Spunti di riflessione sui controlli relativi al

Il Presidente della Repubblica alle prese con un nodo ancora non sciolto dalla Corte
costituzionale: l’ “omogeneità” della legge di conversione
GIOVANNI PICCIRILLI
1. Premessa: le divergenze nei controlli sulla decretazione d’urgenza prima e dopo la
“svolta” giurisprudenziale del 2007-2008
In questo contributo ci si propone di ricostruire il filo conduttore che lega una serie di
interventi del Presidente della Repubblica in tema di decretazione d’urgenza, contemporanei e
successivi al mutamento giurisprudenziale avviato dalla Corte costituzionale con le sentenze
nn. 171 del 2007 e 128 del 2008. Inoltre, si vuole accennare al “seguito” parlamentare che è
stato dato a questi molteplici richiami del Capo dello Stato, in particolare in relazione ai
recenti suoi interventi in occasione del procedimento di conversione del cd. decreto “milleproroghe” di fine 20101.
Preliminarmente, è opportuno richiamare l’attenzione sul fatto che, in tema di decretazione
d’urgenza, le istituzioni di garanzia coinvolte a vario titolo nel valutare il rispetto dell’art. 77
Cost. non sempre hanno offerto indicazioni allineate tra loro: anzi, come è già stato
puntualmente segnalato 2 , dagli interventi del Presidente della Repubblica e dalla
giurisprudenza costituzionale del periodo più recente emergono in questo ambito indirizzi
spesso poco coincidenti. Il principale punto di divergenza tra giudice delle leggi e Capo dello
Stato concerne anzitutto l’oggetto del rispettivo controllo, nel primo caso volto alla verifica
della sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza, mentre nel secondo quasi
esclusivamente relativo al rapporto tra contenuto del decreto-legge originariamente emanato e
modifiche introdotte nel procedimento parlamentare di conversione.
La differenza di prospettiva che è venuta così affermandosi tra le due istituzioni discende
essa stessa da approcci teorici al rapporto tra decreto-legge e legge di conversione che
possono considerarsi estremamente differenti, finendo per accedere a conclusioni in qualche
modo opposte. Diversa è infatti la considerazione della valenza della l. n. 400 del 1988 (e, in
particolare, dei vincoli posti dal suo art. 15); diversa è la nozione di “omogeneità” portata
avanti dalle due istituzioni3, nonché il rilievo che ad essa viene riconosciuto nella valutazione
della rispondenza al quadro costituzionale. In definitiva, diversa è la reciproca accezione del
termine “conversione”, da una parte affermando una pressoché completa autonomia del
relativo procedimento parlamentare e, dall’altra, ritenendo quest’ultimo fortemente vincolato
ai contenuti originari del decreto-legge. Quali momenti esemplificativi di tali opposti
orientamenti possono essere considerati, da ultimi, la sentenza n. 355 del 2010 e l’intervento
“preventivo” del Quirinale nel corso del procedimento di conversione del decreto-legge milleproroghe, all’interno dei quali, come si vedrà, sono rappresentate posizioni estremamente
diverse sulle possibilità emendative del Parlamento in sede di discussione del disegno di
legge di conversione.
Infine, elemento che desta più di qualche sorpresa, i due “controllori” non sembrano aver
instaurato tra loro alcun tipo di dialogo (ancorché “a distanza”), percorrendo strade
1
Ci si riferisce alla lettera inviata ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei Ministri in data
22 febbraio 2011 (reperibile al sito internet www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=4&key=11360),
durante l’iter del ddl di conversione del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle famiglie e alle
imprese (A.S. 2518, XVI leg.), nonché al comunicato reso della Presidenza della Repubblica in sede di
promulgazione della legge di conversione, in data 26 febbraio 2011 (quest’ultimo disponibile al sito
www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=4&key=11374). A prima lettura v. N. LUPO, Dal Presidente della
Repubblica un freno ai decreti-legge (e alle leggi di conversione) “omnibus”, in www.nelmerito.com, 4 marzo
2011.
2
V. funditus P. CARNEVALE-D. CHINNI, C’è posta per tre. Prime osservazioni a margine della lettera del
Presidente Napolitano inviata ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio in ordine alla
conversione del c.d. decreto mille proroghe, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 19 aprile 2011.
3
Cfr. A. DI CARLO, Omogeneità e decreti-legge: spunti di riflessione da uno studio di casi concreti della XVI
legislatura, in www.osservatoriosullefonti.it, n. 2/2011, spec. 3 s.
1
reciprocamente indipendenti e senza mai sostenersi a vicenda. Tanto per essere chiari: nei vari
interventi del Presidente della Repubblica in tema di decreti-legge, l’unica pronuncia della
Corte costituzionale cui si fa specifico riferimento4 rimane a tutt’oggi la n. 360 del 1996 con
cui si è sancito il divieto di reiterazione e, a quanto risulta, mai vengono richiamate le
sentenze del biennio 2007-2008; simmetricamente, nella più recente giurisprudenza
costituzionale sul tema non è rinvenibile alcun riferimento ai pur ripetuti – nonché
sostanzialmente contemporanei – interventi del Capo dello Stato. In passato, invece, proprio
in tema di decretazione d’urgenza, si deve ricordare come le due istituzioni abbiano saputo
costruire un migliore “gioco di squadra”, quando, a proposito del fenomeno della reiterazione,
la lettera del Presidente Scalfaro del giugno 1996 e la sentenza n. 360 dello stesso anno
sembrarono porsi su una identica linea argomentativa, costituendo la base comune che ha
permesso di abbandonare repentinamente una pratica ampiamente invalsa all’epoca5.
