modificato
dalla legge di riforma n. 15/2005, in ordine a:
termini di conclusione del procedimento
rimedi
esperibili
in
dell'amministrazione
caso
di
inerzia
data di presentazione della relativa istanza
che si aggiungono alla precedente
formulazione, che già
già prevedeva:
Indicazione precisa dell'amministrazione
competente
oggetto del procedimento
ufficio e responsabile del procedimento
A chi inviare la comunicazione di avvio?
ai soggetti nei confronti dei quali il
provvedimento finale è destinato a
produrre effetti
ai soggetti che per legge devono
intervenire nel procedimento
ai soggetti ai quali possa derivare un
pregiudizio
La
necessità
di
inviare
la
necessità
comunicazione di avvio incontra due
soli limiti:
soggetti
NON
individuati
o
NON
facilmente individuabili
particolari esigenze di celerità del
procedimento (più per lo stato civile che
per l'anagrafe)
Nei procedimenti a istanza di parte, la
comunicazione di avvio all'interessato è
contestuale
all'istanza
su
apposita
modulistica, ma anche nel caso di
soggetti
destinatari
diversi
dall'interessato si raccomanda celerità
celerità,
in quanto solo una comunicazione
tempestiva offre garanzie in ordine alle
possibilità
possibilità di partecipazione.
Nei procedimenti anagrafici d'ufficio, la
comunicazione può
può essere il risultato di
una fase di cd. prepre-istruttoria, e va inviata
agli interessati prima dell'istruttoria vera
e propria.
L'OMESSA COMUNICAZIONE...
….. se l'amministrazione dimostra in
giudizio che il contenuto del provvedimento
non avrebbe potuto essere diverso da quello
in concreto adottato, il provvedimento
amministrativo non è comunque annullabile
per mancata comunicazione dell'avvio (art 21
– octies legge 241/90).
L'ISCRIZIONE DELLO STRANIERO
Il cittadino di un paese terzo regolarmente
soggiornante deve essere iscritto all’anagrafe alle
stesse condizioni del cittadino italiano.
La regolarità del soggiorno è documentata, di
norma, dal possesso del titolo di soggiorno rilasciato
dalla questura competente.
Tuttavia ciò avviene
complicando non poco
d'anagrafe.
sempre più di rado,
il lavoro dell'ufficiale
Le
condizioni
che
legittimano
l’
l’iscrizione
anagrafica
dei
cittadini
stranieri,
ancorché
ancorché
sprovvisti del permesso di soggiorno, sono
tipizzate:
cittadini stranieri nelle more del rilascio del primo
permesso per ricongiungimento familiare (circolare
n. 43 del 2.8.2007)
cittadini stranieri nelle more del rilascio del primo
permesso di soggiorno per lavoro subordinato
(Ministero dell’Interno n. 16 del 2.4.2007)
discendenti da avo italiano che attivano in
Italia la procedura per il riconoscimento della
cittadinanza
italiana
“jure
sanguinis”
sanguinis”
(Ministero dell'Interno, circolare n. 32 del
13.6.2007) o per il riacquisto della cittadinanza
minori stranieri in attesa del riconoscimento
del provvedimento di adozione o in affidamento
a scopo di adozione (direttiva cd. BINDI del
21.2.2007 del Ministro dell’Interno e del
Ministro per le politiche per la famiglia)
cittadini stranieri in stato di detenzione
(Ministero dell’
dell’Interno – Dipartimento di
P.S. – 4.9.2001), ma altra cosa è la
regolarità
regolarità del soggiorno in ordine alle
pubblicazioni di matrimonio
stranieri nati da genitori di cui almeno uno
residente in Italia (Consiglio di Stato,
parere n. 5453/03 – 4.2.2004)
cittadini stranieri che abbiano presentato
istanza di rinnovo del permesso di
soggiorno e nelle more del rinnovo stesso,
se la domanda di rinnovo sia stata
presentata prima della scadenza del
permesso o entro 60 giorni dalla scadenza
stessa (Ministero dell’Interno, direttiva del
5.8.2006 e circolare n. 42 del 17.11.2006)
SENZA FISSA DIMORA
Risolta la confusione semantica tra senza
fissa dimora e senza tetto, per i primi la
legge 94/2009 impone l'indicazione di un
legame/domicilio (in assenza, soccorre il
criterio residuale del Comune di nascita, in
subordine, del Comune di nascita della
madre/del
padre
o,
extrema
ratio,
dell'iscrizione nel registro del Ministero
dell'Interno).
L'obbligo a carico del richiedente l'iscrizione è di
indicare
all'ufficiale
d'anagrafe
“gli
elementi
necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a
stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio”
domicilio”; grava
altresì
altresì sul richiedente la dimostrazione (ulteriore
rispetto al precedente dettato normativo, per il quale
bastava la libera scelta del senza fissa dimora) della
presenza sul territorio comunale di propri “affari e
interessi”
interessi” che giustifichino l'iscrizione anagrafica.
La dizione “affari e interessi”
interessi” può
può
riferirsi a più
più elementi, tenuto conto
anche delle diversificate tipologie di
“senza
fissa
dimora”
dimora”
(titolari
di
autorizzazioni per spettacoli viaggianti,
clochard, girovaghi, ma anche persone
che hanno interesse a rendersi “invisibili”
invisibili”
per sfuggire ai creditori).
