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LE METROPOLI EUROPEE
PER LA RETE DELLA DIFESA CIVICA
atti del convegno
EUROPEAN METROPOLISES
FOR OMBUDS-NETWORK
conference proceedings
Milano, 24 novembre 2008
Palazzo Besana - Sala Assemblee Intesa Sanpaolo
Piazza Belgioioso 1
Milan, 24th november 2008
Besana Palace - Sala Assemblee Intesa Sanpaolo
1, Belgioioso square
Atti del convegno ed editing a cura di
Mara Gargatagli, Marisa Cimminiello, Alessia Maniaci, Chiara Maesano, Alessandra
Puricelli
Impaginazione e grafica di Lia Prone
Tiratura: 1000 copie
Distribuzione gratuita
© Comune di Milano - Difensore civico per la città di Milano 2009
Tutti i diritti sono riservati. È consentita la riproduzione a fini didattici
e non commerciali, a condizione che venga citata la fonte.
Tutte le fotografie, salvo altrimenti indicato, sono copyright del Comune di Milano.
Il testo integrale degli atti è pubblicato su internet al seguente indirizzo:
http//www.comune.milano.it/difensorecivico
Si ringraziano per la collaborazione INTESA SANPAOLO ed IReR - Istituto Regionale di
Ricerca della Lombardia
Indice / Table of contents
Presentazione
Conference presentation
Guida alla lettura
Guideline: how to read this volume
I Relatori / The speakers
Le Reti della difesa civica in Europa e in Italia / European and Italian
ombuds-networks
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INTRODUZIONE E SALUTI ISTITUZIONALI INTRODUCTION AND WELCOME ADDRESSES
Alessandro Barbetta
Alessandro Barbetta
Stefano Pillitteri
Stefano Pillitteri
Leone Talia
Leone Talia
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Prima sessione/ LA DIFESA CIVICA IN RETE Morning session/ OMBUDSPERSONS IN NETWORK
P. Nikiforos Diamandouros
Rafael Ribó i Massó
Donato Giordano
Donato Giordano
Ullrich Galle
Ullrich Galle
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53
61
73
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Seconda sessione / L’EFFICACIA DELLA DIFESA CIVICA TRA
BUONE RELAZIONI E BUONE REGOLE Afternoon session / THE EFFECTIVENESS OF OMBUDSMAN
BETWEEN GOOD RELATIONSHIPS AND GOOD REGULATIONS
Introduzione Lorenza Violini / Introduction Lorenza Violini
Pilar Malla i Escofet
Coordina Lorenza Violini / Lorenza Violini, moderator
Simon Matthijssen
Simon Matthijssen
Anne Seex
Anne Seex
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137
143
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161
3
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Karla Blomme
Karla Blomme
Alessandro Barbetta
Alessandro Barbetta
163
171
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179
183
185
DIBATTITO/DEBATE
Giorgio Morales
NIkolaus Schwaerzler
Hanneke Eijlders
Giovanni Nicola Giudice
Pasquale Maino
Stefano Valenti
Johanne Savard
Vittorio Gasparrini
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189
190
191
192
193
195
196
199
CONCLUSIONI/CONCLUSIONS
Lorenza Violini
Lorenza Violini
Alessandro Barbetta
Alessandro Barbetta
201
203
205
207
209
Le autorità e le istituzioni intervenute
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le metropoli europee per la rete della difesa civica
Presentazione
Si è tenuto lunedì 24 novembre 2008, presso la Sala Assemblee Intesa SanPaolo - Palazzo Besana - a Milano, il convegno “Le metropoli europee per la rete della difesa civica”,
organizzato dal Difensore civico per la città di Milano.
L’evento, al quale hanno partecipato numerosi difensori civici italiani e stranieri insieme ai
rappresentanti di associazioni, esponenti dell’Amministrazione comunale milanese e di altre amministrazioni locali, ha preso spunto dal rapporto di ricerca “Difesa civica nelle aree
metropolitane”, a cura dell’ IReR - Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia, ed è stato,
nell’intento degli organizzatori, il primo passo per la costruzione di rapporti e collaborazione tra difensori civici delle città europee, nell’ottica di aumentare l’efficacia dell’azione degli
ombudsman e rafforzare la tutela dei cittadini.
Nella prima parte su “La difesa civica in rete”, dopo i saluti dell’Assessore alla Qualità, Servizi al cittadino e Semplificazione, Servizi civici Stefano Pillitteri (pag. 27) e di Leone Talia
(pag. 35), Presidente della Commissione Qualità, Servizi al Cittadino e Semplificazione,
Servici civici del Comune di Milano e l’introduzione di Alessandro Barbetta (pag. 23), si è
sviluppata una ricognizione delle reti tra difensori civici già esistenti. Il Mediatore Europeo,
Nikiforos Diamandouros, ha trattato della rete europea, che costituisce da tempo uno
snodo fondamentale delle interazioni tra difensori civici di livello nazionale e regionale
(pag. 45). Rafael Ribó i Massó, Difensore civico regionale della Catalogna, è intervenuto
in veste di Director della sezione europea dell’International Ombudsman Institute (IOI) e
ha tracciato un’analisi “costi-benefici” dell’ordinamento multilivello della funzione di difesa
civica, sottolineando l’importanza della collaborazione in rete (pag. 61). Donato Giordano,
Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici regionali e delle Province autonome e Difensore civico della Regione Lombardia, ha descritto l’attività di collaborazione
tra difensori civici italiani e ha evidenziato i principali obiettivi comuni da perseguire (pag.
85). Ullrich Galle, Difensore civico regionale della Renania Palatinato, ha descritto l’attività
e gli obiettivi dell’ European Ombudsman Institute (EOI), di cui è attualmente il Presidente
(pag. 93).
La sessione pomeridiana su “L’efficacia della difesa civica tra buone relazioni e buone
regole”, coordinata da Lorenza Violini, Professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università degli Studi di Milano e Coordinatrice del gruppo di ricerca IReR, che ha curato il
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rapporto, è stata dedicata ad un confronto sull’efficacia della difesa civica. Gli ombudsman sono stati chiamati ad esprimersi sui metodi della loro azione e a valutare quali
condizioni favoriscono una buona difesa civica. Gli interventi sono stati inoltre occasione
per conoscere i metodi e le regole dell’attività dei Difensori civici intervenuti.
Per Barcellona, è interventa l’Ombudswoman Pilar Malla i Escofet (pag. 111), per Rotterdam, Simon Matthijssen su delega del Ombudsman Migiel Van Kinderen (pag. 129), per
Birmingham, Anne Seex, Local Government Ombudswoman della città di Birmingham,
Solihull MBC, Chesire, Derbyshire, Nottinghamshire, Lincolnshire, Warwickshire e Nord
Inghilterra (pag. 145), per Anversa, l’Ombudswoman Karla Blomme (pag. 163), per Milano, il Difensore civico Alessandro Barbetta (pag. 179).
Durante il dibattito sono intervenuti, Giorgio Morales, Difensore civico per la Regione Toscana (pag. 189), Nikolaus Schwaerzler, componente dell’assemblea esecutiva dell’EOI
(pag. 190), Hanneke Eijlders, Liaison Officer Municipal Ombudsman di Amsterdam (pag.
191), Giovanni Nicola Giudice, Responsabile del Servizio di Conciliazione della Camera
Arbitrale di Milano presso la Camera di Commercio di Milano (pag. 192), Pasquale Maino, Difensore civico del Comune di Solaro (pag. 193), Stefano Valenti, Collaboratore del
Centro Diritti Umani dell’Università degli Studi di Padova (pag. 195), Johanne Savard,
Ombudsman della città di Montreal (pag. 196), Vittorio Gasparrini, Difensore civico dei
Comuni di Figline, Incisa, e Rignano in provincia di Firenze (pag. 199).
Il Convegno è stata chiuso dalla Professoressa Lorenza Violini (pag. 203) e da Alessandro
Barbetta (pag. 207).
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Conference presentation
The conference entitled “European metropolises for an ombuds-network”, organized by
the Ombudsman for the City of Milan, took place on Monday 24 November 2008 at the
Assembly Hall Intesa SanPaolo - Palazzo Besana, Milan.
At the meeting were present various Italian and foreign ombudspeople, as well as associations representatives, members of the Milan municipality and of other local authorities.
The event has been inspired by the research report on “Ombudspersons in metropolitan
areas” made by the Regional Research Institute for the Region Lombardy (IReR). The
organizers wanted to make this way the first step towards the creation of relations and
cooperation between European ombudsmen with the aim of increasing the effectiveness
of the ombudspersons’ activity and strengthen the protection of civil rights.
The meeting concerning “The Ombuds-Networks” was opened with welcome addresses
of the City Councilor for Quality-Citizen Services-Simplification Stefano Pillitteri (p. 31) and
Leone Talia (p. 39), President of the City Council Committee Quality-Citizen ServicesSimplification, as well as with the foreword made by Alessandro Barbetta (p. 25). Then,
in the morning, the speakers proceeded to individuate and analyse the already existing
ombuds-networks. The European Ombudsman, Nikiforos Diamandouros, made a lecture
about the European network, which is already for a long time a communication platform
between national and regional ombudspeople (p. 53). Rafael Ribó i Massó, Regional Ombudsman for Cataluña and European Regional Director of the International Ombudsman
Institute (IOI) made a comparative analysis of the costs and the benefits of the multilevel
structure of the ombudspersons function and emphasized the importance of a network
collaboration (p. 73). Donato Giordano, Regional Ombudsman for Lombardy and Coordinator of the National Conference of Ombudsmen for regions and autonomous provinces,
described the cooperation activity of Italian ombudspeople and highlighted the main goals
to achieve (p. 89). Ullrich Galle, Regional Ombudsman of Rhineland-Palatinate, illustrated
the activities and the goal of the European Ombudsman Institute (EOI), organization of
which he is currently the President (p. 99).
The afternoon session axed on “The effectiveness of Ombudspersons between good
relationships and good regulations” was moderated by Lorenza Violini, Full Professor of
Costitutional Law at the Faculty of Law of the University of Milan and Coordinator of the
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IReR research group. It was an occasion for comparison between the different ombudspeople present on the effectiveness of civil rights protection. The ombudspeople presented how their respective offices work and expressed their opinions on what are the
conditions that favour a good rights protection.
The Ombudswoman Pilar Malla i Escofet (p. 119) spoke for Barcelona; for Rotterdam Simon Matthijssen, delegated by the Ombudsman Migiel Van Kinderen (p. 137); for Birmingham, Anne Seex, Local Government Ombudswoman for the cities of Birmingham, Solihull MBC, Cheshire, Derbyshire, Nottinghamshire, Lincolnshire, Warwickshire and North
England (p. 153); for Antwerp, the Ombudswoman Karla Blomme (p. 171); for Milan, the
Ombudsman Alessandro Barbetta (p. 183).
In the debate that followed took part: Giorgio Morales, Ombudsman for the Region Tuscany (p. 189), Nikolaus Schwaerzler, member of the EOI executive board (p. 190), Hanneke
Eijlder, Liaison Officer Municipal Ombudsman of Amsterdam (p. 191), Giovanni Nicola
Giudice, Mediation Service Manager of the Chamber of Arbitration at the Chamber of
Commerce of Milan (p. 192), Pasquale Maino, Ombudsman for the Municipality of Solaro
(p. 193), Stefano Valenti, Collaborator of the Human Rights Center at the University of
Padua (p. 195), Johanne Savard, Ombudsman for the City of Montréal (p. 196), Vittorio
Gasparrini, Ombudsman for the municipalities of Figline, Incisa and Rignano in the province of Florence (p. 199).
The meeting was concluded by the ending speeches of Prof. Lorenza Violini (p. 205) and
Alessandro Barbetta (p. 209).
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european metropolises for ombuds-network
Guida alla lettura
Il presente volume raccoglie i testi dei saluti istituzionali, dell’introduzione di Alessandro
Barbetta e delle relazioni programmate oltre agli interventi di coordinamento della professoressa Violini durante la tavola rotonda pomeridiana e a quelli esposti nel corso del
dibattito.
Tutti gli interventi sono pubblicati in lingua italiana e, se diversa, nella lingua utilizzata dal
relatore e preceduti da abstract in italiano e inglese.
Gli interventi del dibattito sono stati trascritti in italiano e accompagnati da una sintesi in
lingua inglese.
Sono pubblicati una sintetica presentazione dei relatori e delle reti di ombudsman già attive all’inizio del volume e, alla fine dello stesso, l’elenco delle autorità intervenute.
Il rapporto di ricerca Irer “Difesa civica nelle aree metropolitane”, che compara l’attività
degli ombudsman in 13 città europee (Lisbona, Birmingham, Glasgow, Dublino, Rotterdam, Vienna, Amsterdam, Copenaghen, Anversa, Atene, Barcellona, Valencia, Milano),
è disponibile on line, in versione integrale in lingua italiana e in versione ridotta in lingua
inglese, all’indirizzo internet www.comune.milano.it/difensorecivico e può essere richiesta
gratuitamente all’indirizzo [email protected] fino ad esaurimento scorte.
