I sistemi di governo parlamentare sono articolati sulle relazioni tra il

IL GOVERNO IN UN SISTEMA DI PARLAMENTARISMO
RAZIONALIZZATO.
Mª Mercedes Serrano Pérez.
Profesora Derecho Constitucional
UCLM
I sistemi di governo parlamentare sono articolati sulle relazioni tra il Parlamento
e il Governo. Nel sistema parlamentare il Governo viene dal Parlamento e deve avere
fiducia tanto per formarsi come per continuare con il suo lavoro. Si stabilisce tra i due
poteri una relazione di fiducia. Le relazioni tra il potere legislativo e il potere esecutivo
in un sistema parlamentare si equilibrano a vicenda: il controllo e la cooperazione
reciproca tra i due poteri sono i principi di base di questo sistema di governo.
Nell'ambito di questo rapporto il Governo sorge del Parlamento e risponde davanti a lui
di sua gestione, in modo che il Parlamento possa richiedere responsabilità e farli cadere.
In cambio, e per opporre il potere del Parlamento sul Governo, questo può scioglierlo e
convocare nuove elezioni. Il sistema di Governo parlamentare è costruito prendendo
come riferimento il sistema di relazioni tra i poteri citati di cui nulla importa che questi
poteri e il loro rapporto speciale siano inseriti in una Monarchia parlamentare o in una
Repubblica parlamentare (i due Capi di Stato). Più che il metodo di Stato scelto e i
formalismi dottrinali i sistemi di governo sono fortemente determinati dalle peculiarità
proprie che apporta ogni sistema in particolare, che possono aver disegnato variazioni
sugli stessi elementi e anche per la pratica parlamentare.
Gli elementi del sistema parlamentare (che fondamentalmente sono gli stessi per
il sistema presidenziale) e che lo condizionano sono:
-il sistema dei partiti e il sistema elettorale,
-il modo di proporre il candidato a Presidente del Governo (o Presidente del
Consiglio) e della sua egemonia sopra il resto dei membri dell’ esecutivo, e la
formazione e funzioni del Governo, e
-i meccanismi di esigenza di responsabilità politica al Presidente.
Il sistema del parlamentarismo classico si è evoluto nel continente verso un
parlamentarismo razionalizzato nato dopo la Seconda Guerra Mondiale per correggere i
difetti rivelati del parlamentarismo classico, in cui le possibilità di censura al Governo
avevano generato una grande instabilità politica. Il parlamentarismo razionalizzato
tenta di razionalizzare il rapporto tra il Governo e il Parlamento mettendo dei limiti alle
possibilità di censura dal secondo per il primo ed esagerando le condizioni giuridiche
per cui attraverso il trionfo di quel controllo si possa rovesciare il Governo. L'obiettivo
finale è quello di garantire la stabilità governativa del Governo che è venuto alle urne,
cioè, agire razionalmente per sostenere un Governo legittimo, che anche se perdessi il
sostegno parlamentare potrebbe continuare a governare in minoranza grazie alla stabilità
fornita dalla razionalizzazione del parlamentarismo. Ma anche se con questo si
1
distrugge il principio parlamentare classico essenziale, secondo il quale il Governo deve
contare con la fiducia parlamentare.
L’istituzionalizzazione moderna del Governo si produce nel periodo tra le due
guerre, in modo parallelo alla "razionalizzazione parlamentare". In questo contesto, le
Costituzioni razionalizzate aspirano a dare alle forme di governi parlamentari una
struttura giuridica indirizzata a gestire e sistemare il potere di disciplinare la vita
politica. Parallelamente a questa tendenza di organizzare giuridicamente il potere, si
produce l’affermazione del principio di rigidità costituzionale e il carico di mantenere
l'integrità costituzionale davanti alla legge a organi ad hoc (Tribunal Constitucional e la
Corte Costituzionale). Questo controllo di costituzionalità si concretizza nella capacità
di ignorare la produzione legislativa emessa dai parlamenti che fosse contraria al
contenuto della Costituzione. Così, il dogma liberale del primato dei parlamenti liberali,
come organi sovrani da quali proveniva la legge, massima espressione della sovranità
popolare, viene superata. In questo modo le disposizioni costituzionali che riguardano la
regolamentazione del Governo vengono a rafforzare la sua posizione politicoistituzionale nei rapporti con il Parlamento. La configurazione governativa, all'interno di
queste coordinate razionali, tendono a favorire la stabilità del governo, pur mantenendo
il rapporto con il Parlamento, attraverso i meccanismi costituzionali disponibili: l’
investitura parlamentare, la questione di fiducia, i meccanismi di controllo
parlamentare, la mozione di censura e lo scioglimento del Parlamento.
