il project financing in sanita` nel veneto

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m@il:[email protected]
UIL Federazione Poteri Locali
Segreteria Regionale Venezia - Veneto
IL PROJECT FINANCING
IN SANITÀ NEL VENETO
(Approfondimenti e considerazioni )
Corso del Popolo 231, 30172 Mestre (VE)
Tel. 041/8221200 - Fax 041/5311212
Elaborato dall’Ufficio Studi Programmazione
UIL FPL Venezia - Veneto
Stampato in proprio per uso interno
(Anno 2014)
2
“Quello che oggi è dimostrato
fu un tempo solo immaginato”.
(William Blake 1757-1827)
3
Premessa 1
La presenza del privato nella realizzazione e nella gestione di opere di interesse pubblico è in continua
crescita, anche in ambito sanitario. Nel Veneto lo strumento maggiormente impiegato per consentire
alle aziende sanitarie ed ospedaliere di reperire le risorse necessarie per la ristrutturazione ma anche per
la realizzazione di nuove strutture è il “project financing”.
L’obiettivo di questa pubblicazione è quello di analizzare, da un punto di vista oggettivo, questa
operazione di finanziamento che è stata utilizzata nel Veneto.
Per queste analisi, considerazioni e conclusioni abbiamo usufruito del materiale documentale
disponibile sui quotidiani e sul web.
E’ quindi un lavoro di catalogazione che riassume tutti gli aspetti del project financing già trattati
autorevolmente con lo scopo di fornire un ulteriore contributo alla discussione in atto sulla materia.
Prima di iniziare il compito che ci siamo prefissi, riteniamo opportuno riportare in premessa alcuni
stralci del documento sindacale “Project financing”della Confederazione UIL Veneto.
Cosa dice la UIL Veneto2:
<<Occorre segnalare che l’utilizzo del project financing nel nostro ordinamento è in costante espansione e che la UIL non
ha mai contrastato tale scelta.>>
<<Il project financing, ossia (per utilizzare l’espressione impiegata dal legislatore) la realizzazione di opere pubbliche
senza oneri finanziari per la pubblica amministrazione, costituisce un modello per il finanziamento e la realizzazione di
opere pubbliche del tutto nuovo nella disciplina di settore che, nelle aspettative dei suoi sostenitori, dovrebbe porre rimedio
alla scarsità di fondi pubblici ed al gap infrastrutturale che divide l’Italia dagli altri Paesi industrializzati.>>
……….
<< La UIL crede che a difesa dei lavoratori e degli utenti si renda necessario intervenire a monte, ovvero in fase di
definizione dei capitolati fondativi dell’avvio del progetto, al fine di stabilire un punto fermo: tutto ciò che è di competenza
medica resta pubblico. Al privato, sotto controllo, affidare la realizzazione delle opere e la gestione dei servizi non
sanitari.>>
<<La UIL ritiene che il core business della sanità debba rimanere pubblico. Crediamo sia preferibile tenere lontano il
fine di lucro. C’è il rischio che anche la ricerca di un profitto legittimo possa oscurare l’obiettivo prioritario dell’attività
d’istituto che è la salute di tutti i cittadini.>>
Dopo questa doverosa premessa non possiamo esimerci dal presentare il “Project financing” attraverso
la sua definizione, le sue origini e la sua evoluzione normativa in Italia.
1
Per questa breve ma necessaria introduzione ci siamo serviti della documentazione disponibile nei vari siti web che sono
stati citati nelle note a piè di pagina.
2
Tratto dal documento “Project financing (il parere della UIL Veneto).
4
DEFINIZIONE
PROJECT FINANCING O FINANZA DI PROGETTO 3
Il project financing, o finanza di progetto, è una forma di finanziamento tramite la quale le pubbliche
amministrazioni possono ricorrere a capitali privati per la realizzazione di progetti e infrastrutture ad
uso della collettività. In altre parole le spese per la realizzazione di un’opera pubblica possono essere
sostenute totalmente – nel caso di project financing puro – o parzialmente da privati.
Il project financing, mutuato nel nostro ordinamento giuridico dal sistema anglosassone, avviene con
regolare gara d’appalto.
I vantaggi di questa collaborazione tra pubblico e privato sono reciproci.
Le pubbliche amministrazioni possono portare a compimento interventi importanti e spesso necessari,
altrimenti non consentiti dalle disponibilità di bilancio. L’investitore privato ottiene, invece, la
concessione per lo sfruttamento economico dell’opera realizzata.
La realizzazione di un’opera può avvenire solo dopo una stima compiuta da istituti di credito che
prenda in esame la reale capacità del progetto di essere remunerativo.
Sono oggetto di valutazione principalmente i costi di realizzazione e il futuro bacino di utenza
dell’opera.
Oltre alla sua utilità l’opera, una volta portata a termine, deve garantire un’effettiva redditività.
QUADRO NORMATIVO
La legge 11 novembre 1998 n. 415, cd. legge Merloni-ter, ha rappresentato il primo tentativo di dettare
regole organiche per il project financing. La nuova legge prevedeva la possibilità che fosse un soggetto
privato, il c.d. “promotore”, a promuovere la realizzazione di un’opera pubblica in regime di
concessione.
Alla legge n. 415/1998 ha fatto seguito la legge 1º agosto 2002 n. 166 (cd. legge Merloni-quater), che ha
ampliato il numero dei potenziali soggetti promotori.
La successiva legge 18 aprile 2005 (cd. legge comunitaria 2004) ha introdotto novità riguardanti
sostanzialmente il contenuto dell'avviso pubblico che le amministrazioni committenti sono tenute a
pubblicare per indicare quali opere possono realizzarsi con capitali privati.
3
Tesi di Laurea di Mauro Rotella - Università agli studi di Firenze. (http://www.tesionline.it)
5
Il decreto legislativo n. 163 del 2006, ha riunito in un unico codice le disposizioni sulla contrattazione
pubblica e, negli articoli da 153 a 160 ha riscritto la disciplina nazionale del project financing, abrogando
tutte le leggi precedenti.
Significativa, poi, è la riforma della finanza di progetto recata dal decreto legislativo n. 152 del 2008, cui
emerge, tra l’altro, la volontà riformatrice alla ricerca di una via per la ripresa economica.
Con l’entrata in vigore del Decreto Sviluppo (d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito nella legge 12 luglio
2011, n. 106), arriva la riscrittura del comma 19 dell’art. 153 del D.Lgs 163/2006, per cui il promotore
può presentare proposte per la realizzazione di lavori pubblici non presenti nella programmazione
triennale.
Il decreto denominato “cresci Italia” ( d.l. n. 83 del 22 giugno 2012) che prevede agevolazioni fiscali.
Il recente “Decreto Fare”, D.L. 69/2013 convertito dalla Legge 98 del 9 agosto 2013, prevede,
all’articolo 19, alcune importanti modifiche alla disciplina delle concessioni di lavori pubblici volte a
migliorare lo strumento della finanza di progetto al fine di favorire il coinvolgimento dei capitali privati
nella realizzazione delle opere pubbliche4.
ESEMPI DI FINANZA DI PROGETTO IN SANITÀ
NEL VENETO
In sanità nel Veneto la finanza di progetto ha trovato spazio, seppur con diverse formule, nella
realizzazione delle seguenti opere di pubblica utilità 5 6 che sono state oggetto di analisi e confronto da
parte della V commissione consiliare della Regione Veneto :
1. Ristrutturazione Ospedale di Castelfranco (TV) e Ospedale di Montebelluna
(VI) (ULSS 8 Asolo) 7 8;
2. Realizzazione Ospedale Unico dell’Alto Vicentino di Santorso (VI) (ULSS 4
Thiene - Schio) 9 ;
Vedasi il commento “Le novità del decreto del fare in tema di concessioni e finanza di progetto” curato dagli uffici Affari
Economici e Centro Studi, Fiscalità Edilizia e Legislazione Opere Pubbliche dell’ANCE (Associazione Nazionale
Costruttori Edili) ( http://www.costruttori.sa.it ).