2. Un punto lasciato aperto dalla pur storica “svolta”giurisprudenziale del 2007/2008: i
suoi esiti sui contenuti aggiunti dalla legge di conversione
Prima di ripercorrere, nel dettaglio, gli ultimi interventi del Presidente della Repubblica in
tema di decretazione d’urgenza, è opportuno richiamare sommariamente i temi dominanti
della più recente giurisprudenza costituzionale sul punto, a partire dalla “svolta” costituita
dalla sentenza n. 171 del 2007. Ciò non tanto al fine di ripercorrerne i tratti essenziali –
impresa assai ardua in questa sede – quanto piuttosto per sottolineare cosa, con specifico
riferimento ai contenuti della legge di conversione, non sembra essere stato (ancora?)
raggiunto dal mutamento giurisprudenziale in atto e, in particolare, una posizione chiara
sull’estensione a (tutti) i contenuti della legge di conversione degli stessi controlli e degli
stessi vincoli ora finalmente affermati nei confronti dei contenuti dei decreti-legge.
In queste recenti pronunce la Corte costituzionale ha infatti concentrato le sue censure
pressoché unicamente sui presupposti di necessità e urgenza di cui all’art. 77 Cost., negando
l’efficacia sanante della legge di conversione rispetto ai vizi di costituzionalità del decretolegge. Al contrario, la Corte non si è spinta a smentire ulteriori affermazioni contenute nella
giurisprudenza precedente, quali quelle relative alla ineffettività dei limiti di cui all’art. 15
della l. 400 del 1988 (tra i quali il vincolo della omogeneità) in ragione della sua forza di
legge ordinaria e, come tale, inidonea a vincolare uno strumento di pari rango6, né è giunta ad
affermare qualcosa che invece il Presidente della Repubblica nei suoi ripetuti interventi
sembra ormai dare per assodato, ossia una concezione sostanzialmente unitaria tra
decretazione d’urgenza e procedimento parlamentare di conversione, secondo la quale anche i
contenuti della legge di conversione dovrebbero rispettare i requisiti costituzionali di cui
all’art. 77.
Invece che aderire alle posizioni da ultimo richiamate, il rapporto tra “evidente mancanza
dei presupposti di necessità e urgenza” e “evidente disomogeneità” del decreto-legge è stato
variamente articolato dalla Corte costituzionale, facendo apparire quest’ultimo come
“sintomo” del primo7, oppure come elemento ad adiuvandum rispetto allo stesso8, o infine
4
Si v., in particolare, la già citata lettera del 22 febbraio 2011.
Sul punto cfr. R. ROMBOLI, Le vicende della decretazione d’urgenza negli anni 1995-1997 tra Corte
costituzionale ed ipotesi di revisione dell’art. 77 della Costituzione, in Studi in onore di Leopoldo Elia, Milano,
1999, II, p. 1479 s., spec. p. 1502 s.
6
V. la sentenza n. 196 del 2004: “quanto poi alla presunta carenza di omogeneità dell’oggetto del decretolegge, è sufficiente rilevare che non si tratta di un requisito costituzionalmente imposto”. Inoltre, più in generale,
non è stata mai smentita la giurisprudenza avviata dalla sent. n. 391 del 1995, che, tra l’altro, ha anche in qualche
modo legittimato il ricorso ai cd. “maxi-emendamenti”.
7
Così nella sent. n. 171 del 2007. Su questo specifico profilo, cfr., per tutti, P. CARNEVALE, Il vizio di
“evidente mancanza” dei presupposti costituzionali al debutto quale causa di declaratoria di incostituzionalità di
un decreto-legge. Il caso della sentenza n. 171 del 2007, in Giur. It., 2007, p. 2677 s.
8
Questa la lettura della sent. n. 128 del 2008 proposta da P. CARNEVALE, Considerazioni sulle più recenti
decisioni della Corte costituzionale in tema di sindacato sui presupposti del decreto-legge (sentt. nn. 171 del 2007
e 128 del 2008). Per un tentativo di lettura combinata, in www.forumcostituzionale.it.
5
2
prospettando una sostanziale parificazione tra i due profili 9 (quasi a segnalare una loro
reciproca indipendenza nel far insorgere autonomamente il vizio di costituzionalità). In ogni
caso, almeno nelle pronunce del biennio 2007-2008, la Corte ha limitato il proprio esame alle
disposizioni contenute originariamente nel decreto 10 : dunque, qualsiasi affermazione fatta
rispetto alla sua natura omogenea o meno (nonché alle conseguenze di questa valutazione
sulla sussistenza dei requisiti di necessità e urgenza) non ha in alcun modo avuto a riguardo le
disposizioni inserite in corso di conversione11.
