Circ. N. 96 2008 Repressione Lotterie Abusive

CIRCOLARE N. 96
A
Tutti gli Uffici Regionali dei
Monopoli di Stato
SEDI E SEZIONI
Ufficio 16 – Lotto e Lotterie
e, p.c. Al
Prot. n. 2008/21611/Giochi/LTT
Allegati
Risposta al Foglio del
N.
Comando Generale
della Guardia di Finanza
Viale XXI Aprile, 51
00162 - ROMA
Al
Direttore per le strategie
Dr.ssa Gabriella Alemanno
SEDE
Al
Direttore per le accise
Dr. Diego Rispoli
SEDE
Al
Direttore per l’organizzazione e
la gestione delle risorse
Dr. Fabio Carducci
SEDE
OGGETTO : Istruzioni operative agli Uffici Regionali in ordine all’applicazione delle sanzioni
amministrative ai sensi dell’art. 113 bis del regio decreto legge n. 1933 del 19 ottobre
1938.
PREMESSA
Sulla scorta dei numerosi sequestri di tagliandi di concorsi a premio – simili ai gratta
e vinci - operati dalla Guardia di Finanza, questa Amministrazione ravvisa la necessità di fornire
istruzioni operative ai propri Uffici periferici per contrastare le numerose attività illecite legate allo
svolgimento dei concorsi a premio. Infatti, risultano commercializzati sull’intero territorio nazionale
tagliandi di concorso relativi ad iniziative premiali che, privi di qualsiasi scopo promozionale,
celano delle vere e proprie lotterie non consentite.
Per meglio comprendere il fenomeno succitato, si fornisce una breve panoramica in
merito alla disciplina delle manifestazioni a premio.
Il D.P.R. 26 ottobre 2001, n. 430, in attuazione dell’art. 19, comma 4, della legge 27
dicembre 1997, n. 449 (legge finanziaria 1998), attribuisce al Ministero delle Attività Produttive
(ora Ministero dello Sviluppo Economico) un potere di controllo ex post sulle manifestazioni a
premio promosse, abolendo il vecchio sistema autorizzatorio. E’ previsto, infatti, che il soggetto
promotore debba unicamente denunziare l’inizio della manifestazione a premio, con poteri inibitori
in capo alla P.A. in fase solo successiva.
A seguito dell’intervenuta attribuzione unitaria delle funzioni statali in materia di
organizzazione e gestione dei giochi all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato –
avvenuta ai sensi dell’art. 4 del D.L. 8 luglio 2002, n. 138 -, il legislatore, con l’art. 39, comma 13ter e quater, della legge 24 novembre 2003, n. 326, ha conferito a questa Amministrazione le
funzioni di controllo sulle manifestazioni a premio che costituiscono, per la mancanza dei reali
scopi promozionali, elusione del monopolio statale dei giochi.
Proprio nel corso delle verifiche sui concorsi a premio finalizzate al contrasto
dell’elusione del monopolio statale dei giochi, questo Ufficio ha riscontrato che molte imprese
promuovono delle manifestazioni a premio che, artatamente, non hanno un reale scopo
promozionale, ma sono volte a bandire vere e proprie lotterie ad estrazione istantanea, prerogativa,
come noto, riservata allo Stato. E’ il caso, ad esempio, di quei concorsi a premio intrapresi da case
editrici che allegano a cartoline poste in vendita, tagliandi del tutto simili a quelli del “gratta e
vinci” con la conseguenza che l’attenzione del consumatore è rivolta non alla cartolina in sé, ma al
tagliando allegato.
Pertanto, dietro un’apparenza formale rispettosa della legge si nasconde una
situazione sostanziale fraudolenta e lesiva del monopolio statale dei giochi ed idonea ad incidere in
maniera negativa sulle entrate erariali; nel consumatore vi è, infatti, la convinzione non già di
acquistare un prodotto in promozione (come le imprese organizzatrici delle manifestazioni
vorrebbero far credere), ma quella di partecipare ad una lotteria ad estrazione istantanea, anche in
considerazione del fatto che, di solito, gli esercenti pongono in vendita soltanto i tagliandi di
concorso – che dovrebbero, invece, essere ceduti gratuitamente – e non il bene promozionato.
