Capitolo settimo il Presidente della repubblica

Capitolo Settimo
Il Presidente della Repubblica
Sommario: 1. Generalità e caratteri. - 2. Vicende della carica. - 3. Responsabilità. - 4. Prerogative del Presidente della Repubblica. - 5. Funzioni.
1. Generalità e caratteri
Nel nostro sistema, il Presidente della Repubblica costituisce un potere
neutro ed intermedio con funzioni di garanzia e di controllo esercitate stabilmente e imparzialmente al di fuori delle tre funzioni tradizionali.
Il Presidente è tutore della Costituzione (e, come tale, vigila sulla osservanza delle sue norme) ed arbitro tra i partiti (costituisce il punto di unione
di tutte le forze politiche nazionali): ciò trova conferma nell’art. 87 Cost. che
qualifica il Presidente della Repubblica come Capo dello Stato italiano e
rappresentante dell’unità nazionale.
Nelle «Repubbliche parlamentari» come l’Italia, invero, la funzione presidenziale
tende sempre più a ridursi a quella di rappresentanza ed influenza morale; ciò, però,
non significa che il Presidente scada al rango di semplice figura decorativa, una specie
di «maestro di cerimonie», ma solo che la sua influenza si esercita, sia con i mezzi
posti a sua disposizione dalla Costituzione che con il proprio prestigio personale.
Il Presidente della Repubblica è un organo costituzionale:
— superiorem non recognoscens;
— monocratico;
— con funzioni imparziali:
a) di collegamento fra gli organi costituzionali dello Stato;
b) di garanzia e controllo costituzionale;
c) di rappresentanza dello Stato;
— super partes: cioè al di fuori e al di sopra dei vari poteri dello Stato e
delle funzioni che essi rappresentano. Ha il compito di controllare ed
agevolare il funzionamento dell’intero meccanismo del paese;
— neutrale: in quanto non opera quale espressione di alcuna forza politica
ma si presenta come il garante dell’unità del sistema costituzionale nel
suo complesso.
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2. Vicende della carica
A) Eleggibilità e incompatibilità
Requisiti per l’elezione a Presidente della Repubblica sono la cittadinanza
italiana, l’età (non inferiore ai cinquant’anni) e il pieno godimento dei diritti
civili e politici.
Non sono richiesti né il sesso maschile, in applicazione del principio di uguaglianza, né l’appartenenza al Parlamento.
L’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi
altra carica (art. 84, comma 2, Cost.): al momento del giuramento (in cui
assume le funzioni), egli decade automaticamente da tutte le cariche precedentemente rivestite.
B) Elezione e durata
Il Presidente della Repubblica è eletto ogni sette anni dal Parlamento
riunito in seduta comune, integrato da tre delegati per ogni Regione, tranne
la Valle d’Aosta che ne designa uno solo.
L’elezione avviene a scrutinio segreto e risulta eletto:
— nei primi tre scrutini, chi ha riportato la maggioranza qualificata dei due
terzi dei voti;
— negli scrutini successivi, chi ha riportato la maggioranza assoluta (metà
più uno dei voti).
Prima di assumere le funzioni, il Presidente della Repubblica deve prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione
innanzi alle Camere riunite in seduta comune (art. 91 Cost.), ma senza la
presenza dei delegati regionali. Dalla data del giuramento decorre il periodo
di 7 anni di durata della carica.
Cosa accade in caso di impedimento temporaneo del Presidente della Repubblica?
La Costituzione non prevede la carica della vicepresidenza, né la possibilità di delega volontaria
delle funzioni del Presidente della Repubblica, ad altro organo, ma solo l’istituto della «supplenza».
La supplenza consiste nell’assunzione temporanea dei poteri e delle funzioni del Presidente della
Repubblica da parte del Presidente del Senato (86 Cost.), in ogni caso in cui, per un impedimento (ad es. una malattia che non importi guarigione entro breve termine), non possa svolgere
la propria attività.