Infine, quando – più di recente – la Corte costituzionale è giunta ad affrontare il “nodo”
della emendabilità del disegno di legge di conversione, lo ha fatto con esiti che sembrano
confortare un lettura assai cauta delle posizioni assunte dalla stessa Corte nelle sentenze del
biennio 2007-2008 in merito all’omogeneità della legge di conversione. La sentenza n. 355
del 2010 sembra aprire alla possibilità di un procedimento parlamentare che anzi possa ben
aggiungere contenuti per via emendativa, anche al di là della stretta attinenza con i contenuti
originariamente presenti in sede di emanazione dell’atto da parte del Presidente della
Repubblica 12 . La Corte, infatti, ha prospettato una differenza, invero di non semplice
comprensione, tra norme “del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione
d’urgenza” e “norme eterogenee rispetto a tale contenuto”13, riservando solo alle prime il
controllo di rispondenza ai requisiti dell’art. 77 Cost. Infine, con le successive sentenze nn.
367 del 2010 e 93 del 2011, essa ha ulteriormente specificato che, mentre le modifiche di
disposizioni contenute originariamente nel decreto-legge sono soggette allo stesso vaglio di
costituzionalità rispetto ai parametri di cui all’art. 77, le disposizioni aggiunte in sede di
conversione rientrano pienamente nella potestà legislativa del Parlamento ex art. 70 Cost., “a
9
Ci si riferisce ora all’ord. n. 294 del 2008, nella quale la Corte ha riassunto, in maniera succinta, gli esiti della
sentenza n. 171 del 2007, ricordando come con essa sia stata dichiarata “l’illegittimità costituzionale della
disposizione […] «per la sua evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del
decreto-legge in cui è inserita», nonché per la evidente «carenza del requisito della straordinarietà del caso di
necessità e d’urgenza di provvedere»”, quasi a voler parificare i due motivi, mentre in realtà nella pronuncia
originaria costituivano l’uno il “sintomo” dell’altro. Sul punto v. S. BOCCALATTE, La Corte manipola se stessa: la
disomogeneità (evidente?) come motivo di illegittimità dei decreti-legge?, in Giur. Cost., 2008, p. 3978 s.
10
Vale la pena precisare, tuttavia, che qualche elemento di complicazione è offerto dalla sent. n. 128 del 2008,
in relazione alla quale la norma oggetto del giudizio era stata soppressa nel testo del decreto e reinserita nel
disegno di legge di conversione. Tuttavia, va ricordato che l’intero decreto-legge non fu convertito ma abrogato
dalla stessa legge di conversione e dunque, la circostanza che la censura della Corte fosse di fatto intervenuta su
una norma contenuta nella sola legge di conversione deve essere ricondotta a mere ragioni processuali, legate al
trasferimento della questione di legittimità dall’uno all’altro atto, e non alla volontà di sanzionare l’inserimento di
una norma “intrusa” nel procedimento parlamentare di conversione. Sul punto, si v. la dettagliata ricostruzione di
tale “conversione mascherata” offerta da P. CARNEVALE, Considerazioni sulle più recenti decisioni della Corte
costituzionale…, cit., spec. p. 4 s. V., inoltre, D. CHINNI, Un passo avanti (con salto dell’ostacolo) nel sindacato
della Corte costituzionale sui presupposti della decretazione d’urgenza, in Giur. It., 2008, p. 2670 s., spec. p.
2672.
11
A questo proposito si v. A. RUGGERI, Ancora una stretta (seppur non decisiva) ai decreti-legge, suscettibile
di ulteriori, ad oggi per vero imprevedibili, implicazioni a più largo raggio (a margine di Corte cost. n. 171 del
2007), in www.forumcostituzionale.it, 4 giugno 2007, il quale sottolinea l’assenza di un approfondimento sul
punto: “la Corte avrebbe fatto bene, a mia opinione, ad affrontare, senza aggirarlo, [il nodo dei limiti alla
emendabilità del decreto-legge]. Forse si è pensato che la questione era – come dire? – eccentrica rispetto al thema
decidendum”.
12
Sul punto cfr. A. RUGGERI, Ancora in tema di decreti-legge e leggi di conversione, ovverosia di taluni usi
impropri (e non sanzionati) degli strumenti di normazione (a margine di Corte cost. nn. 355 e 367 del 2010), in
www.forumcostituzionale.it: “La Corte, insomma, avalla oggi expressis verbis, e senza riserva alcuna, la prassi
degenere che vede il decreto assumere la qualità di disegno di legge «motorizzato» […] dando modo all’atto
legislativo di controllo di trarre profittare dall’occasio della sua approvazione per ridisciplinare, volendo, per
intero e diversamente la materia”.
13
Estremamente significativo, sul punto, è il punto 8 del considerato in diritto, ove la Corte ricostruisce il
proprio percorso argomentativo fino alla sent. n. 171 del 2007, aggiungendo poi ulteriori specificazioni. Infatti, si
ricorda come in tale pronuncia si era affermato che “le disposizioni della legge di conversione in quanto tali […]
non possono essere valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale, autonomamente da quelle del decreto
stesso”, ma poi si aggiunge che “la valutazione in termini di necessità e di urgenza deve essere indirettamente
effettuata per quelle norme, aggiunte dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto estranee
rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza; mentre tale valutazione non è richiesta quando la norma
aggiunta sia eterogenea rispetto a tale contenuto” (corsivi aggiunti).
