AFRICA Algeria, Burundi, Congo, Egitto, Etiopia, Gabon, Lesotho

AFRICA
Algeria, Burundi, Congo, Egitto, Etiopia, Gabon, Lesotho, Liberia, Madagascar,
Mauritania, Marocco, Namibia, Nigeria, repubblica Democratica del Congo, anda,
Swaziland
Benché tutti gli studi sulle origini storiche e giustificative del bicameralismo mondiale individuino
due modelli, quelli statunitense e europeo-continentale, non si può prescindere, nello studio delle
caratteristiche di composizione e funzionali delle recentemente istituite seconde camere africane,
dalla evidenziazione delle peculiarità storiche e culturali suscettibili di caratterizzare l’istituzione di
camere alte in paesi in via di sviluppo. L’influenza colonizzatrice inglese e francese
nell’ordinamento costituzionale degli Stati africani – dovuta al fatto che la maggior parte dei
territori interessati dal vastissimo processo della decolonizzazione dopo la seconda guerra mondiale
erano soggetti al dominio di Regno Unito o della Francia – non è stata però la principale fonte
ispiratrice dell’istituzione di camere alte in quest’area in quanto la giustificazione della loro
istituzione va ricercata in elementi storico-culturali che nulla hanno a che vedere con il tentativo di
preservare le prerogative aristocratiche in Inghilterra e con il prodotto di un compromesso
costituzionale finalizzato all’istituzione della Repubblica in Francia. Per gli Stati africani la ragione
principale dell’istituzione di un bicameralismo parlamentare è individuabile, alla fine del XX
secolo, nell’avvio del processo di democratizzazione. Gli Stati che attraversano un processo di
transizione, infatti, istituiscono seconde camere, novità che comporta un investimento economico
notevole, al fine di garantire maggiore stabilità, tutelare l’identità nazionale e rafforzare la
democrazia nel lungo periodo, mentre le camere basse rimangono l’emblema della democrazia
rappresentativa.
I modelli costituzionali degli Stati che avevano acquisito il controllo dei territori africani in quanto
potenze coloniali hanno rappresentato un naturale riferimento per le elites politiche formatesi
nell’ambito culturale europeo. Si è manifestata così anche nel diritto costituzionale la conseguenza
tipica dei rapporti tra ordinamento dominante e servente per cui la separazione dei poteri, la
sovranità nazionale, la democrazia rappresentativa, la forma di governo parlamentare e
presidenziale e le garanzie dei diritti erano istituti che venivano importati dal patrimonio
costituzionale classico. Il condizionamento della vecchia potenza coloniale era forte quando la
Costituzione era “concessa” in vista dell’indipendenza, come avvenne per la maggior parte delle
dipendenze coloniali britanniche.
In un primo momento l’accettazione dei modelli europei portava, quindi, a recepire alcuni istituti
garantisti del costituzionalismo occidentale: sovranità nazionale e popolare, separazione dei poteri,
federalismo, tutela dei diritti e garanzie nei confronti della tirannia delle maggioranze.
Parte I
Dopo l’indipendenza degli Stati nuovi è iniziato un processo di rigetto delle istituzioni ispirate
agli ordinamenti delle vecchie potenze coloniali: sono state eliminate, quindi, le soluzioni garantiste
a vantaggio della concentrazione del potere nell’Esecutivo presidenziale monocratico, vertice del
partito unico e delle forze armate. Il principio della separazione dei poteri ha subito delle deroghe
tendenti a emarginarlo con il consolidamento del presidenzialismo e del partito unico. Inizialmente
le Costituzioni avevano scelto la forma di governo presidenziale o parlamentare riconoscendo un
preciso ruolo alle assemblee elettive. Ma successivamente queste Costituzioni sono state attuate in
modo, da un lato, da attribuire una posizione predominante al solo esecutivo (nelle Costituzioni
ispirate a quella francese) e, dall’altro da operare il superamento delle forme di esecutivo dualista
proprie della forma di governo parlamentare, confinando le assemblee parlamentari al ruolo di
organi ausiliari dell’esecutivo. La forma di governo muta in una variante “presidenzialista” con
l’eliminazione di quei contrappesi operati dal legislativo e dal giudiziario nella forma presidenziale
classica statunitense.