Nel caso, quindi, che nello svolgimento del concorso a premio sia ravvisata
un’attività elusiva del monopolio statale dei giochi, l’Ufficio 16 – Lotto e Lotterie di questa
Direzione provvede all’emanazione del provvedimento di cessazione immediata del concorso
stesso, ai sensi e per gli effetti del succitato art. 39, comma 13-quater, della legge 326/2003, in
quanto, data l’illiceità dell’attività posta in essere, la ritiene una lotteria non consentita, camuffata
da concorso a premio.
Conseguentemente, viene notiziato dell’emanazione di tale provvedimento il
Comando Generale della Guardia di Finanza, al fine di porre in essere tutte le attività necessarie ad
inibire il prosieguo dell’illecita manifestazione a premio, procedendo, qualora ne ricorrano le
condizioni, anche al sequestro di tutto il materiale oggetto della promozione ed a segnalare
eventuali ipotesi di reato alla competente Autorità Giudiziaria.
ILLECITI RISCONTRABILI
Le ipotesi di reato individuabili nei confronti dei soggetti coinvolti sono quelle
previste dalle norme sottoindicate:
• art. 4, comma 1, della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (esercizio abusivo di gioco riservato
allo Stato);
• art. 515 del Codice penale (frode nell’esercizio del commercio);
• art. 640, primo e secondo comma, del Codice penale (truffa anche ai danni dello Stato);
• art. 39, comma 13-quater, della legge 326/2003 (prosecuzione di concorso a premio
cessato).
Accanto alle ipotesi di illecito penale suddette, sono individuabili anche gli illeciti
amministrativi di cui agli artt. 113-bis e 124 del R.D.L. 19 ottobre 1938, n. 1933.
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Mentre l’illecito di cui all’art. 124 è ipotizzabile in capo dei promotori dei concorsi a
premio e viene contestato direttamente dall’Ufficio centrale a seguito dell’emanazione del
provvedimento di cessazione, risulta, invece, nelle competenze di codesti Uffici l’applicazione dell’
art. 113-bis di cui sopra, riferibile anche a tutti coloro che realizzano direttamente il commercio dei
prodotti abbinati ai tagliandi.
La norma che prevede tale illecito testualmente recita: “In caso di svolgimento di
lotterie, tombole, riffe, pesche o banchi di beneficenza o di qualsiasi altra manifestazione comunque
denominata con offerta di premi attribuiti mediante estrazione, sia che questa venga effettuata
appositamente sia che si faccia riferimento ad altra designazione che dipenda dalla sorte o alle
estrazioni del lotto pubblico, al di fuori dei casi consentiti, si applica la sanzione amministrativa da
due a venti milioni di lire. La sanzione è ridotta alla metà nel caso in cui l'operazione sia
circoscritta a poche persone ed il premio risulti di scarso valore.”
Tale norma fornisce la possibilità all’Amministrazione di sanzionare qualunque
attività ricalchi il meccanismo di gioco delle lotterie. Per tale ragione, al di là delle circostanze con
le quali le manifestazioni sono condotte, del nomen che viene loro attribuito, della rilevanza locale o
nazionale, della possibilità che essa sia o meno camuffata con meccanismi consentiti, codesti Uffici
dovranno procedere ad applicare la suddetta norma ed a verificare la possibilità di irrogare le
sanzioni laddove ravvisino una forma di manifestazione non consentita. Tra queste manifestazioni
sono ricomprese anche quelle dette di “sorte locale” di cui agli art. 13 e 14 del D.P.R. 26 ottobre
2001, n. 430.
In particolare, comunque, ed è sicuramente l’ipotesi maggiormente ricorrente, nei
predetti casi di concorsi a premio elusivi ovvero realizzati secondo modalità diverse da quelle
previste dal succitato D.P.R. 430/2001, si configura una lotteria ad estrazione istantanea non
consentita, in quanto posta in essere da un soggetto non titolato a svolgere lotterie.
Pertanto, la Guardia di Finanza, qualora accerti tali fattispecie, redige apposito
verbale di contestazione della violazione di legge ai sensi dell’art. 13 della legge 689/81, inviando il
rapporto all’autorità competente che, a norma dell’art. 17, comma 5, della stessa legge, è l’Ufficio
Regionale di questa Amministrazione competente per territorio.
Solo a titolo esemplificativo e per consentire uniformità di trattamento, nel rispetto
della piena discrezionalità di codesti Uffici nell’applicazione dell’art. 113-bis del R.D.L. 1933/1938
e della legge 689/81, si forniscono indicazioni di massima sulla procedura adottabile nella
determinazione delle sanzioni amministrative da applicare e sul contenuto dell’ordinanzaingiunzione da emanare per la richiesta delle somme dovute.