3
meno che tali disposizioni aggiuntive rivelino autonomi profili di manifesta irragionevolezza
o di arbitrarietà”14.
Con questi brevi cenni alla giurisprudenza costituzionale dell’ultimo periodo non si vuole
certo ignorare l’importanza del riconoscimento del sindacato della Corte sui presupposti di
necessità ed urgenza, nonché sull’abbandono dell’interpretazione – almeno su questo punto –
dell’efficacia sanante della legge di conversione e, infine, della chiarezza fatta dalla stessa
sentenza n. 171 del 2007 rispetto agli oscillazioni della giurisprudenza precedente. Eppure,
deve essere chiaro che la pur ferma posizione assunta sul punto ha comunque lasciato aperte
numerose questioni (altrettanto spinose) concernenti la latitudine dell’emendabilità e,
eventualmente, la conseguente rifrazione sulla possibilità di sindacare il contenuto degli
emendamenti parlamentari al disegno di legge di conversione15.
3. La prospettiva della Presidenza della Repubblica: attenzione all’omogeneità “nel”
procedimento parlamentare di conversione
Venendo ora all’atteggiamento della Presidenza della Repubblica, appare per un certo
verso comprensibile che il tema dominante nella giurisprudenza costituzionale sul decretolegge nel biennio 2007-2008, ossia il controllo dei presupposti di necessità e urgenza del
decreto-legge di cui all’art. 77 Cost., non costituisca (e, forse, non possa costituire) il punto di
principale attenzione nei richiami del Capo dello Stato. Quantomeno, deve ammettersi che
l’eventuale intervento in sede di controllo del Quirinale sul punto sconterebbe un grado di
formalizzazione assai basso, limitandosi al più ad un dialogo preventivo con il Governo, che
difficilmente potrebbe avere una qualche evidenza all’esterno 16 . Considerazioni relative al
controllo sui requisiti costituzionali di necessità e urgenza sono sembrate venire in rilevo solo
occasionalmente – ed in situazioni di particolare gravità e di “richiamo” per l’opinione
pubblica –, sia nel senso di ravvisarne la mancanza (e dunque, nell’opporre il rifiuto di
emanazione del testo deliberato dal Consiglio dei Ministri 17), sia nel senso di riconoscere
l’esistenza di significativi profili critici, ma non per questo ostativi alla emanazione18.
In ogni caso, diversamente dalla Corte costituzionale, la Presidenza della Repubblica
muove dalla premessa teorica di una forte funzionalizzazione del procedimento parlare di
conversione e finisce per accedere ad una concezione assai limitata del potere parlamentare di
modifica dei contenuti del relativo disegno di legge, prospettando addirittura una sua
“sostanziale inemendabilità”19. Inoltre, il punto di maggiore (se non esclusiva) attenzione del
Presidente della Repubblica pare essere quello dell’omogeneità della legge di conversione.
L’attenzione all’omogeneità dei testi normativi, da un punto di vista generale, è stata al
centro di numerosi interventi del Presidente Napolitano quali, ad esempio, la lettera al
Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Ministri della Giustizia e dell’Interno del 15 luglio
14
Cfr. R. DICKMANNM Decreti-legge e sindacato dei presupposti di costituzionalità: forse la corte
costituzionale non ha ragione…, in www.federalismi.it, 22 giugno 2011, spec. p. 6 s.
15
Per una lettura “ottimistica”, ma forse un po’ troppo “conclusiva”, della sent. n. 171 del 2007 si v. A.
CELOTTO, C’è sempre una prima volta… (La Corte costituzionale annulla un decreto-legge per mancanza dei
presupposti), in www.giustamm.it
16
Testimonia la difficoltà di intercettare questo dialogo informale tra Presidenza della Repubblica e Governo
la ricostruzione di un caso concreto operata da N. MACCABIANI, Il Presidente della Repubblica esprime rilievi non
ufficiali al decreto-legge recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività
economica, in www.rivistaaic.it, 2 luglio 2010.
17
È questa la circostanza del decreto-legge deliberato dal Consiglio dei Ministri e non emanato dal Presidente
della Repubblica, relativo al drammatico “caso Englaro”, quando il rifiuto di emanazione fu “preannunciato” al
Presidente del Consiglio in una lettera (datata 6 febbraio 2009) in cui si ravvisava la “manifesta” carenza dei
requisiti costituzionalità ed urgenza e si dava anche conto dei precedenti sul punto relativi a casi analoghi del
passato.
18
Qui ci si riferisce, invece, al caso del decreto-legge 5 marzo 2010, n. 29, recante interpretazione autentica di
disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione (cd. “salva-liste”), emanato dal
Presidente della Repubblica, il quale però ritenne opportuno fornire una sorta di “motivazione”, rispondendo con
un comunicato sul sito internet del Quirinale (www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=3&key=1800) alle
missive di alcuni cittadini.
19
Così, ad esempio, nel citato comunicato del 26 febbraio 2011. Sul punto si tornerà, infra, al par. 4.