4
OSSERVATORIO FINLOMBARDA SUL PROJECT FINANCE IN SANITÀ – 2009 - OTTAVA EDIZIONE –
Capitolo V “Progetti aggiudicati” - VENETO - pag. 58 a pag 62. (http://www.finlombarda.it).
5
Vedi allegato “Il project applicato agli ospedali” pag.186 dal libro “I padroni del Veneto” di Renzo Mazzaro – editori La
Terza : <<La sanità veneta, che pure viene presentata come una delle migliori d’Italia, è piena di ospedali da rottamare e sostituire con complessi
nuovi di zecca. Tutti in project financing. Ecco l’elenco: …………………………………….>>
6
7
Vedi Deliberazioni della Giunta Regionale N. 526/2007 e N. 1313/2007 ( http://bur.regione.veneto.it/)
https://www.ulssasolo.ven.it/Area-istituzionale/L-azienda/Direzione-strategica/DirezioneAmministrativa/Dipartimento-risorse-tecniche/Project-Financing
8
9
Vedasi la Deliberazione della Giunta Regionale Veneto N. 1451 del 06 giugno 2008 ( http://bur.regione.veneto.it/)
6
3. Realizzazione Ospedale all’Angelo di Mestre (VE) (ULSS 12 Venezia) 10 11.
(12 13 14Oltre ai tre Progetti di Finanza, risultano essere attivati o in corso di attivazione, nella nostra
Regione, quelli riguardanti l'Ulss 17 della Bassa Padovana 15 (che utilizza una concessione molto
simile al Progetto di Finanza), l'Ulss 9 di Treviso16 e quelli relativi agli ospedali di Chioggia,
Arzignano-Montecchio, all'Azienda Ospedaliero Universitaria Integrata di Verona e al nuovo
Ospedale di Padova17).
10
Vedasi “Il project financing in Italia uno strumento finanziario per i soggetti pubblici. criticità e opportunità nel settore
sanitario” (cap.3.5 “Il caso dell’Ospedale di Mestre”) Francesca Lepore –Università LUISS Guido Carli – 2010 (
http://static.luiss.it/siti/media/1/20100901-Lepore%20modello%20pdf.pdf )
11 http://www.ulss12.ve.it/46_0/project-financing.ashx
12
Vedasi “Analisi e confronto Progetti di Finanza” - 2/12/2010 - CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO Quinta
Commissione consiliare.
Deliberazioni della Giunta Regionale N. 270 del 09 febbraio 2010 - Deliberazioni della Giunta Regionale N. 262
del 15 marzo 2011 - Deliberazioni della Giunta Regionale N. 96 del 29 gennaio con cui la Giunta Regionale ha
ammesso a finanziamento n.19 interventi di edilizia sanitaria di interesse regionale per un costo complessivo di oltre 390
milioni di euro. ( http://bur.regione.veneto.it ).
13
14
“Aggiudicazioni e gare di pf sanitario, il quadro completo”- Sole 24 ore – Edilizia e Territorio-11 giugno 2012.
15
Il nuovo ospedale di Monselice, ovvero il polo ospedaliero dell’Azienda Ulss 17 della Regione Veneto, sarà ultimato entro
la fine del 2013. La nuova struttura per acuti, che sorgerà su un’area di circa 250 mila m2, disporrà di 447 posti letto per la
degenza ospedaliera, dei quali 148 per l’area medica, 144 per l’area chirurgica, 50 per l’area materno-infantile, 33 per l’area
intensiva e 72 per l’attività diurna. Le attuali quattro strutture ospedaliere (Conselve, Este, Monselice e Montagnana)
verranno così quasi totalmente sostituite da questa nuova costruzione, che porterà l’Azienda sanitaria locale a ridurre la
disponibilità per le degenze ospedaliere a 2,5 posti letto ogni mille abitanti (l’obiettivo fissato dalla Regione era 4 posti letto
ogni mille abitanti). L’opera di edilizia sanitaria, che costerà complessivamente 165 milioni di euro, sarà finanziata per la
prima volta in Veneto - questa è la novità - attraverso lo strumento della “concessione di costruzione e gestione”. «86,5
milioni saranno reperiti tramite finanziamento pubblico disponibile», spiega l’ingegnere Clemente Toniolo, impiegato presso
l’Area Tecnica dell’Azienda Ulss 17, nonché autore del progetto preliminare del nuovo Polo ospedaliero, «e 15 milioni
attraverso un fondo di rotazione regionale quale anticipo – con obbligo di reintegro - sugli introiti che l’Azienda otterrà
tramite la vendita di porzioni significative delle proprietà immobiliari relative ai poli ospedalieri di Este e Monselice.
L’importo rimanente, pari a circa 64 milioni di euro, sarà coperto tramite investimento dei privati, coerentemente con
l’orientamento della Regione Veneto che prevede, appunto, il coinvolgimento del capitale privato negli investimenti
infrastrutturali di grande rilievo. Allo stesso tempo, lo strumento della “concessione di costruzione e gestione” consentirà di
mantenere precisi vincoli e garanzie molto forti sulle caratteristiche dell’opera realizzata». Il periodo previsto per il rientro
del capitale privato investito è di 26,5 anni, attraverso l’affidamento in gestione dei servizi non strategici, il pagamento di un
canone di noleggio per le apparecchiature elettromedicali (per la durata di 8 anni) e di un canone di disponibilità. I servizi
affidati in concessione riguarderanno esclusivamente attività che già oggi risultano da tempo esternalizzate. (INCHIESTA –
EDILIZIA SANITARIA – rivista TECNICA OSPEDALIERA ottobre 2012).
16
Vedasi “La cittadella della salute di Treviso”- progetto presentato il 27 dicembre 2010 dalla ULSS n. 9 . Ampliamento
e ristrutturazione in project per un importo di 224 milioni di euro. ( http://www.ulss.tv.it. ).
17
Comunicato stampa Regione Veneto N° 621 del 16/04/2013 (http://www.regione.veneto.it).
La Giunta regionale, nella sua seduta di oggi su proposta del presidente Luca Zaia, ha formalmente approvato lo schema di
Accordo per la realizzazione del nuovo ospedale di Padova, definito il 4 aprile scorso dal gruppo tecnico composto da
rappresentanti di Regione, Azienda Ospedaliera di Padova, Comune e Provincia di Padova, Università e Istituto Oncologico
Veneto. Sono confermati i contenuti già diffusi in data 4 aprile 2013 con il comunicato nr. 521-2013.
Il costo totale dell’investimento è stimato in oltre 643 milioni di euro, di cui 318 milioni di finanziamento pubblico, anche
utilizzando i fondi Cipe “ex articolo 20”per l’edilizia sanitaria. Rispetto al totale, 410 milioni costituiranno il costo di
costruzione, 132 milioni il costo per attrezzature e attivazione, a 55 milioni ammonteranno le spese generali, più Iva.
Per quanto riguarda le procedure per la realizzazione della struttura, l’accordo prevede che si valuti prioritariamente la
proposta di project financing a iniziativa privata già pervenuta, per l’eventuale dichiarazione di pubblico interesse.