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european metropolises for ombuds-network
Guideline: how to read this
volume
The book you are reading contains the texts of the welcome addresses, an introduction by
Alessandro Barbetta, the speakers’ speeches together with the discourses of Prof. Violini
who was the moderator of the round table debate.
All the speeches are written in Italian and in the language the speech was delivered in, if
different from Italian; they are preceded by an abstract in Italian and English.
The speeches made during the final debate were transcribed in Italian. A short summarizing text in English follows.
Moreover, you may also find a brief presentation of the speakers and the ombuds-networks that are already active on the first pages of this publication; on the last pages there
is a list of authorities present at the meeting.
The IReR research report entitled “Ombudspersons in metropolitan areas”, that deepens
the issue of the ombudspersons’ activities in 13 European cities, (Lisbon, Birmingham,
Glasgow, Dublin, Rotterdam, Wien, Amsterdam, Copenhagen, Antwerp, Athens, Barcelona, Valencia, Milan), is available online (the complete uncut version in Italian and a reduced version in English) at the following address: www.comune.milano.it/difensorecivico
and may be requested for free by writing at [email protected] until stock
depletion.
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I Relatori / The speakers
ALESSANDRO BARBETTA
Dal 2004 Difensore civico della città di Milano (1.298.816 abitanti, area metropolitana:
3.821.000 abitanti*). E’ attualmente anche Coordinatore del Coordinamento nazionale dei
Difensori civici metropolitani, costituito nel gennaio 2008 a Venezia. E’ stato Difensore civico della Regione Lombardia, dal 1995 al 2004, e in precedenza Direttore del personale
della Giunta regionale della Lombardia.
Since 2004 Municipal Ombudsman of Milan (1.298.816 inhabitants, metropolitan area:
3.821.000 inhabitants*). At present Coordinator of the National Co-ordination of Metropolitan Ombudsmen, founded in January 2008 in Venice. He was Regional Ombudsman
of Lombardy, from 1995 to 2004, and Personnel Manager in the Regional Council of
Lombardy.
STEFANO PILLITTERI
Già Presidente della Commissione Consiliare Trasporti del Comune di Milano dal 2001, è
attualmente Assessore alla Qualità, Servizi al Cittadino e Semplificazione, Servizi Civici
Already President of the City Council Committee Transport of the Municipality of Milan,
now he is City Councillor for Quality Citizen Services-Simplification.
LEONE TALIA
Già Consigliere nelle zone del decentramento milanese, dal 2006 è Presidente della
Commissione Consiliare Qualità - Servizi al Cittadino - Semplificazione - Servizi Civici del
Comune di Milano.
Already member of ninth District Council of Milan, he is President of the City Council Committee Quality-Citizen Services-Simplification of the Municipality of Milan.
P. NIKIFOROS DIAMANDOUROS
É Mediatore Europeo dal 15 Gennaio 2003. In precendenza ha svolto l’incarico di Primo
Difensore Civico Nazionale della Grecia e di componente della Commissione Nazionale
per i Diritti Umani e del Consiglio Nazionale per la Riforma Amministrativa.
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He was elected European Ombudsman on 15 January 2003. He was the first National
Ombudsman of Greece and Member of the Greece’s National Commission on Human
Rights and the National Council for Administrative Reform.
RAFAEL RIBÓ I MASSÓ
È Ombudsman regionale di Catalogna dal luglio 2004 nonchè membro del consiglio
di amministrazione della Sezione Europea dell’International Ombudsman Institute (IOI). É
stato componente dell’Assemblea legislativa della Catalogna e Congresso dei Deputati
spagnolo.
Since July 2004 Catalan Ombudsman and Member of the Board of Directors of the European Region of the International Ombudsman Institute (IOI) since June 2006. He was
Member of the Parliament of Catalonia and Member of the Spanish Congress of Deputies.
DONATO GIORDANO
Difensore civico della Regione Lombardia dal 2005 e Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici regionali e delle Province autonome del 2006 al 2009. Nel suo
percorso politico ha ricoperto l’incarico di Consigliere Regionale, Assessore agli Affari
Generali e Personale della Giunta Regionale e Presidente della Giunta delle Elezioni.
Regional Ombudsman for Lombardy since 2005 and Coordinator of the National Conference of Ombudsmen for regions and autonomous provinces from 2006 to 2009. He was
Regional Councillor, Alderman for General Affairs and Personnel in the Regional Council
of Lombardy and President of the Election Council.
ULLRICH GALLE
E’ Ombudsman regionale della Renania Palatinato dal 2005 nonchè Presidente in carica
del European Ombudsman Institut (EOI). In precedenza ha svolto gli incarichi di Ministro
del Lavoro, Politiche Sociali, Famiglia e Sanità nel governo della suddetta regione tedesca.
Regional Ombudsman of Rheinland-Pfalz since 2005 and current President of the European Ombudsman Institute (EOI). He was Minister for Labour, Social Policy, Family and
Health in the above-mentioned German region.
LORENZA VIOLINI
E’ attualmente Professore di Diritto Costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza
dell’Università degl Studi di Milano e Coordinatrice del gruppo di ricerca IReR - Istituto
Regionale di Ricerca della Lombardia - che ha curato la ricerca “Difesa civica nelle aree
metropolitane”.
Now Full Professor of Constitutional Law at the Faculty of Law of the University of Milan
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and Coordinator of the IReR research group, who carried out the research “Ombudspersons in metropolitan areas”.
PILAR MALLA I ESCOFET
Attualmente Sìndica de Greuges a Barcellona (1.605.602 abitanti, area metropolitana:
3.950.000 abitanti*), è stata in precedenza Capo dei Servizi Sociali per il governo di Catalogna e ha lavorato nei Servizi Sociali Internazionali.
Ha ricoperto l’incarico di deputato del Parlamento di Catalogna e di Presidente della Commissione per le Politiche Sociali durante la VI legislatura.
She is now Sìndica de Greuges of Barcelona (1.605.602 inhabitants, metropolitan area:
3.950.000 inhabitants*). She was Head of the Social Services of the government of Catalogna and worked for the International Social Service.
Deputy of Parliament of Catalonia and President of the Commission of Social Policy during
the VI Legislature.
SIMON MATTHIJSSEN
Attualmente Vice Ombudsman di Rotterdam (598.923 abitanti, area metropolitana:
1.422.200 abitanti*) e membro del European Ombudsman Institute (EOI).
Substitute Ombudsman of Rotterdam (598.923 inhabitants, metropolitan area: 1.422.200
inhabitants*) and Member of European Ombudsman Institute (EOI).
ANNE SEEX
Prima di essere eletta Local Government Ombudsman per la città di Birmingham (992.400
abitanti, area metropolitana: 2.323.000 abitanti*) nel 2005, Anne Seex è stata per cinque
anni Direttore Generale del Comune di Norwich e Dirigente del settore Servizi alla Comunità presso il Comune di Lancaster.
Ha maturatato venticinque anni di esperienza nel Local Government, passando dall’area
metropolitana al consiglio municipale di una nuova città. Ha svolto inoltre per undici anni
varie funzioni presso il Dipartimento del Direttore Generale del Comune di Manchester.
Before becoming Local Government Ombudsman in October 2005, Anne Seex had been
Chief Executive of Norwich City Council for 5 years, joining from Lancaster City Council
where she was Director of Community Services.
She has over 25 years experience in local government, starting in a metropolitan borough, moving through a district council for a new town to work for 11 years in various roles
in the Chief Executive’s department at Manchester City Council.
KARLA BLOMME
Da Ottobre 2006 Ombudswoman della città di Anversa (464.038 abitanti, area metropolitana: 935.000 abitanti*).
Ha lavorato per lungo tempo nel settore reclami, nei servizi sociali e servizi urbani della città
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di Anversa. Ha svolto attività di gestione servizio clienti nella sezione Information&district.
Since 2006 Ombudswoman of the city of Antwerp (464.038 inhabitants, metropolitan
area: 935.000 inhabitants*).
She worked for the complaint treatment of social service dossiers, later extended with files
concerning the urban service. She stepped over to the division Information&districts work
to develop customer management in the districts and the divisions.
* Dati Metrex 2004 / Source: Metrex 2004
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Le Reti della difesa civica in Europa e in Italia / European and
Italian ombuds-networks
il network europeo degli ombudsman coordinato dal mediatore europeo
La figura del difensore civico è presente in oltre la metà dei 192 Stati che fanno capo
all’Organizzazione delle Nazioni Unite. Anche l’Unione Europea ha un proprio Difensore
civico, chiamato Mediatore Europeo, competente a trattare le segnalazioni e le denunce
riguardanti casi di cattiva amministrazione delle istituzioni europee (la Commissione, il
Consiglio, ecc.).
Dal 1996 il Mediatore Europeo ha promosso la creazione di una rete tra i difensori civici
del continente europeo di livello nazionale e regionale. Attualmente la rete si compone di
difensori civici provenienti da 31 Paesi europei.
Sul sito del Mediatore Europeo (www.ombudsman.europa.eu), è possibile trovare, oltre
a tutte le informazioni per presentare una richiesta d’intervento, anche il recapito di tutti i
difensori civici regionali e nazionali presenti in Europa.
the european network of ombudsmen, coordinated by the european ombudman
In more than half of 192 member States of the United Nations an ombudsperson is
present. Furthermore, The European Union has its own Ombudsman whose activity is
handling complaints regarding maladministration in European institutions, such as the
Commission or the Council.
In 1996 the European Ombudsman promoted the creation of a network of European
ombudspersons at the national and regional levels. Currently ombudspersons from 31
European countries are members of this network.
All the information on how to put in a complaint or request an intervention, as well as a register of all regional and national European ombudspeople are available on the European
Ombudsman’s website: www.ombudsman.europa.eu.
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istituto internazionale dell’ombudsman ( ioi )
È un’organizzazione internazionale mondiale non-profit con sede in Canada ad Alberta
che raggruppa ombudsman di molti Paesi e regioni e altri cultori della materia (sito web:
www.law.ualberta.ca/centres/ioi). Svolge azione di approfondimento scientifico dell’istituto e iniziative di rafforzamento degli organismi di difesa civica e tutela dei diritti in tutto il
mondo.È organizzato su base continentale. Per l’Europa si veda il sito web www.europeanombudsmen.org/.
international ombudsman institute ( ioi )
The IOI is an international non-profit organization with the headquarters in Alberta, Canada.
Numerous ombudspersons from different countries and regions and other figures operating in the sector of citizens’ rights protection are members. The organization carries out
scientific studies on the institution of the ombudsperson, organizes events and promotes
initiatives aimed at the strengthening of organs and institution working on the protection of
human rights throughout the world.
The IOI is organized on a continental basis. For more information see www.law.ualberta.
ca/centres/ioi (main website related to the headquarters activity) and www.europeanombudsmen.org/ (European section).
istituto europeo dell’ombudsman ( eoi )
E’ un’associazione, soggetta al diritto austriaco, di ombudsman europei con sede a Innsbruck (sito web: www.tirol.com/eoi). Le sue finalità sono la trattazione scientifica di questioni inerenti la difesa civica nonché la sua diffusione e promozione.
european ombudsman institute ( eoi )
The EOI is an association of European ombudspersons with the headquarters in Innsbruck, thus under the Austrian law. Its goal is to analyze with a scientific approach the issues related to citizens’ rights protection, as well as its diffusion and promotion. For further
information see: www.tirol.com/eoi.
la conferenza nazionale dei difensori civici regionali e delle province autonome
La Conferenza nazionale dei Difensori civici regionali e delle Province autonome, che dal
2005 comprende una rappresentanza dei difensori civici locali, raggruppa i titolari della
funzione a livello regionale. La Conferenza è nata nel 1994 quale organismo per la diffusione e la valorizzazione della difesa civica, riconosciuto dalla Conferenza nazionale dei
Presidenti dell’Assemblea dei Consigli regionali e delle Province autonome, presso la cui
sede si riunisce periodicamente.
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the national conference of ombudsmen for regions and autonomous provinces
The National Conference of Ombudsmen for Regions and Autonomous Provinces is an
Italian organization, the members of which are regional ombudspersons and, since 2005,
local ones. The organization was established in 1994 with the aim of diffusing and valorizing citizens’ rights protection. It is officially recognized by the Italian National Conference
of Presidents of Regional Councils and Councils of Autonomous Provinces, at the headquarters of which the members gather periodically.
il coordinamento dei difensori civici metropolitani
È stato costituito a Venezia nel gennaio 2008 e comprende i difensori civici delle città di
Torino, Milano, Firenze, Genova, Catania, Roma, Trieste, Napoli, Bologna, Sassari, Palermo e Venezia.
