Circolare n. 31 del 26-11 2014_Secondo correttivo antimafia

Legalità. In vigore il secondo decreto correttivo del Codice antimafia: le principali novità in
materia di documentazione antimafia
Confindustria Centro Sicilia
Circolare n. 31 del 26 novembre 2014
Il Direttore
Premessa
Sono in vigore dal 26 novembre 2014 le disposizioni del d.lgs. 13 ottobre 2014, n.153 (pubblicato nella G.U.
n. 250 del 27 ottobre 2014), il c.d. secondo decreto correttivo del Codice antimafia (di seguito, anche:
“secondo correttivo”), in attuazione della delega di cui agli articoli 1, co. 5, e 2, co. 4, della legge n.
136/2010.
Il secondo correttivo, a distanza di quasi due anni dal primo intervento di modifica adottato con il d.lgs. n.
218/2012, introduce ulteriori integrazioni e correzioni alla disciplina della documentazione antimafia
contenuta nel Libro II del Codice antimafia (d.lgs. n. 159/2011, di seguito anche: “Codice”) nell'ottica di
snellire gli adempimenti amministrativi e rendere più efficace sul versante della prevenzione l’azione di
contrasto delle infiltrazioni mafiose nelle attività economiche, anche alla luce della prima esperienza
applicativa in materia.
Al riguardo, si ricorda che le nuove norme in tema di verifiche e documentazione antimafia, entrate
anticipatamente in vigore il 13 febbraio 2013 per effetto dell’intervento correttivo di cui al citato decreto n.
218/2012, hanno affidato alle Prefetture la competenza esclusiva a rilasciare le comunicazioni e le
informazioni antimafia utilizzando, ai fini dei controlli, un innovativo sistema telematico basato sulla banca
dati nazionale unica della documentazione antimafia (di seguito: “banca dati” o “banca dati unica”), tuttora
in fase di realizzazione. In attesa dell’operatività di tale banca dati, pertanto, le Prefetture possono
continuare a rilasciare le certificazioni utilizzando i collegamenti al CED interforze ex art. 8 della legge 1°
aprile 1981, n. 121 e agli altri sistemi informatici o telematici attivati sotto la previgente normativa.
In tale contesto normativo e operativo, con la presente circolare vengono illustrate le principali novità
introdotte dal secondo correttivo antimafia, composto da sei articoli che intervengono a modificare e
integrare importanti aspetti della disciplina, quali in particolare l’ambito soggettivo e oggettivo di
applicazione, la competenza e i termini di rilascio della documentazione antimafia, specifici profili connessi
alle comunicazioni e alle informazioni antimafia e alle ipotesi di mancato funzionamento della banca dati
nazionale unica.
1.
Modifiche all’ambito di applicazione della normativa
a)
Soggetti sottoposti a verifica antimafia
L’art. 1, co. 1, lett. a) del secondo decreto correttivo interviene innanzitutto sulla disciplina dei soggetti
sottoposti ad accertamenti preventivi antimafia, modificando l’art. 85, co. 3 del Codice, al fine di
limitare le verifiche da effettuare sui familiari dei soggetti titolari di incarichi rilevanti nella compagine
imprenditoriale ai soli soggetti conviventi di maggiore età che risiedono nel territorio dello Stato.
Viene in questo modo precisato per legge un aspetto che aveva creato dubbi e incertezze
interpretative nella prima fase di applicazione della normativa e che rischiava di estendere
eccessivamente e senza effettive esigenze di prevenzione - anche ai minorenni conviventi - l’ambito
dei soggetti sottoposti a controllo.
Al fine di semplificare l’acquisizione dei dati anagrafici dei familiari conviventi, l’art. 4, co. 1, lett. a) del
decreto correttivo inserisce nel Codice antimafia, all’art. 99, il co. 2-ter, che introduce la facoltà di
disciplinare - con successivo regolamento interministeriale, sentito il Garante della privacy - le norme
di interconnessione tra la banca dati nazionale unica della documentazione antimafia e l’Anagrafe
nazionale della popolazione residente. È altresì disposto che i dati così acquisiti vengano raffrontati
con i dati presenti nella banca dati delle Forze di polizia (CED interforze).