La stazione appaltante sarà l’Azienda Ospedaliera, la quale si impegna tra l’altro a valutare la sostenibilità dei costi del canone
di concessione e la durata del project.
7
Di seguito illustriamo, riproducendo le tabelle tratte dal documento “Analisi e confronto Progetti di
Finanza”, presentato il 2/12/2010 dal CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO - Quinta
Commissione consiliare, i seguenti aspetti salienti del project financing praticato per le opere sopra
elencate:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
costo dei project;
durata delle concessioni;
servizi affidati ai privati;
canone annuo pagato ai concessionari;
composizione del canone annuo;
Considerazioni su copertura regionale quota canone restituzione investimento Concessionario;
Punti di forza e punti di debolezza del project.
E’ doveroso riportare testualmente la seguente precisazione della V commissione consiliare:
<<……………si, ritiene, altresì utile specificare che l'elaborazione presentata non perviene, volutamente, a fornire
conclusioni circa l'applicazione di questo strumento nella sanità regionale quanto, piuttosto, si pone, esclusivamente, quale
qualificata base di discussione tra i Commissari.
E' a tutti evidente, infatti, che si sono forzatamente raffrontati dati che non sarebbero né omogenei né parametrabili.
Basti, al riguardo, ricordare che i tre Progetti sono difficilmente sovrapponibili sia a livello strutturale, sia relativamente ad
un’analisi di costi/benefici dei servizi erogati. ……>>
a) Costo dei Project
Contributo privato
con IVA
Contributo pubblico
con IVA
TOTALE con IVA
Ulss 8
91.340.754
Regione: 54.224.253
Ulss:1.763.161
147.328.168
Ulss 4
78.972.875
157.459.147
Ulss 12
120.163.197
Regione: 71.460.000
Ulss: 7.026.272
Regione: 74.959.652
Ulss: 59.779.199
254.902.050
b) Durata della concessione
1. ULSS 8 : 27 anni e 5 mesi a partire dal 15/09/2004.
2. ULSS 4 : 24 anni. 8 anni per attrezzature sanitarie a partire dal 31/01/2012.
3. ULSS 12 : 29 anni e 11 mesi a partire dal 4/12/2002.
8
c) Servizi affidati ai privati
ULLS 8
energia
raccolta e smaltimento rifiuti
manutenzione apparecchiature sanitare
gestione/manutenzione impianti
preparazione e distribuzione pasti
vigilanza
pulizia aree interne-esterne e sanificazione
lavanderia esterna
manutenzioni pc, stampanti e reti trasmissione
dati
manutenzione opere edili da fabbro/falegname
sterilizzazione
manutenzione arredi
bar, distributori bevande, edicole, fioriere,
emporio, parcheggi
ULSS 4
pulizie
gestione parco automezzi
lavanolo
gestione centro unico prenotazioni telefonico
ristorazione degenti/dipendenti/esterni
servizio cassa/cup
manutenzione edile/impianti/aree verdi
servizio energia
service di laboratorio
termica/elettrica/fornitura acqua e depurazione
logistica magazzini di farmacia ed economato
parcheggio
portineria/facchinaggio e pulizie minori
pubblicità e ricavi area commerciale
rifiuti ospedalieri
ULSS 12
manutenzione fabbricati
bar/ristorante
manutenzione impianti energia
mensa dipendenti
mensa degenti
parcheggi
pulizia
laboratorio
lavanderia
diagnostica
smaltimento rifiuti
trasporto automatizzato
manutenzione verde
manutenzione elettromedicali
servizio information tecnology
dozzinanti
spazi commerciali
9
d) Canone annuo pagato ai concessionari18
Canone annuo
IVA esclusa
Canone annuo
Iva
IVA inclusa
Ulss 8
37.613.701
6.943.339
44.557.040
Ulss 4
26.702.859
3.769.874
30.472.733
Ulss 12
45.908.792
8.768.787
54.677.579
e) Composizione del canone annuo
18
Ulss 8
Canone unico.
51,94% per gestione dei servizi, 27,72% come restituzione investimento
sulle opere eseguite, 20,33% per rinnovi impiantistici e tecnologici.
Ulss 4
Cinque Canoni:
 disponibilità 17,45%
 noleggio attrezzature sanitarie 14,14% N.B. SOLO PER ANNI 8. Poi dal
canone annuo si deve detrarre questo importo.
 noleggio mobili e arredi 2,40%
 noleggio hardware 5,44%
 per servizi appaltati 60,57%
Ulss 12
Canone unico.
Canone di disponibilità incluso nei canone dei servizi. L’azienda dice di
poterlo ricavare (considerandolo distribuito in modo pari a tutti i servizi) in
misura pari al 26,4%.
Dati riferiti anno 2010 tenuto conto di una maggiorazione del canone del 2% rispetto al 2009.
10
f) Considerazioni su copertura regionale quota canone restituzione investimento
Concessionario
Il canone di disponibilità e quello relativo alla restituzione dell’investimento sono la remunerazione che
viene data al privato per la costruzione / ristrutturazione dell’immobile. Ripaga, cioè, una spesa di
“investimento”.
Come tale non dovrebbe essere portata a conto economico ed incidere sui costi di esercizio. Così
facendo si sottraggono risorse che il Fondo Sanitario Regionale attribuisce alle nostre Aziende Sanitarie
per l’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza. (LEA).
La contabilizzazione di tali costi nella parte corrente di bilancio provoca squilibri sulle valutazioni
economiche dei bilanci medesimi.
g) Osservazioni Manager su punti di forza e di debolezza della Finanza di Progetto
Punti di forza
Punti di debolezza
In carenza/assenza di finanza pubblica si è potuta
realizzare l’opera.
Mancanza della cultura gestionale nell’Ulss atta a
valutare i risultati di un investimento.
Tempi certi dell’investimento.
Vincoli normativi elevati: esecuzione.
“privatistica” con norme di opera pubblica.
Importo non superabile dell’investimento.
Interlocutori leader nei rispettivi settori.
Qualità della struttura (edilizia ed impiantistica)
assicurata per il periodo della Concessione.
“Rischi” di progettazione, costruzione e gestione
a carico del Concessionario.
Durata del contratto crea “rigidità” nel tempo.
Maggiorazione del costo dell’investimento per
effetto dell’IVA.
Il rimborso del capitale privato con interessi grava
sul bilancio dell’Azienda.
Disponibilità di tecnologia sempre aggiornata.
Investimento privato non e’ considerato nel
debito pubblico nazionale.
11
Rispetto alle puntuali e autorevoli osservazioni fin qui rilevate, riteniamo si debba aggiungere ai:
punti di forza:

la rapidità di esecuzione dell’opera;
punti di debolezza 19 20:

il mancato inserimento nel contratto della clausola di riscatto ovvero della facoltà di riscatto
anticipato per le Pubbliche Amministrazioni che ne ravvisano la convenienza (osservazione
riportata dalla stessa V Commissione Regionale nella relazione);

il mancato inserimento, in convenzione, di meccanismi che permettano di rinegoziare il
contratto nel caso di modificazione sostanziale dei prezzi di mercato o della domanda, a
vantaggio dell’una o dell’altra parte, al fine di ripristinare il giusto livello di equilibrio economico
e finanziario, ovvero quello definito attraverso la gara 21.