Malgrado a quello che possa sembrare, l'idea di razionalizzazione raggiunge
anche una certa forma di Governo com’è la Monarchia parlamentare in cui il Monarca
non è più un organo sovrano, ma costituito e si è spogliato di ogni potere politico e
potere esecutivo, in modo che il Governo, in una monarchia parlamentare, soltanto deve
contare con la fiducia del Parlamento e no con quella del Monarca, che già svolge solo
funzioni simboliche in relazione al potere esecutivo.
Oggi il sistema parlamentare è fortemente condizionato dallo Stato dei partiti. La
maggioranza política che vince le elezioni e ottene rappresentanza parlamentare è il
principale sostegno del Governo (la maggioranza parlamentare dà ficucia ad una
persona che forma Governo). Quindi, la maggioranza governativa con il sostengo della
maggioranza ideologica affine nel Parlamento (appartengono allo stesso partito
político), potrà sempre facilmente imporrersi alla minoranza opposizione, il che
scioglierà la nitida separazione classica tra potere esecutivo e legislativo, giacché il
potere del Governo e sua funzione di governare non troverà una severa opposizione in
Parlamento, che in ogni caso potrà essere facilmente vinta. La conformazione delle
maggioranze determinerà anche l'efficacia dei meccanismi di controllo al Governo, che
senz’altro si vedranno attenuate dalla posizione della maggioranza parlamentare che le
sostiene e avrà forza per eludere certi meccanismi di controllo ordinario, come puó
essere la formazione di una commissione d'inchiesta su un tema compromettente per il
Governo. Pertanto i rapporti di controllo tra il Governo e il Parlamento risultano
2
minimizzate ed inefficaci (non solo per il concetto di parlamentarismo razionalizzato
ma per l'influenza del sistema dei partiti nella configurazione del Parlamento).
Il sistema dei partiti influisce in modo diverso secondo siamo di fronte ad un
sistema bipartitico o multipartitico. Il sistema bipartitico esalta la forza di due grandi
forze politiche: una minoranza opposizione ed altra maggioranza che corrisponde alla
maggioranza governativa (ci possono essere altri partiti minori che non aspirano alla
formazione di Governo, ma possono diventare essenziali per raggiungere la
governabilità in caso di Governi minoritari: Governo qui non ha una forte maggioranza
in Parlamento). In questo caso, il potere gobernativo, con la sua maggioranza
parlamentare affine nella Camera, difficolterà che il Parlamento esérciti i propri poteri
di controllo al Governo. In questo supposto, nella pratica, i poteri legislativo ed
esecutivo si concentrano nella grande maggioranza, il legislativo si trasforma in una
prolongazione dell’ esecutivo. L'opposizione (minoranza parlamentare) si farà sentire,
in quanto si tratta di un sistema parlamentare, ma raramente otterrà un trionfo. A livello
legislativo la forza della maggioranza, senza opposizione efficace, si proietterà nella
produzione legislativa, che raramente incorporerà il parere della minoranza in forma
giuridica di emendamenti. Questa situazione in cui la separazione tra il legislativo e
l'esecutivo si è praticamente diluito ha portato alcuni autori a riferirsi in questi
all'esistenza nei Stati attuali di due poteri: il legislativo-esecutivo e il giudiziale. Anche
questa ridozione dei poteri dello Stato non può essere accolta perché convertiremmo al
potere giudiziale nel vero controllore del Governo, con il pericolo incorporato di
giudizializzare la política, fino ad estremi insostenibili in un sistema parlamentare.
Nel caso di pluripartitismo, potrebbe darsi anche un caso di due forze principali
che si avvicinerebbe al bipartitismo, oppure potrebbe trattarsi di una moltitudine di
partiti che avrebbero bisogno di formare una coalizione o dell’esistenza di Governi in
minoranza. In entrambi i casi (coalizione o Governi in minoranza) la collaborazione tra
i poteri aumenterà, e di nuevo la separazione tra le funzioni legislative ed esecutive si
manifesterà più chiaramente. Ciò consentirà procedure di controllo più efficaci al
Gvvevamooverno. Anche se questo sistema ha anche altri svantaggi quali l'instabilità
politica, così come per la costante minaccia della rottura della coalizione (in caso di
governo di coalizione), come per la debilità del Governo minoritario, il che non
equivale ad identificare in tutti i casi instabilità guvernativa con instabilità politica.
