Ambienti indoor sani proteggono la salute dei bambini

PROTOCOLLO PER IL MIGLIORAMENTO DELLE CONDIZIONI
DI DISAGIO ABITATIVO
ANALISI DEI RISULTATI PERIODO 2005-2008
C. Reali, F. Righi, D. Bianchi, R. Fucchi, L. Salizzato
Il Protocollo d’Intesa per il miglioramento delle condizioni di disagio abitativo è nato da un
accordo siglato ad ottobre 2005 tra il Dipartimento di Sanità Pubblica (DSP) dell’Ausl di Cesena, il
Comune di Cesena e la Fondazione per lo sviluppo e la promozione dei contratti di locazione
abitativi (Fondazione per l’Affitto) 1 . Accordo analogo è stato successivamente sottoscritto anche
dal Comune di Savignano sul Rubicone (gennaio 2008) mentre l’iter previsto dalla procedura ha
coinvolto funzionalmente gli altri Comuni del comprensorio, garantendo così l’equità di trattamento
a tutti i cittadini del territorio.
Il protocollo è nato con l’obiettivo di promuovere il recupero delle abitazioni malsane ed insicure
certificate dai tecnici del DSP a seguito di sopralluoghi richiesti prevalentemente da privati per
ragioni
amministrative
(rilascio
del
permesso
di
soggiorno,
inserimento
lavorativo,
ricongiungimento familiare) o per la certificazione di antigienicità dell’alloggio finalizzata alla
partecipazione al bando di assegnazione degli alloggi di Edilizia residenziale pubblica – ERP.
Questa attività, tipica dei Servizi di Igiene Pubblica, rappresenta un osservatorio privilegiato delle
condizioni di disagio abitativo presenti nel territorio dell’AUSL di Cesena ed è pertanto una fonte
informativa utile ed una opportunità per migliorare la condizione degli alloggi offerti sul mercato
degli affitti.
Questo approccio trova le sue fondamenta in una nuova idea di Sanità Pubblica non limitata alla
sola certificazione dello stato di fatto e rivolta alla promozione della salute, e quindi anche di
ambienti di vita salubri.
Infatti una casa insalubre può rappresentare un fattore di rischio per l’insorgenza di alcune
patologie, quali ad esempio sintomi respiratori, infezioni respiratorie, riniti allergiche e asma.
Alcuni gruppi di popolazione sono maggiormente vulnerabili, in particolare i bambini presenti nei
nuclei familiari più poveri, costituiti spesso da stranieri immigrati.
L’analisi dei dati sanitari relativi alla salute dei minori stranieri residenti nel territorio dell’Ausl di
Cesena mostra un quadro complessivamente gravato da un maggior carico di malattia. Nel 2008
infatti i minori stranieri risultano ricoverati più spesso di quelli italiani: il tasso di ricovero è pari a
a
Alla Fondazione per l’affitto partecipano il Comune di Cesena, la Fondazione Cassa di Risparmio di Cesena,
l’Associazione dei Costruttori edili, l’Associazione dei Piccoli Proprietari e la Diocesi di Cesena-Sarsina. Obiettivo della
Fondazione per l’Affitto è quello di essere garante del rapporto tra proprietario ed inquilino e di contribuire, senza scopo
di lucro, alla vitalità del mercato immobiliare venendo incontro alle esigenze di locatori e locatari.
109 ricoveri per 1.000 minori stranieri rispetto ai 71 dei minori italiani (Fonte: Report provinciale
sul
fenomeno
migratorio
nella
Provincia
di
Forlì-Cesena-Osservatorio
Provinciale
sull’immigrazone Novembre 2009)
La causa più frequente di ricovero nei minori è rappresentata dalle patologie dell’apparato
respiratorio. Nel periodo 2006-2008 nella fascia 0-17 anni i ricoveri per patologie respiratorie hanno
coinvolto più frequentemente i bimbi figli di stranieri rispetto agli italiani, con un tasso medio due
volte superiore: 97 ricoveri per 1.000 minori stranieri rispetto a 55 nei minori italiani. (fonte: dati
SDO AUSL Cesena 2006-2008). La disuguaglianza in salute rilevata, oltre che da una difficoltà di
accesso ai servizi sanitari di base, può essere correlata ad una maggiore esposizione per i minori
stranieri ad ambienti di vita insalubri per umidità e muffe.