la sforbiciata della spending review almeno per quanto riguarda il canone relativo alla gestione
dei servizi;

l’impossibilità di gestione dei servizi attraverso la formula della gara su libero mercato per tutta
la durata della concessione con conseguenze sulla concorrenza e sul mercato regionale;

la scarsa predisposizione di tutti i soggetti coinvolti, amministratori, imprenditori e finanziatori
ad adeguare le metodologie amministrative ed aziendali alle nuove esigenze che il project
financing richiede;

l’elevata incertezza normativa (l’introduzione di disposizioni in modo poco organico e con
norme ad hoc ha prodotto nei soggetti interessati una situazione di elevata incertezza e il timore
che nel ciclo di vita del progetto si possano determinare ulteriori innovazioni normative che
stravolgano il quadro di riferimento);

l’assenza di una disciplina Europea.
19
Vedasi anche QUESTIONI DI ECONOMIA E FINANZA “Infrastrutture e project financing in Italia - il ruolo
(possibile) della regolamentazione” – BANCA D’ITALIA novembre 2009 n.56 - cap.6 Aspetti di criticità presenti nella
disciplina delle operazioni di project financing. (http://www.bancaditalia.it)
Vedasi anche il Documento di consultazione “Finanza di progetto. Revisione della Determinazione n. 1/2009,
Linee guida sulla finanza di progetto dopo l'entrata in vigore del c.d. "terzo correttivo", e della Determinazione n.
2/2010, Problematiche relative alla disciplina applicabile all’esecuzione del contratto di concessione di lavori
pubblici” curato dall’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. (http://www.avcp.it)
20
Tratto dalla pubblicazione “Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici: un approccio di
public management e la centralità delle valutazioni economico e finanziarie” di Veronica Vecchi, Università
Bocconi.
21
12
Considerazioni
Il Project Financing è una materia che in questi ultimi tempi è stata oggetto di attenzioni22, trasmissioni
televisive23, pubblici dibattiti, quindi opinioni, tecniche, giuridiche o politiche, sempre più ricche di
dettagli che rendono improponibile qualsiasi sintesi.
Non va dimenticato che la Regione Veneto, con gli interventi di edilizia sanitaria approvati, realizzabili
anche attraverso il ricorso al project financing, prosegue nel perseguimento degli obiettivi chiaramente
individuabili in sintesi nelle seguenti deliberazioni di Giunta regionale precedentemente richiamate:
DGRV N. 270 del 09 febbraio 201024 <<…..Nel contempo con tale delibera è stata individuata la metodologia
per addivenire all'obiettivo di adeguamento normativo dei nosocomi regionali alle normative di settore.
La griglia messa a punto, si ricorda, era articolata su due fasi con l'obiettivo della riduzione al 4,5 per mille dei posti letto
ospedalieri per abitante e al 160 per mille del tasso di ospedalizzazione dei posti letto ospedalieri mediante:
a) conferma (del nosocomio) mediante intervento di adeguamento o di ristrutturazione;
b) sostituzione di posti letto con nuove costruzioni…>>
DGRV N. 262 del 15 marzo 201125 <<…Nel contempo con tale delibera è stata individuata la metodologia per
addivenire all'obiettivo di adeguamento normativo dei nosocomi regionali alle normative di settore.
La griglia messa a punto, si ricorda, era articolata su due fasi con l'obiettivo della riduzione al 4,5 per mille dei posti letto
ospedalieri per abitante e al 160 per mille del tasso di ospedalizzazione dei posti letto ospedalieri mediante:
a) conferma (del nosocomio) mediante intervento di adeguamento o di ristrutturazione;
b) sostituzione di posti letto con nuove costruzioni….>>
Fra cui vanno richiamate:
la Determinazione n.1 del 14 Gennaio 2009 con cui l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici ha definito le “Linee
guida sulla finanza di progetto dopo l'entrata in vigore del c.d. "terzo correttivo" (D.Lgs. 11 settembre 2008,
n. 152)”; ( http://www.autoritalavoripubblici.it ).
l’edizione 2009 del CIPE - Dipartimento per la Programmazione e il coordinamento della politica economica “Finanza di Progetto 100 domande e risposte” ( http://www.cipecomitato.it/ ).
22
-
RAI 3 Report – “ La finanza e il progetto” puntata del 2/12/2012 con la giornalista Milena Gabanelli che conclude la
trasmissione con <<……ora in Veneto ci sono altri 7 progetti sanitari in costruzione con il project financing che peseranno molto sulle casse
della regione, perché i privati chiedono i soldi in prestito e gli interessi glieli paga il pubblico. La Corte dei Conti dice che il pubblico non deve tirare
fuori i soldi perché il privato ci guadagnerà già con i servizi che poi fornirà all’ospedale dalla manutenzione al parcheggio, alla ristorazione ai
servizi di lavanderia e hai un bel dire che poi il servizio sanitario non peggiorerà perché il soldi sono quelli che sono e quindi se non cominci a
pensarci adesso dopo è tardi.>> ( http://www.rai.it/dl/Report ).
23
Deliberazioni della Giunta Regionale N. 270 del 09 febbraio 2010 - Art. 20 L. 67/88 - Delibera CIPE n. 97/2008 del
18/12/2008 (Prosecuzione programma straordinario di investimenti in sanità - Assegnazione finanziaria L. n.244/07 esercizio 2008). Investimenti in conto capitale per opere di edilizia sanitaria di interesse regionale per il decennio 2004-2013:
Aggiornamento programma di investimento di cui alle DDGRV 66/05, 3504/08 e Accordo di Programma dell'11/12/2009.
(http://www.regione.veneto.it).
24
Deliberazioni della Giunta Regionale N. 262 del 15 marzo 2011 - Art. 20 L. 67/88 - Delibera CIPE n. 97/2008 del
18/12/2008 - Prosecuzione programma straordinario di investimenti in sanità - Assegnazione finanziaria L. n. 244/07 esercizio 2008. Investimenti in conto capitale per opere di edilizia sanitaria di interesse regionale per il decennio 2004-2013:
Aggiornamento programma di investimento di cui alle DDGRV 66/05, 3504/08 e 270/2010 e Accordo di Programma
dell'11/12/2009. Integrazione 2^ fase. (http://www.regione.veneto.it).
25
13
DGRV N. 96 del 29 gennaio 201326 << Gli obiettivi prioritari dell'azione regionale sono i seguenti:
a) conferma (del nosocomio) mediante intervento di adeguamento o di ristrutturazione;
b) sostituzione di posti letto con nuove costruzioni ..>>
Ne consegue che una valutazione del project financing fin qui esaminato diventa un esercizio “non
facile”.
Quindi, prima di concludere questo nostro elaborato riportiamo alcune autorevoli analisi di cui
pensiamo si debba tenere conto nelle valutazioni del project financing, in particolare:
I. le importanti osservazioni espresse (vedi punto g) dalla V COMMISSIONE del Consiglio
Regionale Veneto nella relazione “Analisi e confronto Progetti di Finanza”.
II. la deliberazione della CORTE DEI CONTI 27 28(SEZIONE REGIONALE DI
CONTROLLO PER IL VENETO) “INDAGINE SULL’ASSISTENZA SANITARIA NEL
VENETO” - aspetti finanziari e gestionali, con approfondimento in materia di assistenza
farmaceutica. esercizio finanziario 2010 con ricostruzione di serie storiche omogenee a partire dal
2008 di cui riportiamo di seguito uno stralcio:
Tratto dalle pagg. 9-10:
1. ESITO INDAGINE ANNUALITA’ PRECEDENTE ED ADEMPIMENTI DELLA
REGIONE EX ART.3 CO. 6 L. 20/1994 (Sintesi).