L’obbiettivo dell’iniziativa è il rafforzamento della difesa civica comunale, per assicurarne la
disponibilità ad un numero crescente di cittadini su tutto il territorio nazionale e per renderne più efficace l’azione, con la finalità ultima di contribuire al miglioramento complessivo
della pubblica amministrazione.
coordination network of metropolitan ombudspersons
This Italian network was established in Venice in January 2008. The members are ombudspeople for the cities of Milan, Florence, Genoa, Catania, Rome, Trieste, Naples,
Bologna, Sassari, Palermo and Venice.
It aims at strengthening the municipal citizens’ rights protection in order to guarantee its
accessibility to an increasing number of citizens all over the country and to improve the
action’s effectiveness. Hence, its ultimate goal is to generally improve the public administration.
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Leone Talia
Stefano Pillitteri
INTRODUZIONE E SALUTI
ISTITUZIONALI
INTRODUCTION AND
WELCOME ADDRESSES
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introduzione e saluti istituzionali
introduzione
Alessandro Barbetta
difensore civico per la città di milano e coordinatore dei difensori
civici metropolitani italiani
Signor Assessore
Illustri Autorità
Gentili Relatori
Cari colleghi
Signore e Signori
un personale saluto e benvenuto a tutti.
Questo incontro è motivato da un preciso obiettivo.
Infatti l’ipotesi che ci ha spinti ad organizzare un’occasione di confronto come questa è
che le città, ed in particolare le realtà metropolitane, sono chiamate (e lo saranno in futuro
anche di più) ad assumere ruoli rilevanti negli assetti istituzionali in ragione del fatto che
esse si rivelano sempre più come il fulcro delle dinamiche sociali, economiche e politiche.
Questo fenomeno si può dire che cosituisca una delle facce complementari del fenomeno della globalizzazione.
Ruoli più rilevanti significano però innanzitutto una chiamata a maggiori responsabilità.
Riteniamo che nell’intensità, nella vivacità e nella qualità dei rapporti che si sviluppano
negli aggregati urbani l’attività degli ombudsman possa portare un contributo importante.
La proposta che parte da questa giornata poggia dunque su una convinzione che nasce
dall’esperienza: la gente ha bisogno dell’attività delle ombudswoman e degli ombudsman
ed in particolare di quelli più vicini, di quelli cioè che operano a livello di comunità locale.
D’altro canto gli ombudsman delle comunità locali, anche quelli che operano in realtà
metropolitane, sono pienamente consapevoli di essere parte di sistemi più vasti, articolati
in armonia con gli assetti istituzionali che ciascun Paese si è dato.
Abbiamo perciò pensato di proporre questo incontro, che prende spunto dalla ricerca
realizzata dall’Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia (IRER), non per distinguerci ma
per integrarci in una rete multilivello (locale, regionale, nazionale, europea).
Da qui i temi di approfondimento delle due sessioni.
Esistono già risorse di rete. Vanno conosciute. Con queste va favorito un confronto e va
costruita una collaborazione.
In questa mattinata ascolteremo quindi le relazioni di chi è protagonista in queste reti che
operano in ambito europeo:
NIKIFOROS DIAMANDOUROS, Mediatore europeo
RAFAEL RIBÓ I MASSÓ, Difensore civico della Catalogna ed inoltre esponente
degli organismi direttivi della sezione europea dell’Istituto Internazionale dell’Om-
Alessandro Barbetta
23
budsman (IOI)
DONATO GIORDANO, Coordinatore delle Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome del nostro Paese
ULRICH GALLE, Difensore civico di lunga data nel suo paese ed inoltre Presidente dell’Istituto Europeo dell’Ombudsman (EOI)
L’idea che sottostà a questi contributi è che le reti sono catalizzatori di risorse per raggiungere obiettivi condivisi. Nel nostro caso gli obiettivi sono: una presenza sempre più capillarmente diffusa dell’ombudsman e una sua azione sempre più integrata ed efficace.
Da questi interventi emergerà anche una cornice di grande utilità e di sicuro interesse per
la tavola rotonda della sessione pomeridiana dei nostri lavori.
Essa è specificamente destinata a farci meglio conoscere la realtà della difesa civica in
ambito metropolitano o di area vasta.
Non una conoscenza generale: a questo scopo è a disposizione il rapporto di ricerca.
Abbiamo proposto agli ombudsman di alcune realtà oggetto della ricerca (ringraziamo
loro e gli altri anche per la disponibilità data ai ricercatori) di darci un contributo mirato su
quanto “buone relazioni” da un alto, e su quanto “buone regole” dall’altro lato, risultino nella
loro esperienza condizioni necessarie per dare efficacia all’azione dell’ombudsman.
Sentiremo le voci di:
Barcellona – PILAR MALLA I ESCOFET
Rotterdam – SIMON MATTHIJSSEN
Birmingham – ANNE SEEX
Anversa – KARLA BLOMME
alle quali unirò la mia voce per Milano.
LORENZA VIOLINI, Professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università degli Studi
di Milano e Coordinatrice della ricerca realizzata dall’IReR, guiderà la tavola rotonda, modererà il dibattito e trarrà le conclusioni della sessione pomeridiana.
Apre i lavori, per delega del Sindaco Letizia Moratti, l’Assessore alla Qualità, Servizi al
Cittadino e Semplificazione, Servizi Civici avv. STEFANO PILLITTERI.
A testimoniare la rilevanza che assumono le relazioni tra organi del Comune e ombudsman cittadino per l’efficacia della difesa civica seguirà l’intervento del Presidente della
Commissione del Consiglio comunale Qualità - Servizi al Cittadino - Semplificazione Servizi Civici LEONE TALIA.
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introduction
Alessandro Barbetta
municipal ombudsman for the city of milan and coordinator of
the national co-ordination of metropolitan ombudsmen
Dear Ladies and Gentlemen,
I want to welcome all of you to this conference on “European metropolises for OmbudsNetwork”.
There is a specific objective to this meeting.
Cities, particularly metropolitan areas are and will be even more called in the future to play
an important part in the institutional framework. The idea I’m talking about, which was the
reason for us to organise this get-together, is based on the fact that cities appear to be
more and more at the very centre of social, economic and political dynamics. We should
consider this phenomenon as one of the aspects of globalisation.
However, a more important role means, above all, more responsibilities.
I believe, considering the intensity, vivacity and quality of relations that are developed in the
urban realities, that the ombudspersons may give a significant contribution; consequently,
the idea behind this reunion is also based upon a certitude born from experience: people
need ombudsmen and ombudswomen, especially those who operate at the local level.
On the other hand, local ombudspersons are well aware of being a part of bigger systems
created according to the institutional framework each country has.
Thus, we decided to propose this conference, inspired by the conclusions of the IReR
study group’s research report, not in order to stand out, but to integrate ourselves in a
multilevel (local, regional, national, international) network.
Networks already exist and create opportunities. They should be known better, analysed,
improved and on their basis a further collaboration should be created.
This morning we will be hearing from people who participate in these networks and operate in a European reality:
NIKIFOROS DIMANDOUROS, the European Ombudsman
RAFAEL RIBÓ I MASSÓ, Catalan Ombudsman and Member of the Board of
Directors of the European Region of the International Ombudsman Institute (IOI)
DONATO GIORDANO, co-ordinator of the Italian national Conference of Ombudsmen for regions and autonomous provinces
ULRICH GALLE, a German Regional Ombudsman with a very long experience in
the field and furthermore President of the European Ombudsman Institute (EOI)
The idea behind their interventions is the following: networks are a sort of catalysts for
resources needed to achieve common objectives. In our case, we are speaking about a
constant spread of the ombudsman’s figure in the world and a constant improvement of
Alessandro Barbetta
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the ombudsman’s actions’ effectiveness.
All these interventions will contextualise the activities of the ombudspersons. This will be
of an important help during this evening’s panel discussion, expressly meant to make us
all learn more on the ways of protecting the rights of the citizens in a metropolitan reality,
or anyway on a lager territory.
We invited the ombudspersons of some of the realities analysed in the research report to
share today their experience on how much “good relationships” and “good regulations”
matter for the ombudspersons’ activities’ effectiveness. By the way, I would like to thank
them and the others as well for the help given to the researchers.
Therefore, we will hear this evening the voices of:
Barcelona – PILAR MALLA I ESCOFET
Rotterdam – SIMON MATTHIJSSEN
Birmingham – ANNE SEEX
Antwerp – KARLA BLOMME
and finally, I will be speaking for the city of Milan.
LORENZA VIOLINI, Full Professor of Constitutional Law at the Faculty of Law of the
University of Milan and Co-ordinator of the IReR research group will be moderating the
discussion at the round table and, at the end, she will give us her conclusions.
The person who will begin now the proceedings of our conference is Mr. STEFANO PILLITTERI, City Councillor for Quality – Citizen Services – Simplification. He is here with us
today on behalf of Mrs. Letizia Moratti, Mayor of the city of Milan.
The next speaker, Mr. LEONE TALIA, President of the City Council Committee Quality
– Citizen Services – Simplification, will then testify on the importance of the relationship
between the municipality and the local ombudsperson for an effective protection of citizens’ rights.
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introduction and welcome addresses
Saluti istituzionali
Stefano Pillitteri
assessore alla qualità, servizi al cittadino e semplificazione,
servizi civici
Il Comune di Milano mette da sempre al centro della propria azione amministrativa e dei propri servizi la soddisfazione dei bisogni
dei cittadini. Nel solco tracciato da questa tradizione milanese, si
inseriscono tre iniziative avviate nell’ultimo quinquennio: il percorso di certificazione di qualità di tutti i servizi comunali, la creazione
di uno “sportello reclami”, che garantisce una risposta entro 30
giorni ad ogni lamentela o segnalazione non anonima, ed anche l’istituzione del difensore civico comunale, che costituisce
un meccanismo fondamentale per risolvere positivamente anche
gli episodi più problematici nei rapporti tra Amministrazione comunale e cittadini.
Milano ha investito sul difensore civico, consentendo così di
fornire un servizio di tutela efficace. Di certo il confronto con le
esperienze di altri ombudsman operanti nelle grandi città d’Europa consentirà utili scambi di buone prassi e ulteriori sviluppi della
funzione a tutto vantaggio della qualità dell’azione comunale.
Stefano Pillitteri
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È con molto piacere che, anche a nome del Sindaco di Milano Letizia Moratti, reco il saluto
dell’Amministrazione comunale e auguro a tutti un buon lavoro, soprattutto in considerazione del fatto che il processo di messa in qualità del Comune di Milano, programma che
sto seguendo in quanto Assessore alla Qualità, Servizi al Cittadino e Semplificazione, è
sicuramente in stretta relazione con quelle che sono le funzioni del difensore civico.
In una fase che si può definire “prepatologica” la messa in qualità, con l’obiettivo finale
della realizzazione della Carta dei servizi, implica fra gli altri adempimenti quello che noi
chiamiamo “lo sportello reclami”. Esso prevede per il cittadino la possibilità si segnalare
anomalie e criticità ai diversi settori di servizio i quali hanno un termine tassativo di trenta
giorni per fornire una risposta. È quando le cose continuano a non funzionare, e cioè in
una situazione trasformatasi in patologia, che giustamente entra in campo il difensore
civico.
Penso di poter dire che la figura del difensore civico non appartiene ad una cultura e ad
una tradizione realmente sedimentate per quanto riguarda i Paesi dell’area mediterranea;
è una figura che trae le proprie origini e che ha sviluppato la propria dimensione nella
maniera più compiuta nei Paesi anglosassoni. Considerando questo, credo fortemente
che un’attività di confronto e di scambio di esperienze sia fondamentale nel settore in
questione e con interesse noto che oggi verranno messe a confronto realtà metropolitane
delle due diverse aree. Il confronto può aiutare tutti a capire come sviluppare nella maniera
più efficace l’azione del difensore civico, figura che per tanto tempo è apparsa nella realtà
italiana come qualcosa di abbastanza evanescente. Detto ciò, devo tuttavia far notare
che a Milano, anche per l’impegno del dottor Barbetta, questa figura sta uscendo da una
sorta di opacità e di incompiutezza che per tanti anni l’hanno accompagnata in Italia. In
effetti Milano, volendo essere pioniera, intende valorizzare e soprattutto dare concretezza
alla figura e all’azione del difensore civico, dato che la concretezza è quello che i cittadini
chiedono più di ogni altra cosa all’amministrazione pubblica e segnatamente all’ente locale. Quest’ultimo si configura infatti sempre di più come il primo interlocutore del cittadino,
cosa che talvolta può creare problemi di sovrapposizione, nei casi in cui il cittadino si
attende dal Comune una capacità di risolvere una sfera di problemi che spesso esulano
dalle strette competenze.
In ogni caso, la relazione tra il cittadino e il Comune è sicuramente la più intensa nell’ambito della pubblica amministrazione in Italia e dove più intensamente viene avvertita un’esigenza di trasparenza rispetto alla quale la figura del difensore civico ha un ruolo centrale,
considerata soprattutto la sua natura di figura equidistante.
