L`Azienda ha l`obbligo di ripristinare e riattivare il funzionamento

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OGGETTO
RIASSETTO ORGANIZZATIVO E CONFERIMENTO INCARICHI
QUESITI
(posti in data 16 luglio 2014)
Sono un dirigente medico che ha svolto servizio presso la struttura
complessa direzione medica di presidio ospedaliero. Dal mese di giugno
2012 ricopro l’incarico di alta specializzazione in igiene della sicurezza
e degli ambienti di lavoro. Proprio in ragione dell’assegnazione di tale
incarico, conferitomi in sostituzione dell’incarico di responsabile
di struttura semplice, ho promosso un’azione giudiziaria dinanzi al
giudice del lavoro, lamentando l’illegittimità di tale conferimento
(demansionamento e dequalificazione).
È accaduto che in questo contesto il Direttore Generale dell’Azienda
abbia dato corso ad un riassetto organizzativo complessivo senza
interessare delle modifiche l'atto aziendale; in particolare, ha costituito
"programmi aziendali" e "nuclei organizzativi" (assegnando i relativi
incarichi “intuitu personae”) espressamente finalizzati al superamento
della struttura complessa direzione medica di presidio il cui direttore ha
cessato l'incarico per collocamento a riposo nel mese di gennaio, ed
alla sua “inibizione”, tramutatasi in una soppressione in via di fatto,
cosicché oggi non vi sono più strutture complesse, tantomeno semplici,
che mi consentano di svolgere una attività lavorativa professionalmente
equipollente a quella precedente, nell’ambito delle competenze
igienistiche per le quali sono stata assunta, nonostante la direzione
medica di presidio ospedaliero sia prevista come obbligatoria dal D.P.R.
128/69, come confermato nella sua validità dal decreto legislativo
179/09, e nonostante che la stessa direzione medica di presidio
ospedaliero sia articolata obbligatoriamente in “Uffici” – oggi Strutture
semplici (articolo 2 D.P.R. 128/69). In questo contesto i seguenti quesiti:
1) l’Azienda ha l'obbligo di ripristinare e riattivare il funzionamento
della struttura complessa direzione medica di presidio ospedaliero?
2) il direttore generale ha l'obbligo di indire la selezione per la copertura
del posto, resosi disponibile e vacante, di direttore di struttura
complessa direzione medica di presidio ospedaliero?
3) la normativa vigente "impone" al direttore generale l'obbligo di indire
la selezione entro sei mesi dalla vacanza del posto?
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RISPOSTA
(inviata in data 22 luglio 2014)
Prima di affrontare i quesiti specifici posti paiono opportune alcune
considerazioni sugli accadimenti che hanno segnato l’evoluzione dell’
organizzazione aziendale, e nell’ambito di questa il diverso inquadramento del dirigente in termini di incarico ad esso conferito.
Una prima considerazione concerne l’azione giudiziaria intrapresa
davanti al giudice del lavoro sostenendo l’illegittimità del conferimento
dell’incarico di alta specializzazione perché questo costituisce demansionamento e dequalificazione.
Questa tesi non appare sostenibile nello specifico, visto che il comma
2 dell’articolo 27 del CCNL 1998_2001, nel quale sono codificate
le diverse tipologie di incarichi dirigenziali, precisa che: La definizione
della tipologia degli incarichi di cui alle lettere b) e c) è una mera
elencazione che non configura rapporti di sovra o sotto ordinazione
degli incarichi, la quale discende esclusivamente dall’ assetto
organizzativo aziendale e dalla graduazione delle funzioni.
Questo significa che nel disegno delineato dal contratto citato non
doveva essere attribuito ad un incarico di alta specializzazione un
valore, sia sul piano organizzativo che sul piano economico, inferiore
a quello attribuito ad un incarico di struttura semplice, potendo
addirittura, in relazione alla graduazione delle funzioni con la quale
devono essere pesati i diversi incarichi individuati nell’atto aziendale,
accadere che ad un incarico di alta specializzazione corrispondesse
una retribuzione di posizione maggiore di quella attribuita ad un
incarico di struttura semplice.