……………<<A conclusione dell’indagine sull’assistenza sanitaria relativa all’esercizio 2009, che, oltre l’esame
degli aspetti economico-finanziari, aveva approfondito il tema della rete ospedaliera nel Veneto, con nota 0003095
del 21 aprile 2011vennero formulate alla Regione le osservazioni che seguono. Per quanto riguarda il primo tema,
aspetti economico-finanziari:
a)………..
b) ……….
c) la gestione finanziaria evidenziava un rilevante peggioramento del saldo negativo tra proventi ed oneri finanziari e,
tra questi ultimi, in particolare, la diminuzione degli oneri per “interessi passivi verso il Tesoriere” per anticipazioni
di cassa connesse al problema della carenza di liquidità, una forte accelerazione degli “interessi moratori” verso i
Deliberazioni della Giunta Regionale N. 96 del 29 gennaio 2013 - Art. 20 L. 67/88 - Delibera CIPE n. 97/2008 del
18/12/2008 (Prosecuzione programma straordinario di investimenti in sanità - assegnazione finanziaria L. n. 244/07 esercizio 2008). DDGRV n. 270 del 09/02/2010 e n. 262 del 15/03/2011. Individuazione priorità.
(http://www.regione.veneto.it).
26
27
Tratto dal sito: http://www.corteconti.it .
Vedi anche comunicato stampa Consiglio Regionale Veneto del 26/1/2011, di cui riproponiamo una parte: <<……….. Il
passivo della sanità veneta - spiega la Corte - è imputabile soprattutto all'aumento nell'acquisto dei beni e servizi sanitari (in
particolare prestazioni da privati), e dall'esposizione verso i fornitori privati. Ma ciò che preoccupa di più i magistrati
contabili è "l'esplosione dei costi rispetto al 2008 per la gestione in regime di project financing dell'ospedale All'Angelo di
Mestre, che con canoni e accessori è costato nel 2009 17,6 milioni di euro, con un incremento percentuale del 1855,6 per
cento rispetto al 2007". Tanto che la Corte invita la Regione a monitorare con attenzione gli altri project financing già avviati
nella sanità veneta (l'ampliamento degli ospedali di Castelfranco e Montebelluna, la ristrutturazione dell' Ospedale Cà
Foncello di Treviso e il nuovo Ospedale di Santorso nell'Alto Vicentino) e ad adottare provvedimenti per "alleggerire" i costi
di tale procedura………>>. Tratto da http://www.consiglioveneto.it .
28
14
fornitori ed il rilevante incremento degli “altri oneri finanziari” (+ 1855,6%) riconducibili a canoni ed accessori per
la gestione in projet financing dell’ospedale All’Angelo di Mestre. >> …………………………………….
Tratto dalla pag. 46:
3. ASPETTI ECONOMICO-FINANZIARI DEL S.S.R.
…………..<<Infine, pur se in diminuzione nel biennio 2009/2010 (-7,3%) si confermano comunque in forte
crescita nel triennio (+54,9%) i costi ricompresi nel conto “altri oneri finanziari”, che sono sostanzialmente
riconducibili a canoni e oneri accessori per la gestione in regime di Project Financing dell’ospedale “All’Angelo” di
Mestre, direttamente gestito dall’azienda sanitaria n. 12 Veneziana (16,1 mln circa). Tali costi sono pertanto
destinati a pesare sugli equilibri finanziari della sanità veneta anche in futuro.>>……………………
III. le seguenti considerazioni rappresentate dalla ULSS 12 29 :
La tecnica del project financing – applicata al caso dell’Ospedale dell’Angelo di Mestre- ha consentito di raggiungere
alcuni importanti obiettivi:
 accelerare, rispetto ai tempi dell’appalto tradizionale, la realizzazione dei lavori;
 snellire il processo amministrativo che sarebbe necessario nel caso di realizzazione parcellizzata delle opere;
 concentrare in un unico rapporto contrattuale (global service) una molteplicità di contratti di fornitura;
 trasferire il rischio relativo alla gestione dei servizi non sanitari al privato con capacità adeguate a governare i
rischi in modo efficiente ed economico e quindi ad offrirli a costi contenuti;
 trasferire i rischi finanziari durante la fase di costruzione;
 controllare e monitorare la realizzazione del progetto e la qualità del servizio reso mediante l’applicazione di
“convenzioni di gestione” e adeguati meccanismi di controllo e sanzione;
 non intaccare la capacità di credito della Regione.
IV. L’analisi delle convenzioni di project financing in Italia effettuata dalla Banca d’Italia30 di cui
riproduciamo uno stralcio relativo agli ospedali:
<<4.1. Ospedali
In campo sanitario, con il contratto di concessione di lavori pubblici, l’amministrazione affida – al privato concessionario
– la progettazione, la costruzione e la gestione dell’infrastruttura e, in particolare, la gestione di servizi non medicali, ossia
tutti quei servizi strumentali all’attività sanitaria e di cruciale importanza per il servizio pubblico reso ai cittadini/utenti.
Tali servizi sono resi a fronte di canoni corrisposti dalla PA al concessionario, il quale può anche fornire, in aggiunta,
ulteriori servizi di natura commerciale, pagati direttamente dagli utenti. I servizi core – attinenti alle prestazioni rientranti
nel servizio sanitario nazionale – sono riservati, invece, di norma esclusivamente all’amministrazione sanitaria, con
l’eccezione delle peculiari fattispecie contrattuali affidate nell’ambito di programmi di sperimentazione gestionale.
Le infrastrutture ospedaliere costituiscono il settore d’indagine di maggiore rilievo per numero e valore delle opere realizzate
e gestite in regime di concessione. Come dimostrano i dati dell’Osservatorio di Finlombarda sul PPP in sanità, infatti, tale
settore funge da traino del mercato del PF per le opere pubbliche in Italia, vantando 71 progetti avviati (per un valore di
4.400 milioni di euro), di cui 47 aggiudicati (per un valore di 3.000 milioni di euro). La distribuzione geografica del
29
Tratto dal sito http://www.ulss12.ve.it/46_0/project-financing.ashx .
Estratto da “Questioni di Economia e Finanza – Allocazione dei rischi e incentivi per il contraente privato: un’analisi
delle convenzioni di project financing in Italia” - pubblicazione n. 82 di Dicembre 2010 della Banca d’Italia
http://www.utfp.it/docs/pubblicazioni/Analisi_delle_convenzione_in_PF_in_Italia_RC_IP.pdf .
30
15
mercato mostra una maggiore concentrazione delle iniziative nelle Regioni settentrionali. Ciò risulta coerente con la
presenza sul territorio di amministrazioni efficienti, anche grazie al supporto di consulenti specializzati appartenenti
all’ambito pubblico e privato.
Peraltro, il settore si caratterizza per la complessità del processo di programmazione e finanziamento delle opere, che
prevede il coinvolgimento e il necessario raccordo delle diverse istituzioni competenti a livello nazionale, regionale e locale.
i) Analisi descrittiva. L’analisi effettuata ha avuto a oggetto 19 convenzioni, aggiudicate tra il 2002 e il 2009.