Tale modifica normativa semplifica gli oneri amministrativi connessi al rilascio della documentazione
antimafia, dal momento che esonera le imprese dal produrre documentazione tenuta da altra
amministrazione pubblica, in attuazione del principio dell’acquisizione d’ufficio dei dati già in possesso
delle P.A.
b)
Ambito oggettivo di applicazione della documentazione antimafia
In attesa dell’attivazione della banca dati nazionale unica, l’art. 1, co. 1, lett. b) del secondo correttivo
estende l’utilizzabilità della documentazione antimafia anche a procedimenti diversi da quello per il
quale la stessa è stata acquisita, riguardanti i medesimi soggetti scrutinati, sia pure entro i limiti
temporali di validità della documentazione stessa (6 mesi per la comunicazione e 12 mesi per
l’informazione).
Tale previsione consente di razionalizzare l’attività di controllo delle Prefetture, evitando duplicazioni
nelle verifiche antimafia, e anticipa le logiche della banca dati unica dal momento che - analogamente
a quanto già stabilito in materia di white list prefettizie (sul punto, si veda la nostra circolare n. 16 del
2/09/2014) - dispone che l’attività di verifica posta in essere dalla Prefettura, benché attivata
nell’ambito di una singola procedura, produce effetti in via generalizzata senza alcun pregiudizio per
l’attività di prevenzione amministrativa.
2.
Competenza in materia di verifiche e rilascio della documentazione antimafia
Al fine di incrementare l’efficacia, la completezza e l’approfondimento delle verifiche antimafia e garantire
una maggior celerità nell’interlocuzione con le imprese sottoposte a verifica, il secondo decreto correttivo
assegna al Prefetto della provincia in cui ha sede l’impresa (associazione o consorzio) la competenza al
rilascio della documentazione antimafia, modificando così l’originaria impostazione del Codice antimafia,
che attribuiva tale competenza al Prefetto della provincia ove ha sede l’amministrazione richiedente.
Al riguardo, gli artt. 2, co. 1, lett. a), e 3, co. 1, lett. a), del secondo correttivo modificano la disciplina
contenuta, rispettivamente, nell’art. 87 (in materia di comunicazione) e nell’art. 90 (in materia di
informazione) del Codice antimafia, stabilendo che la documentazione antimafia viene acquisita
direttamente dalle amministrazioni richiedenti, comprese le camere di commercio, gli ordini professionali e
l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (oggi: Autorità nazionale anti-corruzione - ANAC), mediante
consultazione della banca dati, salvo i casi in cui il soggetto da sottoporre a verifica non risulti già censito o
che dalla consultazione emerga l’esistenza delle situazioni ostative di cui all’art. 67 del Codice (cause di
decadenza, sospensione o divieto) ovvero di un tentativo di infiltrazione mafiosa, nel caso delle
informazioni.
In tali ultime circostanze, infatti, la competenza ad effettuare le verifiche e a rilasciare la documentazione
antimafia, interdittiva o liberatoria, è attribuita:


in via generale, al Prefetto della provincia in cui le persone fisiche, le imprese, le associazioni o i
consorzi risiedono o hanno la sede legale ovvero al Prefetto della provincia in cui è stabilita una
sede secondaria con rappresentanza stabile nel territorio dello Stato per le società estere di cui
all’art. 2508 c.c.;
solo con riferimento alle società estere prive di una rappresentanza stabile nel territorio dello
Stato, al Prefetto della provincia in cui ha sede legale l’amministrazione richiedente.
Questo nuovo assetto delle regole sulla competenza al rilascio della documentazione antimafia permette,
dunque, di superare la precedente impostazione, che consentiva di rivolgersi indifferentemente al Prefetto
della sede dell’impresa o dell’amministrazione interessata, garantendo una ripartizione dei compiti più
equilibrata e attenta alle esigenze di efficacia dei controlli antimafia.
3.
Novità in materia di rilascio della comunicazione antimafia
L’art. 2, co. 1, lett. b), del correttivo semplifica la disciplina dei termini per il rilascio della comunicazione
antimafia da parte del Prefetto (art. 88 del Codice) per le ipotesi in cui risultino nella banca dati nazionale
unica iscrizioni circa l’esistenza delle situazioni ostative al rilascio ovvero i soggetti sottoposti a verifica non
risultino ancora censiti.