È anche necessario sottolineare che i meccanismi di controllo dei parlamenti
correnti, e valutando l'influenza dei partiti politici nella configurazione delle
maggioranze parlamentari, hanno variato sostanzialmente la pratica parlamentare in
questo senso. Così, il controllo utilizzato intelligentemente metterà in risalto, dalla
maggioranza parlamentare- governativa, i risultati ottenuti per quanto riguarda al
programma di governo presentato in suo momento (al momento di ottenere la fiducia
parlamentare), mentre l'opposizione di minoranza è interessata ad evidenziare le carenze
dello stesso. In oggi caso, il controllo effetivo avverrà piuttosto con carattere
extraparlamentare, nella misura in che tanto l’oposizione come il Governo, sepano
3
trasferire alla opinione pubblica i contenuti conosciuti como consecuenza del controllo,
con fine di facilitare lo scambio di voti alle prossime elezioni e diventare l'alternativa al
Governo o consolidare il potere.
Il parlamentarismo razionalizzato mantiene il controllo del corpo elettorale in
canoni generali: il partito che vince le elezioni per la Camera bassa e quindi ha una
maggioranza sufficiente in Parlamento facilita il loro leader cercare la fiducia della
Camera (o delle Camere) in qualità di Presidente, Cancelliere o Primo Ministro e dopo
aver chiesto sostegno parlamentare come definito dalla norma fondamentale
(maggioranza assoluta soltanto nel Congresso nel caso di Spagna; maggioranza in
entrambe le Camere nel caso di Italia) sia in grado di formare un Governo.
Andiamo per parti. La procedura che segue l'elezione (o una crisi di Governo
che determina le dimissioni di quest'ultimo dalla perdita di fiducia della Camera o il suo
rovesciamento) si inizia con la partecipazione del Capo dello Stato (Presidente della
Repubblica o il Monarca parlamentare), chi inizia un round di consultazioni con i leader
delle forze politiche esistenti che hanno ottenuto rapresentanza parlamentare (e con i
presidenti del Congresso e del Senato in alcuni paesi, come in Italia) e propone un
candidato per la Camera bassa o direttamente órdina ad una persona di formare
Governo. Ovviamente trattandosi di un sistema parlamentare l’intervenzione del Capo
dello Stato (Monarca o Presidente della Repubblica) è vincolata dai risultati elettorali e
la proiezione di quel risultato in Parlamento, o direttamente dal candidato che offra una
maggioranza più stabile, che forse non coincida con la persona che ha vinto le elezioni.
Si tratta di un sistema parlamentare. Cioè, verrà proposto il candidato che più posibilita
abbia di formare un’ampia maggioranza in Parlamento che gli permetta a sua volta,
governare con stabilità, e questo può venire dalle urne o in una crisi di Governo di un
movimento di forze politiche.
Anche se la maggioranza parlamentare con possibilità di garantire un esecutivo
stabile dipende, come abbiamo detto, di sistema dei partiti e del sistema elettorale. Se si
tratta di un sistema elettorale in cui i partiti che favoriscono i bipartitismo e, salvo crisi
interne intense, il candidato proposto potrà godere di una maggioranza che difenda la
sua candidatura e sarà anche il leader che è stato rilanciato dal partito politico stesso. Se
il sistema favorisce una certa frammentazione in Parlamento, ed è necessario formare
coalizioni tra i vari forze politiche, la stabilità può essere meno garantita e dipendere
dalla coesione interna di quella coalizione, il che senz’altro presenta più rischi per
mantenere un Governo per tutta la legislatura. Ma con la razionalizzazione del sistema
può sopportare governando in minoranza o subire una crisi che non trovi sua soluzione
nelle urne ma nella dimissione del governo e nella proposta di un nuovo candidato dopo
il round di consultazioni, al candidato che ha causato la crisi e sia il nuovo volto visibile
(pubblico) della coalizione. In questa situazione, la stabilità può essere compromessa
4
troppo a lungo, perché in realtà la coalizione a sostegno del candidato è la stessa che ha
negato i sostegni al Presidente deposto.1
Il Capo dello Stato nómina esclusivamente al Primo Ministro2. In altri casi3, il
Parlamento interviene accettando o rifiutando la proposta proveniente del Capo dello
Stato che svolge l'atto formale di designazione del Primo Ministro. In realtà, queste
differenze si fondono al punto di essere molto simili, perché in entrambi i casi l'elezione
del Presidente del Governo dipende dal gioco delle maggioranze politiche definite
all'interno del Parlamento, a sua volta dipende dal risultato dell'espressione popolare
attraverso elezioni generali in modo che l'intervento del Capo dello Stato è piuttosto un
requisito formale. I cambiamenti avvengono per l'intervento del Parlamento dopo della
nomina del Capo dello Stato di dare fiducia al Primo Ministro (come in Spagna). Infatti
nelle Monarchia Parlamentare, l'abbandono del principio monarchico in favore del
principio democratico riduce il ruolo del Monarca di proporre al Parlamento il leader
del partito che ha ottenuto la vittoria elettorale o ha una maggioranza stabile in
Parlamento. Al contrario, quando non esiste una chiara maggioranza ed è necessario
trovare un candidato per garantire una certa stabilità, i poteri che verrebbero concesse al
Capo dello Stato possono essere esercitati con una certa discrezionalità (previsto nel
quadro costituzionale) ad arbitrare una soluzione per una situazione di blocco
istituzionale. La funzione arbitrale appare costituzionalmente riconosciuta espresamente
nelle Costituzioni francese, italiana e spagnola. In Italia, la frammentazione del
parlamento e la difficoltà di trovare un candidato sostenuto dalle forze politiche ha
obbligato a volte a cercare una soluzione extra-parlamentare, una soluzione di governi
tecnici senza maggioranza parlamentare specifica, ma che hanno finalmente ottenuto il
sostegno necessario. Nei governi di coalizione si dovrà trovare alla persona che sia in
grado di unire i maggiori sostegni all'interno dei partiti coaligati anche se la persona non
coincida con il leader di nessuno dei partiti che conformano la coalizione.