ITER PROCEDURALE
Fatta salva l’applicazione di quanto previsto dalla summenzionata legge 689/81, cui
si rinvia per quanto concerne i criteri generali e la procedura, si ritiene opportuno fornire alcune
informazioni rilevanti ai fini della legittimità del provvedimento e della corretta applicazione della
sanzione.
1) CONTESTAZIONE
Il verbale di contestazione deve contenere tutti gli elementi indispensabili ai fini
della legittimità del provvedimento e, in particolare, l’indicazione della norma violata, del fatto
contestato e della sanzione applicabile nonchè la possibilità, per l’autore della violazione o per
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l’obbligato in solido, di avvalersi della facoltà di pagamento in misura ridotta, pari alla terza parte
del massimo della sanzione prevista o, se più favorevole, al doppio del minimo della stessa ed il
relativo termine per l’oblazione, l’indicazione della modalità di pagamento (su ccp. intestato al
Contabile del Contenzioso di ciascun Ufficio Regionale e sede staccata) e quella relativa all’Ufficio
cui inviare gli eventuali scritti difensivi.
Qualora il verbale di contestazione non contenga l’indicazione di tali elementi,
l’Ufficio competente dovrà provvedere a ripetere la contestazione entro il termine previsto dall’art.
14 della legge 689/81, integrandone il contenuto originario con le indicazioni mancanti.
2) RIESAME DEL SEQUESTRO
Particolare attenzione deve essere posta alla procedura di riesame, attivata
eventualmente dalla parte in base all’art. 19 della L. 689/81.
E’ infatti previsto un primo termine perentorio di dieci giorni dalla proposizione
dell’opposizione per emanare l’ordinanza motivata di decisione.
Qualora il termine decorra, ferma restando la successiva possibilità di confisca, il
sequestro cessa di avere efficacia ed i beni dovrebbero essere restituiti. Per tale ragione, è
importante il corretto rispetto del termine previsto.
Analogamente, pure in assenza di un termine preciso per l’emanazione
dell’ordinanza-ingiunzione, la previsione di un termine bimestrale o semestrale ai sensi dell’art. 19,
comma 3, della legge 689/81, impone, per mantenere vivo il provvedimento cautelare, che
l’ordinanza-ingiunzione venga emessa nel periodo prescritto.
Si raccomanda, pertanto, in considerazione della rilevante potenzialità lesiva dei
biglietti in questione, sia dal punto di vista economico che per quanto concerne la fede pubblica, il
rispetto di tali termini.
3) PAGAMENTO IN MISURA RIDOTTA
Ricevuto il verbale di contestazione, l’Ufficio, decorsi i termini assegnati per il
pagamento in misura ridotta della somma indicata nel verbale stesso, deve verificare se la parte
abbia effettuato tale pagamento, circostanza che estinguerebbe il procedimento di applicazione della
sanzione. In tal caso, peraltro, l’Ufficio regionale dovrà comunque emettere provvedimento di
confisca dei beni sequestrati, ai sensi dell’art. 20, quarto comma, della legge 689/81.
Al contrario, qualora decorra inutilmente il termine a disposizione per il pagamento
in misura ridotta, l’Ufficio Regionale procederà secondo quanto illustrato nei punti successivi.
4) ISTRUTTORIA
A norma dell’art. 18 della legge 689/81, l’autore della violazione, entro 30 giorni
dalla data di notifica del verbale, può far pervenire all’Ufficio Regionale competente scritti difensivi
e documenti, per contestare o precisare quanto verbalizzato e, altresì, far richiesta di audizione.
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L’Ufficio Regionale ha l’obbligo di esaminare la documentazione presentata e deve
procedere, qualora richiesta, all’audizione della parte, risultando illegittima, in caso contrario, la
successiva ordinanza–ingiunzione di pagamento eventualmente emessa.
5) PROVVEDIMENTO
Qualora l’Ufficio Regionale, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto
richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, desumesse
l’infondatezza dell’accertamento svolto, emetterà apposita ordinanza motivata di archiviazione
degli atti comunicandola integralmente all’organo che ha redatto il rapporto.
Al contrario, qualora l’Ufficio Regionale, esaminati gli atti pervenuti e le risultanze
dell’audizione, ritenesse fondato l’accertamento svolto, procederà all’emanazione dell’ordinanzaingiunzione, con determinazione della sanzione ed al conseguente pagamento della stessa, insieme
con le spese; tale ordinanza-ingiunzione dovrà prevedere anche la confisca del materiale oggetto di
sequestro.