Tra le novità più rilevanti, vi è, innanzitutto, la riduzione da quarantacinque a trenta giorni del termine
entro cui il Prefetto è tenuto a rilasciare la comunicazione antimafia (a far data dalla consultazione della
banca dati) e la soppressione della possibilità di prorogare il termine di ulteriori trenta giorni nel caso in cui
si ritenga di dover effettuare verifiche di particolare complessità (nuovo comma 4, art. 88).
In secondo luogo, l’intervento correttivo estende alla comunicazione antimafia la previsione, già efficace in
materia di informazione antimafia, secondo cui, in caso di inutile decorso del termine (30 giorni), le
amministrazioni procedono comunque alla stipula dei contratti, ad autorizzare i subcontratti o ad emanare
le concessioni. Ciò, quindi, anche in assenza di comunicazione liberatoria, previa acquisizione di
un’autocertificazione prodotta dall’interessato ai sensi dell’art. 89 del Codice, con cui questi attesti
l’assenza a proprio carico di situazioni ostative al rilascio della comunicazione.
In questi casi, l’efficacia di contratti, sub-contratti pubblici e altri provvedimenti di natura concessoria o
autorizzatoria è sottoposta a condizione risolutiva ex lege, con conseguente immediato scioglimento del
vincolo negoziale (nelle forme della revoca o del recesso) nel caso in cui intervenga successivamente una
comunicazione antimafia interdittiva nei confronti dell’interessato (art. 88, commi 4-bis e 4-ter). In virtù dei
principi di tutela dell’affidamento dei terzi e dei diritti quesiti, la legge fa comunque salvo il pagamento del
valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti
delle utilità conseguite.
Il secondo decreto correttivo interviene poi sui termini di rilascio della comunicazione interdittiva - ipotesi
in precedenza non disciplinata - introducendo nell’art. 88 un nuovo comma 4-quinquies, a norma del quale
il Prefetto deve comunicare all’impresa, società o associazione interessata il provvedimento interdittivo
entro cinque giorni dalla sua adozione, attraverso modalità che garantiscano la ricezione del
provvedimento (es. lettera raccomandata con avviso di ricevimento, notificazione, posta elettronica
certificata). La ratio di questa previsione, che risulta conforme a quanto già previsto dal Codice dei contratti
pubblici per gli atti di esclusione dalle procedure di gara (d.lgs. n. 163/2006, art. 79, co. 5-bis), mira a
consentire all’impresa di poter esercitare la difesa dei propri diritti e, se ritenuto opportuno, di adire
tempestivamente il giudice amministrativo.
Qualora, invece, nei confronti dei soggetti sottoposti a controlli antimafia e già censiti nella banca dati
nazionale unica non emergano cause di decadenza, sospensione o divieto di cui all’art. 67 del Codice, come
anticipato, resta ferma la norma generale (art. 88, co. 1) secondo cui il rilascio della comunicazione
antimafia è immediatamente conseguente alla consultazione.
Infine, il legislatore delegato (art. 2, co. 1, lett. d) inserisce un nuovo articolo 89-bis nel Codice antimafia per
disciplinare la fattispecie - verificatasi nella prassi applicativa - in cui la Prefettura, all’esito delle verifiche
finalizzate al rilascio della comunicazione antimafia e incentrate sull’esistenza di cause ostative ex art. 67,
accerti la sussistenza a carico dell’impresa di tentativi di infiltrazione mafiosa.
In tale ipotesi, il Prefetto, anziché emettere la semplice comunicazione, in luogo di questa adotta
comunque l’informativa antimafia interdittiva, dandone avviso ai soggetti richiedenti. La norma mira così a
colmare una lacuna della previgente disciplina, che rischiava di ingenerare incertezze interpretative,
possibili contenziosi, con ricadute anche sull’efficacia della prevenzione antimafia.
4.
Novità in materia di rilascio dell’informazione antimafia
L’art. 3, co. 1, lett. b) del secondo decreto correttivo, in linea con le novità introdotte con riferimento alla
comunicazione antimafia, modifica l’art. 92 del Codice relativo ai termini per il rilascio delle informazioni
antimafia, semplificandone la procedura e la relativa tempistica.