La fase prepre-istruttoria, volta a distinguere (e
osteggiare) questi ultimi dai veri sfd, dovrà
dovrà anche
“valutare”
valutare” con maggior favore elementi di domicilio
“deboli”
deboli”, per evitare massicce iscrizioni nei comuni di
nascita, o, a cascata, nel registro presso il Ministero
dell'Interno.
Viene istituito presso il Ministero dell'Interno
apposito registro nazionale delle persone che non
hanno fissa dimora (entro il 30 settembre 2010, i
Comuni hanno attivato l'implementazione del sistema
INA – SAIA in ordine al caricamento dei dati dei SFD).
SOGGETTI A PROTEZIONE INTERNAZIONALE
Si tratta di una fattispecie particolare (che
ricomprende
coloro
che
hanno
ottenuto
il
riconoscimento dello status di rifugiato, o lo status di
protezione sussidiaria, o comunque il rilascio di un
titolo di soggiorno per richiesta asilo).
L'ufficiale d'anagrafe si pone due ordini di problemi:
L'identificazione (spesso in assenza di passaporto
o documento equipollente, vedi Parere Min. Interno
06/11/2006)
La registrazione anagrafica degli status e dei dati
personali, stante l'impossibilità
l'impossibilità oggettiva per il
rifugiato di produrre documentazione che di solito
viene rilasciata allo straniero dalle sue autorità
autorità
nazionali o per il loro tramite (vedi nota Commissione
Nazionale per il diritto d'asilo, presso il Ministero
dell'Interno, datata 24/04/2009)
Certificazione
della
Commissione
e
permessi
di
soggiorno
sono
da
considerare sufficienti e sostitutivi della
documentazione che il soggetto non può
può
chiedere alle autorità
autorità del proprio Paese.
ACCERTAMENTI ANAGRAFICI
Sono disciplinati dall'art 4 della legge
1228/54 e dall'art.19 del DPR 223/89.
Vengono ordinati alla Polizia Municipale o
Locale, o
effettuati direttamente con
l'acquisizione di informazioni da parte di
amministrazioni ed uffici, pubblici e privati.
NOVITA' INTRODOTTA DAL PACCHETTO
SICUREZZA
I competenti uffici comunali “possono”
(la formulazione originaria della norma
era “devono”) disporre la verifica delle
condizioni igienico-sanitarie in cui trova
l'immobile.
Questo non significa che l'Ufficiale d'anagrafe
possa subordinare l'iscrizione/variazione anagrafica
alle condizioni dell'alloggio (e questo già
già dalla
circolare Brancaccio n. 8/1995).
Il percorso sarà di altra natura: rilievi in ordine ad
alloggi non conformi daranno origine ad eventuale
ordinanza di sgombero che, una volta eseguita, farà
cessare il requisito della dimora stabile ed abituale,
unico elemento essenziale e rilevante ai fini
dell'iscrizione anagrafica.
ART. 10 BIS L.241/1990
IL PREAVVISO DI RIGETTO
Partecipazione del privato
e garanzia di correttezza
procedurale per la P.A.
Antonella Valesio
ART. 10 BIS: LA NORMA
• Ricordiamo che …….
• L´art. 6 della legge n. 15 dell'11
febbraio 2005 (in Gazz. Uff. n. 42
del 21 febbraio 2005) ha inserito
nella legge 7 agosto 1990 n. 241,
il nuovo art. 10-bis, il cui comma
unico così recita:
Nei procedimenti ad istanza di parte
il responsabile del procedimento o
l’autorità competente, prima della
formale
adozione
di
un
provvedimento negativo, comunica
tempestivamente
agli
istanti
i
motivi che ostano all’accoglimento
della domanda.
Entro il termine di dieci giorni dal
ricevimento della comunicazione, gli
istanti hanno il diritto di presentare per
iscritto
le
loro
osservazioni,
eventualmente corredate da documenti
La comunicazione di cui al primo periodo
interrompe i termini per concludere il
procedimento che iniziano nuovamente a
decorrere dalla data di presentazione
delle osservazioni o, in mancanza, dalla
scadenza del termine di cui al secondo
periodo.
Dell’eventuale mancato accoglimento di
tali osservazioni è data ragione nella
motivazione del provvedimento finale. Le
disposizioni di cui al presente articolo non
si applicano alle procedure concorsuali e ai
procedimenti in materia previdenziale e
assistenziale sorti a seguito di istanza di
parte e gestiti dagli enti previdenziali”
La ratio della disposizione si
LArivela
NORMA,
DUNQUE...
composita.
• 1) E’ espressione di trasparenza,
perché la PA manifesta, poco prima
del provvedimento conclusivo, i
motivi che la orientano a respingere
l'istanza del privato;
• 2) E’ espressione di garanzia e
partecipazione, perché il privato,
attraverso il proprio contributo,
difende la propria sfera giuridica ed
apporta le proprie conoscenze nel
procedimento al fine di incidere sul
provvedimento conclusivo;
.
• 3) ha come obiettivo anche la
c.d.”deflazione del contenzioso”,
perché la PA, a seguito del
contributo del privato, potrebbe
orientarsi in senso favorevole allo
stesso ed evitare una dispendiosa
lite giudiziaria;
Come si colloca
nel procedimento amministrativo ?
•E’ un momento che precede la fase
decisionale e può determinarne il
contenuto pertanto si colloca ancora
nella fase istruttoria del
procedimento
•E
E’ OBBLIGATORIO NEI PROCEDIMENTI A
ISTANZA DI PARTE QUINDI ANCHE NEI
PROCEDIMENTI ANAGRAFICI !