4
2009, in occasione della promulgazione della legge recante disposizioni in materia di
pubblica sicurezza (l. 15 luglio 2009, n. 94), nella quale si evidenziava la eterogeneità del
testo quale elemento di complicazione del rapporto tra legge e cittadini, nonché quale sintomo
della possibile irragionevolezza del provvedimento 20 . Inoltre, non si può dimenticare che
l’unico rinvio ex art. 74 Cost. finora operato dalla Presidenza Napolitano abbia avuto a
fondamento, tra l’altro, l’assenza di omogeneità della delibera legislativa adottata dalle
Camere (si trattava dell’A.C. 1441-quater, cd. “collegato lavoro”)21. Per altro, l’aver ravvisato
una “marcata disomogeneità” nel caso di specie suscita più di qualche spunto di interesse, sia
perché si trattava di un disegno di legge “ordinario” (e non di un disegno di legge di
conversione, per il quale – nell’approccio fatto proprio dal Quirinale – può ritenersi esteso il
vincolo dell’omogeneità del decreto-legge di cui all’art. 15 della l. 400 del 1988), sia per le
specifiche vicende del procedimento parlamentare da cui aveva avuto origine il testo rinviato,
che addirittura discendeva da uno stralcio di un originario disegno di legge di contenuto assai
più vasto (e disomogeneo!).
Con specifico riferimento alla decretazione d’urgenza, i richiami del Capo dello Stato
all’eccessiva eterogeneità dei contenuti, sia originari che dovuti agli emendamenti approvati
in Parlamento, sono stati ripetuti e spesso assai fermi. Ad esempio, nel discorso alle Alte
Magistrature della Repubblica del 17 dicembre 2008, il Presidente della Repubblica ha
sottolineato come, “per quanto si tratti di provvedimenti straordinari che il governo adotta
sotto la sua responsabilità, il Presidente della Repubblica e i Presidenti delle Camere non
possono esimersi dal sollevare i problemi, costituzionalmente sensibili, che derivano sia da
un’abnorme frequenza del ricorso a decreti, sia dall’eterogeneità che essi spesso presentano
nei loro contenuti e che è poi aggravata dalla pratica di emendamenti estranei alla materia e
chiaramente strumentali” 22 . Similmente, nell’analogo discorso del 21 dicembre 2009, il
Presidente ha stigmatizzato il progressivo aumento della eterogeneità dei decreti-legge nel
corso dell’iter parlamentare di conversione, richiamando anche come questo fenomeno non
fosse certo nuovo, ma che tendesse tuttavia a “consolidarsi ed aggravarsi”23.
Questa attenzione all’omogeneità dei decreti-legge (e delle relative leggi di conversione)
sembra per altro inserirsi in piena continuità con l’indirizzo dettato dal predecessore Ciampi,
il quale aveva avuto modo di richiamare l’attenzione del Parlamento sulla necessità di riferire
anche al disegno di legge di conversione tanto la caratteristica della necessità e urgenza del
contenuto, quanto l’omogeneità di quest’ultimo, non solo riconoscendo valenza
“ordinamentale” alla l. n. 400 del 1988, ma esplicitamente considerando estesi i dettami del
suo art. 15 anche al ddl di conversione 24 . In piena coerenza con questo approccio può
20
Il testo integrale è disponibile al sito www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=4&key=8874
Cfr. A.C., XVI leg., DOC I, n. 1, ove appunto si sottolinea la lievitazione dimensionale del testo nel corso
dell’esame parlamentare (per segnalare la quale, secondo un approccio ormai ricorrente, il Presidente della
Repubblica si cura di richiamare il numero di articoli e di commi presenti nel testo iniziale ed in quello finale),
nonché la “configurazione marcatamente eterogenea dell’atto normativo” come approvato e le conseguenze
pregiudizievoli di un simile modo di legiferare sulla “conoscibilità e comprensibilità delle disposizione, sulla
organicità del sistema normativo e quindi sulla certezza del diritto”, non mancando di sottolineare anche le
ulteriori conseguenze negative rispetto al corretto svolgimento dei lavori parlamentari, quali l’impossibilità di un
pieno ed effettivo coinvolgimento delle Commissioni.
22
In
questo
caso,
il
testo
integrale
dell’intervento
è
disponibile
al
sito
www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=3&key=1422
23
Testo disponibile al sito www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=3&key=1754 Sulla progressiva
“esplosione” delle dimensioni dei ddl di conversione è sicuramente utile richiamare l’analisi svolta nella relazione
Tendenze e problemi della decretazione d’urgenza, presentata al Comitato per la legislazione presso la Camera dei
deputati dal Pres. Lino Duilio, il 12 novembre 2009.