Nel nuovo assetto il Presidente era eletto quasi sempre direttamente con un sistema maggioritario
generalmente a doppio turno, la sua elezione era collegata a quella dei membri del Parlamento (o
elezioni contestuali o il candidato parlamentare doveva indicare anche il candidato Presidente che
intendesse eleggere), il mandato era vitalizio o non vi erano limiti alla rieleggibilità alla carica. Il
Consiglio dei ministri, composto da membri nominati dal Presidente, svolgeva una funzione
essenzialmente consultiva.
Con l’adozione della Carta africana dei diritti e dei doveri dell’uomo e dei popoli del 1981 il
dettato costituzionale si è occupato della disciplina e alla tutela delle minoranze culturali, religiose,
linguistiche e dei popoli (es.: Etiopia), quindi dei diritti all’autodeterminazione, allo sviluppo, al
patrimonio culturale, confermando l’adesione all’impostazione solidaristica africana a fianco di
quella individualistica del costituzionalismo occidentale. Ne è conseguito il depotenziamento
dell’esecutivo monocratico e il ritorno al multipartitismo.
La Costituzione è diventata uno strumento di legittimazione del potere più che una tavola di valori
superiori e immutabili: scompare la convinzione della sacralità del testo costituzionale che può
essere mutabile ove funzionale alle esigenze dei leaders nazionali del momento e perdono
significato le funzioni di garanzia assegnatele nel quadro della evidentemente parziale affermazione
del modello costituzionale liberale.
Parte II.
Attualmente la composizione delle seconde camere africane si presenta abbastanza eterogenea.
L’elezione indiretta dei loro membri vede come protagonisti i rappresentanti degli enti subnazionali: questo accade non solo negli Stati federali, come l’Etiopia dove i senatori sono eletti dai
Parlamenti degli Stati membri (o direttamente dal popolo qualora questi decidano in tal senso), ma
anche il Gabon e la Mauritania dove i senatori sono eletti rispettivamente dai componenti dei
consigli comunali e delle assemblee regionali, e dai rappresentanti delle autorità locali, dei
boroughs e dei distretti. Peculiare è il caso del Marocco, dove la camera alta è parzialmente
composta da rappresentanti delle corporazioni (2/5 dei suoi membri) così come particolari sono i
casi dell’Egitto, dotato di una seconda camera a carattere consultivo, e del Madagascar dove la
camera alta è composta per 1/3 da membri nominati dal Presidente della Repubblica.
Il modello bicamerale africano è caratterizzato da seconde camere di ridotte dimensioni con
l’unica eccezione, ancora una volta, della House of Councillors marocchina composta da 270
membri. Allo stesso modo la durata del mandato senatoriale varia tra 4 e 6 anni, mentre in Marocco
è di 9 anni.
Il ruolo del Presidente del senato dimostra, inoltre, l’intento di garantire, con l’istituzione della
seconda camera, la continuità istituzionale: il Presidente del senato, infatti, sostituisce, in situazioni
di necessità, il Capo dello Stato in Algeria, Gabon, Mauritania, Liberia.
Per quanto concerne la partecipazione al procedimento di formazione delle leggi, le seconde
camere africane, ad eccezione di quelle di Algeria, Etiopia, Lesotho e Namibia, hanno diritto di
iniziativa legislativa (con alcune limitazioni per i progetti di legge di bilancio in Liberia e Lesotho),
e tutte hanno il potere di emendare progetti di legge.
Mentre in Egitto la camera alta esercita una funzione prevalentemente consultiva, in Stati federali
come la Nigeria e l’Etiopia il senato ricopre un ruolo importante di mediazione tra Federazione e
Stati membri. Il senato nigeriano, ispirato al modello statunitense, ricopre un importante ruolo di
scrutiny: vota la messa in stato d’accusa, interroga e interpella i membri del Governo, vigila
sull’attuazione della legge finanziaria, istituisce commissioni di inchiesta, e riceve le dichiarazioni
di politica generale del Governo. La stessa cosa accade nel senato marocchino che svolge le stesse
funzioni della camera bassa nel procedimento di approvazione delle leggi organiche e vota la
mozione di sfiducia al Governo.