Un punto cardine per la gestione integrata delle attività è la creazione e l’aggiornamento continuo di
un flusso informativo comune delle abitazioni visionate, fruibile in tempo reale da tutti gli attori
coinvolti nella procedura, ed utilizzabile per il monitoraggio delle condizioni di disagio e di bisogno
abitativo presenti sul territorio.
Il sistema informativo creato per supportare il protocollo è attualmente attivo per il Comune di
Cesena ed è in corso di attivazione per Savignano sul Rubicone.. Il sistema informativo ha subito in
questi primi anni un continuo rimodellamento basato sull’esperienza degli operatori e le necessità
intercorse. L’esperienza di questi anni di attività ha confermato il ruolo fondamentale di questo
flusso informativo per la sostenibilità della procedura; pertanto si ritiene utile promuovere la sua
estensione a tutti i Comuni del comprensorio, anche non firmatari dell’accordo.
Iter previsto dalla procedura
L’obiettivo principale del protocollo d’intesa è quello di promuovere il risanamento delle abitazioni
insalubri e insicure attraverso il coinvolgimento attivo dei proprietari, al fine di giungere al recupero
degli immobili in maniera condivisa e non coercitiva.
Il sopralluogo presso le abitazioni rappresenta il punto di partenza della procedura sul disagio
abitativo, a cui seguono la valutazione delle criticità riscontrate e l’eventuale avvio della procedura
di recupero delle abitazioni insalubri e insicure. Il sopralluogo delle abitazioni viene effettuato dai
Tecnici della Prevenzione (TdP) dell’Unità Operativa Igiene e Sanità Pubblica, su richiesta
dell’utenza esterna, o su segnalazione di altri uffici dell’AUSL, di uffici comunali o di organi di
pubblica sicurezza.
Nei casi in cui si riscontrino condizioni di pericolo immediato viene proposto, agli uffici comunali
competenti, di intervenire urgentemente al fine di eliminare le condizioni di grave rischio per gli
occupanti dell’immobile. Per le abitazioni avviate alla procedura di risanamento, è prevista la
convocazione dei proprietari per un colloquio informativo circa le cause di insalubrità dell’alloggio,
la loro gravità, la necessità di intervenire, in tempi concordati, al ripristino delle condizioni
igienico-sanitarie e di sicurezza dei locali.
Nel caso il locatore accetti, la comunicazione dell’avvenuto adeguamento dell’alloggio dovrà
pervenire agli uffici competenti presso il DSP mediante autocertificazione scritta del proprietario o
certificazione di tecnici abilitati. Sono previste verifiche a campione delle dichiarazioni dei
proprietari realizzate mediante sopralluoghi eseguiti dai TdP.
Nel caso in cui i locatori non accettino la richiesta di adeguamento dell’alloggio, o dalle verifiche a
campione risulti la permanenza di condizioni igienico-sanitarie non conformi, il DSP invierà la
richiesta di provvedimenti alle autorità competenti, le quali potranno emettere un’ordinanza di
adeguamento o, nei casi più gravi, un’ordinanza di sgombero con revoca dell’agibilità e diffida al
riaffitto dell’immobile.
Nel caso in cui il proprietario non abbia la possibilità di procedere autonomamente agli interventi
necessari alla bonifica delle abitazioni insalubri, la Fondazione per l’Affitto si rende disponibile a
riportare gli alloggi a condizioni di idoneità, in cambio dell’utilizzo degli immobili per i propri
scopi sociali per un periodo idoneo al recupero dei costi sostenuti (limitatamente al Comune di
Cesena).
I risultati di questi primi tre anni di vita
Nel triennio 2005-2008 sono stati richiesti 1171 sopralluoghi e rilasciati 1110 certificati (in alcuni
casi le pratiche sono state archiviate per rinuncia o non rintracciabilità dei richiedenti). I certificati
sono spesso relativi alle stesse abitazioni per le necessità di conviventi immigrati o per le pratiche di
rinnovo.