24
Cfr., in particolare, il messaggio di rinvio alle Camere ex art. 74 Cost. del ddl di conversione del decretolegge 25 gennaio 2002, n. 4, recante disposizioni urgenti finalizzate a superare lo stato di crisi per il settore
zootecnico, per la pesca e per l’agricoltura (A.C., XIV leg., DOC I, n. 1), nel quale si legge: “Nel corso dell’esame
parlamentare, nel decreto-legge in questione sono state aggiunte numerose norme nuove, sia ad iniziativa del
Governo, sia per emendamenti parlamentari. In ordine a tali norme – a parte il fatto che non si ravvisa la
sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza richiesti dall’art. 77 Cost. – si deve rilevare
un’attinenza soltanto indiretta alle disposizioni dell’atto originario. […] Questo modo di procedere configura uno
stravolgimento dell’istituto del decreto-legge non conforme al principio consacrato nel ricordato art. 77 Cost. e alle
21
5
ricordarsi la lettera del Presidente Napolitano al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai
Presidenti delle Camere, inviata in occasione della promulgazione della legge di conversione
del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, sinteticamente denominato “decreto incentivi” – vista
anche la particolare prolissità del titolo (che denunciava così anche la evidente eterogeneità
dei suoi contenuti25) – nella quale il Presidente della Repubblica ha sottolineato l’estrema
eterogeneità del testo ed ha anzi prospettato l’avvenuta “violazione dell’art. 15, comma 3,
della legge n. 400 del 1988 e […] la possibile violazione dell’art. 77 della Costituzione” alla
luce dell’inserimento di disposizioni prive dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza,
senza però giungere alla decisione di un rinvio ex art. 74 Cost., in quanto tale eventualità
avrebbe comportato la decadenza (o la mancata entrata in vigore) di disposizioni ritenute “di
indubbia utilità, come quelle relative al contrasto dell’evasione fiscale ed al reperimento di
nuove risorse finanziarie”26.
Da ultimi, i due interventi resi in relazione al ddl di conversione del decreto-legge “milleproroghe” di fine 2010 sembrano rappresentare il punto di arrivo di queste riflessioni, sia
perché il Presidente della Repubblica – ancor prima della conclusione del procedimento
parlamentare di conversione del decreto in questione – è tornato a ribadire i concetti chiave
dei precedenti interventi (quali il necessario rispetto anche da parte della legge di conversione,
tanto dei requisiti di cui all’art. 77 Cost., quanto di quelli dell’art. 15 della legge n. 400 del
198827), sia perché ha concluso la missiva con una sorta di ultimatum a Governo e Parlamento,
annunciando la possibilità di esercitare pienamente i poteri attribuitigli dalla Costituzione (e,
segnatamente, dall’art. 74) nel caso in cui questi continuassero a disattendere la linea dettata
dalla Presidenza della Repubblica28. Infine, il 26 febbraio 2011, con una nota del Quirinale
resa al momento della promulgazione della legge di conversione (modificata secondo le
indicazioni fornite), il Capo dello Stato ha reso noto l’impegno assunto dal Governo e dai
Presidenti dei gruppi parlamentari di attenersi per il futuro al criterio di una “sostanziale
inemendabilità” dei decreti-legge.
4. La prassi parlamentare successiva alla lettera del Presidente Napolitano sul decreto
“mille-proroghe”
Quanto è poi accaduto in concreto in Parlamento29, tuttavia, non appare esattamente in
linea con quanto affermato (o, forse, auspicato) dalla citata nota del Quirinale.
norme dettate in proposito dalla legge n. 400 del 1988 che, pur essendo una legge ordinaria, ha valore
ordinamentale in quanto è preposta all’ordinato impiego della decretazione d’urgenza e deve quindi essere, del
pari, rigorosamente osservata”.
25
Il titolo completo era infatti: “disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi
fiscali internazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere», di
potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria,
di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in
particolari settori”.
26
Il testo integrale è reperibile al sito www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=4&key=10204
27
…segnalando per altro come “l’inserimento nei decreti di disposizioni non strettamente attinenti ai loro
contenuti, eterogenee e spesso prive dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza, elude il vaglio preventivo
spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione dei decreti legge”.
28
Si legge, in particolare: “Ho ritenuto di dovervi sottoporre queste considerazioni perché a mio avviso non
mancherebbero spazi, attraverso una leale collaborazione tra Governo e Parlamento da un lato e fra maggioranza
ed opposizione dall’altro, per evitare che un decreto-legge concernente essenzialmente la proroga di alcuni termini
si trasformi sostanzialmente in una sorta di nuova legge finanziaria dai contenuti più disparati. Mi riservo altresì,
qualora non sia possibile procedere alla modifica del testo del disegno di legge approvato dal Senato, di suggerire
l’opportunità di adottare successivamente possibili norme interpretative e correttive, qualora io ritenga, in ultima
istanza, di procedere alla promulgazione della legge. Devo infine avvertire che, a fronte di casi analoghi, non potrò
d’ora in avanti rinunciare ad avvalermi della facoltà di rinvio, anche alla luce dei rimedi che l’ordinamento
prevede nella eventualità della decadenza di un decreto-legge, come ho sopra ricordato”.
29
… almeno al Senato: è noto infatti che alla Camera, in forza della diversa norma regolamentare di cui all’art.
96-bis, nonché del vaglio particolarmente stringente, sul punto, da parte della Presidenza di Assemblea,
l’emendabilità dei ddl di conversione è assai più circoscritta, limitandosi alle sole modifiche “strettamente attinenti
alla materia del decreto-legge”.
