il meccanismo di cooperazione tra giudice nazionale e

“IL MECCANISMO DI
COOPERAZIONE TRA GIUDICE
NAZIONALE E GIUDICE UE: IL
RINVIO PREGIUDIZIALE”
PROF.SSA MARIA TERESA STILE
Università Telematica Pegaso
Il meccanismo di cooperazione tra giudice nazionale e
giudice UE: il rinvio pregiudiziale
Indice
1
RINVIO PREGIUDIZIALE-------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
2
L’OGGETTO DEL RINVIO PREGIUDIZIALE ------------------------------------------------------------------------ 4
3
LA PROCEDURA DI RINVIO ---------------------------------------------------------------------------------------------- 5
4
L’EFFICACIA DELLE SENTENZE PREGIUDIZIALI -------------------------------------------------------------- 7
Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente
vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
(L. 22.04.1941/n. 633)
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Il meccanismo di cooperazione tra giudice nazionale e
giudice UE: il rinvio pregiudiziale
1 Rinvio pregiudiziale
Massimo strumento di cooperazione tra giudice nazionale e giudice dell’Unione, il rinvio
pregiudiziale, previsto ai sensi dell’art. 267 TFUE, consente in taluni casi (non sottoposti alla
giurisdizione di ultima istanza) od obbliga in altri (casi sottoposti alla giurisdizione di ultimo grado)
il giudice nazionale a rimettere la questione alla Corte di giustizia, allorché, per la risoluzione della
causa dinanzi ad esso pendente, sorgano dubbi sull’interpretazione o sulla validità di una norma
UE.
Alla Corte di giustizia spetta, dunque, la competenza a titolo pregiudiziale, sull’interpretazione dei
trattati e degli atti di diritto derivato e la validità degli atti di istituzioni, organi e organismi UE, il
cui scopo è quello di assicurare l’uniforme interpretazione del diritto dell’Unione al fine della sua
corretta applicazione.
Il meccanismo del rinvio pregiudiziale si estrinseca in una procedura “da giudice a giudice” e,
dunque, “non tra parti”, di natura incidentale e non contenziosa. Ciò vale a dire che il rinvio
pregiudiziale (pur assicurando il contraddittorio di fronte alla Corte) non costituisce un mezzo di
ricorso autonomo e diretto, bensì un mero incidente all’interno di un giudizio che si svolge dinanzi
ad un giudice nazionale; quest’ultimo, anche d’ufficio, infatti, e, dunque, in assenza di contrasti tra
le parti, può ritenere necessario operare il rinvio al fine della risoluzione della causa a lui sottoposta.
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2 L’oggetto del rinvio pregiudiziale
In particolare, oggetto del rinvio pregiudiziale di interpretazione è tutto il diritto primario ed
il diritto derivato. Dunque, i Trattati e tutti gli atti modificativi od integrativi degli stessi (cd. diritto
primario); gli atti delle istituzioni1, degli organi e degli altri organismi dell’Unione (diritto
derivato); i principi generali del diritto dell’Unione, anche in materia di diritti fondamentali.
Oggetto del rinvio pregiudiziale di validità è soltanto il diritto derivato e, dunque, esclusivamente
gli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione.
La ratio del limitato oggetto rispetto a quello più ampio previsto per il rinvio pregiudiziale
d’interpretazione, si riscontra nella presunzione di validità del diritto primario, che, altrimenti,
sarebbe messo costantemente in discussione.
Il rinvio pregiudiziale può conseguentemente riguardare:
- la corretta interpretazione da attribuire a disposizioni dei trattati (compresi gli allegati, i
protocolli, i trattati) o ad atti (regolamenti, direttive, decisioni o ogni altro atto che produca effetti
giuridici) di diritto derivato.
La funzione interpretativa può concernere altresì le precedenti sentenze della Corte di giustizia, gli
accordi internazionali conclusi dall’Unione, nonché le convenzioni stipulate dagli Stati membri nel
quadro dell’ordinamento dell’UE.
Compito della Corte di giustizia mediante la sentenza emessa in via pregiudiziale è quello di
chiarire e precisare il significato e la portata della norma, quale deve, o avrebbe dovuto, essere
intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore;
- la validità di un atto di diritto derivato dell’Unione europea.
La Corte di giustizia, in questo caso, è tenuta a verificare che l’atto in parola rispetti tutte le regole
giuridiche applicabili nel quadro dell’ordinamento giuridico dell’Unione.
1
Per atti istituzionali si intendono tutti quegli atti ascrivibili all’apparato istituzionale UE, (comprese le sentenze della
Corte di giustizia, nonché quelle rese in via pregiudiziale), indipendentemente dalla forma, sia essa tipica o non
nominata, dalla vincolatività e dalla portata o meno ad effetto diretto delle disposizioni. Oggetto del rinvio pregiudiziale
di interpretazione possono essere, altresì, gli accordi internazionali stipulati dall’Unione; gli accordi misti; nonché,
l’ipotesi eccezionale, di norme interne modellate su disposizioni UE, (in questo caso, si estende sì l’ambito
interpretativo a norme interne, ma sempre e soltanto se queste ultime, modellate su norme UE, richiedano
implicitamente un’interpretazione della norma UE).