Ricordiamo la circolare ministeriale
n. 5/2006,
10--bis
relativa all' applicazione anagrafica dell' art. 10
della legge 241/90
•Procedimento ad istanza di parte
(con esito negativo)
1. Comunicazione di avvio
procedimento
2. Accertamenti istruttori atti a
verificare la accoglibilità dell’istanza
3. Preavviso di rigetto.
4. Invio (eventuale) di documenti o
memorie da parte del privato
5. Provvedimento finale di rigetto.
•Procedimento d'ufficio per
l'emissione di un provvedimento
(eventualmente sfavorevole al
privato):
1. Comunicazione avvio
procedimento
2. Istruttoria
3. Notifica Provvedimento finale
ART5, comma 2, della legge n. 1228/54
La forma del preavviso di
rigetto
• La legge non disciplina in alcun
modo la forma del preavviso di
rigetto. La forma scritta è però
implicitamente introdotta dal
termine “ricevimento” contenuto
nel secondo inciso dell’art. 10-bis
La forma del preavviso di
rigetto
"La comunicazione dei motivi ostativi
all'accoglimento
dell'istanza
(c.d.
preavviso di rigetto), …….. deve essere
inviata
all’indirizzo
dichiarato
dall’interessato all’atto della richiesta
di iscrizione anagrafica, mediante
notifica o lettera raccomandata A.R., e
non
all’indirizzo
di
provenienza,
ricorrendo,
ove
sussistano
i
presupposti
,all’art
140
codice
procedura civile.
Ministero dell'Interno 4 luglio 2006
E nel caso del richiedente iscrizione
anagrafica come senza fissa dimora ?
• L'art. 2, 3 L. 1228/1954 e' stato, come
noto, modificato dall'art. 3, 38 L.
15/7/2009, n. 94, ponendo a carico della
persona che sia oggettivamente senza
fissa dimora l'onere di presentare atti e
documenti idonei a comprovare, l'effettiva
sussistenza del domicilio (art. 43, 1 CC)
ove la richiesta sia in comune diverso da
quello di nascita ;
• Ove l’accertamento” documentale
“abbia carattere negativo occorre
provvedere all’invio del preavviso di
rigetto
• Se il soggetto ha individuato nella
istanza un indirizzo di domicilio “reale”
(associazione,enti o strutture di soccorso
etc…)cui espressamente far pervenire le
comunicazioni si utilizzerà il medesimo.
• In assenza ovvero per richieste di
iscrizione alla via non territoriale del
comune si procederà con notifica ex
art.143 cpc
Il contenuto del preavviso
di rigetto
• deve contenere l’indicazione dei
“motivi” che ostano all’accoglimento
della domanda
• Non occorre quindi reiterare tutte le
indicazioni enunciate nell’avvio di
procedimento ( duplicazione
informativa inutile)
• Il Responsabile del procedimento non
deve però limitarsi a dare notizia che il
provvedimento che intende adottare è
negativo, ma dovrà indicare con:
esattezza,
completezza
specificità
quali siano i presupposti di fatto e di
diritto che impediscono l’accoglimento
dell’istanza indicando chiaramente i
termini per proporre osservazioni o
documenti
I TEMPI
• L’art. 10-bis dispone che il preavviso
di rigetto debba essere inoltrato
prima della formale adozione del
provvedimento
sfavorevole
e
comunque “tempestivamente”.
• L’adozione del provvedimento finale
non potrà avvenire prima del decorso
di 10 giorni dal ricevimento della
comunicazione
• Tar Lombardia-Milano, sez. III,21
aprile 2008 n. 1232,
I TEMPI
• QUANDO L’
L’UFFICIALE D’
D’ANAGRAFE
HA ACQUISITO IN FASE
ISTRUTTORIA SUFFICIENTI E
CONCLUDENTI ELEMENTI CHE
ORIENTANO NEGATIVAMENTE IL
PROVVEDIMENTO FINALE
DEVE
• ATTIVARE LA COMUNICAZIONE DI
CUI ALL’
ALL’ART. 10 BIS PRIMA DELLA
MATERIALE ADOZIONE DEL
MEDESIMO
ART. 10 BIS:GLI EFFETTI
INTERROMPE I TERMINI PER
CONCLUDERE IL PROCEDIMENTO che
iniziano nuovamente a decorrere dalla
data di presentazione delle osservazioni
o, in mancanza, dalla scadenza del
termine.
Se il cittadino presenta delle memorie o
delle osservazioni (ha
(ha 10 giorni di tempo
dalla ricezione dell’
dell’avviso)NE È DATA
RAGIONE NELLA MOTIVAZIONE DEL
PROVVEDIMENTO FINALE (specie in caso
di non accoglimento delle stesse).
DEVE ESSERE REITERATO ?
OVVERO DEVO REPLICARE ALLE
OSSERVAZIONI DEL PRIVATO CON
UN NUOVO PREVVISO DI RIGETTO?
L’art. 10-bis prevede che
dell’eventuale mancato
accoglimento delle osservazioni
del privato in replica all’avviso di
provvedimento sfavorevole “sia
data ragione nella motivazione del
provvedimento finale”.