6
Infatti, solo pochi giorni dopo l’approvazione del disegno di legge di conversione del
decreto “mille-proroghe”, avvenuta secondo le indicazioni del Capo dello Stato, il Presidente
del Senato ha inviato una lettera (datata 7 marzo 2011) ai Presidenti di Commissione, nonché,
per conoscenza, al Ministro per i rapporti con il Parlamento, esprimendo sì l’esigenza di
“ricondurre la decretazione d’urgenza alle caratteristiche sue proprie di fonte normativa
straordinaria ed eccezionale […] nel rispetto degli equilibri tra i poteri e le competenze degli
Organi costituzionali”, ma concludendo (nuovamente) con l’espressione di un indirizzo per il
futuro nel senso di una interpretazione particolarmente rigorosa dell’art. 97, comma 1, del
regolamento, riprendendo l’orientamento espresso in un noto parere della Giunta per il
regolamento dell’8 novembre 1984 30 (parere, per altro, richiamato nella Circolare
sull’istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10 gennaio 1997 che invece non è stata
menzionata nella lettera31). Certo l’affermazione contenuta in quest’ultima lettera è di qualche
rilievo, ed è comunque significativo che il Presidente del Senato abbia scelto di rivolgersi
direttamente ed esclusivamente ai Presidenti di Commissione – ossia ai soggetti
istituzionalmente deputati, insieme alla stessa Presidenza, al vaglio di ammissibilità delle
proposte emendative – e non in generale ai soggetti politici a vario titolo coinvolti nelle
dinamiche parlamentari, come in passato aveva fatto con i Presidenti dei Gruppi32. Eppure, la
dissonanza rispetto a una “sostanziale inemendabilità” affermata pochi giorni prima dalla
Presidenza della Repubblica è evidente. Inoltre, non può ignorarsi come ad una innovazione
evidente (e alquanto “traumatica”) quale quella prospettata dal Presidente della Repubblica, il
Presidente del Senato abbia risposto con il “ripescaggio” di una soluzione già presente (e, in
fin dei conti, mai percorsa) da ben 27 anni…
Per concludere, conviene infine dare uno sguardo alla prassi parlamentare
immediatamente successiva alla citata lettera del Presidente Schifani, onde verificare se e in
che modo sia stato dato seguito alle affermazioni appena richiamate.
In sede di prima applicazione, si può notare qualche accenno di orientamento restrittivo
nel vaglio di ammissibilità esercitato dalla Presidenza del Senato, in particolare riguardo al
procedimento di conversione del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34, cd. “omnibus”
(“recante disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della
stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di moratoria
nucleare, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio
sanitario nazionale della regione Abruzzo”, A.S. 2665). Nella pronuncia della Presidenza di
Assemblea sul punto33 si possono cogliere diversi elementi di interesse. Per un primo profilo,
la Presidenza ha ritenuto di intervenire a “confermare” – tra l’altro, smentendo così anche
alcuni precedenti contrari34 – le decisioni di improponibilità già effettuate durante l’esame
30
Si legge infatti nella lettera del Presidente Schifani: “L’esigenza condivisa di ricondurre la decretazione
d’urgenza alle caratteristiche sue proprie di fonte normativa straordinaria ed eccezionale, […] mi induce a
rinnovare alle Commissioni l’invito a conformarsi pienamente al parere espresso già nel 1984 dalla Giunta per il
regolamento di questa Assemblea, nel senso di interpretare in modo particolarmente rigoroso, in sede di
conversione di un decreto-legge, la norma dell’art. 97, comma 1, del regolamento, sulla improponibilità di
emendamenti estranei all’oggetto della discussione. Interpretazione rigorosa che – ribadisco – la Presidenza
adotterà scrupolosamente nel corso dell’esame dei decreti-legge in Assemblea, con riguardo agli emendamenti
proposti da qualunque soggetto, compresi la Commissione e il Governo”.
31
Nella circolare si sottolinea, al punto 5.3, l’esigenza di “indispensabile preservazione dei caratteri di
necessità e urgenza già verificati con la procedura prevista dall’art. 78 del regolamento, con riferimento sia al
decreto-legge che al disegno di legge di conversione”.
32
…come nel caso della precedente lettera, sullo stesso tema, del 21 novembre 2008.
33
A.S., XVI leg., res. sten. 19 aprile 2004, antimerid., p. 31.