Ovviamente poi, rispetto alle esigenze del cittadino, la sfida è quella di arrivare il meno
possibile ad una fase patologica che implichi l’intervento del difensore civico. In questo
senso lo strumento della messa in qualità può avere una sua efficacia particolarmente
pregnante: innanzitutto ci porta a comprendere, attraverso il processo complesso e impegnativo della messa in qualità, quello che sostanzialmente è la base di qualsiasi principio di trasparenza nella pubblica amministrazione, ovvero capire nell’ambito dei processi
che sottendono ai vari servizi erogati dal Comune chi fa che cosa, come lo fa e quindi,
passaggio successivo, come ci si deve attendere che lo faccia.
Io credo che, nella piena consapevolezza della diversità dei ruoli e delle funzioni, un’attività
di collaborazione tra amministrazione comunale e difensore civico sia sicuramente un
fattore positivo nel miglioramento delle relazioni tra cittadino e Comune.
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A Milano si è tradizionalmente instaurato un rapporto che lega la pubblica amministrazione
- soprattutto la figura del Sindaco - al cittadino in una maniera assolutamente peculiare. Si
tratta da sempre di un legame di natura unica in tutta Italia; il cittadino vede nel Comune
non semplicemente un punto di erogazione di servizi, ma un qualcosa che realmente gli
appartiene. Benché questo sia un fatto indubbiamente molto positivo, carica allo stesso
tempo, e giustamente, di impegni e responsabilità l’amministratore. Se Milano può riconoscere a se stessa un ruolo propulsore in termini innovativi rispetto a tutto il Paese, è
anche per questo atteggiamento del cittadino milanese, sia di vicinanza, sia di aspettativa
di risposte immediate. Insomma, il milanese non la fa quasi mai passare liscia alla sua
pubblica amministrazione, si attende sempre il meglio e un miglioramento continuo. Secondo me è questa la marcia in più della città di Milano. Se ogni amministrazione deve
difatti essere capace di dare risposte efficaci in un tempo limitato, che è la grande sfida di
tutti gli enti locali, noi a Milano la viviamo con una particolare consapevolezza e particolare
impegno.
Concludo augurando ancora a tutti un buon lavoro.
Stefano Pillitteri
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Welcome addresses
Stefano Pillitteri
city councillor for quality, citizen services, simplification
The needs of the citizens were always at the very centre of the
services and the administrative action of Milan’s municipality.
Three initiatives launched during the last 5 years are a logical
consequence of this typical Milanese tradition: the constant improvement of the quality of municipal services; the creation of a
“complaint counter” which guarantees an answer to each nonanonymous claim; and last, but not least, the nomination of the
ombudsman for the city of Milan, whose contribution into solving problems between the local administration and the citizens is
fundamental.
The city of Milan invested in the figure of the local ombudsman in
order to offer the citizens a more effective protection of their rights.
The municipality will certainly benefit from the useful exchanges
of best practices, and from further developments of the ombudsman figure, both of which will certainly arise from the meeting
between ombudspersons operating in big European cities.
Stefano Pillitteri
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It is with a great pleasure that I great all of you, also on behalf of the Mayor of Milan, Mrs.
Letizia Moratti. I am very happy to be here today, especially considering that the process of
quality improvement of the services provided by the Municipality of Milan - a project I am
working on as Councillor for Quality, Citizen Services, Simplification - is strictly correlated
with the ombudsman’s functions.
At a stage that could be classified as “pre-pathologic”, the quality improvement process,
with its final goal consisting in creating a Services Chart and a Guaranteed Standards
Scheme, involves among other things the so-called “complaints counter”. It allows the citizen to indicate anomalies and criticalities present in different sectors of the public administration that have to give an answer within 30 days. It is later, when the malfunction persists
and the situation becomes pathologic, that the ombudsman is obviously needed.
I think that I will not be wrong if I say that in the case of the Mediterranean area the figure
of ombudsman does not belong to a truly deep-seated culture nor tradition: as a matter
of fact, this institution developed its dimension to its fullness in the Anglo-Saxon world.
Considering this, I strongly believe that sharing experiences is essential for the field we
are talking about; it is with delight that I see that metropolitan realities from both areas are
gathered here. Comparing to each-other may help in understanding how to develop further and in the most efficient way the action of the ombudsman, a figure that appeared in
the Italian reality as something very ephemeral. Having said this, I have however to highlight
that in the city of Milan the ombudsman’s figure is consequently freeing itself from a kind
of opacity and unfinished state that for years characterized it in Italy; and this thanks to the
commitment of Mr Barbetta, among other things. As Milan wants always to be a sort of
pioneer, it intends to enhance and above all give concreteness to the ombudsman’s figure
and action, given that concreteness is what citizens request above all from the public administration and more precisely from the Municipal body. The latter in fact becomes every
day more a more the first interlocutor of the citizens. This may create at times overlap problems, for instance when a citizen expects the Municipality to be able to handle a problem
that is not in the Municipality’s competences.
Anyway, the relationship between the citizens and the Municipality is without any doubt
the most intense in the framework of the Italian public administration; at the same time it
is also where the need for transparency is the strongest. Nota bene, the ombudsman has
a central role as transparency is concerned, due to the impartiality that characterizes the
figure.
Then obviously, as far as citizens’ needs are concerned, the main challenge is to avoid by
all existing means the stage of pathology, which implies the intervention of the ombudsman. Quality improvement may appear here to be an efficient tool: above all, it allows the
understanding of what is considered to be the basis of every transparency principle in the
public administration, that is who in the domain of municipal services does what, how
does he do it and finally, how should he be wanted to do it.
I believe that, if the difference of roles and functions is respected, the collaboration between the municipal administration and the ombudsman can only have a truly positive
impact on the relationship between the citizens and the Municipality.
The relationship between the public administration (especially the Mayor) and the citizens
that was established in Milan is peculiar and unique in whole Italy: the Municipality is for
the citizens not only a services point, but something that really belongs to them. If this is
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certainly a very positive thing, it gives to the Muincipal administrators, rightly of course, a lot
of responsibilities. If the city of Milan can be considered a promoter of innovation in whole
Italy, that is also thanks to this kind of attitude of the Milan’s citizens: they always want the
best quality and a constant improvement from their local administration. If the main challenge of all the local administrations is to be able to give quick and efficient answers, the
great importance we give to this matter here in Milan gives us an edge over other municipal realities in Italy.
I wish you a good working experience today. Thank you for your attention.
Stefano Pillitteri
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Saluti istituzionali
Leone Talia
presidente della commissione del consiglio comunale qualità
servizi al cittadino - semplificazione - servizi civici
-
Con piacere Milano ospita un convegno internazionale sul difensore civico, che mi auguro sancisca l’avvio di una nuova rete di
collaborazione tra gli ombudsman delle grandi città. Nell’ultimo
triennio, quale Presidente della Commissione del Consiglio comunale di Milano Qualità - Servizi al Cittadino - Semplificazione
- Servizi Civici, ho potuto infatti cogliere appieno l’utilità del difensore civico: la sua funzione di mediatore e di garante dei diritti
dei cittadini, ma anche quella di promotore di buona amministrazione. In più occasioni il Difensore civico è stato ascoltato dalla
Commissione che presiedo e ha fornito un quadro dei problemi
che la cattiva burocrazia può provocare. Nel 2007 e nel 2008
inoltre il Consiglio comunale ha deliberato in merito alle relazioni
annuali del Difensore civico, accogliendo molte delle proposte indicate per migliorare l’azione, l’organizzazione ed il funzionamento
dell’apparato amministrativo comunale. Il Consiglio comunale di
Milano ha così dimostrato di comprendere la positività del difensore civico. In futuro due elementi sono necessari per continuare
su questa strada: più pubblicità sul difensore civico e una legge
che istituisca il difensore civico nazionale e fissi le norme di base
dell’istituto.
Leone Talia
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Gentilissime Signore e Signori, vi porto i saluti del Consiglio comunale e colgo l’occasione
di porgere a tutti il mio personale benvenuto.
Ringrazio gli organizzatori di questo interessante convegno per l’invito che mi è stato rivolto
a partecipare ai lavori di oggi.
La città di Milano, credo per la prima volta, ospita un convegno sulla difesa civica di livello
europeo, che mira alla costruzione di rapporti e di collaborazione tra i difensori civici delle
città europee.
Milano, come spesso accade anche in altri ambiti, si rivela motore propositivo per la costruzione di azioni innovative che anticipano i tempi ed in questo caso pongono una pietra
miliare per la costruzione di nuovi e più ampi rapporti riferiti alla difesa civica.
Il difensore civico, organo indipendente dalla politica, è un aiuto nella quotidiana lotta dei
cittadini nei confronti di una pubblica amministrazione che molto spesso alza un muro di
gomma per proteggere i propri privilegi ed i propri riti burocratici.
La sua funzione di mediatore non è solo quella di assistere il cittadino in un ottica eminentemente conciliativa, ma anche quella di promotore di buona amministrazione, di stimolo affinché l’amministrazione adotti comportamenti virtuosi. Ed è per questo motivo,
soprattutto, che il difensore civico deve essere dotato dei poteri necessari per esercitare
efficacemente la propria azione, dando assistenza ai soggetti più deboli nei rapporti con
la pubblica amministrazione.
Il difensore civico, lungi dall’essere un avvocato difensore di diritti in senso lato, è una
figura che si prefigge il compito di creare un ponte tra cittadino e amministrazione, al fine
di assicurare la tutela del soggetto meno avvantaggiato nei confronti di una pubblica amministrazione che talvolta rimane sorda alle istanze che le pervengono.
Infatti, spesso il cittadino si trova in una posizione supina e passiva nei confronti della
pubblica amministrazione, ed è in questo momento che la difesa civica diventa un punto
di riferimento per i cittadini, per la soluzione di tutti i “piccoli problemi” che sono quelli che
più di tutti incidono sulla qualità della vita di tutti quanti noi, che ci toccano più in profondità
nel nostro vivere quotidiano.
Riferendomi alla mia esperienza di Presidente della Commissione Consiliare Qualità - Servizi al Cittadino - Semplificazione - Servizi Civici ho sempre avuto una particolare attenzione verso la figura del Difensore civico della città di Milano, curando di svolgere quella
funzione di cerniera, direi di collegamento tra il Consiglio ed il Difensore civico.
Ed in questo senso ho sempre lavorato con l’obiettivo di sensibilizzare maggiormente
l’amministrazione cittadina verso l’istituto della difesa civica.
In varie occasioni ho avuto il piacere di ospitare il Difensore civico in audizioni presso la
Commissione da me presieduta, dove ha illustrato le Relazioni annuali presentate nell’anno 2006 e 2007 e la Relazione speciale sul diritto di accesso. Lì ho potuto cogliere appieno le potenzialità che questo istituto svolge nella tutela del quotidiano e nella tutela dei
diritti del cittadino.
Dopo avere ascoltato la relazione del 2007, i suggerimenti e le proposte in materia di
difesa civica volte a migliorare l’organizzazione ed il funzionamento dell’apparato amministrativo del Comune di Milano, mi sono adoperato per proporre in Consiglio un ordine
del giorno che prevedesse il rafforzamento, innanzi tutto, della pervasività dell’azione della
difesa civica nei diversi settori, sia politici che amministrativi del Comune di Milano, e delle
società partecipate ad esso collegate.
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Con l’approvazione di quell’ordine del giorno, il Consiglio comunale ha inteso dare un indirizzo politico che andasse verso una maggiore garanzia per un pieno diritto di accesso e
di partecipazione, ad esempio attraverso l’aggiornamento del regolamento per il diritto di
accesso, in base all’evoluzione normativa della legge 241/90.
Con l’ordine del giorno approvato all’unanimità dal Consiglio comunale si è deciso, tra
l’altro, di prendere atto che occorre:
- garantire la piena fruibilità della città ai diversamente abili, rendendo più semplice
la concessione delle aree sosta ai portatori di handicap
- garantire una buona qualità della vita a tutti cittadini attraverso l’individuazione di
un piano di zonizzazione acustica, ovvero emanando norme che pongano dei limiti
alle emissioni acustiche
- garantire i parcheggi e la viabilità accelerando la costruzione dei box sotterranei
e limitando i disagi che inequivocabilmente questi lavori provocano, oppure implementando la creazione di corsie preferenziali per i mezzi pubblici
- facilitare il pagamento delle imposte locali rendendo più agevole la riscossione
del tributo, facendo risparmiare tempo e dando maggiori certezze sulla correttezza
di quanto richiesto al cittadino
- rafforzare il legame tra difensore civico e Consiglio comunale stesso, prevedendo
la possibilità per l’ombudsman di essere ascoltato, su propria istanza e su invito del
Presidente della Commissione consiliare interessata, su aspetti generali o particolari della propria attività
- sollecitare infine una fattiva collaborazione con le associazioni di consumatori ed
il difensore civico, in quanto queste associazioni ritengo siano i tutori di fondamentali diritti di tutti i cittadini.