In questo contesto ci sono alcuni meccanismi che rafforzano il primato della
volontà del Parlamento sul Capo dello Stato. Ad esempio in Germania, se il candidato
proposto dal Presidente della Repubblica non ottiene la maggioranza suficiente il
Parlamento può proporre il proprio candidato. C'è un meccanismo simile nella
Costituzione spagnola del 1978 se il candidato non ottiene la maggioranza necessaria
nella sessione d’investitura si propongono i succesivi candidati che devono ottenere la
maggioranza necessaria (la maggioranza assoluta al primo scrutinio e la maggioranza
semplice nel secondo). Se trascorsi due mesi dalla prima proposta nessun candidato è
riuscito ad essere nominato come Presidente si sciolge il Parlamento e nuove elezioni si
svolgono, al fine di sbloccare la situazione.
1
Negli ultimi dicei anni in Italia sono stati diversi governi e nessuno ha finito la legislatura. Dalla
Seconda Guerra Mondiale, sono stati tre governi que non sono usciti dalle urne, quelli di Monti, Letta ed
Renzi, quel che non si vuole è convocare eleziono anticipate. La ultime elezione di febrario 2013 hanno
portato come risultato un Parlamento attomizato ed ingovernabile.
2
Monarchia parlamentari come la Gran Bretagna, l’Olanda e nei paesi con i modelli semi-presidenziale
como la Francia e il Portogallo, López Garrido, D., Massó Garrote, M. F., Pegoraro, L. (dir,), Nuevo
Derecho Constitucional Comparado, Tirat lo Blanch, Valenci 2000, págs. 313 y ss.
3
Come la Spagna, la Germania, e l’Italia.
5
L'elezione del Presidente del Governo (Presidente del Consiglio) nella forma di
governo parlamentare razionalizzato nel caso spagnolo è molto simile a quella stabilita
per il modello tedesco. Il Primo Ministro trova la legittimizazione democratica alle urne,
dando una particolare configuarazione al Parlamento. In Spagna il sistema elettorale dà
priorità ai partiti d’ambito statale maggioritariamente votati dagli elettori e ai partiti
d’ambito regionale che concentrano i loro voti in una determinata circoscrizione
elettorale. Sono danneggiati, da questo sistema proporzionale, i partiti nazionali che non
godono di un forte sostegno pubblico e che al subire la pérdita della dispersione del voto
non riuciscono il numero di voti necessari per l'assegnazione dei seggi,
indipendentemente dall'esistenza della barriera elettorale (il 3%) che si mostra
inefficace davanti il sistema proporzionale. Nella pratica il sistema porta ad un sistema
bipartitico al quale si aggiungono un numero ridotto di partiti che aiutano a conformare
il Parlamento e che nei casi di Governi in minoranza possono attuare come partiti
cerniera per permettere la governabilità. Ma nella maggior parte dei casi le urne hanno
dato un chiaro vincitore. Il vincitore è il leader in realtà di una forza politica vincente
nelle urne e le elezioni alle Camere sono elezioni parlamentari, ma nella pratica, la forza
unipersonale di un determinato soggetto fa che si postule come il leader e come la
persona con capacità di formare governo. Così le elezioni alle Corti in realtà diventano
elezioni per designare il Presidente del Governo, che anche se deve avere la fiducia
della Camera (si trata di un sistema parlamentare) conta con legittimazione democratica
quasi diretta (tranne nel caso di diventare Presidente del Governo il leader di un partito
che non ha vinto le elezioni ma ha la maggioranza necessaria in Parlamento per
garantire la governabilità). In questo senso si parla di un approccio alla dottrina
presidenziale o quello che è stato definito un "parlamentarismo presidenzialista", in
virtù non solo dell’egemonia elettorale e dell’apparizone di elezioni a Presidente quando
le elezioni sono davvero al Parlamento, ma anche per la perdita d’importanza reale del
Parlamento negli stati attuali, per la primazia del Presidente sull’organo che preside e
per la propria forma di Governo dell'Unione Europea, che rilancia il ruolo
dell’Esecutivo a scapito del potere dei Parlamenti nazionali.