Quanto ai poteri del Presidente supplente, secondo una parte della dottrina questi non potrebbe
esercitare i poteri di carattere palesemente straordinario (es. scioglimento delle Camere, rinvio di
leggi al Parlamento); secondo altri, invece, in caso di necessità, egli può assolvere tutte le funzioni
presidenziali, per non creare situazioni di vuoto e di incertezza nella vita pubblica del paese.
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C) Cessazione della carica e prorogatio
La cessazione dall’ufficio di Presidente della Repubblica può avvenire per:
— morte;
— fine del settennio;
— dimissioni: l’atto di dimissioni del Presidente della Repubblica è atto
personalissimo, e non richiede la controfirma ministeriale. Le dimissioni, una volta presentate, sono irrevocabili; non possono essere sottoposte a termine o a condizione e hanno efficacia dal momento della
comunicazione al Parlamento, indipendentemente dall’accettazione di
quest’ultimo;
— impedimento permanente;
— destituzione a seguito di condanna per alto tradimento o attentato alla
Costituzione, ad opera della Corte costituzionale;
— decadenza, per il venir meno di uno dei requisiti di eleggibilità.
Il Parlamento, nella composizione prescritta dall’art. 85 Cost. (in seduta
comune integrato dai delegati regionali), viene riunito dal Presidente della
Camera, trenta giorni prima che scada il termine dei sette anni per il Presidente della Repubblica in carica.
«In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente
della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice l’elezione del nuovo
Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se
le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione» (art. 86 Cost.).
3. Responsabilità
A) Introduzione
Nel nostro ordinamento il Presidente della Repubblica è soggetto a
responsabilità politica e giuridica.
La responsabilità politica può essere:
— diffusa, in virtù della quale il titolare di una determinata carica politica risponde
nei confronti di una generalità di persone (in questo caso i cittadini), che non
possono esercitare nei suoi confronti uno specifico e diretto potere «sanzionatorio» ma solo un generale diritto di critica;
— istituzionalizzata, che si ha verso determinati organi dotati della titolarità di uno
specifico e diretto potere sanzionatorio nei confronti del titolare di una certa
carica (rimozione, destituzione etc.).
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Sebbene la Costituzione non ne parli specificamente, si deve ritenere che
il Capo dello Stato sia sottoposto alla sola responsabilità politica diffusa,
dal momento che la Carta costituzionale non prevede l’esistenza di alcun
organo cui egli debba rendere conto del proprio comportamento politico e
che possa esercitare poteri politici sanzionatori nei suoi confronti.
L’art. 90 della Costituzione stabilisce che il Presidente della Repubblica
non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni, tranne
che per alto tradimento e per attentato alla Costituzione.
Poiché, però, di ogni atto giuridico, in concreto, un soggetto deve essere
chiamato a rispondere, l’art. 89 Cost. stabilisce che nessun atto del Presidente
della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti che
ne assumono la responsabilità. Con questa espressione la norma intende
riferirsi ai Ministri competenti nelle materie di volta in volta interessate dagli
atti del Presidente della Repubblica. Soltanto quando gli atti presidenziali
provengono dall’iniziativa governativa, i Ministri competenti saranno anche
quelli proponenti. Pertanto la responsabilità degli atti presidenziali ricade sui
Ministri che li controfirmano, a meno che tali atti non configurino uno dei due
reati previsti dall’art. 90 Cost., cioè alto tradimento e attentato alla Costituzione.
B) Alto tradimento e attentato alla Costituzione
I reati di alto tradimento ed attentato alla Costituzione sono di difficile definizione, poiché costituiscono fattispecie indeterminate, che lasciano ampia
discrezionalità nell’accertamento della loro configurabilità. Tali reati, infatti, non
sono puntualmente previsti dal codice penale: al Presidente della Repubblica,
di conseguenza, non si applica l’art. 25 della Costituzione, secondo cui «nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima del fatto commesso». L’art. 90 Cost. costituisce, quindi, una rottura della
Costituzione, vale a dire una disciplina costituzionale che si pone in contrasto
con un’altra disciplina o principio contenuti nel medesimo testo (MARTINES),
o quantomeno una deroga al principio generale previsto dall’art. 25 Cost.