“ Sarebbe, irragionevole se ogni
doverosa replica dell’Amministrazione
alle osservazioni presentate dal
richiedente dopo la comunicazione del
preavviso di rigetto dovesse implicare
l’obbligo per la P.A. di reiterare la
comunicazione dei motivi ostativi per
sollecitare nuovamente, sulla propria
replica, l’eventuale controreplica
dell’interessato,…… in una sequenza
potenzialmente infinita di repliche e
controrepliche, di deduzioni e
controdeduzioni…..” TAR PIEMONTE, SEZ. II –
Sentenza 5 marzo 2010, n. 1425
Del resto….
• La presentazione di osservazioni o
memorie da parte del richiedente
non comporta automaticamente
ulteriori approfondimenti istruttori
da parte dell’ufficiale d’anagrafe
utili e doverosi solo ove le
controdeduzioni siano pertinenti e
circostanziate e non pretestuose
QUINDI …
L’opzione per la reiterazione della
comunicazione ex art.10-bis dovrà di
regola essere esclusa per evitare :
Di protrarre l’istruttoria
eccessivamente utilizzando in via
strumentale l’interruzione dei termini ;
Di aggravare il procedimento (divieto
sancito dall’art. 1, comma secondo,
della L. 241/90)
Si può ammettere peraltro
eccezionalmente una rinnovazione del
preavviso di rigetto solo ove vi siano
fondati motivi per effettuarla:
una lacunosità (in termini di fatti o
valutazioni) del primo preavviso della
quale l’amministrazione si renda conto
Emergano, successivamente al primo
invio, fatti nuovi (anche normativi) su
cui è indispensabile un contraddittorio
con l’interessato.
Omissione: quali conseguenze ?
• Non è annullabile il provvedimento
adottato in violazione di norme sul
procedimento o sulla forma degli atti
qualora, per la natura vincolata del
provvedimento, sia palese che il suo
contenuto dispositivo non avrebbe
potuto essere diverso da quello in
concreto adottato. Il provvedimento
amministrativo non è comunque
annullabile per mancata comunicazione
dell'avvio del procedimento qualora
l'amministrazione dimostri in giudizio
che il contenuto del provvedimento non
avrebbe potuto essere diverso da quello
in concreto adottato …
• art. 21 octies secondo comma,L:241/1990
Omissione: quali conseguenze ?
• Il legislatore, recependo un
consolidato indirizzo
giurisprudenziale, ha inteso
limitare i casi di annullabilità del
provvedimento finale alle ipotesi
in cui la omissione procedurale
determini una reale violazione dei
diritti degli interessati
Attenzione !
E’ peraltro evidente quale importanza assuma
la possibilità di partecipazione al
procedimento anagrafico,che l'ordinamento
garantisce agli interessati, in relazione
all'acquisizione delle informazioni,degli
elementi probatori e di qualsivoglia dato, di
fatto e di diritto, utili alla formazione della
decisione dell'ufficiale d'anagrafe
sull'esistenza del requisito della dimora
abituale e cioè della residenza.
Per cui ……
• Per evitare un onere probatorio
davvero “impegnativo “ per la P.A.
• ovvero dover dimostrare in
giudizio che l’eventuale omissione
del preavviso di rigetto non ha
inciso sul contenuto finale del
provvedimento
• Si consiglia una rigorosa
applicazione della norma !
Il procedimento anagrafico: la fase istruttoria e
decisionale, anche alla luce dell’iscrizione dei
cittadini stranieri, senza fissa dimora e dei
soggetti a protezione internazionale“.
I procedimenti di
cancellazione anagrafica
Liliana Palmieri
2 dicembre 2010
Tipicità dei procedimenti anagrafici
Le iscrizioni, le variazioni e le cancellazioni anagrafiche si
effettuano solo nei CASI e alle CONDIZIONI previste
dalla legge.
In particolare, le cancellazioni sono disciplinate dall’art. 11
del d.P.R. n. 223/1989.
Una nuova causa di cancellazione è stata di recente
introdotta dall’art. 18, c. 2, del D.lgs. n. 30/2007 (come
modificato dall'art. 1, d.lgs. n. 32/2008)
La cancellazione dall’APR
Viene effettuata:
per morte
per trasferimento di residenza in altro comune, o all’estero o
per trasferimento di domicilio in altro comune per PSFD
per irreperibilità al censimento
per irreperibilità accertata a seguito di ripetuti accertamenti,
opportunamente intervallati,
per mancato rinnovo del titolo di soggiorno.
per effetto del provvedimento di allontanamento/espulsione
(art. 18, c. 2, del D.lgs. n. 30/2007)
La cancellazione per morte
Si effettua indistintamente per cittadini italiani, comunitari e
stranieri, purché residenti in Italia, a seguito della
comunicazione di morte effettuata dall’u.s.c.
I cittadini comunitari e stranieri residenti in Italia e deceduti
all’estero possono essere cancellati dall’A.P.R. per morte
previa esibizione del certificato di morte (o documento
equivalente) in regola con le norme sulla traduzione e la
legalizzazione.
In mancanza si dovrà procedere alla cancellazione per
irreperibilità.
La cancellazione per morte decorre dalla data della morte.
La cancellazione per trasferimento di
residenza o di domicilio in altro Comune
Viene effettuata su richiesta dell’ufficiale d’anagrafe del
comune di nuova iscrizione.
Per il comune che procede alla cancellazione gli
accertamenti anagrafici sono facoltativi.
La cancellazione per emigrazione all’estero
Per i cittadini italiani viene effettuata in caso di iscrizione
all’Aire (in mancanza si procede con l’irreperibilità)
Per i cittadini stranieri si effettua solo su richiesta del diretto
interessato, per sé e per le persone su cui esercita la
potestà o tutela.