Tabella 1. Certificati rilasciati per tipologia anni 2005-2008
Antigienica Ricongiung Carta di
Contratto
imento
soggiorno
di lavoro
Uso privato Totale
2005
141
50
56
11
5
263
2006
31
33
55
123
5
247
2007
80
54
107
158
4
403
2008
42
58
47
110
1
258
TOTALE
294
195
265
402
15
1171
Nell’84% dei casi i certificati rilasciati hanno avuto esito positivo e solamente la restante parte ha
ricevuto un certificato di antigienicità.
Il numero di abitazioni indirizzate verso l’iter di miglioramento sono state, al 31.12.08, 297 di cui
197 nel Distretto di Cesena-Valle Savio e 100 nel Distretto del Rubicone. Il Comune maggiormente
coinvolto è stato quello di Cesena (178 abitazioni), seguito da Cesenatico (30) e Savignano (26).
Delle abitazioni valutate, 280 sono state avviate al miglioramento con procedura ordinaria e 17 con
richiesta di interventi immediati da parte dei Comuni. A fine 2008, 218 abitazioni erano state già
interessate da interventi: per 128 di queste si era giunti al recupero dell’immobile mentre 11 sono
state tolte dal mercato degli affitti (vedi tabella 2). Per le restanti abitazioni erano in corso le
procedure di avvio degli interventi.
Tabella 2
COMUNE
BAGNO DI ROMAGNA
Risanata
1
In corso
con
In corso ordinanza
0
0
Tolte dal
mercato
Totale
1
2
BORGHI
0
0
0
0
0
CESENA
86
31
8
2
127
CESENATICO
11
5
2
3
21
GAMBETTOLA
7
2
2
0
11
GATTEO
0
0
0
0
0
LONGIANO
3
2
2
1
8
MERCATO SARACENO
1
2
2
0
5
MONTIANO
4
0
1
0
5
RONCOFREDDO
0
0
1
0
1
SAN MAURO PASCOLI
1
2
0
0
3
SARSINA
1
1
2
0
4
SAVIGNANO
11
6
2
0
19
SOGLIANO
2
1
5
4
12
VERGHERETO
0
0
0
0
0
128
51
27
11
218
TOTALE
Per quanto riguarda le tipologie di inconvenienti riscontrati, l’umidità e la fatiscenza dei locali sono
presenti nel 49% dei casi (143 abitazioni), problemi agli impianti di riscaldamento (es. tubo del gas
scaduto, mancanza di fori di ventilazione in cucina o nei locali dove sono ubicati impianti di
riscaldamento) nel 46% dei casi (136 abitazioni), problemi agli impianti elettrici (es. prese in zona
interdetta, fili elettrici scoperti) nel 36% dei casi (108 abitazioni).
Si sono riscontrati frequentemente inconvenienti multipli : 44 abitazioni avevano sia problemi agli
impianti elettrici che agli impianti di riscaldamento e 16 problemi di sicurezza agli impianti e di
insalubrità dei locali.
Criticità riscontrate
Questi primi tre anni di attività sono stati condizionati dalla necessità di avviare e consolidare un
sistema operativo nuovo che coinvolge diversi attori e servizi del territorio. Sono emerse diverse
difficoltà che hanno consentito di migliorare gli strumenti messi in opera e la lettura delle
condizioni di disagio, incrementando anche la competenza degli operatori coinvolti.
Il rapporto con i proprietari coinvolti è stato generalmente buono: nella quasi totalità dei casi i
proprietari si sono presentati al colloquio con i tecnici della prevenzione ed hanno accolto la
richiesta di adeguare gli inconvenienti riscontrati. Interventi coercitivi sono stati necessari
solamente nel 9% dei casi.
Tuttavia la negoziazione di alcuni interventi è stata particolarmente conflittuale. In particolare la
responsabilità di livelli elevati di umidità muraria era spesso attribuita ad errori gestionali degli
inquilini e non a carenze strutturali degli alloggi. Per prevenire o correggere abitudini gestionali
scorrette, è in corso di sviluppo un opuscolo dedicato, tradotto in lingua, che potrà essere lasciato
dai tecnici della prevenzione con un breve counseling al termine dei sopralluoghi.
La presenza di umidità nelle abitazioni è stato l’inconveniente più frequentemente riscontrato e più
difficilmente eliminabile, soprattutto in abitazioni di più antica costruzione.