Cosa si intende per alto tradimento e per attentato alla Costituzione?
Per quanto siano fattispecie di non facile configurazione, possiamo comunque definire:
— alto tradimento ogni comportamento doloso che, offendendo la personalità interna ed internazionale
dello Stato, costituisca una violazione del dovere di fedeltà alla Repubblica. L’alto tradimento
presuppone una intesa con potenze straniere per pregiudicare gli interessi nazionali o, addirittura,
per sovvertire l’ordinamento costituzionale;
— attentato alla Costituzione ogni comportamento doloso diretto a sovvertire le istituzioni costituzionali
o a violare la Costituzione.
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Relativamente ai reati compiuti al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni, il Capo dello Stato risponde (ed è perciò imputabile) al pari di qualsiasi
altro cittadino.
4. Prerogative del Presidente della Repubblica
Il Capo dello Stato non è sindacabile e non può essere perseguito per i
pareri e le opinioni espresse nell’esercizio delle sue funzioni.
Per assicurare al Presidente della Repubblica l’indipendenza economica,
gli sono attribuiti:
— l’assegno: costituito da una indennità dovuta per la carica che ricopre;
— la dotazione: il complesso dei beni (costituenti patrimonio indisponibile
dello Stato), destinati al mantenimento e al funzionamento dell’Ufficio
della Presidenza della Repubblica. Garantisce, pertanto, l’indipendenza
economica e l’adeguato prestigio del Capo dello Stato nell’assolvimento
dei suoi compiti istituzionali.
La dotazione si compone di una parte in danaro, necessaria per il funzionamento dell’Ufficio della Presidenza della Repubblica, e di una parte
in natura (Palazzo del Quirinale, Tenuta di Castelporziano, Villa Rosebery
a Napoli e altri edifici situati in diverse regioni italiane).
Le modalità di utilizzo di tali risorse e cespiti ricadono nella sfera della
privacy e, pertanto, sono immuni da qualsiasi giudizio e sono insindacabili da chicchessia per evitare che eventuali censure su di esse possano
costituire un meschino e surrettizio mezzo per screditare la più Alta Carica
dello Stato.
5. Funzioni
Il Presidente della Repubblica è titolare di molteplici attribuzioni, che
spaziano dalla funzione legislativa a quella esecutiva, o giurisdizionale.
Relativamente alla funzione legislativa, il Presidente della Repubblica:
— può inviare messaggi alle Camere (art. 87 comma 2 Cost.). Attraverso tale potere il Presidente della Repubblica richiama l’attenzione del
Parlamento su esigenze profondamente avvertite dalla nazione, e non
soddisfatte dalla legislazione vigente.
I messaggi devono essere sempre controfirmati dal Presidente del Consiglio o,
almeno, da un Ministro: si tratta di un tipico atto presidenziale che, comunque,
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non può interferire nell’azione degli altri organi costituzionali, né entrare nel
merito del programma politico del Governo;
— indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione (art.