E’ illegittimo procedere alla cancellazione per l’estero su
dichiarazione di soggetti terzi (familiari, amici, conviventi)
La cancellazione per irreperibilità al
censimento
Si effettua, in sede di confronto censimento-anagrafe, nei
confronti di chi non si è censito né nel Comune di iscrizione
anagrafica né in altro Comune, previa esecuzione di almeno
un accertamento per verificare la mancanza di errori o
omissioni nella rilevazione.
Se l’accertamento conferma la scomparsa della persona non
censita, l’ufficiale d’anagrafe provvede alla cancellazione
previo invio di apposita comunicazione di avvio del
procedimento (racc. A.R.) all’indirizzo di iscrizione anagrafica,
con invito a presentarsi entro una determinata data.. In
mancanza di presentazione o di comunicazioni, l’ufficiale
d’anagrafe provvede alla cancellazione per irreperibilità al
censimento, con decorrenza dalla DATA del provvedimento.
Il provvedimento di cancellazione deve essere NOTIFICATO
(ai sensi dell’art. 143 c.p.c.)
La cancellazione per irreperibilità accertata
E’ uno dei procedimenti più complessi e delicati.
Si effettua quando, a seguito di ripetuti accertamenti,
opportunamente intervallati, la persona sia risultata
irreperibile e cioè non risulti più dimorante all'indirizzo di
iscrizione anagrafica, né in altro indirizzo conosciuto del
medesimo comune o di altro comune italiano, oppure sia
emigrato stabilmente all'estero, senza chiedere
l’iscrizione all’Aire.
Se si conosce il luogo di dimora abituale NON si può
effettuare la cancellazione per irreperibilità, ma si deve
procedere con la segnalazione ai sensi dell’art. 16 del
d.P.R. n. 223/1989 al comune di nuova dimora.
Modalità operative
L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
La notizia della presunta irreperibilità può provenire da
qualunque fonte (terze persone, conoscenza diretta, ecc.)
L’uff. d’anagrafe, quando ritiene vi siano i presupposti per
avviare il procedimento deve comunicare all’interessato
L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO, ai sensi degli artt. 7 e 8
della L. 241/1990 inviando una racc. A.R. all’indirizzo di
iscrizione anagrafica
La comunicazione è valida anche se non viene ricevuta
dal destinatario o dai suoi familiari; in tal caso si
considera eseguita dopo la compiuta giacenza.
Modalità operative
LA FASE ISTRUTTORIA
Durante la fase istruttoria verranno disposti ripetuti accertamenti,
opportunamente intervallati, mirati ad ottenere la dimostrazione che
l’interessato è effettivamente irreperibile.
Quanti accertamenti occorre fare ?
Con quali modalità devono essere eseguiti ?
Il numero, la natura e la durata, le modalità in genere e gli
intervalli degli accertamenti
sono rimessi alla motivata
valutazione e responsabilità dell’ufficiale d’anagrafe.
La “durata” dell’irreperibilità”
Perché l’irreperibilità deve perdurare per almeno 1 anno?
Questo termine non è fissato dalla legge, ma è stato
indicato dall’Istat con circ. n. 70/1989:
“Le cancellazioni per irreperibilità dei cittadini italiani o
stranieri devono essere effettuate quando sia stata
accertata l’irreperibilità al loro indirizzo da almeno un
anno e non si conosca l’attuale dimora abituale”
In sostanza, l’ufficiale d’anagrafe deve accertarsi che la
condizione di irreperibilità duri da almeno 1 anno
Gli accertamenti non devono necessariamente protrarsi per
1 anno, ma l’ufficiale d’anagrafe deve acquisire la prova
e formarsi il convincimento (tramite notizie o elementi
probatori idonei) che l’irreperibilità dura da almeno un
anno
Presupposti per la cancellazione
per irreperibilità
L’irreperibilità deve essere costante e
Gli
accertamenti
che
l’ufficiale
ininterrotta
d’anagrafe
deve
compiere devono essere ripetuti e opportunamente
intervallati
La dimora della persona resasi irreperibile deve essere
totalmente sconosciuta
Queste condizioni devono essere tutte presenti per
procedere alla cancellazione per irreperibilità
Nelle more della cancellazione …..
Blocco della certificazione ? No, grazie !
Nessuna norma legittima o prevede il c.d. blocco della
certificazione.
La certificazione assolve alla funzione di attestare le
risultanze delle registrazioni anagrafiche (ossia si
certifica che nel registro della popolazione risulta …),
ma non garantisce la perfetta ed assoluta
corrispondenza della registrazione anagrafica con la
situazione effettiva.
Naturalmente il blocco può essere usato come uno
strumento interno per tenere sotto controllo la posizione
anagrafica del cancellando per irreperibilità
Nelle more della cancellazione …..
Rilascio della carta d’identità
L’interessato ne ha diritto fino al momento in cui verrà cancellato !
La ricomparsa fa cessare il procedimento di cancellazione per
irreperibilità; questo non potrà essere ripreso ma dovrà essere
archiviato !
La richiesta della carta di identità, (come la richiesta di
certificati avanzata dal diretto interessato) oltre ad
interrompere la condizione di irreperibilità, costituirà
occasione per regolarizzare la posizione anagrafica
Il provvedimento finale
LA FASE DECISORIA
Quando l’uff. d’anagrafe avrà maturato il convincimento,
fondato su prove “solide”, che la persona sia irreperibile
da almeno 1 anno, dovrà concludere il procedimento
adottando il provvedimento finale di cancellazione che
dovrà essere adeguatamente motivato.