L’importo medio degli investimenti è stato pari a 111,7 milioni di euro, con un’importante incidenza del contributo
pubblico in relazione al valore complessivo degli stessi, tipica delle concessioni di lavori che hanno a oggetto opere
destinate all’utilizzazione diretta della PA. Dei contratti esaminati 13 sono stati affidati con il procedimento a
iniziativa pubblica. Tale scelta segnala come – in questo settore – la PA preferisca definire in dettaglio le
caratteristiche delle opere e dei servizi prima della procedura di affidamento, lasciando al privato un margine
piuttosto ristretto di libertà di iniziativa in relazione ai progetti. La maggior parte degli interventi, con l’eccezione di
5, sono stati realizzati nel Nord Italia.
ii) Aspetti oggetto di disciplina adeguata o, almeno, sufficiente. Tra i vari settori presi in
considerazione, quello ospedaliero segnala il più elevato livello di standardizzazione contrattuale
(riportando una valutazione pari a 6: cfr. Tav. 1), particolarmente evidente nelle convenzioni stipulate negli anni più
recenti. Esse, infatti, si presentano omogenee, sia dal punto di vista strutturale, sia per quel che concerne i contenuti
delle clausole previste. Tale riscontro sembra armonizzarsi pienamente con il fatto che gli ospedali rappresentano
l’unica tipologia di opere per le quali – proprio negli stessi anni – sono stati proposti modelli contrattuali standard.
Sono oggetto di particolare attenzione i profili relativi alla fase di gestione (la cui disciplina consegue un punteggio
pari a 7: cfr. Tav. 1), in linea con la specifica rilevanza che tale fase assume per il settore. In tutti i contratti sono,
infatti, previsti disciplinari di gestione, benché siano stati allegati e – quindi – siano consultabili soltanto in 9 casi.
Laddove allegati, tali disciplinari sono di regola precisati, dettagliati e integrati successivamente alla fase di
aggiudicazione. Nella maggior parte dei casi (18) è prevista l’attività di controllo della PA nella fase gestionale,
solitamente in maniera piuttosto dettagliata.
iii) Aree di criticità. I tre restanti profili oggetto di valutazione, al contrario, presentano margini di miglioramento
(tutti hanno conseguito un punteggio pari a 4: cfr. Tav. 1). In primo luogo, non è stato sempre possibile identificare
chiaramente l’allocazione dei rischi di costruzione, disponibilità e domanda (8 contratti).
Inoltre, la disciplina delle penali per le ipotesi di inadempimento contrattuale del concessionario risulta spesso
inadeguata: da un lato, i) non è sufficientemente dettagliata in relazione ai metodi di quantificazione delle stesse (11
contratti); dall’altro, ii) nella maggioranza dei casi (15) non si specificano i presupposti al ricorrere dei quali
l’applicazione delle penali può dar luogo alla risoluzione del contratto. Mentre i meccanismi premiali, benché sia
l’unico fra i settori oggetto di esame nel quale siano stati disciplinati, sono previsti solo in 3 contratti.
Infine, nonostante in tutti i contratti esaminati siano previste ipotesi di riequilibrio del contratto, in 12 casi esse risultano
eccessivamente generiche a causa dell’insufficiente richiamo agli elementi quantitativi del piano economico-finanziario.
Questo elemento di criticità sembra imputabile principalmente alla spesso riscontrata mancata condivisione del modello
finanziario da parte delle amministrazioni aggiudicatrici al momento della sottoscrizione del contratto di concessione
(rilievo, questo, valevole anche per tutti gli altri settori che presentano analoga criticità). Non è, in particolare, in uso in
Italia la stipula del c.d. accordo diretto fra PA concedente e finanziatori di un’opera in PF, quale strumento negoziale
volto a disciplinare – nel dettaglio – le modalità di esercizio del diritto di subentro dei finanziatori in luogo del
concessionario nel rapporto di concessione, nonché a prevedere ulteriori misure di tutela degli stessi finanziatori in relazione
ai pagamenti effettuati dall’amministrazione concedente al concessionario.>>
…………………………………..
16
V. La DELIBERAZIONE N. 16 DEL 8 febbraio 2012 31 dell’Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici concernente la: “Costruzione del Nuovo Polo Ospedaliero di Thiene a
cura della Azienda ULSS n.4 “Alto Vicentino” di cui riportiamo le premesse:
<<L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici ha di recente avviato il Piano ispettivo approvato dal Consiglio
nell’adunanza del 17 luglio 2011. Tra i procedimenti del Piano è compresa la costruzione del Nuovo Polo Ospedaliero
Unico nel comune di Santorso (VI), a cura dell’Azienda ULSS n.4 “Alto Vicentino”, con sede in Thiene.
L’oggetto dell’ispezione veniva individuato anche con le risultanze emerse in un primo monitoraggio e segnatamente per la
necessità di acquisire elementi su:
a) ulteriori chiarimenti sul sistema delle penali e automatismi di applicazione;
b) ulteriori chiarimenti sulla disciplina delle varianti in corso d’opera e compatibilità con l’istituto della finanza di
progetto;
c) aumento dei costi dal progetto preliminare a base di gara al progetto definitivo e dal progetto definitivo al progetto
esecutivo;
d) aumenti di costo generati dopo l’avvio dei lavori;
e) tempi impiegati per l’avvio dei lavori rispetto al cronoprogramma del progetto preliminare;
f) tempi del procedimento e coerenza con il cronoprogramma approvato con l’avvio dei lavori;
g) sistema di controllo della qualità dei lavori eseguiti; h) ricognizione dei subappalti e dei subcontratti con relative
autorizzazioni;
i) stato del procedimento ed eventuali ritardi rispetto alla data prevista per la messa in esercizio…………>>
L’analisi dei punti di forza e di debolezza riscontrati nelle esperienze di finanza di progetto
illustrate nella relazione della V Commissione Consiliare del Consiglio Regionale Veneto e le
attente valutazioni fin qui espresse, ci consentono di affermare che il funzionamento di questo
tipo di operazione di finanziamento è fortemente condizionato dalle regole e dalla
programmazione per cui è evidente la necessità che venga posta particolare attenzione nella
fase preliminare del progetto. Fase in cui si deve definire un codificato sistema di controllo e
vigilanza che deve operare a garanzia del rispetto costante della procedura del project
financing ed una disciplina adeguata delle penali.
31
Tratto dal sito: www.avcp.it .
17
Questioni aperte
Riteniamo le seguenti questioni al centro del nostro confronto di categoria e confederale.






Nei contratti di project financing sopra illustrati ad esempio, emerge che le ULSS si
sono impegnate, per 24 anni (ULSS 4), per 27 anni (ULSS 8) e per 29 anni (ULSS 12), a
pagare un canone.
Da qui alla scadenza dei contratti saranno nominati alla guida delle aziende ULSS
almeno cinque direttori generali.
Sperando che tali avvicendamenti non producano cinque diverse gestioni della sanità:
siamo sicuri che saranno in grado di onorare gli impegni assunti?
Cosa succederà qualora incontrassero difficoltà nel pagare il canone?
Tale difficoltà potrebbe produrre un aumento della compartecipazione alla spesa dei
cittadini/utenti?
Le situazioni finanziarie delle ULSS citate possono pregiudicare le scelte di
investimento che riguardano le cure primarie, la prevenzione e la riabilitazione?
Conclusioni
Oltre alle considerazioni esposte nel capitolo precedente va preso atto che in questi ultimi
tempi, nel Veneto, il project financing è stato oggetto di notevoli discussioni politiche nonché
di inchieste amministrative (Corte dei Conti32, Commissione di inchiesta Regione Veneto33 34) e
di vicende giudiziarie (quest’ultime legate soprattutto alla Costruzioni Ing. Mantovani SpA
società che risulta concessionaria nei project delle ULSS 4 e ULSS 12).
Tali vicende stanno dividendo le opinioni sulla convenienza, nel caso della sanità veneta, del
ricorso a questa operazione di finanziamento che, è giusto ricordare, è stata introdotta da una
legge con l’obiettivo di contenere la spesa pubblica e fornire una modalità alternativa alla
finanza d’impresa per la realizzazione di opere pubbliche, dove il finanziamento dell’opera con
capitale privato è solo parziale.