Con l’approvazione di quest’ultima mozione il Consiglio comunale ha dimostrato di prendere coscienza dell’utilità dell’istituto ed ha riconosciuto una valenza che va ben al di là di
quanto la figura stessa del difensore civico rappresenti. Certamente, una maggiore conoscenza di questa importante figura non guasterebbe. In altre parole, occorre investire per
far sì che la gente possa prendere coscienza delle potenzialità della difesa civica. Pertanto
l’invito che faccio al Difensore civico della città di Milano è quello di investire, spero mi passiate il termine, in pubblicità, per farsi conoscere in maniera più capillare ed incisiva.
Concludo questo mio intervento con l’auspicio che anche il legislatore nazionale riconosca con una legge, tuttora ferma in Parlamento, in maniera chiara ed inequivocabile il ruolo
e la figura dell’ombudsman nazionale, poiché l’Italia è ancora uno dei pochi Paesi europei
ad esserne sprovvisto. In questo modo anche il nostro Paese si potrà allineare agli standard degli altri Stati europei, così da rendere l’istituzione del difensore civico necessaria a
tutti i livelli amministrativi e non solamente a quelli locali. Credo che solo in questo modo si
potrà dare effettivamente corso alla creazione di quel network europeo della difesa civica,
che è il tema di questo convegno.
Augurandovi buon lavoro nel proseguimento delle attività di questo convegno ringrazio
tutti quanti voi per la pazienza e l’attenzione con cui mi avete ascoltato.
Leone Talia
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Welcome addresses
Leone Talia
president of the city council committee quality
ces - simplification
-
citizen servi-
I hope that this international conference on the ombudsperson’s
figure, hosted with great pleasure here in Milan, will be the first
step towards a new network aiming at the collaboration of metropolitan ombudspersons. In the last three years I had, as President of the City Council Committee Quality – Citizen Services
– Simplification, the opportunity to fully appreciate the utility of
the ombudsman: his contribution as a mediator and a guarantee
of civic rights, as well as a promoter of good administration. The
Commission I am President of had some important meetings with
the local Ombudsman, so that the latter could present a framework of the main problems possibly caused by a bad administration. Furthermore, the City Council had deliberated in 2007 and
2008 on the Ombudsman annual reports, admitting in the end
numerous propositions aiming at an improvement of the administration’s action, organisation and functioning. The City Council
of Milan did show this way its believe in the potential of the ombudsman institution. There are two necessary things that must
be done now: firstly, the ombudsperson needs more visibility, so
more publicity; secondly, a law creating a national ombudsman
is truly needed in Italy.
Leone Talia
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Dear Ladies and Gentlemen,
I wish to great all of you, also on behalf of the City Council, and thank the organizers for
sending me an invitation to participate in the interesting convention of today.
I believe that this is the first time that the city of Milan hosts a conference on a European
level on the ombudsman, a conference that aims at building relationships and improving
the collaboration between ombudspersons of European cities.
The ombudsman, an organ independent from the politics, is a daily help for the citizens
who struggle against the public administration, the latter trying too often to protect its privileges and bureaucratic rites by all possible means.
The ombudsman’s function consists not only in assisting the citizens in a search for compromise, but also in promoting a good administration. This is the reason why the ombudsman has to have the powers necessary to operate efficiently while assisting the weakest
in dealing with the Public Administration.
Thus, the goal of the ombudsman is to create a bridge between the citizens and the administration in order to protect the citizens rights.
As President of the City Council Committee Quality - Citizen Services - Simplification I
have always had a particular interest in the figure of the Ombudsman for the city of Milan
and I always tried to be a sort of liaison between the Council and the Ombudsman. Thus,
my goal was always to sensitize the city administration to the ombudsman institution.
On a few occasions I had the pleasure to welcome the Ombudsman of Milan at hearings
of the Commission I am President of, where he presented the Annual Reports 2006 and
2007 and the Special Report on the Access Right. I had then the opportunity to truly seize
the potential of this institution in the daily protection of citizens’ rights.
After having listen to the Report 2007, to the suggestions and proposals in the field of
protection of rights of the citizens aiming at a better organization and functioning of the
municipal administration of Milan, I proposed to the Council an agenda providing for a
strengthening of the ombudsman’s action in different fields, both political and administrative, of the Milan Municipality and of companies linked to the latter.
With the approval of the mentioned agenda, the City Council decided to give itself a new
political direction towards a better guarantee for the right of access and participation, for
instance through the update of the Regulation for the Right of Access, and this on the
basis of the evolution of the law 241/90.
With the agenda approved unanimously, the City Council decided, among other things, to
take note that it is necessary to:
- guarantee a full usability of the city for differently abled individuals by simplifying
the access of disabled people to the parking areas
- guarantee a good life quality to all citizens through a project of acoustic zoning,
more precisely by passing laws that would limit the acoustic emissions
- guarantee parking areas and better road conditions in the city by a faster construction of underground garages while trying to limit the inconveniences implied,
or by creating more bus and taxi lanes
- facilitate the payment of the local taxes by simplifying the collection procedures,
thus saving time and giving more certitude to the citizens on the correctness of
the system
- strengthen the relationship between the Ombudsman and the City Council by giv-
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ing the Ombudsman for the city of Milan the possibility of being heard on general or
specific issues regarding his activity and this on his own initiative or/and on invitation
of the interested Council Commission
- urge a proactive collaboration with the consumer associations and the Ombudsman, as these associations are, I believe, protectors of fundamental rights of all
the citizens.
With the approval of the last motion the City Council proved that it acknowledges the
worth of the institution of ombudsman. Of course, there is still a visibility problem: investments should be made to make the ombudsman and the opportunities this institution has
to offer more known to the citizens. Therefore, I invite the Ombudsman for the city of Milan
to invest, please forgive me the term, in publicity.
I would like to conclude my speech by wishing that the Italian legislator passed the law that
acknowledges in a clear and incisive way the role and the figure of a national ombudsman, as Italy is still one of few European countries that does not have one yet. Thus, our
country as well will meet the standards of other European countries, as the ombudsman
is an institution needed at all levels, not only on the local and regional ones. I believe that
this is the only way to create a truly European network of ombudspeople we will be talking
about today.
Wishing you a good working day, I thank you for your patience and attention.
Leone Talia
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Ullrich Galle
Donato Giordano
prima sessione
LA DIFESA CIVICA IN RETE
morning session
OMBUDSPERSONS IN
NETWORK
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la difesa civica in rete
mediatore europeo
Data la varietà e la quantità di interessi condivisi dagli ombudsman
metropolitani europei, la creazione di una rete di cooperazione tra
ombudsman metropolitani è un’idea molto promettente.
Il Mediatore europeo ha creato nel 1996 un network di ombudsman nazionali e regionali europei, oggi conosciuta come Rete
europea di difesa civica. L’obiettivo principale della rete europea
è di consentire un’efficace circolazione di informazioni riguardanti
lo sviluppo della legislazione comunitaria e allo stesso tempo di
facilitare la cooperazione tra gli uffici di ombudsman nazionali e
regionali. La Rete europea di difesa civica è attualmente costituita
da quasi 90 uffici in 31 stati europei.
Negli ultimi dodici anni la Rete europea di difesa civica ha sviluppato con buoni esiti un modello di lavoro in rete basato sulla
cooperazione volontaria, sul consenso e sull’interesse comune. I
membri della Rete collaborano tramite seminari, newsletter, internet e contatti regolari ed informali tra impiegati degli uffici. Porgo i
miei auguri agli ombudsman municipali affinché qualsiasi iniziativa
riguardante lo sviluppo della loro cooperazione, che decidano
di intraprendere, abbia successo. Spero che l’esperienza di sviluppo della Rete europea di difesa civica possa offrire elementi
d’interesse e suggerimenti utili.
45
Introduzione
Signore, Signori e cari colleghi,
sono lieto di partecipare oggi a questo importante convegno, dedicato al rafforzamento
della cooperazione tra difensori civici europei.
Innanzitutto, desidero ringraziare il Difensore civico per la città di Milano e Coordinatore
dei Difensori civici metropolitani italiani, il dottor Alessandro Barbetta, per avermi dato la
possibilità di intervenire qui oggi, e ancor di più per aver organizzato quest’incontro. Prima
di diventare Difensore civico di Milano, il dottor Barbetta è stato Difensore civico della
Regione Lombardia, dal 1995 al 2004. In quel periodo, il Mediatore europeo ha spesso
beneficiato della sua collaborazione, e più recentemente, di quella del suo successore,
Donato Giordano.
Vorrei anche complimentarmi con il gruppo di ricerca IReR (Istituto Regionale di Ricerca
della Lombardia) ed in modo particolare con la sua coordinatrice, Lorenza Violini, per
l’interessante studio di ricerca, molto approfondito, intitolato “Difesa civica nelle aree metropolitane europee”, che è stato distribuito oggi a tutti i partecipanti. Appare chiaro che è
stato fatto molto lavoro per produrre questo studio e sono convinto che i risultati saranno
di grande utilità per i difensori civici in tutta Europa.
Vorrei anche esprimere i miei ringraziamenti nei confronti del dottor Pillitteri e del dottor Talia per quanto detto circa il sostegno da loro fornito al Difensore civico. È stato rincuorante
per me sentirli esprimere la disponibilità ad offrire il massimo supporto per promuovere le
attività della difesa civica sia a Milano che in Italia. Sono particolarmente lieto d’aver sentito
che ancora una volta si sta cercando di introdurre un progetto di legge finalizzato all’istituzione di un difensore civico nazionale in Italia. Sarebbe un grande passo avanti per l’Italia;
tanti di noi ci hanno sperato offrendo la loro collaborazione, incluso il sottoscritto. Vorrei
quindi dichiarare pubblicamente la volontà di mettere a disposizione i miei servizi qualora
i miei colleghi italiani a tutti i livelli esistenti abbiano l’impressione che il Mediatore europeo
possa dare un qualche aiuto in questo senso. Ci auguriamo perciò di poter accogliere il
prima possibile tra i ranghi della rete europea di difesa civica un nuovo mediatore italiano.
Si tratterebbe di uno sviluppo molto positivo, soprattutto nel momento in cui purtroppo
l’istituzione del difensore civico in alcune Regioni d’Italia sta attraversando delle difficoltà:
segnatamente, il difensore civico è stato addirittura abolito nella Regione Friuli Venezia
Giulia. Spero che questa sia un’eccezione e che al contrario vi sia una forte spinta in avanti
per raggiungere i nostri obiettivi comuni: la promozione dei meccanismi atti a favorire la
difesa civica, la tutela dei cittadini e una maggiore fruizione dei diritti di cittadinanza sanciti
dalla Carta costituzionale della Repubblica italiana.
Prima di passare al soggetto principale del mio contributo, ovvero lo sviluppo della rete
europea di difesa civica, concedetemi un breve excursus sulla storia del Mediatore europeo e sulle ragioni che hanno portato alla creazione di tale rete. Spero che ciò possa
aiutare a contestualizzare meglio il resto del mio discorso.
46
Il Mediatore europeo
Il Mediatore europeo è stato istituto con il Trattato di Maastricht, il quale ha introdotto il
concetto di cittadinanza europea.
Uno dei diritti dei cittadini europei è presentare reclami al Mediatore europeo in caso di
cattiva amministrazione nelle attività svolte dalle istituzioni e dagli organismi dell’Unione
Europea, fatta eccezione per le Corti, quando agiscono nel campo della loro funzione
giudiziaria.
Il mio compito è quello di svolgere inchieste relative alla presunta cattiva amministrazione
sulla base dei reclami che vengono presentati dai cittadini e dai residenti nell’Unione Europea, dalle imprese, da altre organizzazioni registrate nell’Unione, oppure su mia iniziativa.
Dal momento della sua introduzione nel 1995, il Mediatore europeo ha trattato circa
30.000 reclami. Nel 2007 ne ho ricevuti più di 3.200 e probabilmente i dati del 2008 si
avvicineranno a circa 3.500 reclami.
Vorrei ricordare che il Mediatore europeo non può occuparsi di reclami che riguardano
le amministrazioni nazionali, regionali o locali, neppure se si riferiscono a tematiche attinenti all’Unione europea. Tali reclami vanno infatti indirizzati di norma al difensore civico
nazionale, regionale o locale. Allo stesso modo è importante sottolineare che il Mediatore
europeo non è una specie di organo d’appello contro le decisioni prese dalle corti giudiziarie nazionali e neppure dai difensori civici nazionali, regionali o locali, ai quali non è
gerarchicamente superiore in alcun modo.
Insisto su questo punto perchè, sin da quando il Mediatore europeo è stato istituito, un
elevato numero di reclami ricevuti non risultavano di competenza. Molti di questi reclami
riguardavano sì questioni attinenti al diritto dell’Unione europea, ma alla sua attuazione a
livello nazionale, regionale o locale. Nonostante per me non sia possibile aprire un’inchiesta qualora un reclamo ricada al di fuori del mio mandato, ho sempre cercato di aiutare il
ricorrente o trasferendo il caso (con il consenso del ricorrente stesso naturalmente) al difensore civico di competenza o consigliando di contattare direttamente il difensore civico
competente. In questo modo, il mio ufficio è stato in grado, negli anni, di aiutare decine di
migliaia di cittadini che cercavano un risarcimento o rimedio.