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3 La procedura di rinvio
Soggetti legittimati ad adire la Corte di giustizia sono le autorità giurisdizionali di ciascuno
Stato membro (d’ufficio o su richiesta delle parti).
L’art. 267 TFUE, al par. 3, dispone un obbligo di rinvio esclusivamente per i giudici di ultima
istanza, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno,
risultando le decisioni da essi adottate inappellabili.
Per tutte le altre giurisdizioni è, invece, prevista una mera facoltà di rinvio, alla stregua della ratio
secondo cui, in questo caso, la tutela sarebbe assicurata dagli altri gradi di giudizio.
Il rinvio pregiudiziale è, dunque, “facoltativo” da parte dei giudici nazionali di prima istanza o di
appello; è, al contrario, “obbligatorio” da parte dei giudici nazionali di ultima istanza (ad eccezione
dei casi limitati in cui gli stessi possono evitare di rimettere la questione alla Corte di giustizia:
Corte giust. sent. CILFIT 2, in presenza, cioè, di una giurisprudenza costante; allorché un’identica
questione sia già stata oggetto di pronuncia della Corte in un precedente procedimento; quando la
portata delle norme UE abbia un senso chiaro ed univoco da non lasciare adito a dubbi
interpretativi).
Una volta ottenuta da parte della Corte l’interpretazione pregiudiziale della questione, la causa è
rimessa al giudice a quo, che riprende il giudizio dinanzi ad esso sospeso per la decisione della
questione pendente.
Per quanto attiene alla violazione dell’obbligo di rinvio pregiudiziale, quest’ultima non è ritenuta
di per sé dalla Corte una violazione da cui possa scaturire un danno risarcibile per le parti private;
danno, che costituisce uno dei presupposti per intentare l’azione risarcitoria3. Al massimo potrebbe
configurarsi un danno da perdita di chance.
2
Corte giust., sent. 6 ottobre 1982, causa C- 283/81, CILFIT, Racc., 3415, punto 16, in cui la Corte
di Lussemburgo chiarì che il giudice nazionale, le cui decisioni non sono impugnabili, può astenersi
dal sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte, allorquando la corretta applicazione del diritto
dell’Unione si imponga «con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio» (c.d.
“teoria dell’atto chiaro”).
3
V. Corte giust., 30-9-2003, C-224/01, Köbler, punto 51, che ribadisce le condizioni di merito
richieste dalla Corte stessa per il risarcimento del danno, ovvero che: «la norma giuridica violata sia
preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di violazione grave e manifesta e che esista un
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Per consolidata giurisprudenza, la Corte può rifiutarsi di rispondere a una questione pregiudiziale
sollevata da un giudice nazionale qualora risulti manifestamente che l’interpretazione o la
valutazione della validità di una norma UE, richiesta dal giudice nazionale, non abbia alcuna
relazione con i fatti o l’oggetto della causa principale, oppure qualora il problema sia di natura
ipotetica, o anche nel caso in cui la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari
per fornire una risposta utile alle questioni che le vengono sottoposte4.
Sono considerate irricevibili dalla Corte di giustizia, a titolo esemplificativo: 1) le questioni
irrilevanti ai fini della risoluzione della causa a quo. Tale ipotesi si verifica, ad esempio, quando il
giudice a quo chiede l’interpretazione di norme UE che non sono applicabili nel giudizio
principale; 2) le questioni non necessarie per la risoluzione della controversia dinanzi al giudice a
quo; 3) le questioni generali o meramente ipotetiche; 4) quelle vertenti su atti non ancora emanati
dalle istituzioni dell’UE; 5) i provvedimenti di rinvio che non contengono gli elementi di fatto o di
diritto necessari alla Corte per fornire una risposta utile; 6) quelle sollevate nell’ambito di una
controversia fittizia.
Ciò, tuttavia, non comporta che le ordinanze di rinvio debbano contenere una motivazione
eccessivamente dettagliata. Occorre che l’ordinanza sia redatta in termini semplici, chiari e precisi e
che sia sufficientemente completa, dovendo – il giudice del rinvio - fornire almeno una minima
spiegazione dei motivi che lo hanno indotto a chiedere l’interpretazione di quelle determinate
disposizioni UE e chiarendo il nesso intercorrente tra le disposizioni medesime e la normativa
nazionale applicabile alla controversia5.
nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai
soggetti lesi».
4
Corte giust., sent. del 15-12-1995, in causa, C-415/93, Union royale belge des sociétés de football
association ASBL e a. c. Jean-Marc Bosman e a., Racc., I-4921, punti 59-61; sent. del 10-1-2006, in
causa, C-222/04, Ministero dell’Economia e delle Finanze c. Cassa di Risparmio di Firenze SpA e
a., Racc., I-289, punto 75.