Vedasi articolo Corriere Veneto 16/5/2013 “Quattro fascicoli sull’Angelo Arredi «lievitati» di sette milioni La Corte dei Conti chiede le
carte all’Usl 12. Dal Ben «silura» Strano. Insediata la commissione per rinegoziare il project. <<Non c’è un solo fascicolo alla Corte dei
Conti sull’ospedale dell’Angelo di Mestre: il viceprocuratore regionale Alberto Mingarelli ha infatti aperto ben quattro
inchieste su altrettante potenziali anomalie di questi primi cinque anni di vita del contratto di project financing.>>
32
Vedasi articolo dal Gazzettino Nordest del 13/3/2013 <<La Regione Veneto dà l'ok alla commissione d'inchiesta sui
lavori pubblici di cui era stata chiesta l'istituzione dopo l'inchiesta giudiziaria che ha coinvolto la maggior impresa veneta
delle costruzioni, la Mantovani spa, oltre ad alcune società strumentali della Regione. La commissione Affari Istituzionali
del Consiglio Veneto ha dato il via libera a due provvedimenti finalizzati a rendere più trasparente l'azione amministrativa
della Regione per quanto riguarda i lavori pubblici.>>
33
34
Vedasi Deliberazione del Consiglio Regionale Veneto n. 22 del 22 marzo 2013 “Affidamento alla prima Commissione
consiliare permanente di funzioni d'inchiesta, ai sensi dell'articolo 45, comma 1, dello statuto, in materia di concorrenza e
libertà economica nel veneto.”
18
Per questi motivi riteniamo di ultimare questo elaborato riportando alcune conclusioni tratte da
autorevoli pubblicazioni, che secondo noi risultano significative:

“Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici: un approccio di public
management e la centralità delle valutazioni economico e finanziarie” (Veronica Vecchi,
Università Bocconi)
(estratto dal capitolo: “Il trasferimento dei rischi: principale elemento da cui dipende la convenienza
del PF”)
<<La letteratura sembra essere unanime nel ritenere che rischi delle operazioni di project finance sono, nelle migliori
delle ipotesi, non adeguatamente valutati e gestiti e, nelle peggiori delle ipotesi, gestiti a vantaggio degli operatori privati
(Hood e McGarvey 2003, Ball at al. 2000, Broadbent e Laughlin 1999, Gaffney e Pollock 1997, Mayston 1999,
van Ham e Koppenjan 2000).
In Italia la valutazione dei rischi nelle operazioni di project finance è pressoché inesistente e vi è una scarsa
consapevolezza degli impatti delle operazioni sulla struttura dei rischi delle aziende sanitarie. Anche da un punto di
vista della produzione scientifica e della manualistica (testi tecnici o operativi e linee guida messe a punto da
Istituzioni e Agenzie pubbliche) mancano indicazioni sulla valutazione e sul trattamento dei rischi . L’unica analisi
empirica sul trattamento dei rischi nelle operazioni di project finance per gli investimenti nel settore sanitario
(Amatucci e Lecci 2006), benché circoscritta, evidenzia come nei contratti di project finance italiani ci sia un
trasferimento quasi totali dei rischi inerenti la costruzione, mentre molto più limitato è il trasferimento di rischi più
complessi da valutare e gestire, come quelli relativi alla performance gestionale e alle innovazioni tecnologiche>>.
<<…>>
<<Se si vorrà continuare a realizzare investimenti in project finance, condizione che sembra essere molto probabile, a
meno che non si ripensi il sistema complessivo della spesa in conto capitale nel settore sanitario, è necessario investire
in adeguate competenze di risk management per evitare che in futuro le aziende pubbliche si trovino a pagare per la
manifestazione di rischi generati da questi contratti, per cui peraltro hanno e stanno già pagando, considerando che i
rendimenti assicurati da queste operazioni agli operatori privati sono molto più elevati rispetto alla media di mercato
(Amatucci et al. 2007) e che, come dimostrato dall’analisi presentata, non riflettono l’effettivo rischio che essi si sono
assunti.>>

“Project Finance” – elementi introduttivi – edizione 2010 a cura dell’ UTFP35 (Unità Tecnica
Finanza di Progetto) - Comitato Interministeriale Programmazione Economica .
-
Il project finance è un operazione finanziaria strutturata e complessa.
-
Il project finance è basato essenzialmente sulla possibilità di realizzare un’opera e di
remunerare i capitali investiti (di debito e di rischio) attraverso i flussi di cassa generati dal
progetto.
-
Il fulcro del project finance è costituito dal security package36 e dalla elaborazione del piano
economico-finanziario.
L'Unità tecnica Finanza di Progetto (UFP) è stata istituita, nell'ambito del CIPE dall'art. 7 della legge 17 maggio 1999,
n.144. E’ l’organo incaricato di promuovere e supportare a livello nazionale le iniziative di PF. Assiste aziende e PP.AA. che
intendono ricorrere al PF per la realizzazione di infrastrutture, in tutte le fasi dell’iter procedurale. ( http://www.utfp.it ) .
35
La complessiva gestione dei rischi del progetto e degli accordi contrattuali definisce il security package . L’individuazione
dello specifico security package di progetto costituisce l’aspetto più complesso di qualsiasi operazione di project finance. Il
security package costituisce l’elemento principale che deve garantire alle banche il recupero dei capitali resi disponibili per la
Società Veicolo.
36
19

-
La strutturazione di un’operazione di project finance presuppone processi di negoziazioni di
contratti commerciali e finanziari volti all’allocazione dei rischi ottimale per il
raggiungimento della bancabilità.
-
L’utilizzo del project finance non può essere una scelta incondizionata ma deve dipendere da
una analisi dettagliata di tutti gli elementi che ne permettono il “montaggio”37 .
-
L’utilizzo del project finance da parte della P.A. non deve essere legato “esclusivamente” alla
possibilità di limitare l’utilizzo di risorse finanziarie proprie, ma anche per migliorare la
qualità dei servizi diretti alla collettività.
“Il project financing in Italia uno strumento finanziario per i soggetti pubblici. criticità e
opportunità nel settore sanitario” Francesca Lepore –Università LUISS Guido Carli – 2010:
- <<Da tutto quanto sin qui esposto in questi capitoli emerge come un’operazione di project financing nel settore
sanitario, se correttamente strutturata, consenta al soggetto pubblico il recepimento di risorse finanziarie necessarie per
realizzare l’intervento, nonché l’acquisizione di competenze imprenditoriali per la gestione dei servizi affidati, permettendo
alle Aziende sanitarie di dedicarsi ai servizi “core”. Parallelamente, però, si pone in evidenza anche la necessità di una
maggiore stabilità della normativa di riferimento e di maggiori strutture pubbliche specialistiche in grado di affiancare la
P.A. nella gestione di tali processi per il perseguimento di soluzioni efficaci.>>
Anche alla luce di questi articolati pareri essere semplicemente pro o contro il project
financing non aiuta a comprendere l’efficacia o meno dello strumento. E’ un po’ come essere
pro o contro i mutui, il leasing o i prestiti. Per questo, avendo chiari i punti di forza e i punti di
debolezza della finanza di progetto, secondo noi va valutata la sua convenienza caso per caso
anche nelle sue conseguenze.