In qualsiasi caso, per tanto la frammentazione del Parlamento determina in
grande misura la pratica parlamentare nella nómina del Presidente del Governo. In
Italia, il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e a proposta di
lui ai ministri. La relazione di fiducia viene stabilita tra il Governo e ciascuna delle
Camere per maggioranza semplice all'inizio del mandato. Le Camere possono ritirare la
fiducia attraverso la presentazione di una mozione di censura, con il supporto di almeno
una decima parte dei suoi membri. Il processo di designazione del Presidente del
Consiglio dipende non solo sulle disposizioni della Costituzione, ma dalla pratica
costituzionale per la quale si hanno consolidato una serie di consultazioni, come
abbiamo detto prima, del Presidente della Repubblica con i dirigenti con rappresentanza
parlamentare. Dopo le consultazioni il "carico" ad una persona per formare Governo,
che non è un atto formale ma sì d’un profondo significato político, implica una
prevalenza delle forze politiche dell'Assemblea che dovranno fornire fiducia al
candidato e successivamente diventerà Presidente. Dobbiamo anche distinguere tra
l'elezione di un Presidente dopo le elezioni generali, in cui il risultato condizionerà detta
elezione, a condizione che una maggioranza suficiente nel Parlamento garantisca il
sostegno necessario al candidato nella sua scelta e nel corso della legislatura, a causa di
6
una crisi di governo o crisi politica, nel qual caso la articolazione di maggioranze e
sostegni è sempre più complicato.
Il Primo Ministro (Presidente del Governo, Presidente del Consiglio) è una
figura di spicco all'interno del disegno guvernamentale, come ilche si dimostra già sia in
specifiche responsabilità come nel ruolo centrale assunto durante la fase della nomina,
perché, soltando a lui, viene data la fiducia della Camera (o delle Camere) e lui nómina
e revoca i ministri. In questo senso risulta irrilevante, dal punto di vista costituzionale, il
fatto che il Governo sia deciso prima della sessione di investitura o mozione di fiducia
(Italia), giacchè la fiducia è data al Presidente soltanto, e non alla squadra di Governo
che forma, che dipende dalla sua volontà può essere rimosso in tutto o in parte da lui
durante il suo mandato. Questa superiorità del Presidente è anche notata nella
responsabilità (i ministri sono responsabili colegialmente), che si applica a tutti i
ministri e implica che la perdita di fiducia del Presidente e della sua possibile
destituzione colpisca l'intero governo. Tuttavia, la superiorità del Presidente dipende
anche da circostanze politiche, giacchè se il Governo si sostene su un unico partito sua
preminenza si farà valere più che se il Governo si supporta da una coalizione o se il
partito che lo sostiene ha forti lotte interne o è diviso.
Nella mozione di fiducia o sessione di investitura, il Presidente o il candidato
dovranno presentare il suo programma di governo, che giuridicamente non è vincolante
ma politicamente sì, fino un certo punto. In realtà la fiducia si dà alla persona e al
programma che presenta. Il contenuto del programma dipenderà anche dalle condizioni
in cui il candidato arriva al Governo. Se il candidato proviene dalle elezioni lo normale
e coerente (ma non sempre) è che esista una grande coincidenza tra il programma
elettorale e il programma di governo, giacchè in un Governo democraticamente
legittimato quello naturale sarà la coincidenza del programma elettorale con il
programma di governo esposto nella sessione di fiducia. Anche se può non essere
coincidente, perché non c’è alcun nesso giuridico. In un Governo uscito da una crisi
governativa, il nuevo candidato presidente potrebbe presentare un nuevo programma di
Governo rispetto al precedente, anche se appartenenti allo stesso partito che ha formato
il Governo precedente, tanto se si tratta di una forza politica che va da sola, come se si
tratta d’una coalizione. Tuttavia, nel caso in cui si trattassi di un candidato che non ha
sufficiente sostegno con i voti della sua formazione politica per formare Governo e
avessi bisogno di richiedere sostegno di altre forze politiche è possibile che questi
supporti dipendano da modificazioni nel programma di governo rispetto del quale il
candidato in solitario avessi presentato. Cioè, il programma di governo rifletterà i
sostegni politici offerti al candidato per essere eletto Presidente. Questi supporti
possono essere di soppressione o di addizione o di modificazione di elementi o di
proposte al programma di governo e nel caso di essere incorporati alcune questioni al
programma dovrebbero essere spiegati dal candidato. Anche in formazioni di coalizione
si può arrivare a chiedere l'occupazione di vari ministeri da parte delle forze politiche
che compongono la coalizione.