La maggior parte delle camere alte africane partecipa al procedimento di revisione costituzionale,
può adire la Corte costituzionale (Algeria, Gabon, Mauritania) e nominare giudici della stessa
(Algeria, Gabon, Marocco e Mauritania).
Infine, i senati giudicano di concerto con la camera bassa il Capo dello Stato o il Governo. A
seconda dei casi il loro ruolo si limita alla messa in stato di accusa, al giudizio o si estende a
entrambi. Si tratta di uno strumento di controllo alternativo adottato nelle forme di governo
presidenziali a quello relativo al circuito della fiducia Parlamento-Governo. Questo è il caso della
Nigeria con la sua procedura di impeachment. In Liberia, invece, la camera bassa ha solo il potere di
mettere in stato d’accusa i membri dell’Esecutivo mentre il giudizio definitivo spetta al senato che
deve decidere a maggioranza dei 2/3 dei suoi componenti. La sentenza può disporre la destituzione
o l’interdizione dai pubblici uffici, ma l’accusato può essere processato per gli stessi fatti dalle Corti
giudiziarie ordinarie.
La peculiarità delle camere alte africane risiede nell’esigenza, di cui sono emblema, di riflettere,
in condizioni di eguaglianza, le differenze sociali e geografiche proprie di un continente preda dello
sbilanciamento sociale, razziale e culturale (in Egitto, ad esempio, la seconda camera a carattere
consultivo rappresenta le categorie socio-professionali). Perciò una seconda camera adattata alle
realtà locali, che garantisca ogni sorta di rappresentanza locale a livello nazionale in Parlamento si
fa più incisivamente espressione dei diversi interessi locali rispetto a qualunque altra soluzione
istituzionale e garantisce maggiore stabilità. L’istituzione del senato può anche fungere da
strumento di mediazione tra le parti in conflitto soprattutto in quegli Stati martoriati da anni di
guerre civili etniche e religiose, integrando, ad esempio, i capi tradizionali nella vita istituzionale.
Inoltre, se è vero che la nomina da parte del Capo dello Stato di senatori potrebbe minare il ruolo
del Parlamento, dall’altro lato è anche vero che questo potrebbe rafforzare la sua posizione lì dove
si tratti di chieftains. L’evoluzione storica, politica e costituzionale europeo-continentale ci dimostra
che il modello classico di camera alta aristocratica ha rappresentato uno stadio necessario prima di
giungere ai prototipi contemporanei, sottolineando che la transizione verso la democrazia può
attraversare una fase la legittimazione democratica del senato appare dubbia. Anche in Stati come
l’Egitto la seconda camera, seppur con funzioni prevalentemente consultive, è stata creata per
ampliare la base istituzionale rappresentativa mediante un percorso di consolidamento democratico
che mira, in questa prima fase, a scongiurare la monopolizzazione del procedimento legislativo da
parte della camera bassa.
L’importazione occidentale è risultata, nell’immediato, inadeguata a causa della prioritaria
esigenza di raggiungere, in una prima fase, una sufficiente stabilizzazione della nuova istituzione
nel quadro storico-politico-culturale preesistente. In un secondo momento, il senato africano potrà
sviluppare un ruolo autonomo non solo in seno al mero procedimento legislativo, ma anche quale
strumento di specializzazione legislativa sino a raggiungere l’emancipazione. Questa è la strada
intrapresa dal senato etiope, specializzato nella trattazione di materie come il diritto
all’autodeterminazione dei popoli e delle razze e dal senato marocchino ha la priorità sui progetti di
legge in materia economica e sociale. Alle classiche funzioni legislative e di scrutiny nei confronti
dell’attività del Governo, i senati africani prediligono le funzioni di conciliazione tra interessi socioculturali contrapposti sorgendo in via prioritaria come fattori di stabilità sciale e istituzionale al
tempo stesso. In questo senso andrebbe adattata la famosa affermazione di Lord Bryce:
«Legislatures contain too little of the stores of knowledge, wisdom and experience which each
country possesses».
(a cura di Pamela Martino)