In alcuni casi si è giunti alla riapertura di pratiche per la ricomparsa di elevati tenori di umidità
muraria, non efficacemente eliminati con le manutenzioni eseguite dai proprietari.
Per quanto riguarda il flusso informativo, gli aggiustamenti necessari per la sua stabilizzazione
hanno comportato una difficoltà di gestione dei dati con conseguenti possibili imperfezioni nella
loro analisi.
Per adeguare le conoscenze degli operatori alle nuove attività sono stati organizzati appositi eventi
formativi, sia sulla mediazione culturale che sulla sicurezza ed igiene abitativa.
Un approccio più ampio: prevenzione degli incidenti domestici ed abbattimento delle barriere
architettoniche
Il protocollo di intesa sul disagio abitativo deve essere visto all’interno di una più ampia cornice di
interventi ed opportunità volte alla creazione di ambienti di vita in grado di tutelare e promuovere la
salute. Questo principio è chiaramente presente anche all’interno del Piano Regionale della
Prevenzione della Regione Emilia-Romagna all’interno del quale sono state previste iniziative
espressamente dedicate alla prevenzione delle patologie indotte dall’ambiente costruito ed alla
prevenzione degli incidenti domestici. Ogni anno in Italia avvengono oltre 3 milioni di incidenti
domestici (Istat); di questi, 1.700.000 portano ad un accesso in P.S. e 130.000 ad un ricovero e 7000
persone muoiono per le conseguenze delle lesioni riportate (fonte informativa SINIACA). A fronte
di dati epidemiologici chiaramente preoccupanti, la percezione del rischio in ambiente domestico è
bassa. Dai dati del Sistema di Sorveglianza PASSI 2007, nella nostra Ausl la maggior parte delle
persone intervistate ritiene il rischio di infortunio domestico basso o assente (91%).
La percezione del rischio è più alta nelle donne (15%) rispetto agli uomini (3%), nelle persone di
50-69 anni e nelle persone con difficoltà economiche (12% vs 6%).
I soggetti maggiormente coinvolti in incidenti domestici sono bambini ed anziani nei quali un
complesso di fattori intrinseci (condizione fisica, livello cognitivo, percezione del pericolo) e
comportamentali concorrono a determinare una maggior esposizione ai rischi ed a conseguenze
invalidanti. Dai dati PASSI, la presenza in famiglia di persone più vulnerabili (bambini ed anziani)
accresce la percezione del rischio di infortunio domestico.
La Regione ha messo in campo diverse azioni volte alla prevenzione degli incidenti domestici, con
particolare attenzione alla popolazione pediatrica ed anziana. Tra le diverse attività dedicate dalla
Regione Emilia Romagna agli anziani, l’AUSL di Cesena sta sviluppando un progetto che prevede
la realizzazione di iniziative di sensibilizzazione in centri di aggregazione per anziani seguite da
sopralluoghi delle abitazioni di anziani che ne facciano richiesta, svolte da tecnici volontari
coinvolti nel progetto.
Questa iniziativa offre una nuova finestra di osservazione delle abitazioni presenti nel territorio
rivolgendosi ad un altro target di popolazione particolarmente vulnerabile a condizioni di disagio
abitativo. Il progetto prevede infatti di collaborare attivamente con i DSP ed i Centri per
l’adattamento dell’ambiente domestico, i servizi territoriali dedicati al sostegno ed alla consulenza
per l’abbattimento delle barriere architettoniche.
Il tema dell’accessibilità degli ambienti di vita è centrale per il mantenimento dell’autonomia delle
persone con ridotte capacità sensoriali e motorie. Appare evidente come anche questi fattori siano
ascrivibili ad una accezione più ampia di disagio abitativo che sappia cogliere nel rapporto tra
edificio e suoi abitanti anche i fattori di relazione fisica ed affettiva. Su questo ultimo aspetto
incidono quelle politiche urbanistiche volte alla prevenzione dell’isolamento sociale attraverso la
facilitazione di accesso ad ambienti e servizi pubblici (mezzi di trasporto, parchi, centri sociali,…) e
la prevenzione del degrado urbano.