L’evoluzione della normativa contrattuale, in particolare l’istituzione
della retribuzione di posizione minima contrattuale unificata, legata
esclusivamente all’incarico conferito, ha fatto sì che di fatto ad un
incarico di struttura semplice spetta una retribuzione di posizione
maggiore di quella spettante ad un incarico di alta specializzazione,
dato che la variabile aziendale, anche in relazione alla esigua entità
dei fondi contrattuali, non può compensare il divario determinato
dalla differenza della retribuzione di posizione minima contrattuale
unificata riportata nella tabella di seguito riprodotta..
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retribuzione di posizione minima contrattuale unificata,
Incarico dirigenziale
esclusivo
non esclusivo
struttura complessa: area chirurgica
14.260,76
3.507,14
struttura complessa: area medica
12.856,21
2.708,70
struttura complessa: area territorio
12.163,26
2.183,98
struttura semplice
9.110,30
2.568,43
incarico professionale articolo 27 lettera c)
4.458,99
0
dirigente equiparato
3.330,73
0
0
0
dirigente con anzianità < 5 anni
(CCNL 2006_2009, secondo biennio economico, articolo 5, comma 1)
Di questa incoerenza si sono mostrate consapevoli tanto l’ARAN
quanto le organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo
nazionale, che nel CCNL 6 maggio 2010, integrativo del CCNL
2006_2009, hanno sottoscritto una dichiarazione congiunta che recita
testualmente: Le parti si danno atto dell’opportunità di avviare,
nell’ambito della contrattazione nazionale, un processo di graduale
allineamento delle retribuzioni di posizione minime contrattuali unificate
dei dirigenti con incarico di cui alle lettere b) e c) dell’articolo 27 del
CCNL 1998_2001, al fine di pervenire ad una più efficace realizzazione
dei principi individuati dall’articolo 6 del CCNL 2006_2009, con
particolare riguardo alla pari dignità ed importanza di tutte le tipologie
di incarico. Il citato articolo 6 del CCNL 2006_2009 ribadiva la valenza
strategica del sistema degli incarichi dirigenziali che il connesso
sistema di valutazione costituisce strumento finalizzato a garantire la
crescita e lo sviluppo professionale dei dirigenti, e richiamava quanto
affermato dal comma 2 dell’articolo 27 per quanto concerne la pari
dignità degli incarichi di struttura semplice e di alta specializzazione.
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Le migliori intenzioni delle parti non si sono concretizzate a seguito
del noto blocco della contrattazione. Il citato articolo 6 del CCNL
2006_2009 prevedeva infatti che proprio il contratto integrativo del
CCNL 2006_2009 avrebbe dovuto definire modalità e criteri applicativi
idonei a garantire che il sistema degli incarichi dirigenziali ed
il connesso sistema di valutazione fossero effettivamente quello che
nelle intenzioni dei citati contratti avrebbero dovuto essere, uno
strumento di crescita professionale e valorizzazione delle competenze,
della professionalità e del merito.
Ritenere che un incarico di alta specializzazione costituisca di per sé
un demansionamento ed una dequalificazione non è sostenibile, non
solo per le specifiche precisazioni che sono state richiamate in merito
alla sostanziale equivalenza degli incarichi di struttura semplice e
di alta specializzazione, ma anche perché il primo comma dell’articolo
2103 del codice civile (Il prestatore di lavoro deve essere adibito
alle mansioni per le quali è stato assunto o a quelle corrispondenti
alla categoria superiore che abbia successivamente acquisito ovvero
a mansioni equivalenti alle ultime effettivamente svolte, senza alcuna
diminuzione della retribuzione) non trova applicazione nello specifico
ambito della dirigenza medica. Il comma 6 dell’articolo 28 del CCNL
1998_2006, nel definire i criteri secondo i quali devono essere
conferiti gli incarichi dirigenziali, precisa che le aziende devono tener
conto, tra l’altro, che data l’equivalenza delle mansioni dirigenziali non
si applica l’articolo 2103, comma 1, del codice civile.
Nella situazione oggetto del quesito il conferimento di un diverso
incarico dirigenziale pare correlato ad una radicale riorganizzazione
del presidio ospedaliero, che prevede l’attivazione di programmi
aziendali e nuclei organizzativi corrispondenti ad altrettanto incarichi
dirigenziali che sarebbero stati conferiti “intuitu personae”, sulla base
cioè di una libera scelta della direzione generale che sta interpretando
con eccessiva disinvoltura quei poteri di organizzazione che l’articolo
5 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, conferisce agli organi
di gestione precisando che le determinazioni per l'organizzazione
degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono
assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con
la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatti salvi la sola
informazione ai sindacati ovvero, limitatamente alle misure riguardanti
i rapporti di lavoro, l'esame congiunto, ove previsti nei contratti
nazionali di lavoro.