7
Su questo programma di Governo e sulla persona in sè si vota. (cioè, si
pronuncia la Camera) concedendo o no la fiducia. La votazione può avvenire soltanto
nella Camera bassa4 (caso di Spagna) o essere necessario richiedersi nelle due Camere
(caso italiano). In quanto alla maggioranza può essere richiesta la maggioranza
assoluta, nella prima votazione, ma avere fornito la maggioranza semplice, se fallisce la
prima, affinchè il candidato possa essere Presidente, anche con maggioranza minima e
permettere la governabilità anche se in quest'ultimo caso con alcuna incertezza e
instabilità, poiché nella pratica la maggioranza semplice è uguale a sostegno politico
minore e più debole.
Dal punto di vista strutturale il Governo è un organo complesso in quanto è
formato da organi che svolgono funzioni individuali e organi che svolgono funzioni in
modo congiunto. Entrambi gli elementi governativi tendono ad essere forniti nelle
Costituzioni. Infatti le Costituzioni si riferiscono al Primo Ministro (con nomi diversi
Cancelliere, Primo Ministro....), come organo unipersonale ed individuale e ai Ministri
come responsabili delle diverse aree ministeriali, che opérano come organi individuali,
ma anche formano il organo colegiato. Davanti all'assenza di divieto costituzionale
manifesta, le leggi ordinarie dei vari Stati potrebbero includere altri organi all'interno
della struttura dei Governi. L'importanza di ciascun organi sono diversi.
La direzione e la coordinazione del Governo corresponde al Presidente, che
ostenta davanti al organo congiunto che preside una posizione di rilievo. Questa
preminenza gliela dà, come detto prima, da un lato, con l'assegnazione di funzioni
specifiche dalla Costituzione, com’è la funzione di impulso e direzione e in secondo
luogo la procedura per la sua designazione. Oltre alla situazione politica con cui arriva
alla Presidenza del Governo, cioè, la sua posizione sarà più debole se è a Capo d’un
Governo di coalizione in cui più di esercitare sua egemonia dovrà svolgere una funzione
di mediazione ed è possibile che la sua supremazia rimanga risentita dalla forza che le
decisioni di alcuni suoi Ministri possono impórrere dal punto di vista politico. Anche se
il Presidente può nominare e revocare i Ministri, in questo caso è possibile che la
rimozione del Ministro con il quale mantiene la controversia politica gli coste anche la
Presidenza del Governo, al ritirargli la coalizione alla quale riguarda il Ministro in
questione i supporti per governare e próvochi con quelli una crisi di governo, che finisca
con la dimissione del Presidente del Governo. Il Presidente non è quindi un Primus
Inter Pares, che sia su un piano di parità con i Ministri, neanche un corpo
gerarchicamente superiore anzi la sua superiorità davanti a loro permette di parlare di un
Governo di Cancelliere o Primo Ministro. Un Governo con una forte presenza che gli
avvicina ad un sistema quasi-presidenziale. Il Presidente nomina ai Ministri: è un potere
che appartiene esclusivamente al Presidente, chi li propone al Capo dello Stato per
nominarli in modo effettivo e formale, secondo la Costituzione. È il modo più
comunemente adottato nei sistemi parlamentari, in modo che il Capo dello Stato non
può mai smettere di designare un Ministro proposto dal Presidente del Governo o
4
In caso de bicameralismo imperfetto con predominanza di una Camera sull’altra.
8
designare ad un altro non previsto da quest'ultimo, anche se per sua natura di mediatore
in tempi di crisi può consigliare o "imporre" un certo ministro5.
I ministri fanno parte del esecutivo e combinano la duplice veste di membri del
organo congiunto e responsabili dei dipartimenti ministeriali competenti che dirigono.
Le funzioni che corrispondono ad ogni ruolo sono diversi. Come membri del Governo
contribuiscono alla formazione della volontà del Governo, nei casi in cui è necessario
adottare una posizione comune e quindi contribuiscono a dotare di contenuto i progetti
di legge che prepara il Governo, o approvano i regolamenti dell'esecutivo. Come
membri del organo congiunto sono soggetti alle direttive del Presidente. Ebbene, come
responsabili delle varie aree dell’Amministrazione hanno certa autonomia di sviluppare
in suo ambito amministrativo i programmi del Governo. Anche se è prevista la presenza
dei Ministri senza portafoglio, senza responsabilità amministrativa, e la cui esistenza
può rispondere rigorosamente a motivi politici. A volte la nomina di Ministri senza
portafoglio riflette la decisione del Presidente di evidenziare una serie di caratteristiche
che o non si adattano esattamente con una particolare area amministrativa o per la
specificità devono essere evidenziate6. La tendenza nella formazione di Governo degli
ultimi anni si è progettata in un doppio senso. Da un parte si sono formati governi
paritari in cui i portafogli ministeriali siano distribuiti equamente a uomini e donne (ad
esempio, il primo Governo di Renzi) o meno uguali una più equa distribuzione (io
primo Governo Zapatero). Il Governo così formato raggiunge un effetto prima, che non
eviterà di dover provare a lungo della legislazione il merito dei suoi membri attraverso
la gestione effettuata. Per un’altra si tende a ridurre il numero di portafogli ministeriali
per economizzare il dispendio pubblico e applicare l’austerità anche alla formazione del
governo.