Attualità del tema casa: nuove povertà e pericoli per la salute
L’attenzione rivolta dall’Ausl di Cesena al tema delle abitazioni appare oggi particolarmente
importante, data la concomitanza di una grave crisi economica globale. Già da tempo infatti
l’abitazione rappresenta la prima voce di spesa delle famiglie concorrendo a determinare una
contrazione del potere d’acquisto delle famiglie. Questo ridotto potere di scelta viene spesso
imputato come determinante di stili di vita poco orientati alla salute e maggiormente al risparmio
economico o alla compensazione dello stress.
La crisi che sta investendo l’economia mondiale concorrerà ad aggravare le condizioni abitative di
molte famiglie. Infatti, chi viveva già forme di disagio potrà veder aggravare la propria condizione,
mentre famiglie che fino ad oggi si trovavano in condizioni di vulnerabilità per l’equilibrio precario
tra i costi dell’abitazione ed il reddito familiare, potranno ritrovarsi in condizioni di franco disagio
sociale ed abitativo. La stessa Organizzazione Mondiale della Sanità ha lanciato un appello a
prestare la dovuta attenzione al rischio connesso all’utilizzo di sistemi di riscaldamento e
combustibili economici all’interno delle abitazioni, con un aumento del rischio per la salute. La
nostra casistica ha già evidenziato come alcuni nuclei familiari tentino di arginare la spesa per il
riscaldamento utilizzando sistemi impropri, a volte altamente pericolosi per il rischio di
intossicazioni da monossido di carbonio (CO). Negli ultimi tre anni il centro iperbarico di Ravenna,
punto di riferimento per il trattamento di queste gravi condizioni, ha trattato 30 persone residenti nel
territorio dell’Ausl di Cesena per intossicazioni da CO. Nel 60% dei casi (18) si trattava di persone
immigrate.
L’aumento di nuove forme di povertà, inedite per il nostro territorio, lascia presagire che le scelte
pericolose per la salute, dettate da necessità economiche, potrebbero espandersi pericolosamente nel
territorio. Politiche di sostegno, sensibilizzazione e, ove possibile, di controllo sono oggi necessarie.
Conclusioni
L’idea di orientare parte delle attività di sanità pubblica al miglioramento delle condizioni di igiene
e sicurezza della casa è nata dall’esigenza di promuovere, laddove è possibile, il recupero delle
abitazioni malsane e insicure al fine di tutelare la salute degli occupanti, attribuendo un significato
“nuovo” all’attività certificativa su richiesta.
Il protocollo per il miglioramento delle condizioni di igiene e sicurezza della casa ha cercato di dare
corpo a questa idea creando le giuste sinergie con le amministrazioni locali e gli altri soggetti
coinvolti nel progetto per poter raggiungere gli obiettivi prefissati.
A supporto del progetto sono stati creati alcuni strumenti quali la procedura per il risanamento
dell’immobile e il database per la registrazione e il monitoraggio dell’attività svolta; questi
strumenti hanno l’obiettivo di permettere agli operatori di lavorare in modo omogeneo e appropriato
rispetto ai modi e ai tempi previsti per il risanamento dell’immobile e di metterli in condizione,
attraverso il supporto informatico, di seguire in ogni momento l’iter procedurale della singola
abitazione.
Tali obiettivi non sono ancora pienamente raggiunti e si stanno adottando le azioni correttive
opportune per migliorare alcuni passaggi critici della procedura (es.tempi di risanamento non
rispettati e talvolta non verificati) e del supporto informatico (aggiunta di campi, implementazione
dell’utilizzo da parte di tutti gli operatori..).
Il progetto è ricco e articolato, coinvolge diverse figure professionali (tecnici della prevenzione,
medici di sanità pubblica, amministrativi, funzionari dei comuni, informatici…), oltre ai cittadini
direttamente coinvolti, e spesso prevede la gestione di situazioni molto complesse (case con
inconvenienti multipli, situazioni in cui sono in atto degli sfratti, proposte di ordinanze per
situazioni di grave pericolo… ), tuttavia i risultati raggiunti in questi primi tre anni di attività, sia in
termini quantitativi (quasi 300 le abitazioni interessate da interventi di miglioramento) che
qualitativi (128 abitazioni recuperate e 11 tolte dal mercato degli affitti) sono stati positivi.
I risultati ottenuti a tre anni di avvio del progetto sono uno stimolo importante a continuare la strada
intrapresa, cercando di migliorare i passaggi più critici anche attraverso l’esperienza acquisita.