Il nuovo comma 2 del citato art. 92 prevede, infatti, che quando dalla consultazione della banca dati unica
emerga la sussistenza di cause ostative o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, il rilascio del
provvedimento prefettizio debba avvenire, a seguito delle necessarie verifiche, entro trenta giorni dalla
data della consultazione. Tale termine è prorogabile di quarantacinque giorni nei soli casi di particolare
complessità ovvero quando l’accertamento coinvolge un soggetto non ancora censito nella banca dati.
Rispetto alla precedente disposizione, rimane dunque invariata la durata massima complessiva dei termini
di rilascio dell’informazione antimafia (75 giorni), laddove sia necessario effettuare ulteriori verifiche a
seguito della consultazione della banca dati, ma le due scadenze sono mutate, prevedendo come termine
ordinario quello di trenta giorni dalla consultazione.
Al fine di non pregiudicare le imprese, si conferma poi la previsione secondo cui, decorso il termine di
trenta giorni, ovvero immediatamente nei casi di urgenza, l’amministrazione richiedente procede alla
stipula del contratto o al rilascio del provvedimento anche in assenza dell’informazione antimafia (nuovo
comma 3, art. 92). Anche in queste ipotesi, la stipula di contratti e sub-contratti, così come la concessione
di contributi, finanziamenti, agevolazioni e altre erogazioni pubbliche, avvengono sotto condizione
risolutiva, cessando di avere efficacia ex lege laddove intervenga, anche successivamente, un’informazione
interdittiva. È comunque fatto salvo il pagamento delle opere già eseguite e il rimborso delle spese
sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite.
A differenza della precedente formulazione della norma, si segnala che nei casi di urgenza non è più
necessario il decorso di ulteriori quindici giorni dalla richiesta, che finiva spesso per ritardare senza motivo
la conclusione di contratti pubblici dichiarati urgenti, a danno degli interessi delle imprese coinvolte e del
buon funzionamento della stessa PA.
Ferma restando la norma generale (art. 92, comma 1) secondo cui il rilascio dell’informazione antimafia
liberatoria consegue immediatamente alla consultazione della banca dati quando a seguito
dell’interrogazione dell’archivio unico telematico non si riscontrano cause ostative o tentativi di infiltrazioni
mafiose nei confronti dei soggetti ivi censiti, il legislatore del secondo correttivo introduce anche nell’art.
92 un nuovo comma (2-bis) per disciplinare modalità e termini di rilascio dell’informazione antimafia
interdittiva. Al riguardo, in maniera analoga alle norme del Codice dei contratti pubblici che regolano gli
avvisi agli interessati circa le esclusioni dalle procedure di gara (cfr. supra, par. 3), il Prefetto deve
comunicare all’impresa, società o associazione interessata l’intervenuta informazione interdittiva entro il
termine di cinque giorni dalla sua adozione, mediante modalità idonee ad assicurare la ricezione del
provvedimento (raccomandata con avviso di ricevimento, notificazione, PEC, ecc.).
In tale circostanza, però, diversamente da quanto avviene per il rilascio di una comunicazione interdittiva, il
Prefetto è altresì tenuto ad accertare la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure previste
dall’art. 32 del D.L. n. 90/2014 (rinnovazione degli organi sociali o straordinaria e temporanea gestione
dell’impresa appaltatrice), dandone comunicazione al Presidente dell’ANAC. Per approfondimenti sul
punto, si rinvia alla lettura della nostra news del 22 ottobre 2014.
Le modifiche appena illustrate sono coerenti con le richiamate disposizioni volte ad ampliare l’ambito di
applicazione della documentazione antimafia, che, con la prossima entrata in vigore della banca dati
nazionale unica, è destinata a produrre effetti a valenza generale e non più legati al singolo procedimento
amministrativo in relazione al quale la documentazione stessa è emessa.
Infine, il legislatore del correttivo interviene sulla formulazione dell’art. 92, comma 5, Codice antimafia,
confermando la norma che consente all’amministrazione erogante di sospendere lo stanziamento di
provvidenze pubbliche in attesa del rilascio dell’informazione antimafia liberatoria da parte del Prefetto.