Senz’altro il Governo scelto dal Presidente e nominato dal Capo dello Stato non
bisogna ottenere la fiducia della Camera posteriore alla sua designazione. La libertà del
Presidente del Governo di selezionare i propri partner è soggetta a una serie di
condizionanti inclusi a volte nelle Costituzioni e altre incorporate all'ordine
costituzionale grazie alla pratica parlamentare. In primo luogo, in alcune costituzioni si
richiede che il membro del Governo sia anche parlamentare7, in altre è precisamente il
contrario, cioè, una volta essere eletto come ministro si perde lo status parlamentare8 ed
esiste anche la possibilità di formare governi o scegliere Ministri con un profilo tecnico
senza implicazione parlamentare. In secondo luogo, la libera capacità di scegliere del
Presidente può essere condizionata dalla sua forza all'interno dell'esecutivo, in caso di
trattarsi di un esecutivo che deve rispecchiare la composizione plurale del Paese, sia dal
5
Como Pier Carlo Padoam, come Ministro dell’Economie imposto dal Presidente della Republica nel
suo primo Governo di Renzi.
6
Simile alla figura dei Ministri senza portafoglio soni i Ministri di Stato (V Republica francese) e Lord
President of the Council. È inoltre è possibile creare la figura di un Super Ministro che svolge funzioni
che potendo essere eseguite da vari ministeri sua migliore efficienza richiede un maggiore coordinamento
e quinid l’attribuzione a una sola persona, per esempio, il Segretario del Foreign Office.
7
Italia, in modo convenzionale e Irlanda nella Costituzione.
8
Francia, Paesi Bassi.
9
punto di vista religioso, etnico, regionale ecc9. D'altra parte, nei Governi di coalizione,
senza regole giuridiche per determinare, la nomina di tutti i membri dipenderà
dell'equilibrio delle forze all'interno della coalizione e della necessità di soddisfare le
diverse forze che la conformano. Può anche essere che il Capo dello Stato posieda forza
giuridica e política, o soltanto política per imporre l’entrata di un determinato ministro
nel Gabinetto, come ho detto prima.
Il numero dei Ministri è variabile ed depende dal Primo Minitro. Essa può
variare in base a criteri politici o strutturali in modo che la flessibilità è la nota
dominante in relazione all'estensione del Governo. Qualcosa di simile accade con la
figura del vicepresidente, che può esistere o non, rispondendo quello solo a criteri
politici. La disposizione costituzionale della sua esistenza, una o più, soltanto si trova in
alcune Costituzioni come la spagnola e la portoghese. In generale, il ruolo del
vicepresidente è quello di sostituire il Presidente in caso di assenza o di qualsiasi motivo
che impedisca il normale esercizio delle sue funzioni. In Spagna si può anche occupare
un portafoglio ministeriale e combinare la vicepresidenza con le funzioni proprie del
suo dipartimento. È stato anche un elemento politico importante e che si è stato
utilizzato nella gestione di alcune crisi importante dando così la faccia ha evitato il
diterioro politico del Presidente. All'interno della struttura governativa non è frequente
stabilire relazioni gerarchiche tra alcuni membri e altri10.
La funzione più rilevante che sviluppa il Governo e il cui impulso ed
orientazione ricade sul Presidente del Governo e il ruolo di indirizzo che permette
disegnare gli obiettivi del Governo e che sono stati esposti nella sessione di investitura,
poichè per lo sviluppo di quella funzione di indirizzo si richiede la fiducia della Camera.
Questa funzione di preminenza si sostiene anche per l’esercizio di una funzione di
coordinamento su tutti i Ministri e il potere di nominarli e destituirli.
Il ruolo di indirizzo politico è il più rilevante dei quali sono assegnati al Primo
Ministro. Si tratta di una competenza in cui stabilisce gli obiettivi e le finalità del
Governo contenute nelle varie politiche governative, cioè, ministeriali. Molte di queste
politiche si manifestano nella iniziativa legislativa che le Costituzioni attribuiscono ai
Governi ed a seconda delle forze del Parlamento saranno le iniziative che hanno
maggiori probabilità di successo, sempre che la maggioranza parlamentare coincida con
la governativa o la coalizione che sostiene il Governo goda di stabilità. In caso
contrario, con i Governi di minoranza o coalizioni instabili il regime si parlamentarizza,
perché sarà indispensabile raggiungere dei consensi e accordi tra le diverse forze
politiche al fine di prendere iniziative in avanti, cioè, esercitare, la funzione di indirizzo
político è più mite, accettando la massima di che governare è legislare. La funzione di
indirizzo politico è determinata anche dal sistema dei partiti.