87 comma 3 Cost.). Il giorno di prima riunione, che deve avvenire entro
20 giorni dalla fine delle elezioni (art. 61 Cost.), è fissato dal Presidente
della Repubblica, già nel decreto in cui convoca i comizi elettorali;
— autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa (art. 87 comma 4 Cost.). L’autorizzazione presidenziale
non può essere rifiutata, perché l’art. 71 Cost. attribuisce al Governo la
titolarità dell’iniziativa legislativa, escludendo il concorso di altri organi
al suo esercizio. Al riguardo, il Capo dello Stato può solo limitarsi alla
richiesta di un riesame da parte del Governo;
— promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti (art. 87 comma 5 Cost.). Il Presidente della Repubblica è chiamato a collaborare al procedimento legislativo solo quando la legge è
già perfetta, per attribuirle efficacia. L’emanazione costituisce un atto
analogo alla promulgazione. Il Presidente della Repubblica emana anche
altri atti amministrativi;
— può, prima di promulgare una legge, chiedere con messaggio motivato
alle Camere un secondo esame (art. 74 Cost.). Qualora, nell’esercizio
del suo potere di controllo costituzionale, il Presidente della Repubblica
riscontri dei vizi nell’atto, o il contrasto di esso con altre norme legislative,
ordinarie e costituzionali, può rinviare la legge alle Camere chiedendo,
con messaggio motivato, una nuova deliberazione o un riesame della
legge (cd. potere di veto sospensivo).
Qualora, nell’esercizio del suo potere di controllo costituzionale, il Presidente
della Repubblica riscontri un contrasto con norme di rango costituzionale, può
rinviare la legge alle Camere chiedendo una nuova deliberazione o un riesame
della legge (cd. potere di veto sospensivo).
Il rinvio deve essere accompagnato da un «messaggio motivato» in cui siano
indicati i motivi (di merito o di legittimità costituzionale) per cui il Capo dello Stato
ritiene la legge non promulgabile.
Tale messaggio è diverso da quello previsto dall’art. 87 della Costituzione (vedi
ante, lettera B), perché non concerne considerazioni generali sulla situazione del
paese, né è espressione del potere di impulso del Presidente, bensì riguarda il
singolo atto rinviato, ed è espressione di un potere di controllo.
Questo veto ha carattere provvisorio, in quanto il Presidente può ritardare,
inducendo alla riflessione, ma non è legittimato a bloccare il potere legislativo:
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se così fosse, costituirebbe una grave interferenza che farebbe venir meno l’autonomia legislativa del Parlamento. Infatti, se le Camere riapprovano l’atto, in
una formulazione perfettamente identica alla precedente, il Presidente non può
nuovamente rinviarlo al Parlamento, ma è obbligato a promulgarlo. In tal caso,
però, ha compiuto fino in fondo il suo dovere di organo super partes di tutore
della Costituzione: sarà eventualmente la Corte costituzionale — se chiamata
successivamente a intervenire — a valutare la costituzionalità del testo della
legge «rinviata» dal Presidente;
— indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione (art.
87 comma 6 Cost.);
— può convocare in via straordinaria ciascuna Camera (art. 62 comma 2
Cost.). In tal caso, si riunisce di diritto anche la Camera non convocata
(art. 62 comma 3, Cost.);
— può sciogliere le Camere, o anche una sola di esse (art. 88 comma 1
Cost.). L’esercizio di tale potere è subordinato al parere obbligatorio (ma
non vincolante) del Presidente della Camera che egli intende sciogliere.
Esso non può, tuttavia, essere esercitato negli ultimi sei mesi di carica
(cd. semestre bianco), salvo che essi coincidano in tutto o in parte con
gli ultimi sei mesi della legislatura;
— nomina cinque senatori a vita (art. 59 Cost.). La scelta deve rivolgersi
necessariamente a cittadini (eventualmente «anche» politici) «che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico,
artistico e letterario».
Relativamente alla funzione esecutiva, il Presidente della Repubblica:
— nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questi,
i Ministri (art. 92 Cost.);
— nomina i funzionari dello Stato, nei casi stabiliti dalla legge (art. 87
comma 7 Cost.). La nomina è soltanto formalmente presidenziale; la
deliberazione effettiva è del Governo.