Le rete europea di difesa civica
Quando nel settembre 1995 entrò in carica il primo Mediatore europeo, Jacob Söderman,
una delle sue priorità era creare una regolare ed efficace collaborazione tra difensori civici
europei. In qualità di precedente Difensore civico nazionale di Finlandia, Söderman aveva
già sviluppato una rete di contatti con molti difensori civici nazionali e regionali. Come
Mediatore europeo sentì la necessità di sviluppare e strutturare ulteriormente tali contatti,
in modo che ne potessero beneficiare non soltanto la neo-nata istituzione, ma anche tutti
i difensori civici europei.
Nel 1996, quindi, Söderman istituì ciò che ora chiamiamo rete europea di difesa civica. Il
suo obiettivo principale è di consentire una diffusione efficace delle informazioni relative
47
agli sviluppi della legislazione europea e di facilitare la collaborazione tra gli uffici di difesa
civica nazionali e regionali. Dato che la responsabilità di esecuzione della legislazione europea spetta in primo luogo agli Stati membri, la rete includeva inizialmente i difensori civici
nazionali dei quindici Paesi che costituivano allora l’Unione Europea. Dal momento che
le regioni europee erano direttamente coinvolte nell’attuazione del diritto europeo e nella
distribuzione di fondi comunitari, la rete fu estesa anche ai difensori civici regionali.
La rete europea di difesa civica conta oggi quasi 90 uffici in 31 Paesi europei e, all’interno
dell’Unione Europea, include difensori civici e organi analoghi di livello europeo, nazionale
e regionale. Include inoltre il difensore civico nazionale della Norvegia, Islanda e dei Paesi
candidati all’Unione.
Sebbene il Mediatore europeo coordini la rete europea di difesa civica, è importante sottolineare che la rete non appartiene al Mediatore. Ogni membro della rete possiede infatti
pari opportunità di contribuire e beneficiare da tale rete.
L’interesse primario della rete europea di difesa civica è la legislazione europea, ma io
credo che la sua struttura, i suoi mezzi e le sue esperienze possano interessarvi da vicino
per la creazione di una rete europea tra difensori civici metropolitani. Propongo quindi di
sviluppare questi aspetti nel resto del mio discorso.
Gli aspetti strutturali e organizzativi della rete
La chiave del successo della rete europea di difesa civica è la relativa mancanza di formalità. Le rete non ha personalità giuridica. Ugualmente, non ha statuto, regole di procedura,
sede formale e nessun funzionario eletto. Si basa sulla cooperazione volontaria, sul consenso e sul comune interesse.
La mancanza di una struttura formalizzata ha consentito alla rete di conciliare differenti
prospettive e di coinvolgere tutti. Ciò è particolarmente importante se si considera la moltitudine di tradizioni legali, culturali e storiche rappresentate nella rete e soprattutto le forme
molto diverse che la difesa civica assume in ogni paese.
Grazie a questo approccio inclusivo i difensori civici dei 27 Stati membri non sono solo
semplici membri della rete, ma sono membri attivi. Tutti gli uffici di difesa civica nella rete
cooperano l’un con l’altro, contribuiscono con notizie e articoli, e partecipano a seminari
organizzati dalla rete. Nelle rare occasioni in cui è necessario adottare decisioni durante
un incontro, si procede per il consenso: in questo modo si evitano potenziali equivoci e
lotte di potere.
Gli aspetti organizzativi della rete sono curati e facilitati dall’ufficio del Mediatore europeo.
La mia unità di comunicazione è responsabile delle attività quotidiane della rete, garantendo che la lista di difensori civici nazionali e regionali appartenenti alla rete sia costantemente aggiornata e accessibile a tutti i membri. Gestisce un extranet chiamata EUOMB,
la quale consente a tutti gli uffici aderenti di scambiarsi informazioni, di essere aggiornati
quotidianamente sul mondo della difesa civica, e di discutere questioni di interesse co-
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mune. Pubblica e distribuisce due volte l’anno una newsletter, a cui tutti i membri della
rete sono invitati a contribuire. Inoltre contribuisce all’organizzazione di seminari diretti a
difensori civici nazionali, al loro personale e a difensori civici regionali.
Senza dubbio, i diversi aspetti organizzativi relativi alla gestione della rete necessitano di
risorse. Sono però convinto che il tempo, gli sforzi e le risorse finanziarie spese per la cooperazione sono totalmente giustificate dai risultati raggiunti a favore dei cittadini.
Assicurare una cooperazione efficace tra i membri della rete
Il primo passo da seguire per la creazione di una rete è definirne il ruolo e la portata. Ciò
è stato relativamente semplice nel caso della rete europea di difesa civica, considerando
che essa si concentra sul diritto dell’Unione europea. Tuttavia, è stato comunque importante assicurarsi che tutti i potenziali partner a livello nazionale e regionale fossero identificati. Data la molteplicità di appellativi utilizzati per definire le istituzioni di difesa civica a
livello internazionale, il compito non è stato affatto semplice. Tuttavia, una volta identificati
gli interlocutori nazionali, grazie al loro contributo è stato possibile contattare i loro colleghi
regionali. Allo stesso modo, sono convinto che i difensori civici nazionali sarebbero contenti di facilitare l’identificazione dei difensori civici metropolitani nei rispettivi Paesi, oltre a
quelli presenti qui oggi.
Il secondo passo è stato di chiedere a ciascun difensore della rete di nominare un membro del proprio personale come funzionario di collegamento, responsabile del proprio
ufficio. I funzionari di collegamento sono il primo punto di contatto per qualsiasi membro
della rete che desideri ottenere informazioni, suggerimenti o sostegno. Sono in genere
degli addetti alla comunicazione, si occupano della gestione di casi o dimostrano particolare interesse per la legislazione europea. Considerata la loro funzione, essere cioè
il primo punto di contatto, i funzionari di collegamento possiedono buone competenze
linguistiche, che permettono loro di comunicare senza difficoltà con gli altri membri della
rete. In pratica, in una rete che comprende 31 Paesi, l’inglese tende ad essere la lingua
più usata per la comunicazione.
È importante ricordare che abbiamo incoraggiato relazioni informali e amichevoli tra gli ufficiali di collegamento e, più in generale, tra i membri della rete. Posta elettronica e telefono
sono i mezzi di comunicazione più diffusi, e quasi tutti i funzionari di collegamento usano
chiamarsi per nome. Di conseguenza i contatti risultano più veloci e semplici; è possibile
ottenere informazioni e suggerimenti in modo quasi istantaneo.
Per fare un esempio concreto: se il Difensore civico del Parlamento britannico ricevesse
un reclamo da un cittadino che ha avuto problemi mentre si trovava in vacanza in Portogallo, il funzionario di collegamento britannico potrebbe telefonare al funzionario di collegamento portoghese per vedere se il problema rientra nel mandato del Difensore civico
portoghese e questo prima di trattare il reclamo del cittadino.
Sono convinto che la creazione di una rete di funzionari di collegamento possa essere utile anche per i difensori civici metropolitani, dato che essi consentono senza alcun dubbio
un funzionamento della rete europea di difesa civica più efficace.
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Condividere informazioni e buone pratiche
L’organizzazione di incontri come l’odierno è fondamentale per consentire alle reti di trattare questioni di interesse comune, di conoscere i diversi modi in cui gli altri membri
affrontano problemi analoghi e di sviluppare buone pratiche. Altrettanto importanti sono
le relazioni che si instaurano durante questi eventi e lo scambio informale di opinioni ed
esperienze durante il pranzo, la pausa caffè o le attività sociali in genere. Una volta che ad
un nome viene associata una faccia è più facile alzare la cornetta qualche mese dopo e
chiedere consigli.
In ambito della rete europea di difesa civica vengono organizzati tre tipi di seminari: i
seminari dei difensori civici nazionali si svolgono ogni due anni e sono co-organizzati dal
Mediatore europeo e da un difensore civico nazionale a turno. Il prossimo seminario si
terrà ad aprile del 2009 a Cipro. Anche i seminari dei difensori civici regionali si svolgono
una volta ogni due anni e con modalità simili. Il sesto seminario dei difensori civici regionali
ha avuto luogo a Berlino agli inizi di questo mese. Infine, i seminari per i funzionari di collegamento si svolgono ogni due anni presso la sede del Mediatore europeo a Strasburgo.
Come saprete, organizzare seminari è costoso, sia in termini di risorse umane che finanziarie. Il costo aumenta se è necessaria la traduzione in varie lingue. Considerata questa
premessa e l’enorme pressione che grava sulla disponibilità di tempo dei difensori civici,
decidere la frequenza più appropriata con cui svolgere questi seminari, è una questione
davvero rilevante.
Poiché i seminari sono strumenti utili ai fini di un intenso scambio di informazioni, la frequenza regolare di questi eventi è di fondamentale importanza per mantenere queste reti
vive e attive.
Sono due i principali strumenti usati per facilitare la comunicazione all’interno delle rete
europea di difesa civica:
- La European Ombudsmen – Newsletter (newsletter dei difensori civici europei).
Viene pubblicata due volte l’anno dal Mediatore europeo e distribuita a tutti i difensori civici della rete, i quali sono invitati a contribuirvi. Nonostante gli articoli vertano su questioni relative alla legislazione europea, incoraggiamo i contribuenti allo
scambio di informazioni riguardanti le rispettive istituzioni, casi trattati particolarmente importanti, o eventi da loro organizzati. La newsletter è pubblicata in inglese,
francese, tedesco, spagnolo e italiano.
Se verrà creata una rete europea di difensori civici metropolitani, suggerisco la
pubblicazione di una newsletter. Per facilitare lo scambio di informazioni, sarei felice
di includere i difensori civici metropolitani nella lista di distribuzione della “European
Ombudsmen – Newsletter” e di aiutarvi nella distribuzione della newsletter a tutti i
membri della rete europea di difesa civica.
- Se la European Ombudsmen – Newsletter viene pubblicata due volte l’anno,
la sua gemella on-line Ombudsman Daily News viene pubblicata e aggiornata
quotidianamente e costituisce parte integrante di un servizio di extranet chiamato
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EUOMB Summit, a disposizione dei membri della rete europea di difesa civica. Il
Summit include non solo le notizie degli uffici di difesa civica in Europa, ma anche
diversi documenti condivisi e forum di discussione. Questi sono quindi gli equivalenti on-line dei seminari biennali e permettono ai difensori civici di condividere
informazioni e di discutere problemi di interesse comune.
I membri della rete di difesa civica utilizzano questi forum per richiedere informazioni
o consigli ad altri membri. Queste informazioni permettono agli uffici di difesa civica
di fare riferimento a buone pratiche già utilizzate in altri Paesi, qualora vogliano incoraggiare la pubblica amministrazione a trattare il caso in una determinata maniera.
Negli ultimi mesi le discussioni sul Summit hanno trattato questioni assai diverse,
come la divulgazione delle informazioni mediche, i controlli di sicurezza negli edifici
pubblici, le aggressioni a scuola, gli istituti universitari che trattano discipline di
difesa civica.
Per permettere che le discussioni sul Summit avvengano in maniera schietta e
informale, l’accesso è limitato ai soli membri della rete europea di difesa civica, ai
quali viene fornita una sola password ed un solo nome per il log-in.
Informare il pubblico sulle attività della rete
Per far conoscere meglio le attività di difesa civica a livello europeo e per spiegare quale
servizio viene fornito alle persone che presentano reclami, per questioni che rientrano
nella sfera della legislazione europea, è stata elaborata, durante il sesto seminario dei
difensori civici nazionali - tenutosi a Strasburgo nel 2007, una Dichiarazione disponibile
sul sito internet del Mediatore europeo in 23 lingue, diffusa attivamente dai difensori civici
nazionali e regionali della rete. Costituisce un ulteriore esempio dei risultati positivi che si
possono ottenere attraverso la cooperazione.
Il prossimo anno sarà realizzata un’altra importante iniziativa per il settore. Nel corso dello
scorso anno, il mio ufficio ha creato una guida interattiva, che farà parte del nuovo sito
internet del Mediatore europeo. Questo servizio orienterà i cittadini verso la strada più appropriata per trovare risposte ai loro reclami, siano essi di competenza europea, nazionale
o regionale. La guida interattiva permetterà ai molti attori dei reclami di rivolgersi direttamente all’ente in grado di trattare il caso nel migliore dei modi. Il successo della guida
verrà, spero, dimostrato dalla riduzione del numero di reclami esterni al mio mandato, e
quindi non ammissibili, ricevuti dal mio ufficio.
Conclusione
Spero che questa breve presentazione degli sviluppi e delle attività della rete europea di
difesa civica sia stato utile, in riferimento all’avviamento di una collaborazione tra difensori
civici metropolitani.