Nella decisione di irrogare la sanzione occorre evidenziare la necessità di valutare la
presenza delle circostanze di fatto e dell’elemento soggettivo (dolo o colpa) del trasgressore nonché,
ai fini della determinazione della sanzione, la gravità della violazione, l’opera svolta dall’agente per
l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione, la personalità dello stesso e le
sue condizioni economiche, ai sensi dell’art. 11 della legge 689/81.
Ai sensi dell’art. 113-bis del R.D.L. 1933/1938, per lo svolgimento di una lotteria
non consentita la sanzione amministrativa applicabile va da un minimo di € 1.033,00 ad un
massimo di € 10.329,00.
Pur nel rispetto della valutazione discrezionale tipica di codesti Uffici Regionali, si
ritiene opportuno, al fine di quantificare l’entità da applicare al caso di specie, stabilire dei
parametri oggettivi di riferimento, tenendo conto delle prescrizioni contenute nella legge 689/1981.
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Tra i parametri oggettivi da prendere a riferimento vi sono:
numero dei tagliandi rinvenuti;
tipologia differente dei concorsi a premio cui i tagliandi sono riferiti;
eventuale cessazione ordinata dall’Amministrazione del concorso a premio o scadenza dello
stesso (rilevabile dai tagliandi stessi);
presenza o meno dei beni promozionati nel luogo dell’accertamento;
circostanze legate alla specifica offerta dei prodotti da parte del venditore (invito
all’acquisto dei tagliandi, esposizione degli stessi particolarmente visibile o accattivante,
ecc…);
altre circostanze diverse.
Tra i parametri soggettivi, poi, vi sono:
valutazione della colpevolezza del trasgressore con indicazione del grado di colpa
(lievissima, lieve, grave) ovvero con imputazione di volontarietà (dolo) dell’illecito;
valutazione di recidività specifica.
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Nella determinazione della sanzione applicabile gli Uffici Regionali aggiungeranno
un importo al minimo edittale a seconda delle circostanze suddette caratterizzanti il singolo illecito
concreto.
Se ne allega un metodo possibile a titolo esemplificativo.
Su tale base, poi, gli Uffici Regionali, in conformità a quanto previsto dall’art. 11
della legge 689/81, dovranno applicare eventuali circostanze attenuanti avuto riguardo, in
particolare, ai seguenti principi:
• all’opera svolta dall’agente per eliminare o attenuare le conseguenze della violazione;
• alla personalità dell’agente (rilevabile da rapporti diretti con l’Amministrazione o, per
tabulas, desumibile dalle controdeduzioni o scritti difensivi);
• alle particolari difficoltà economiche eventualmente rappresentate.
L’ordinanza-ingiunzione, poi, deve necessariamente contenere adeguata motivazione
di tutte le valutazioni svolte nella fase istruttoria con riferimento, in particolare, agli elementi
caratterizzanti l’illecito e a quelli ritenuti rilevanti per la determinazione della somma ingiunta
nonché, ovviamente, a tutte le controdeduzioni, comunque ricevute.
Il pagamento della sanzione comminata deve essere effettuato entro 30 giorni dalla
notifica dell’ordinanza–ingiunzione (che costituisce titolo esecutivo, ai sensi dell’art. 18, ultimo
comma, della legge 689/81).
In mancanza, decorso infruttuosamente tale termine, l’Ufficio regionale deve
procedere alla riscossione coattiva delle somme dovute, provvedendo all’iscrizione nei ruoli
dell’intera somma. A tal fine, si fa riserva di comunicare i codici entrata delle sanzioni di cui
trattasi.
Si fa riserva di comunicare le modalità per la devoluzione delle somme introitate ai
competenti capitoli di bilancio.
Si rammenta, comunque, che è nella facoltà del trasgressore impugnare il
provvedimento dinanzi al Giudice ordinario competente per territorio entro 30 giorni dalla notifica
dello stesso.
Si fa riserva, infine, di proporre a breve l’implementazione della procedura
informatica posta in essere dell’Amministrazione per i contenziosi sugli illeciti amministrativi, al
fine di consentire una strumentazione di lavoro maggiormente agevole.
Si invitano gli Uffici in indirizzo ad assicurare esatto adempimento.
IL DIRETTORE
Firmato Antonio Tagliaferri
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