34
V., in proposito, la risposta fornita dal Presidente Schifani alle osservazioni del sen. Legnini che, proprio a
seguito della “svolta” della giurisprudenza costituzionale sulla decretazione d’urgenza del 2007-2008, chiedeva
una coerente evoluzione del vaglio presidenziale sull’ammissibilità degli emendamenti. La Presidenza, pur
esprimendo una “raccomandazione” per il futuro in tal senso, rispose in senso contrario, opponendo l’inesistenza
di una prassi che consentisse di dichiarare improponibili emendamenti approvati dalla Commissione di merito a
disegni di legge di conversione di decreti-legge. Inoltre, l’impossibilità di dichiarare improponibili già approvati in
Commissione venne motivata in quella sede anche in considerazione della difformità che ne sarebbe derivata fra
tali emendamenti e quelli successivamente presentati in Assemblea da parlamentari sia dell’opposizione che della
7
avvenuto in sede referente presso le Commissioni riunite 5a e 7 a, ribadendo così il ruolo del
Presidente del Senato – anche in via eventualmente suppletiva – rispetto a quello esercitato
dai Presidenti di Commissione nel giudizio sulla ammissibilità sugli emendamenti (e, per
altro, com’è noto, secondo l’art. 78 reg. Sen., gli emendamenti approvati in Commissione non
si incorporano nel testo principale, ma sono ripresentanti in allegato ad esso come proposte
della Commissione per l’Assemblea). Inoltre, guardando nel dettaglio alle proposte dichiarate
improponibili, oltre alla dichiarazione di inammissibilità (effettuate già presso le
Commissioni riunite) di proposte emendative che inserivano materie del tutto estranee
rispetto a quelle contenute originariamente nel decreto-legge35, si registrano tutta una serie di
dichiarazioni di improponibilità di emendamenti che erano comunque collegati materialmente
al testo originario, ma non erano teleologicamente coerenti con esso. Ad esempio, rispetto
all’art. 5 del decreto-legge (rubricato “Sospensione dell’efficacia di disposizioni del decreto
legislativo n. 31 del 2010”, ossia relativo alla moratoria sul nucleare) non sono stati ammessi
emendamenti pur connessi alla materia della produzione dell’energia elettrica (o finanche alla
produzione dell’energia nucleare), ma che non riguardavano strettamente la sospensione
dell’efficacia delle disposizioni che abilitavano la produzione di quest’ultima36.
Se nell’immediato, dunque, un qualche seguito è stato dato alle indicazioni presenti nella
lettera inviata dal Presidente del Senato, la “tenuta” di questo nuovo regime dell’emendabilità
andrà tuttavia verificata nel medio e nel lungo periodo, anche perché in passato non sono
mancati precedenti occasionali di un vaglio di ammissibilità esercitato dalla Presidenza in
modo particolarmente restrittivo 37 , salvo poi ritornare in seguito su posizioni assai meno
rigorose, come quelle percorse appunto nel procedimento di conversione del decreto-legge
“mille-proroghe”, tanto da portare all’intervento del Presidente della Repubblica.
I conclusione, si deve registrare come le avvisaglie sul futuro dell’omogeneità in tema di
decretazione d’urgenza non siano granché promettenti. Pur nella situazione di estrema
emergenza dei conti pubblici, infatti, le vicende del decreto-legge recante la (seconda)
“manovra” finanziaria dell’estate 2011 38 sembrano segnalare come gli attori politici e
istituzionali non abbiano affatto aderito all’idea di un procedimento parlamentare di
conversione che si attenga a modifiche minimali dei contenuti originari del decreto-legge.
Anzi, nel corso dell’esame al Senato, la stessa natura degli interventi di risanamento inclusi
originariamente nel decreto-legge ha subito profonde modifiche e fondamentali “aggiunte”,
revocando in dubbio la posizione della Presidenza di Assemblea affermata soltanto pochi
mesi prima.
maggioranza, nonché dal fatto che ciò avrebbe creato un precedente di intervento retroattivo riflettendosi sulle
deliberazioni già assunte dalla Commissione (A.S., XVI leg., res. sten. 20 novembre 2008, antimerid., p. 5 s.).
35
Assai significative sono le dichiarazioni di inammissibilità degli articoli aggiuntivi riferiti all’art. 7 del testo
del decreto-legge, l’ultimo prima della clausola di entrata in vigore. È infatti in questo modo che, ordinariamente, i
disegni di legge di conversione vengono “arricchiti” di contenuti ulteriori. V., ad esempio, l’inammissibilità degli
articoli aggiuntivi: 7.0.1, in materia di espropriazione per pubblica utilità; 7.0.2 in materia di proroga dell'obbligo
per gli agenti della riscossione di presa in carico dei ruoli formati dagli enti locali; il 7.0.3 “Linee guida della Corte
dei conti”; 7.0.4 sulla sospensione delle attività conoscitivo-informative sottoposte ai Comuni da parte di altre
amministrazioni centrali e locali; 7.0.5 bilancio consuntivo degli enti locali; e così via, sempre in materie del tutto
estranee ai contenuti originari dell’atto.
36
V., ad esempio, la dichiarazione di inammissibilità degli emendamenti 5.17 sul procedimento per la
definizione della localizzazione delle centrali e 5.13 in tema di impianti fotovoltaici; nonché l’articolo aggiuntivo
5.0.1 relativo alla eliminazione delle discriminazioni per gli impianti nuovi entranti nella produzione di corrente
elettrica.
37
Nella stessa lettera del Presidente del Senato del 7 marzo 2011 si riconosce che in alcuni casi la Presidenza
aveva già acceduto in passato a interpretazioni restrittive dell’emendabilità dei ddl di conversione, citando le
sedute pomeridiane dell’11 febbraio 2009 e del 26 maggio 2010. Inoltre, in via meramente esemplificativa, si v. il
procedimento di conversione del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208, recante misure straordinarie in materia
di risorse idriche e di protezione dell’ambiente e, ivi, le dichiarazioni di inammissibilità degli articoli aggiuntivi
7.0.70 e 8.0.50; nonché v. il procedimento di conversione del decreto-legge 28 aprile 2010, n. 62, recante
temporanea sospensione di talune demolizioni disposte dall'autorità giudiziaria in Campania.
38
V. il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria
e per lo sviluppo e il relativo ddl di conversione (A.S. 2887).
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