LA FASE INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA
Comunicazione del provvedimento
E’ una fase obbligatoria che viene adempiuta tramite la
NOTIFICA del provvedimento, da eseguirsi sotto la
responsabilità del messo notificatore, ai sensi dell’art. 143
c.p.c. (deposito del provvedimento per 20 giorni nella casa
comunale – No affissione all’albo pretorio!)
ATTENZIONE !
I provvedimenti anagrafici sono validi ed efficaci dal
momento della loro adozione. Perciò, anche il
provvedimento di cancellazione per irreperibilità è
immediatamente eseguibile ed esecutivo.
La decorrenza della cancellazione è dalla data del
provvedimento di cancellazione.
I nominativi delle persone risultate irreperibili devono essere
comunicati, a cura dell'ufficiale di anagrafe, al Prefetto entro
30 giorni dall'avvenuta cancellazione per irreperibilità; entro
pari termine devono essere segnalate anche le eventuali
reiscrizioni.
Per le cancellazioni dei cittadini stranieri la comunicazione è
effettuata al Questore. Art. 11 comma 2 d.P.R. n. 223/1989
Cancellazione per violazione degli obblighi
di soggiorno (mancato rinnovo dich. dimora
abituale)
E’ riservata ai soli cittadini extracomunitari e apolidi per
effetto del mancato rinnovo della dichiarazione di dimora
abituale da rendersi entro 60 giorni dal rinnovo del
permesso di soggiorno, trascorsi sei mesi dalla scadenza,
previo avviso da parte dell’ufficio, con invito a provvedere
nei successivi 30 giorni (Art. 11 comma 1 lett. c come
modificato dall’art. 1 comma 28 della Legge n. 94/2009).
Cancellazione per violazione degli obblighi
di soggiorno
L’ufficiale d’anagrafe, TRASCORSI SEI MESI dalla
scadenza del titolo di soggiorno, deve invitare il cittadino
straniero, con raccomandata AR, a rinnovare la
dichiarazione di dimora abituale, corredata dal permesso
di soggiorno rinnovato
Se lo straniero non provvede nei 30 giorni successivi
all’invito l’ufficiale d’anagrafe deve cancellarlo con
apposito provvedimento
ATTENZIONE !
Se il cittadino straniero si è attivato per il rinnovo NON si
potrà procedere alla cancellazione !!!
Cancellazione per violazione degli obblighi
di soggiorno
“Dalla lettura coordinata dell' art. 7, nella sua nuova
formulazione, e dell' art. 11 del medesimo DPR 223/89, si
desume che il termine di un anno (ORA SEI MESI) vada
riferito all' ipotesi di omessa attivazione delle procedure di
rinnovo del titolo di soggiorno, mirando, tale ultima
disposizione, alla definizione delle posizioni anagrafiche
dei cittadini stranieri che non abbiano presentato tale
richiesta (ad esempio per mancanza di requisiti), e non di
quelli, invece, che abbiano prodotto regolare domanda”.
(circ. DCSD n. 12/2005).
Irreperibilità o violazione degli
obblighi di soggiorno ?
Questo dubbio amletico attanaglia molti ufficiali d’anagrafe
e deriva dal fatto che molto spesso coesistono le due
condizioni e cioè l’irreperibilità dello straniero e il mancato
rinnovo del titolo di soggiorno.
Come procedere ?
La cancellazione verrà effettuata per irreperibilità se
maturano prima i presupposti per l’adozione del relativo
provvedimento.
Se invece maturano prima i presupposti per la
cancellazione per violazione degli obblighi di soggiorno si
procederà in tal senso.
La cancellazione a seguito di
provvedimento di espulsione
E’ un motivo di cancellazione introdotto dall’art. 18, c. 2,
del D.lgs. n. 30/2007 (come modificato dall’art. 1, lett. b)
del D.lgs. n. 32/2008):
“La
continuità
del
soggiorno
è
interrotta
dal
provvedimento di allontanamento adottato nei confronti
della persona interessata che costituisce causa di
cancellazione anagrafica”.
anagrafica
La cancellazione a seguito di
provvedimento di espulsione
Questa tipologia di cancellazione, pur riguardando
esplicitamente i cittadini comunitari, di fatto introduce un
motivo di cancellazione dall’anagrafe applicabile anche
ai cittadini extracomunitari: l’espulsione
L’adozione del provvedimento di allontanamento o di
espulsione è condizione necessaria e sufficiente per la
cancellazione anagrafica, anche in caso di ricorso, salvo
il caso in cui il giudice conceda una misura sospensiva
della cancellazione anagrafica. In tal caso l’ufficiale
d’anagrafe dovrà valutare attentamente la situazione.
Riepiloghiamo le diverse fasi …
Nei procedimenti di cancellazione per irreperibilità (al
censimento e dopo ripetuti accertamenti), per mancato
rinnovo del titolo di soggiorno e per effetto del
provvedimento di espulsione/allontanamento, l’ufficiale
d’anagrafe dovrà:
1)inviare la comunicazione di avvio del procedimento
all’interessato, ex artt. 7 e 8 L. n. 241/1990,
2)adottare il provvedimento di cancellazione dall’anagrafe
della popolazione residente
3)notificare all’interessato il provvedimento di cancellazione
4)comunicare
alla Prefettura (o Questura) l’avvenuta
cancellazione anagrafica
Considerazioni conclusive
La cancellazione decorre dalla data del provvedimento
I provvedimenti anagrafici sono validi ed efficaci dal
momento della loro adozione
La cancellazione per irreperibilità accertata si effettua alle
stesse identiche condizioni sia per i cittadini italiani, sia
per i comunitari, sia per gli stranieri!