9
Ad esempio, il caso del Belgio, dove si prevede espressamente che il Governo debe avere lo stesso
numero di membri di lingua francese che olandese.
10
Ad eccezione della Germania dove c’è una certa preminenza dei Ministri degli Interni, della Giustizia e
delle Finanze.
10
Eppure dove più si avverte il caráttere del parlamentarismo razionalizzato
(stabilità di Governo) è nella difficoltà di articolare le procedure d’esigenza della
responsabilità al Governo, principalmente attraverso della mozione di censura, essendo
il carattere costruttivo (proporre un candidato alternativo) di questa il che maggior
difficoltà comporta per il suo trionfo. Tranne che nella politica italiana in cui le mozioni
di censura non sono gli strumenti utilizzati per cercare di far cadere un Governo, ma le
proprie forze all’interno della coalizione che lo sostiene, che a causa di crisi interne
possono rovesciarlo, il che punta ancora ai sistema di partiti come il determinante della
stabilità governativa nel Parlamento e non le proprie forze parlamentari.
Lo strumento che meglio riflette il senso del parlamentarismo razionalizzato è la
mozione di censura (allo stile tedesco e spagnolo), dove la natura costruttiva assume il
ruolo fondamentale di stabilizzazione del Governo essenziale. Infatti, l'obbligo di
presentare un candidato alternativo devia l’importanza della critica verso la necessità di
cercare tra l'opposizione un candidato che può raccogliere i sostegni necessari per
formare Governo. Si tratta di un requisito di responsabilità che compromete
particularmente all'opposizione in modo che, la critica non sia sufficiente a far cadere
un Governo, ma ad assumere anche la responsabilità di formare un Governo e di fornire
un'alternativa credibile e realistica. La stabilità si ottiene impedendo che minoranze
forte possano soltanto con la critica e una maggioranza specifica capace di rovesciare
alla maggioranza che sostiene il Governo sbancarlo. In realtà, con le maggioranze
stabilite è numericamente impossibile che la minoranza possa ottenere un trionfo
attraverso la mozione di censura. Così la mozione di censura ha acquisito anche un altro
senso in sistemi in cui il parlamentarismo razionalizzato possa realizzare un cambio di
Governo, è diventato uno strumento perchè la minoranza si consolide come alternativa e
provocare un faccia a faccia tra il leader dell'opposizione e il Primo Ministro e per
favorire un cambio di Governo alle prossime elezioni, anche se questo uso ha il rischio
di non produrre sempre lo stesso risultato. Cioè, in alcuni casi può essere che il
candidato dell'opposizione abbia successo e si postule come alternativa di Governo alle
prossime elezioni o fallire miseramente in questo sforzo. In ogni caso, il fallimento della
mozione di censura costruttiva non deve comportare il rafforzamento di un Governo che
anche, se non è abbatuto, sia ancora al potere. Al contrario, la mozione di censura
costruttiva confonde stabilità governativa con stabilità politica, perché non tutta caduta
del Governo implica una destabilizzazione del sistema, anche se un aumento
dell'instabilità governativa sì può causare una instabilità diffusa. In senso contrario, un
governo di minoranza che non riesce governare facilmente può non generare stabilità al
rimanere profondamente indebolito. Tale debolezza che è giuridicamente possibile non
è politicamente desiderabile e finisce per abboccare al Governo a sciogliere le Camere e
ad indire nuove elezioni o provocare una questione di fiducia per poi perderla. Pertanto,
la mozione di censura è inefficace per impedire l'instabilità governativa, poichè la
stabilità dipende dal sistema dei partiti e minore misura degli strumenti di esigenza di
responsabilità politica. Se la maggioranza che sostiene il Governo è solida ogni
tentativa di rovesciarlo fallirà, anche se le condizioni fossero più mite rispetto a quelli di
oggi. Se la coesione interna è debole scoppierà la crisi e consentirà ad un’altra forza
politica di ottenere i supporti necessari per formare un Governo. Questo ci porta anche a
calibrare come un fattore determinante nelle possibilità di successo della mozione di
censura la proiezione che dei partiti politici si riflette nel Parlamento, perché, anche se
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le regole giuridiche possono dettare una linea particolare, l'influenza dei partiti può
essere decisiva e determinare una praxis politica nel momento della formazione del
Governo e della sua capacità di determinare la direzione politica del paese.
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