Le numerose modifiche normative intervenute di recente, alcune anche di particolare rilievo;
tuttavia, in assenza di una sistematizzazione e unificazione, rendono ancor più difficile il
ricorso allo strumento della finanza di progetto. Di tali criticità è cosciente anche il Governo, al
punto che nel recente progetto definito “Destinazione Italia38” ha proposto 50 misure per
rilanciare l’economia tra cui spicca la misura n. 37, volta alla redazione di un testo unico per il
project financing.
Infine, è di questi giorni la pubblicazione sul Corriere del Veneto39 dell’intervista del
Presidente della Regione Veneto che ha annunciato pubblicamente di fronte alla Corte dei
Conti di avere un piano per rinegoziare i project financing degli ospedali veneti. In sintesi si
apprende dall’intervista che l’intenzione della Regione è quella di fare un nuovo mutuo con la
Bei per liquidare i privati dove sono stati firmati contratti particolarmente onerosi.
Il “montaggio” dell’operazione è caratterizzato da un importante processo di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti
(azionisti, banche, controparti commerciali), avente una durata variabile e volto alla ripartizione dei rischi dell’iniziativa tra i
diversi partecipanti.
37
38
Vedasi “Destinazione Italia” – Presidenza del Consiglio dei Ministri – 19 settembre 2013. Su proposta del presidente del
Consiglio, Enrico Letta e dei ministri degli Affari Esteri, Emma Bonino, e dello Sviluppo Economico, Flavio Zanonato, il
Consiglio ha approvato il piano “Destinazione Italia”, un progetto per attirare gli investimenti esteri e favorire la
competitività delle imprese italiane. Si tratta di 50 misure che toccano un ampio spettro di settori: dal fisco al lavoro, dalla
giustizia civile alla ricerca. (http://www.governo.it )
39
Vedasi intervista “La rinegoziazione del project” - Corriere del Veneto del 27 settembre 2013.
20
In ogni caso, secondo noi, il costo del canone annuo che la Regione dovrebbe pagare per un
opera realizzata attraverso il ricorso al project financing dovrebbe essere inferiore alla somma
da pagare di una eventuale rata annua per l’ammortamento di un mutuo acceso direttamente
dalla Regione.
I nostri riscontri purtroppo ci dicono che non è sempre così.
A questo punto delle nostre conclusioni riteniamo doveroso chiamare in causa la riforma del
titolo V della Costituzione40.
Una riforma che, occorre ricordare, oltre ad essere rimasta incompiuta per l’assenza di una
legislazione successiva che specificasse le competenze legislative e amministrative41, è stata
oggetto di circa 1650 ricorsi alla Consulta per conflitti tra Stato e Regioni (nel 52% dei casi ha
vinto lo Stato).
L’effetto causato da tale riforma ha comportato un aumento delle disuguaglianze fra Nord e
Sud nella sanità, nel Welfare e nei trasporti ed un aumento delle spese regionali in particolare
della spesa sanitaria.
Spese che secondo l’ufficio studi della CGIA di Mestre sono lievitate in questi ultimi 10 anni di
89 miliardi di euro di cui oltre la metà(49,1 miliardi) sono stati “assorbiti” dalla sanità42.
L’aumento delle spese regionali registrato dal 2000 al 2010 per la sola sanità è pari al 79%.
Come categoria faremo la nostra parte per tenere alta l’attenzione su questi temi segnalando
eventuali limiti e carenze e sollecitando, al contempo, le istituzioni locali, a cui è affidato il
compito di vigilare sulla gestione delle ULSS, di esercitare un puntuale controllo allo scopo di
evitare o correggere difficoltà che possano scaricarsi su cittadini/utenti.
40
Con la legge Costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 viene riformata la parte della Costituzione riguardante il sistema delle
Autonomie Locali e dei rapporti con lo Stato. La riforma comporta la revisione degli articoli 114-133 della Carta
Costituzionale.
41
Della riforma incompiuta si sono resi conto anche i 33 saggi convocati dal ministro per le Riforme costituzionali Gaetano
Quagliarello. «Il tema dei rapporti Stato-Regioni e delle conseguenti modifiche del Titolo V è uno dei più complicati posti
all’attenzione della Commissione», ammettono nero su bianco nella loro relazione finale.
42
“Le spese delle Regioni sono cresciute di 89 miliardi”: commento e tabelle di analisi dell’ufficio studi CGIA di Mestre
(http://cgiamestre.com/2012/09/le-spese-delle-regioni-sono-cresciute-di-89-miliardi/)
21
BIBLIOGRAFIA
“Project financing” - UIL Veneto.
QUESTIONI DI ECONOMIA E FINANZA “Infrastrutture e project financing in Italia - il ruolo
(possibile) della regolamentazione” – BANCA D’ITALIA novembre 2009 n.56.
QUESTIONI DI ECONOMIA E FINANZA – “Allocazione dei rischi e incentivi per il contraente
privato: un’analisi delle convenzioni di project financing in Italia” - Pubblicazione n. 82 di Dicembre
2010 della Banca d’Italia.
“Analisi e confronto Progetti di Finanza” 2/12/2010 – V° Commissione Consiliare Regione Veneto.
“Project Finance” – Elementi introduttivi – edizione 2010 - UTFP – Comitato Interministeriale
Programmazione Economica – Unità Tecnica Finanza di Progetto.
“Destinazione Italia” – Presidenza del Consiglio dei Ministri – 19 settembre 2013.
Documento di consultazione “Finanza di progetto. Revisione della Determinazione n. 1/2009, Linee
guida sulla finanza di progetto dopo l'entrata in vigore del c.d. "terzo correttivo", e della
Determinazione n. 2/2010, Problematiche relative alla disciplina applicabile all’esecuzione del contratto
di concessione di lavori pubblici” curato dall’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi
e forniture.
Deliberazione n. 247/2012/GEST della CORTE DEI CONTI (SEZIONE REGIONALE DI
CONTROLLO PER IL VENETO) “INDAGINE SULL’ASSISTENZA SANITARIA NEL
VENETO” - aspetti finanziari e gestionali, con approfondimento in materia di assistenza farmaceutica.
esercizio finanziario 2010 con ricostruzione di serie storiche omogenee a partire dal 2008.
DELIBERAZIONE N. 16 DEL 8 febbraio 2012 dell’ dall’Autorità per la vigilanza sui contratti
pubblici “Costruzione del Nuovo Polo Ospedaliero di Thiene a cura della Azienda ULSS n.4 “Alto
Vicentino”.
“La cittadella della salute di Treviso” Progetto ULSS n. 9 presentato il 27/10/2010.
OSSERVATORIO FINLOMBARDA SUL PROJECT FINANCE IN SANITÀ – Ottava Edizione –
2009.
“Linee guida sulla finanza di progetto dopo l'entrata in vigore del c.d. "terzo correttivo" (D.Lgs. 11
settembre 2008, n. 152)”- l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici.
“Finanza di Progetto 100 domande e risposte” CIPE - Dipartimento per la Programmazione e il
coordinamento della politica economica - edizione 2009.
“Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici: un approccio di public management
e la centralità delle valutazioni economico e finanziarie”(Veronica Vecchi, Università Bocconi).
22
SITI INTERNET
http://www.governo.it
http://www.corteconti.it
www.avcp.it
http://www.autoritalavoripubblici.it
http://www.cipecomitato.it/
http://www.utfp.it
http://www.bancaditalia.it
http://www.regione.veneto.it
http://www.consiglioveneto.it
https://www.ulssasolo.ven.it
http://www.ulss.tv.it
http://www.ulss.12.ve.it
http://tesionline.it
http://www.finlombarda.it
http://static.luiss.it
http://www.costruttori.sa.it
http://cgiamestre.com
http://www.rai.it
23
24