Vorrei rinnovare i miei ringraziamenti al dottor Alessandro Barbetta per l’eccellente iniziativa
di questo convegno. Considerata la vastità di interessi comuni condivisi dai difensori civici
metropolitani in Europa, credo che l’idea di creare una rete sia davvero promettente. La
mia esperienza dimostra che una rete, per così dire, informale lavora meglio ed assicura
una maggiore partecipazione.
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È chiaro che uno o più uffici dovranno porsi alla guida della rete per impegnare le risorse
necessarie e per assumersi la responsabilità del coordinamento.
Nel crearla, ci si troverà a dover risolvere diverse questioni: per esempio, identificare i
partner più importanti nei vari Paesi o determinare la lingua di lavoro. Sono sicuro che i difensori civici nazionali sarebbero di grande aiuto almeno per la prima di queste difficoltà.
Una volta chiariti questi problemi pratici, bisognerebbe determinare e sviluppare i mezzi
di comunicazione interni alla rete, siano essi seminari, newsletter, internet o personale
addetto.
Nonostante la rete europea di difesa civica si concentri molto sulle questioni relative alla
legislazione europea, sarei lieto, per ciò che mi è concesso, di offrire idee e suggerimenti
che possano giovare alla creazione di una rete che tratti di questioni fondamentali per
i difensori civici metropolitani. Il personale del mio ufficio sarà disponibile a condividere
informazioni e aspetti pratici di gestione.
Saremmo inoltre disposti, quando possibile, a mettervi in contatto con le istituzioni europee. Potremmo, per esempio, aiutarvi a trovare il relatore più appropriato per un discorso.
In conclusione, vi auguro di aver successo in qualsiasi altra iniziativa futura legata al miglioramento della collaborazione tra difensori civici metropolitani.
Una volta, l’attore comico americano Groucho Marx disse che non sarebbe mai diventato
membro di un’associazione che lo avrebbe accettato come membro. Sono sicuro che se
Groucho fosse diventato difensore civico – e che difensore civico! - avrebbe sicuramente
ritrattato la sua affermazione.
Grazie per l’attenzione.
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ombudspersons in network
european ombudsman
Given the many areas of common interest shared by metropolitan
ombudsmen in Europe, I believe that the creation of a network of
metropolitan ombudsmen is a very promising idea.
In 1996, the European Ombudsman created a network of national and regional ombudsmen in Europe, which is now known
as the European Network of Ombudsmen. The primary aim of
the Network is to enable the effective dissemination of information
about developments in EU law and to facilitate co-operation between national and regional ombudsman offices. The European
Network of Ombudsmen today consists of almost 90 offices in
31 European countries.
Over the last twelve years, the European Network of Ombudsmen has developed a highly successful network model based
on voluntary co-operation, consensus and common interest. The
members of the Network collaborate through seminars, newsletters, the Internet, and through regular and informal contacts
between staff members.
I would like to wish the municipal ombudsmen every success
for any initiative that they may decide to take in developing their
co-operation and hope that our experience in developing the European Network of Ombudsmen may be useful to them in their
efforts.
53
Introduction
Ladies and gentlemen! I am delighted to be with you today to participate in this important
meeting devoted to strengthening co-operation between metropolitan ombudsmen in Europe.
I would, first of all, like to thank the Ombudsman for the City of Milan and Co-ordinator of
Italian Metropolitan Ombudsmen, Alessandro Barbetta, for giving me the opportunity to
address you today, and, more importantly, for having taken the excellent initiative of organising this meeting. Before becoming the Ombudsman of Milan, Dott. Barbetta was the
Regional Ombudsman of Lombardia from 1995 to 2004. The European Ombudsman very
much benefited from a close co-operation with him during that time and, in more recent
years, with his successor, Donato Giordano.
I would also like to congratulate the IReR research group, and in particular its co-ordinator,
Lorenza Violini, for the interesting and detailed research report, entitled “Ombudspersons
in Metropolitan Areas”, which has been distributed to all participants present today. It is
clear that a great deal of work has gone into producing the Report, and I am convinced
that its findings will be of great use to ombudsmen throughout Europe.
I would like to thank Mr. Pillitteri and Mr. Talia for having confirmed the existence of political
support for the development of the institution of the ombudsman. I was delighted to hear
them express their willingness to support citizens’ rights protection activities both in Milan
and in Italy; and I was particularly delighted to learn that once more in Italy a bill which
would institute a national ombudsman in Italy is being discussed. It would be an important
step forward for Italy; many of us have hoped for this kind of development and have offered their cooperation and support. Therefore, I would like to declare officially that, if my
Italian colleagues feel that the European Ombudsman might help, I would be happy to give
my support in any possible way. Thus, we hope to welcome as soon as possible a new
Italian colleague in the European Network of Ombudsmen. It would be a significant development, especially at a time when the ombudsman institution is regressing in some Italian
regions: for instance, the Ombudsman of Friuli Venezia Giulia was abolished recently. I
trust it is only an exception and that, on the contrary, there is a strong tendency to promote
the institution of ombudsman, in order to guarantee the protection of citizens’ rights and
promote the use of citizens’ rights in the framework of the Italian Constitution.
Before turning to the main topic of my presentation today, namely, the development of the
European Network of Ombudsmen, let me briefly touch on the history of the European
Ombudsman and the reasons behind the creation of the Network. I hope that this might
be helpful in contextualising the rest of my presentation.
The European Ombudsman
The European Ombudsman was created by the Treaty of Maastricht, which established
European Union citizenship.
One of the rights of citizens of the Union is to complain to the Ombudsman about maladministration in the activities of the EU Institutions and bodies, with the exception of the
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Courts when acting in their judicial role.
I conduct inquiries into possible maladministration on the basis of complaints from citizens
and residents of the Union, from businesses and other organisations registered in the
Union, or on my own initiative.
Since starting work in 1995, the Ombudsman has dealt with around 30,000 complaints.
In 2007 I received over 3,200 complaints, and the figure for 2008 is likely to be close to
3,500.
It is important to point out that the European Ombudsman cannot deal with complaints
about national, regional or local administrations, even when the complaints concern EU
matters. Such complaints should normally be addressed to the national, regional or local
ombudsman. It is equally important to point out that the European Ombudsman is not an
appeals body against decisions taken by national courts or ombudsmen. Nor is he the
hierarchical superior of his national or regional colleagues.
I emphasise these points because, ever since the European Ombudsman institution was
created, a large proportion of complaints received have fallen outside the mandate of the
Ombudsman. Many of these complaints do concern EU law issues, but at the national,
regional or local level. Although it is not possible for me to open an inquiry if a complaint
falls outside my mandate, I do always try to help the complainant by either transferring the
case, with the complainant’s permission, to the appropriate ombudsman, or advising the
complainant to contact that ombudsman. As a result, my office has, over the years, been
able to provide helpful advice to tens of thousands of citizens seeking redress.
The European Network of Ombudsmen
When the first European Ombudsman, Jacob Söderman, took office in September 1995,
one of his first priorities was to establish regular and effective co-operation with ombudsmen throughout Europe. As the former National Ombudsman of Finland, Mr Söderman
had already developed contacts with many national and regional ombudsmen. As European Ombudsman, he identified a need to further develop and structure those contacts in
a way that could be beneficial not only to his fledgling institution, but also to ombudsmen
all over Europe.
In 1996, therefore, Mr Söderman established what is now known as the European Network
of Ombudsmen. The primary aim of the Network is to enable the effective dissemination of
information about developments in EU law and to facilitate co-operation between national
and regional ombudsman offices. Given that the responsibility for EU law implementation
is primarily at the level of the Member States, the Network initially included the national
ombudsmen from the fifteen Member States that made up the EU at the time. As Europe’s
regions are so directly involved in the implementation of EU law and the distribution of EU
funds, the Network was extended to include regional ombudsmen.
The European Network of Ombudsmen today consists of almost 90 offices in 31 European countries. Within the Union, it covers the ombudsmen and similar bodies at the Eu-
55
ropean, national, and regional levels. It also includes the national Ombudsmen of Norway,
Iceland, and the applicant countries for EU membership.
Even though the European Ombudsman co-ordinates the European Network of Ombudsmen, it is important to underline that the Network does not belong to the European
Ombudsman. Each member of the Network has an equal opportunity to contribute to and
benefit from the Network.
The primary focus of the European Network of Ombudsmen is on EU law, but I am inclined to think that the Network’s structure, tools and experiences might be of interest to
you as you look to developing a European Network of Metropolitan Ombudsmen. I therefore propose to focus on these aspects during the rest of my presentation to you.
The structural and organisational aspects of the Network
Key to the European Network of Ombudsmen’s success is its relative lack of formality. The
Network has no legal identity. It has no statute, no rules of procedure, no formal seat and
no elected officials. It works instead on the basis of voluntary co-operation, consensus
and common interest.
This lack of a formal structure has enabled the Network to reconcile different perspectives and to keep everyone on board. This is particularly important when one considers
the wide variety of legal, cultural and historical traditions represented in the Network and,
indeed, the very different forms that ombudsman offices take in different countries.
Thanks to this inclusive approach, ombudsman representatives from all 27 EU Member
States are more than just members of the Network, they are active members. All the
ombudsman offices in the Network co-operate with each other through the Network,
contribute news and articles, and attend the Network’s Seminars. On the rare occasions
when decisions need to be taken during a Seminar, they are agreed by consensus. In this
way, potential misunderstandings and power struggles are avoided.
The organisational aspects of the Network are facilitated by the European Ombudsman’s
Office. My Communication Unit is responsible for the day to day operation of the Network.
It ensures that the lists of national and regional ombudsmen in the Network are kept permanently updated and available to all members. It manages an Extranet, called EUOMB,
which enables all the offices in the Network to share information, to be informed on a daily
basis of the latest news in the Ombudsman world, and to discuss issues of common
interest with each other. It publishes and distributes a Newsletter, twice a year, to which
all members of the Network are invited to contribute. And it helps in the organisation of
seminars for the national ombudsmen in the Network, for the staff of national ombudsmen, and for the regional ombudsmen in the Network.
There is no doubt that the various organisational aspects of running such a Network do
have resource implications. But I am convinced that the time, effort and financial resources
devoted to co-operation are more than justified by the results achieved for citizens.
56
Ensuring effective co-operation between Network members
The first step in creating a Network is to define its role and reach. In creating the European
Network of Ombudsmen, this was relatively easy given the focus on EU law. However, it
was important to ensure that all relevant partners were identified at the national and regional levels. Given the variety of names used for ombudsman institutions internationally,
this is less straightforward a task than it might sound. But once the national interlocutors
had been identified, they were of great assistance in enabling us to contact their regional
counterparts. I am convinced that the national ombudsmen would be happy to facilitate
the identification of metropolitan ombudsmen in their respective countries, beyond those
already present today.
A further important step that the European Ombudsman took in developing the Network
was to ask each national ombudsman in the Network to name a member of their staff to
act as a Liaison Officer for that office. The Liaison Officers are a vital first contact point for
any member of the Network wishing to obtain information, advice or support. The Liaison
Officers tend to be either case-handlers or communication staff and often have a particular interest in EU law. Given their role as a first point of contact, the Liaison Officers also
have good linguistic skills, enabling them easily to communicate with other members of
the Network. In practice, in a Network comprising 31 countries, English tends to be the
language most commonly used for communication.
Most importantly, relations between Liaison Officers, and indeed between members of
the Network more generally, have been encouraged to develop in as friendly and informal
a way as possible. E-mail and telephone are the most common methods of communication, with almost all Liaison Officers being on first name terms with each other. As a result,
contacts can be made quickly and easily, and information or advice obtained almost
instantly.
To give a concrete example: If the UK Parliamentary Ombudsman receives a complaint
from a citizen who faced a problem whilst on holiday in Portugal, the UK Liaison Officer
can phone the Portuguese Liaison Officer and see whether the matter falls within the
mandate of the Portuguese Ombudsman before replying to the citizen’s complaint.
I am convinced that establishing a network of contact persons could be of interest for the
metropolitan ombudsmen as well, as the Liaison Officers are without a doubt the people
who enable the European Network of Ombudsmen to work so effectively.
Sharing information and best practice
Holding seminars such as this one is crucial in enabling networks to discuss matters of
common interest, to learn about the variety of ways that similar problems are tackled by
others, and to develop best practice. Just as valuable are the contacts that are developed
during such events and the informal sharing of perspectives and experiences that take
place over lunch, in coffee breaks and during social activities. Once one puts a face to a
name, it is a lot easier to pick up the phone a few months later and ask for advice.
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Within the European Network of Ombudsmen, three different types of seminar are organised: The National Ombudsmen Seminars take place every two years and are co-hosted
by the European Ombudsman and a national ombudsman. The next Seminar will take
place in Cyprus in 2009. The Regional Ombudsmen Seminars also take place every two
years and are co-hosted in a similar fashion. The Sixth Regional Ombudsmen Seminar
took place in Berlin earlier this month. Finally, the Liaison Officers’ Seminars are held biennially at the seat of the European Ombudsman in Strasbourg.