Il provvedimento finale deve essere comunicato. E’ una fase
obbligatoria che viene adempiuta tramite la NOTIFICA del
provvedimento, da eseguirsi sotto la responsabilità del
messo notificatore, ai sensi dell’art. 143 c.p.c. (deposito
del provvedimento per 20 giorni nella casa comunale – No
affissione all’albo pretorio!).
Il procedimento anagrafico: la fase
istruttoria e decisionale, anche alla luce
dell’iscrizione dei cittadini stranieri, senza
fissa dimora e dei soggetti a
protezione internazionale
Il procedimento di iscrizione dei
cittadini stranieri senza fissa dimora
30° Convegno Nazionale Anusca – 2010
Romano Minardi
80
Una condizione particolare
I cittadini stranieri sono un elemento di forte
criticità per l’ufficiale d’anagrafe
Le persone senza fissa dimora sono, da sempre,
una vera e propria anomalia nel sistema
anagrafico che, come è noto, si fonda sul requisito
della “residenza” e cioè della “dimora abituale”
Risultato:
L’iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri senza
fissa dimora può rappresentare un problema
molto delicato e complesso nella gestione
anagrafica
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Il procedimento di iscrizione anagrafica
dei cittadini stranieri
In materia di stranieri il nostro ordinamento si fonda sul
principio della
REGOLARITÀ DEL SOGGIORNO
Inizialmente essere regolarmente soggiornanti significava
possedere un permesso di soggiorno valido
Solo chi aveva un permesso di soggiorno in corso di
validità poteva iscriversi all’anagrafe.
Oggi non è sempre così !
Tuttavia, il possesso del titolo di soggiorno resta la regola
generale
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Il procedimento di iscrizione anagrafica
dei cittadini stranieri
Art. 6 comma 7 D. l.gs. 25.7.1998, n. 286
Art. 15 comma 1 d.P.R. 31.8.1999, n. 394
FISSANO UN PRINCIPIO FONDAMENTALE
Le iscrizioni e le variazioni anagrafiche dello straniero
regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime
condizioni dei cittadini italiani, nei casi e secondo i criteri
previsti dalla legge e dal regolamento anagrafico
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Il procedimento di iscrizione anagrafica
delle persone senza fissa dimora
Chi è la persona senza fissa dimora ?
E’ colui che non ha una dimora stabile ed effettiva per
cause particolari:
condizioni di disagio sociale (ad es. clochards, emarginati
con problemi di lavoro, familiari, di salute, ecc. )
svolgimento di una particolare attività lavorativa (giostrai,
ambulanti, ecc.)
appartenenza ad etnie nomadi
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Il procedimento di iscrizione anagrafica
delle persone senza fissa dimora
Se la registrazione anagrafica, come regola generale, è
fondata sul legame fra cittadino e territorio (residenza =
luogo di dimora abituale), perché iscrivere in anagrafe
anche persone che non hanno dimora abituale in un
luogo ben determinato ?
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Il procedimento di iscrizione anagrafica
delle persone senza fissa dimora
La risposta si trova nei principi generali dell’ordinamento
anagrafico: tutti coloro che dimorano in maniera non
occasionale sul territorio nazionale debbono essere iscritti in
anagrafe.
Questo principio risponde ad una duplice finalità:
garantire il DIRITTO all’iscrizione anagrafica di tutti i cittadini
assolvere all’INTERESSE PUBBLICO alla registrazione di
tutta la popolazione stabilmente presente sul territorio
nazionale
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Il procedimento di iscrizione anagrafica
delle persone senza fissa dimora
Questo principio è rimasto immutato anche dopo l’entrata in
vigore della Legge n. 94/2009; con la riforma sono cambiate
solo i criteri e le modalità di iscrizione delle persone senza
fissa dimora
Non è più sufficiente la “semplice” dichiarazione di elezione
di domicilio, ma dovranno essere indicati anche gli elementi
necessari ad accertare l’effettiva sussistenza del domicilio
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
Riassumendo
Tutti coloro che dimorano in maniera non occasionale sul
territorio nazionale e, quindi, stabiliscono la loro residenza in
Italia, debbono essere iscritti in anagrafe, sulla base dei
seguenti criteri:
per “residenza”, nel comune e nel luogo di stabile dimora
per “domicilio”, in mancanza di stabile dimora, nel comune in
cui si dimostri l’esistenza di propri affari o interessi
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
L’iscrizione anagrafica, per “residenza” o per “domicilio”,
è un DIRITTO/DOVERE che riguarda:
Tutti i cittadini italiani
Tutti i cittadini comunitari in regola con le norme del d.lgs. n.