5.
Nuove norme sul funzionamento della banca dati nazionale unica
Oltre all’introduzione del già citato nuovo comma 2-ter dell’art. 99, che rimette ad un emanando
regolamento interministeriale la disciplina delle modalità con cui la banca dati unica acquisisce, tramite la
piattaforma informatica dell’Anagrafe della popolazione residente, i dati anagrafici dei familiari conviventi
sottoposti a verifica per verificarne il possesso della maggiore età (v. supra, par. 1, lett. a), il secondo
decreto correttivo (art. 4, co. 1, lett. b) inserisce nel Codice l’art. 99-bis che disciplina l’ipotesi del mancato
funzionamento della banca dati nazionale unica a causa di eventi eccezionali.
Nel periodo di eventuale inoperatività della banca dati, debitamente accertato con decreto del Ministero
dell’Interno e immediatamente comunicato mediante avviso pubblicato sul sito web istituzionale del
Ministero e sui siti delle Prefetture, il legislatore del correttivo prevede che:


6.
la comunicazione antimafia è sostituita dall’autocertificazione di cui all’art. 89 del Codice, che
consente di stipulare i contratti o autorizzare i subcontratti sotto condizione risolutiva;
l’informazione antimafia viene rilasciata secondo le modalità stabilite dall’art. 92, commi 2 e 3 del
Codice, vale a dire a seguito delle verifiche disposte dal Prefetto, fermo restando l’obbligo
dell’amministrazione di procedere allo scadere del termine di trenta giorni sotto condizione
risolutiva.
Norme transitorie e di coordinamento formale
L’art. 5 del secondo correttivo antimafia reca la disciplina transitoria e di coordinamento.
Per quanto riguarda le norme di diritto transitorio, il legislatore stabilisce in via generale che alle richieste
di rilascio della documentazione antimafia presentate anteriormente al 26 novembre 2014, data di entrata
in vigore del decreto correttivo, continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti, ad eccezione di quelle
modificate dal presente decreto e riguardanti in particolare:



i familiari conviventi sottoposti alle verifiche antimafia (esclusivamente maggiorenni) e l’ambito di
validità della documentazione antimafia, che viene esteso anche ai procedimenti diversi da quello
per il quale la documentazione è stata acquisita (art. 1 del correttivo);
i nuovi termini (30 giorni) per il rilascio della comunicazione antimafia; la soppressione della
proroga del termine per il rilascio della comunicazione nel caso di verifiche di particolare
complessità; l’obbligo per l’amministrazione richiedente di procedere, anche in assenza della
comunicazione antimafia, decorso il termine di legge; il termine di cinque giorni per la
comunicazione da parte del Prefetto del rilascio di una comunicazione interdittiva; la facoltà di
emanare l’informazione antimafia in luogo della comunicazione, in caso di accertamento della
sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa (art. 2, co. 1, lett. b), c) e d) del correttivo);
i nuovi termini per il rilascio dell’informazione antimafia (30 giorni, prorogabili di ulteriori 45 giorni
per verifiche complesse o soggetti non censiti); il termine di cinque giorni per il Prefetto per
comunicare all’impresa sottoposta a verifica il rilascio di una informazione interdittiva, con
contestuale verifica dei presupposti per l’applicazione delle misure straordinarie di rinnovazione
degli organi sociali o temporanea gestione dell’impresa coinvolta; l’obbligo per l’amministrazione
richiedente di procedere anche in assenza dell’informazione antimafia, decorso il termine di trenta
giorni ovvero immediatamente nei casi di urgenza (art. 3, co. 1, lett. b) del correttivo).
Sul piano del coordinamento formale, sono infine previste modifiche volte esclusivamente ad uniformare
la denominazione abbreviata della “banca dati nazionale unica della documentazione antimafia”
nell’ambito delle diverse disposizioni del Libro II del Codice antimafia in cui la stessa viene richiamata.
Per informazioni rivolgersi a:
Riferimento: Graziano Passarello
Telefono: 0934 541045 | E-mail: [email protected]