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Lo stesso articolo 5 precisa peraltro che quei poteri di organizzazione
possono essere esercitati nell’ambito delle leggi e degli atti che ogni
amministrazioni pubblica deve adottare per disciplinare il proprio
assetto organizzativo interno.
Del tutto arbitraria, e quindi illegittima, appare la riorganizzazione
prevista dal direttore generale, che non può prescindere dall’atto
aziendale, né dalla legge regionale di organizzazione, che deve dettare
norme specifiche per quanto concerne la struttura organizzativa e
l’articolazione interna dei presidi ospedalieri a gestione diretta.
La legge regionale di organizzazione, ferma restando l’autonomia che è
lasciata alle Regioni nel disciplinare l’organizzazione e la gestione del
servizio sanitario regionale, non può non tener conto di quanto
dettato dal comma 9 dell’articolo 4 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, che in materia di organizzazione dei presidi ospedalieri
a gestione diretta, precisa:
Gli ospedali che non siano costituiti in azienda ospedaliera conservano
la natura di presidi dell'unità sanitaria locale. Nelle unità sanitarie
locali nelle quali sono presenti più ospedali, questi possono essere
accorpati ai fini funzionali. Nei presidi ospedalieri dell'unità sanitaria
locale è previsto un dirigente medico in possesso dell'idoneità nazionale
alle funzioni di direzione, come responsabile delle funzioni igienico
organizzative e un dirigente amministrativo per l'esercizio delle funzioni
di coordinamento amministrativo. Il dirigente medico ed il dirigente
amministrativo concorrono, secondo le rispettive competenze, al
conseguimento degli obiettivi fissati dal direttore generale. A tutti
i presidi di cui al presente comma è attribuita autonomia economicofinanziaria con contabilità separata all'interno del bilancio dell'unità
sanitaria locale, con l'introduzione delle disposizioni previste per
le aziende ospedaliere, in quanto applicabili.
Il dettato normativo prevede quindi che i presidi ospedalieri a gestione
diretta abbiano una direzione medica di presidio ed una direzione
amministrativa di presidio, e ‘aver posto come requisito per il direttore
medico di presidio l’idoneità nazionale alle funzioni di direzione
sottende implicitamente che alla direzione medica di presidio sia
attribuito il rilievo di struttura complessa.
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Né può la legge regionale di organizzazione non tener conto del fatto
che l’ordinamento interno dei presidi ospedalieri a gestione diretta è
disciplinato dal DPR 27 marzo 1969, n. 128, del quale è stata sancita
come indispensabile la permanenza in vigore dal decreto legislativo
1 dicembre 2009, n. 179.
Il comportamento della direzione aziendale presenta un ulteriore
profilo di illegittimità nel conferimento degli incarichi dirigenziali
connessi con questo opinabile riassetto organizzativo. Tali incarichi
non possono essere conferiti intuitu personae, ma devono essere
conferiti previo avviso pubblico che renda note le posizioni dirigenziali
che si intendono attribuire, e consenta a coloro che ritengono di avere
titolo al conferimento dei relativi incarichi di proporre la propria
candidatura, che l’azienda deve valutare sulla base di criteri
predefiniti e resi pubblici. Questo è quanto disposto dal comma 1-bis
dell’articolo 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che
precisa: L'amministrazione rende conoscibili anche mediante
pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e
la tipologia dei posti di funzione che si rendono disponibili
nella dotazione organica ed i criteri di scelta; acquisisce le disponibilità
dei dirigenti interessati e le valuta.
L’applicazione di questa disposizione normativa, che concretizza quei
principi di equità e trasparenza che devono permeare l’azione
amministrativa, non garantisce comunque che ad un dirigente che
ricopriva un determinato incarico, laddove l’incarico dal medesimo
ricoperto fosse soppresso da provvedimenti di riorganizzazione
interna, debba essere conferito un incarico dello stesso valore
economico e dello stesso rilievo sul piano organizzativo.