Ad esempio, sono nominati con decreto del Capo dello Stato: il Presidente e i
consiglieri della Corte dei Conti, il Presidente del Consiglio di Stato, i presidenti, o
i direttori generali di enti pubblici di importanza nazionale, o di aziende autonome
etc.;
— controfirma gli atti ministeriali che sono emanati con un suo decreto. Il Presidente della Repubblica esercita, in tal modo, il suo potere di
controllo e di garanzia costituzionale;
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— nomina gli esperti del CNEL. Anche questa nomina, come per i funzionari
dello Stato, ha carattere puramente formale: la nomina effettiva rientra
fra le attribuzioni del Governo, di cui il CNEL è organo ausiliario;
— dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 87 comma 9
Cost.). Anche questa attribuzione è meramente formale, in quanto condizionata ad una deliberazione del Parlamento che abbia conferito apposita
autorizzazione al Capo dello Stato (artt. 78 e 87, comma, 9 Cost.);
— ha il comando delle Forze armate e presiede il Consiglio supremo
di difesa (art. 87 comma 9 Cost.). Non si tratta di comando effettivo,
che è affidato agli organi tecnici (Capo di Stato maggiore generale), ma
consiste nella direzione e nel coordinamento politico-amministrativo
dell’attività delle Forze armate attribuiti al Presidente della Repubblica,
che rappresenta la Repubblica nella sua unità;
— ratifica i trattati internazionali, accredita e riceve i rappresentanti diplomatici (art. 87 comma 8 Cost.). Si tratta di due attribuzioni del Capo
dello Stato attinenti alla sua funzione di rappresentanza internazionale
dello Stato;
— conferisce le onorificenze della Repubblica (art. 87 Cost.). È anch’essa un’attribuzione meramente formale rientrante nella sua funzione di
rappresentante della nazione;
— può sciogliere i Consigli regionali e rimuovere il Presidente della Giunta
(art. 126 Cost.). Anche in tal caso la deliberazione dello scioglimento è
compiuta dal Governo, e il Capo dello Stato emette solo il decreto formale
di scioglimento.
Relativamente alla funzione giurisdizionale, il Presidente della Repubblica:
— nomina i 5 giudici della Corte costituzionale (art. 135 Cost.);
— presiede il Consiglio superiore della Magistratura (art. 87 comma 10
Cost.);
— può concedere la grazia e commutare le pene (art. 87 comma 11 Cost.).
La grazia consiste in un atto di clemenza del Capo dello Stato, a beneficio
di una sola persona (carattere individuale) condannata irrevocabilmente,
che fa venire meno la pena principale, condonandola in tutto o in parte;
— altre attribuzioni tra cui:
a) l’emanazione del decreto di annullamento degli atti amministrativi
illegittimi, su decisione del Consiglio dei Ministri.
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Si tratta in sostanza di un potere riconosciuto esclusivamente al Governo,
pertanto l’atto del Presidente della Repubblica è solo formale;
b) l’emanazione del decreto di decisione dei ricorsi straordinari amministrativi.
In questo caso, anche se il ricorso è comunemente detto al «Capo dello Stato»,
non è un atto presidenziale, bensì governativo, o addirittura del Consiglio di
Stato. Infatti la decisione viene adottata su proposta del Ministro competente
previo parere del Consiglio di Stato;
c) lo scioglimento dei Consigli comunali e provinciali nelle ipotesi di
cui agli artt. 141 e 143 del T.U.E.L. (Testo unico degli enti locali), il
conferimento della cittadinanza italiana e il decreto di mutamento o
aggiunta dei cognomi.
Glossario
Giuramento: dichiarazione verbale con la quale il Presidente della Repubblica manifesta la
volontà di accettare la carica e promette solennemente fedeltà alla Repubblica e osservanza
della Costituzione.
Impedimento: è l’impossibilità per il Presidente della Repubblica di esercitare temporaneamente
(impedimento temporaneo) o in via definitiva (impedimento permanente) le proprie funzioni.
Onorificenze: riconoscimenti conferiti a persone ed enti distintisi in particolari attività (ad es.
l’Ordine al merito della Repubblica italiana, concesso a chi si è distinto nelle scienze, lettere,
arti, economia e cariche pubbliche; l’Ordine militare d’Italia, conferito a militari che abbiano
compiuto atti di valore in tempo di guerra ecc.).