30/2007
Tutti i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti
89
Cittadini stranieri senza fissa dimora
Pertanto
L’iscrizione anagrafica è un DIRITTO/DOVERE anche:
Per tutti i cittadini stranieri senza fissa dimora regolarmente
soggiornanti, e cioè:
Con regolare permesso di soggiorno
In possesso di una delle condizioni e dei relativi requisiti
previsti dalle cosiddette “circolari Amato” che, a particolari
condizioni, consentono l’iscrizione anagrafica anche di
cittadini stranieri che si trovano nelle more del rilascio o del
rinnovo del permesso di soggiorno
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
fasi del procedimento
l’iniziativa
l’ufficiale d’anagrafe
deve SEMPRE consentire la presentazione dell’istanza di
iscrizione anagrafica da parte di tutti, anche di coloro che
appaiano palesemente privi dei requisiti necessari (è un
principio generale del diritto amministrativo!)
deve accogliere le istanze di iscrizione dei cittadini stranieri
che dichiarino l’intenzione di stabilire la loro dimora abituale
in Italia, che però non hanno “fissa dimora” ma dimostrano
di avere il proprio domicilio nel comune
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
fasi del procedimento
la fase istruttoria
l’ufficiale d’anagrafe
Dispone gli indagini necessarie (qualora sia possibile) intese
ad accertare una eventuale dimora abituale del dichiarante.
Non sono infrequenti i «falsi» senza fissa dimora; persone
(soprattutto cittadini italiani) che, per motivi poco nobili e,
spesso decisamente illegali (evadere il fisco, sfuggire alla
giustizia o ai creditori, ottenere benefici legati all’iscrizione
anagrafica, ecc.) pur avendo una dimora abituale,
dichiarano il falso al fine di rendersi, di fatto, irreperibili
mediante l’iscrizione in un indirizzo fittizio
92
Cittadini stranieri senza fissa dimora
fasi del procedimento
la fase istruttoria
Si rammenta che, qualora una persona abbia una
dimora abituale, non può invocare il criterio del
domicilio che, in questo caso, non avrebbe alcuna
rilevanza anagrafica
Tuttavia, smascherare una falsa dichiarazione di
mancanza della dimora abituale, per l’ufficiale
d’anagrafe, spesso si rivela un’impresa molto
ardua, se non impossibile
93
Cittadini stranieri senza fissa dimora
fasi del procedimento
la fase istruttoria
l’ufficiale d’anagrafe
Stabilito che il richiedente è una persona senza fissa
dimora, dispone gli accertamenti ritenuti necessari al fine di
verificare la sussistenza del domicilio, sulla base degli
elementi probatori forniti dallo stesso richiedente (art. 2
legge n. 1228/1954, come modificato dalla legge n. 94/2009)
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
fasi del procedimento
la fase decisoria
l’ufficiale d’anagrafe
Qualora, la persona risulti senza fissa dimora e con un
domicilio nel comune, avrà un diritto soggettivo pieno e
incondizionato all’iscrizione anagrafica
Come hanno ripetutamente affermato sia la giurisprudenza
che la dottrina, qualora la persona abbia i requisiti previsti
dalla legge per l’iscrizione anagrafica, l’ufficiale d’anagrafe
NON possiede alcuna discrezionalità decisionale
questo principio vale sia nel caso della dimora abituale sia
nel caso del domicilio per le persone senza fissa dimora
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
fasi del procedimento
la fase integrativa dell’efficacia
Fanno parte di questa fase, la comunicazione o la
pubblicazione, in varie forme, dell'atto, quando questo è
recettizio, ossia quando la sua efficacia è condizionata alla
conoscenza da parte del destinatario
Si può senz’altro ritenere che si tratti di una fase NON
indispensabile ai fini dell’efficacia del provvedimento
Tuttavia, il problema delle comunicazioni o delle notifiche
alle persone senza fissa dimora si pone seriamente, per le
implicazioni che comporta, e dovrebbe essere risolto
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
in alternativa all’iscrizione nel luogo di domicilio
Il cittadino straniero regolarmente soggiornante senza fissa
dimora che non fornisce gli elementi necessari a dimostrare
il domicilio, avrà diritto, esattamente come i cittadini italiani
all’iscrizione nel comune di nascita, o di nascita del padre o
della madre, ma se è nato all’estero, non avrà altra scelta se
non:
l’iscrizione nel registro appositamente istituito presso il
Ministero dell’interno
97
Cittadini stranieri senza fissa dimora
pertanto
A seguito della riforma dell’art. 2 della legge n. 1228/1954,
da parte della legge n. 94/2009, il registro istituito presso il
Ministero dell’interno è destinato alla registrazione:
di tutte le persone iscritte nelle Apr dei comuni in qualità di
«senza fissa dimora». A tal fine i comuni hanno trasmesso
i dati tramite il sistema INA-SAIA e, con lo stesso mezzo,
terranno aggiornato il registro ministeriale
delle persone senza fissa dimora (italiani, comunitari e
stranieri regolarmente soggiornanti) che, pur dimorando
abitualmente in Italia, non hanno diritto all’iscrizione in
nessun comune (mancanza assoluta di domicilio e del
requisito della nascita in Italia)
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Cittadini stranieri senza fissa dimora
domanda
Ma può esistere una persona in condizione tanto
svantaggiata da non avere alcuna possibilità di iscrizione in
nessun comune tanto da essere costretto all’iscrizione nel
registro del Ministero dell’interno
e ancora…
Se si escludono i comuni di maggiori dimensioni o le
richieste di iscrizione «guidate» da organismi assistenziali
(Caritas – Comunità di Sant’Egidio), siamo certi che gli
ufficiali d’anagrafe siano disponibili ad iscrivere cittadini
stranieri senza fissa dimora, se è vero che molti comuni non
lo fanno nemmeno per i cittadini italiani…
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