Purtroppo quella garanzia che era prevista dal CCNL 1998_2001, che
assicurava che un medico al quale fosse attribuito un diverso incarico
dirigenziale a seguito di processi di ristrutturazione organizzativa,
mantenesse quantomeno gli stessi livelli retributivi, è ora negata
nell’ambito delle misure adottate negli innumerevoli decreti che si
sono susseguiti per far fronte alla devastante crisi economica che
ancora condiziona la vita di milioni di italiani. Con un pervicace
accanimento nei confronti dei dipendenti pubblici si sono progressivamente ridotte una serie di garanzie e tutele che solo qualche anno fa
sarebbe stato inimmaginabile mettere in discussione.
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Per quanto concerne l’area della dirigenza medica il comma 8
dell’articolo 39 del CCNL 1998_2001 precisava che Nel caso di attribuzione di un incarico diverso da quello precedentemente svolto, a seguito
di ristrutturazione aziendale, in presenza di valutazioni positive riportate dal dirigente, allo stesso deve essere conferito un incarico di pari
valore economico, secondo i criteri e le modalità stabiliti dalla normativa
contrattuale vigente, e dal regolamento aziendale per il conferimento
degli incarichi dirigenziali.
Il comma 32 dell’articolo 9 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 ha
modificato in maniera significativa queste disposizioni, precisando che
A decorrere dal 31 maggio 2010 (data di entrata in vigore del decreto)
le pubbliche amministrazioni che, alla scadenza di un incarico
di livello dirigenziale, anche in dipendenza dei processi di riorganizzazione, non intendono, anche in assenza di una valutazione negativa,
confermare l'incarico conferito al dirigente, conferiscono al medesimo
dirigente un altro incarico, anche di valore economico inferiore. Non si
applicano le eventuali disposizioni normative e contrattuali più
favorevoli; a decorrere dalla medesima data è abrogato l'articolo 19,
comma 1-ter, secondo periodo, del decreto legislativo n. 165 del 2001,
che disponeva che l'amministrazione che, in dipendenza dei processi di
riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di una valutazione
negativa, non intendesse confermare l'incarico conferito al dirigente, era
tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al dirigente stesso con
un preavviso congruo, prospettando i posti disponibili per un nuovo
incarico.
Di fatto un’azienda che per effetto di ristrutturazioni organizzative
abolisca strutture semplici o complesse può conferire al dirigente che
ne era responsabile un incarico di minor valore economico, sempre e
comunque adottando procedure selettive che consentano di valutare
in modo obiettivo e trasparente competenze e attitudini di tutti coloro
che possono aver titolo a ricoprire le posizioni che si renderanno
disponibili a seguito dei processi di riorganizzazione attuati.
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Per quanto concerne i singoli quesiti posti
1) l’Azienda ha l'obbligo di ripristinare e riattivare il funzionamento
della struttura complessa direzione medica di presidio ospedaliero?
L’azienda è tenuta ad osservare la legge regionale di organizzazione, e
ad adeguare ad essa l’atto aziendale, che deve essere comunque
approvato dalla Regione prima che possano essere adottati provvedimenti ad esso conseguenti, come il conferimento di nuovi incarichi
dirigenziali o la revoca di incarichi dirigenziali preesistenti. La legge
regionale di organizzazione a sua volta non può non tener conto
della legislazione nazionale vigente, ed in particolare del DPR 128 e
dell’articolo 4 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, fermo
restando che per presidio ospedaliero si intende una struttura che
può essere articolata in diversi stabilimenti ospedalieri, e che una sola
sarà in questo caso la direzione medica di presidio.
2) il direttore generale ha l'obbligo di indire la selezione per la copertura
del posto, resosi disponibile e vacante, di direttore di struttura
complessa direzione medica di presidio ospedaliero?
Il comma 1-quater dell’articolo 3 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 precisa che Il direttore generale adotta l'atto aziendale;
è responsabile della gestione complessiva, e nomina i responsabili
delle strutture operative dell'azienda.
3) la normativa vigente "impone" al direttore generale l'obbligo di indire
la selezione entro sei mesi dalla vacanza del posto?
La copertura dei posti vacanti, in particolare per quelle posizioni che
rivestono particolare rilievo per la funzionalità aziendale, deve essere
assolutamente tempestiva, ed è prerogativa specifica della Regione
vigilare anche sotto questo profilo sulla qualità della gestione
assicurata dalla direzione generale.
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