5
Corte giust., (ord.) del 7-4-1995, in causa, C-167/94, Procedimento penale a carico di Grau
Gomis e a., Racc., I-1023, punto 9; (ord.) del 13-7-2006, in causa, C-166/06, Eurodomus s.r.l. c.
Comune di Bolzano, Racc., I-90, punto 8.
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4 L’efficacia delle sentenze pregiudiziali
Quanto agli effetti delle sentenze interpretative, esse hanno portata vincolante per il
giudice a quo, che è tenuto - anche se non sia di ultima istanza – a conformarsi all’interpretazione
della norma UE così come resa dalla Corte di giustizia (all’occorrenza lasciando inapplicata la
norma nazionale contrastante) e, qualora se ne discosti, la sua decisione potrà essere oggetto
d’impugnazione o di ricorso in Cassazione per violazione del diritto.
L’interpretazione vincolerà anche le giurisdizioni di grado superiore qualora siano chiamate a
pronunciarsi sulla medesima causa in successive fasi e gradi del giudizio (c.d. effetti
endoprocessuali), nonché, producendo effetti erga omnes, con una portata dichiarativa, tale
efficacia si estenderà anche al di fuori del giudizio principale (cd. effetti extraprocessuali), al fine di
garantire l’uniforme applicazione del diritto UE in tutti gli Stati membri.
Sotto il profilo degli effetti nel tempo delle sentenze pregiudiziali, generalmente, le sentenze rese
in via interpretativa dalla Corte di giustizia hanno un’efficacia retroattiva (ex tunc), in quanto la
pronuncia definisce la portata della norma UE così come avrebbe dovuto essere intesa ed applicata
fin dal momento della sua entrata in vigore; e tale da travolgere, in alcuni casi, persino il giudicato,
sempre che, tuttavia, ricorrano determinati presupposti6.
In casi eccezionali, tuttavia, la Corte – al fine di salvaguardare la certezza del diritto e la stabilità dei
rapporti giuridici – può limitare nel tempo l’efficacia delle sentenze pregiudiziali, disponendo una
portata ex nunc (dal momento della pronuncia). Tale limitazione di efficacia vale sia per le
pronunce pregiudiziali di interpretazione che di validità.
Parzialmente diverso è il caso della sentenza su rinvio pregiudiziale di validità7.
6
V., in proposito, Corte giust., sent. del 13-1-2004, C-453/00, Kûhne & Heitz NV c. Productschap
voor Pluimvee en Eieren, Racc., I-837, punto 28; sent. del 19-9-2006, cause riunite C-392/04 e C422/04, i-21 Germany e Arcor, Racc., I-8559, punto 52; sent. del 16-3-2006, C-234/04, Kapferer c.
Schlank & Schick GmbH, Racc., I-2585. Si tratta di sentenze in cui la Corte sottolinea come si possa
travolgere la stabilità del giudicato sempre che - nella sostanza - l’organo nazionale abbia il potere
di ritornare sulla questione in base al sistema processuale di diritto interno.
7
Cfr. in argomento specificamente, G. TESAURO, Diritto dell’Unione europea, CEDAM, 2010, 348 ss.
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Allorché la Corte si pronunci nel senso della “validità” dell’atto UE, l’effetto è strettamente limitato
al caso di specie, (lasciando, tuttavia, inalterata la possibilità di contestare la legittimità dell’atto in
un momento successivo per altri motivi).
Allorché la Corte si pronunci, al contrario, nel senso della “invalidità” dell’atto UE, si produce
sostanzialmente lo stesso effetto di una sentenza di annullamento ex art. 263 TFUE, dunque,
l’effetto della cosa giudicata sia formale che sostanziale; l’istituzione che ha emanato l’atto
conseguentemente potrà solo adottare un atto diverso.
Quanto agli effetti della sentenza pregiudiziale che accerta l’invalidità di un atto, è
generalmente riconosciuto in via giurisprudenziale che sia definitiva al pari di una sentenza di
annullamento.
Infatti, i vizi che possono essere fatti valere in un giudizio di validità sono gli stessi di quelli previsti
dall’art. 263 TFUE. La differenza è che mentre per il rinvio pregiudiziale di validità non sono
prescritti limiti temporali, per il ricorso di annullamento l’art. 263, par. 5, TFUE prescrive limiti ben
circoscritti entro i quali l’azione può essere proposta.
Ciò comporta che il destinatario o il soggetto direttamente ed individualmente riguardato, ex art.
263, par. 4, TFUE, anche quando si tratti di atti indirizzati ad altre persone, compresi gli Stati
membri, che non abbia impugnato nel termine prescritto una data decisione non potrà metterne
successivamente in discussione la validità dinanzi al giudice nazionale.
Al pari di una sentenza di annullamento di un atto (a seguito di ricorso in annullamento ex art. 263
TFUE), o di accertamento dell’illegittima inerzia di un’istituzione UE ( a seguito di ricorso in
carenza ex art. 265 TFUE), inoltre, la sentenza pregiudiziale di invalidità, comporta per le istituzioni
l’obbligo di adottare i provvedimenti al fine di porre rimedio all’illegittimità accertata.
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