As I’m sure you are all aware, organising a seminar is a costly business, from both a human and financial resource perspective. The financial cost is all the greater if interpretation
in several languages is needed. Given this, and given the enormous pressures on ombudsmen’s time, the most appropriate regularity with which to hold such seminars is an
important matter to consider.
While seminars are a very useful means to enable an intensive sharing of information, the
regularity of communication between such events is of central importance in keeping
networks alive and active.
Two tools are used to facilitate such communication within the European Network of Ombudsmen:
- The European Ombudsmen - Newsletter is published twice a year by the European Ombudsman. It is distributed to all members of the European Network of
Ombudsmen, all of whom are invited to contribute news and articles for publication. Although much of the focus of the articles is on EU law matters, contributors
are encouraged to also share information on developments in their institution, on
important cases they have been working on, and on events that they are organising. The Newsletter is published in English, French, German, Spanish and Italian.
If a European Network of Metropolitan Ombudsmen is created, I would certainly
recommend that you consider publishing a newsletter. In order to facilitate information sharing, I would be happy to include the metropolitan ombudsmen in the
distribution lists of the European Ombudsmen - Newsletter, and to facilitate the distribution of the metropolitan ombudsmen’s newsletter to members of the European
Network of Ombudsmen.
- Whereas the European Ombudsmen - Newsletter is published twice a year, its
online equivalent, Ombudsman Daily News, is published, as its name implies, on
a daily basis. The Daily News forms part of an Extranet service to members of the
European Network of Ombudsmen called the EUOMB Summit. As well as including news from ombudsmen offices throughout Europe, the Summit also includes
several document-sharing and discussion fora. These are the online equivalent of
the biennial seminars, and enable ombudsmen to share information and discuss
matters of common interest.
Members of the Network mainly use the discussion fora to request information or
advice from other members. Such information then enables ombudsman offices
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to refer to best practices in other countries when encouraging their public administration to take a particular course of action. In recent months, discussions on the
Summit have covered issues as diverse as the disclosure of medical data, security
control in public buildings, aggression in schools and academic institutions dealing
with ombudsman studies.
To enable the discussions on the Summit to be as frank and informal as possible,
access to the Summit is limited to members of the European Network of Ombudsmen, each of whom is given a unique login name and password.
Informing the public about the Network’s activities
In order to make the European Union dimension of the work of ombudsmen better known
and to clarify the service they provide to people who complain about matters within the
scope of EU law, a Statement was adopted at the Sixth Seminar of the National Ombudsmen, which was held in Strasbourg in 2007. The Statement is available on the website of
the European Ombudsman in 23 languages, is actively disseminated by the national and
regional ombudsmen in the Network, and constitutes a further example of the positive
results that can be obtained through co-operation.
A further important initiative in this area should come to fruition early next year. Over the
past year, my office has been developing an interactive guide that will be launched as part
of the European Ombudsman’s new website. This key feature will help citizens find the
most appropriate avenue of redress for their grievances, be it at the European, national, or
regional level. The guide should enable a greater proportion of complainants to address
directly the body best equipped to deal with their complaint. The success of the guide will
hopefully be demonstrated by a fall in the number of complaints outside my mandate and
inadmissible complaints received by my office.
Conclusion
I hope that this brief presentation of the development and activities of the European Network of Ombudsmen has been of use to you as you consider how best to develop the
collaboration between metropolitan ombudsmen in Europe.
I would like to reiterate my thanks to Alessandro Barbetta for having taken the excellent
initiative of organising this meeting. Given the many areas of common interest shared
by metropolitan ombudsmen in Europe, I believe that the creation of a network is a very
promising idea. My experience is that relatively informal networks can work well and encourage maximum involvement.
It is clear that one or several offices would need to take the lead, to commit the necessary
resources, and to take responsibility for co-ordination.
Several practical issues would have to be resolved when setting up a network. These
range from identifying the relevant partners in the various countries involved to determining
the working languages to be used. I am sure that the national ombudsmen could be of
assistance regarding the first of these issues.
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Once these initial practical matters are clear, the means of communication within the network would need to be determined and developed, be it through seminars, newsletters,
the Internet, or appropriate staff members.
Although the European Network of Ombudsmen is very much focused on EU law issues, I
would be happy, to the extent that resources allow, to offer ideas and advice on the setting
up of a network covering issues of relevance to metropolitan ombudsmen. My staff would
be happy to share information on the practical aspects of running a network.
We would also be willing to help, when possible, to facilitate contacts in the EU institutions.
We could, for example, help identify an appropriate speaker for a meeting.
In conclusion, I would like to wish you every success for any initiative that you may decide
to take in developing co-operation between metropolitan ombudsmen.
The American actor and comedian, Groucho Marx, once said that he refused to be a
member of any club that would accept him as a member! I am sure that had Groucho
become an ombudsman — and what a remarkable ombudsman he could have been! —
he would surely have revised his assertion.
Thank you for your attention!
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ombudsman della catalogna e direttore della sezione europea
dell’ioi - international ombudsman institute
Gli ombudsman sono istituiti in Europa e nel mondo a diversi
livelli istituzionali: statale, regionale, locale. La loro missione è
però sempre la stessa: tutelare i diritti dei cittadini nei confronti
dei poteri pubblici. Per tale motivo, indipendentemente dalle peculiarità dei diversi ordinamenti, la collaborazione in rete tra gli
ombudsman di tutti i livelli è necessaria ed utile. Lavorare in rete
migliora l’azione dell’ombudsman e quindi migliora la tutela dei
diritti dei cittadini. Ugualmente importante è la collaborazione con
le altre istituzioni e con le associazioni che operano per la tutela
dei diritti umani.
Nei Paesi come la Spagna in cui sono state istituite Regioni autonome, l’ombudsman regionale ha un ruolo molto importante nella
creazione di buone reti di collaborazione sia con l’ombudsman
statale che con gli ombudsman locali.
La collaborazione con gli altri ombudsman non deve basarsi sulla gerarchia ma su accordi di cooperazione e utili forme organizzative. Gli ombudsman locali infatti rendono l’accesso al servizio
più prossimo e facile, mentre la collaborazione con l’ombudsman
regionale rende l’intervento più autorevole e quindi più forte. La
collaborazione tra ombudsman è di grande importanza anche
nelle aree metropolitane. In mancanza di accordi che estendano
la competenza dell’ombudsman della città più grande, gli ombudsman che operano in contesti metropolitani sono costretti a
creare reti di cooperazione per affrontare i problemi di rilevanza
metropolitana (trasporti, ambiente, ecc.).
Infine tutti gli ombudsman devono intrattenere rapporti con le organizzazioni internazionali di ombudsman. Queste organizzazioni
offrono uno sguardo sul mondo e indicano nuovi ambiti d’intervento per il futuro sviluppo della difesa civica.
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Ringraziamento
Innanzitutto ringrazio il Difensore civico per la città di Milano, il dottor Alessandro Barbetta,
per l’invito a partecipare a questo convegno e mi complimento per lo studio sulla difesa
civica realizzato dall’Istituto Regionale di Ricerca per la Lombardia (IReR). L’ho letto con
interesse e ne ho tenuto conto nel mio intervento.
Introduzione: rete e indipendenza
Mi è stato chiesto di spiegare la realtà del lavoro del difensore civico tenendo conto della
rete e della sua interrelazione con altri difensori, in senso orizzontale e tra livelli diversi.
Condividerò quindi la mia esperienza di Síndic de Greuges, e cioè di Difensore civico della
Catalogna. Parlerò anche del contributo e del lavoro del mio ufficio nelle reti locali, regionali
e statali, e comunque negli organismi europei e internazionali, come l’Istituto Internazionale dell’Ombudsman (IOI). Presso il Mediatore europeo è stato da poco impostato il
contenuto della rete europea.
Prima di fare un’analisi più approfondita di altre dimensioni delle possibili reti, permettetemi di fare una breve riflessione sulla relazione del lavoro in rete e l’affermazione della
condizione fondamentale dell’ombudsman, quella dell’indipendenza. Nel vostro appello
al nuovo Parlamento e al nuovo Governo parlate di difesa civica “obbligatoria, prossima,
indipendente” (Coordinamento dei Difensori civici metropolitani – Appello del 16 maggio
2008, ndr).
Detta indipendenza può essere rafforzata da una stretta collaborazione dell’ufficio del
difensore civico con le altre istituzioni e con le organizzazioni che hanno per obiettivo comune la difesa dei diritti dei cittadini e la battaglia contro la cattiva amministrazione.
In primo luogo, possono collaborare con l’ombudsman, rafforzando la sua indipendenza,
altre istituzioni specializzate nei diritti umani, come i collegi professionali, ad esempio quelli
degli avvocati, le associazioni che si occupano di uguaglianza di genere, lotta contro il
razzismo e così via. Sarebbe consigliabile condividere con tutti, senza confondere le responsabilità, il compito di avvisare e informare di possibili violazioni dei diritti. La creazione
di una rete sociale, magari patrocinata e promossa dall’ombudsman significherebbe un
alto grado di maturità nel compito di combattere la cattiva amministrazione e garantire i
diritti. Ma in questa relazione mi atterrò alle reti di ombudsman già esistenti su diversi livelli
e alla loro utilità.
L’ombudsman deve inoltre partecipare alla creazione e al consolidamento di reti istituzionali, e lavorare con esse. Si stabiliscono così nuove relazioni con altre istituzioni, sia negli
ambiti locali, regionali, statali ed europei, sia in quello internazionale. Lo sviluppo di queste
relazioni permette all’istituzione di godere dei vantaggi del lavorare e scambiare informazioni ed esperienze con i difensori civici di altri territori. Si tratta senza dubbio di un arricchimento per l’attività dell’istituzione, in quanto lo scambio di informazioni ed esperienze
permette di scoprire modi di lavorare che contribuiscono a migliorare la propria efficienza
e così proporre nuove soluzioni a problemi in materia di diritti fondamentali per i quali non
si è ancora trovata la soluzione giusta.
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La molteplicità di difensori e di livelli non dovrebbe essere motivo di confusione né di
ordinamento gerarchico, bensì di collaborazione e coordinamento, affinché si possa svolgere fino in fondo e con la massima efficacia il compito di garante dei diritti a fronte di una
possibile cattiva amministrazione, e questo tutti assieme ed ognuno al proprio livello e
secondo le proprie caratteristiche e competenze. Lavorare cogliendo appieno il senso di
rete può essere di grande aiuto per il buon esito della nostra missione istituzionale. Inoltre,
i cittadini devono poter capire con molta chiarezza che fra gli ombudsman vi è questa collaborazione. Ciò non può che dare credibilità alle nostre istituzioni, poiché oltretutto la collaborazione rende più facile al cittadino capire dove deve rivolgersi per le sue lamentele.
Vorrei sviluppare le diverse dimensioni di possibili reti in un sistema statale, collegandomi
a quanto detto prima e tenendo specialmente conto del principio di sussidiarietà, per poi
poter valutare la rete e la sua utilità, cosciente che negli Stati composti vi è anche la coesistenza tra difensori statali, detti anche nazionali, regionali e locali.
Vorrei infine collegarmi al tema della collaborazione fra la rete intra-statale dei difensori
civici e l’esistenza di istituzioni e di organizzazioni internazionali, anche mondiali, che si
occupano di tutela dei diritti umani in generale o specificamente di difesa civica.
Rete intra-statale, diversi livelli di amministrazioni, sussidiarietà e difensori
La dimensione territoriale ha l’effetto di rendere più dinamico l’intervento dell’ombudsman,
così come lo hanno l’autogoverno e la sussidiarietà nel rendere più consistente la democrazia.
In uno stesso Stato intervengono livelli amministrativi diversi, dal punto di vista territoriale.
In tutti i casi vi è l’amministrazione statale e quella locale, a questi livelli va aggiunto il livello
regionale in quegli Stati in cui anche il potere politico legislativo è decentralizzato.
Si dovrebbe distinguere infatti tra senso e contenuto della distribuzione territoriale del potere negli Stati composti, siano essi federali o a regioni autonome, e il significato politico
dell’autonomia amministrativa a livello di potere locale.
Diversi difensori “sub-nazionali” sono creati con leggi costituzionali, ad esempio con gli
statuti delle Regioni autonome. Il loro potere non viene delegato da un altro difensore né
è fondato su leggi ordinarie. Costituiscono una parte del blocco costituzionale. È questo il
caso di alcuni dei difensori civici delle Regioni autonome della Spagna.
Riferendoci per sommi capi a quel che accade oggi, in parte presentato nello studio
dell’IReR, troviamo in primo luogo il caso paradigmatico del Belgio.
Vi coesistono due ombudsman statali (uno fiammingo e l’altro vallone) per controllare
congiuntamente l’amministrazione statale belga. Esistono ombudsman specifici per ogni
comunità regionale o nazionale e linguistica, per controllarne le rispettive amministrazioni.
Esistono alcuni ombudsman locali e, nei casi in cui non esista una figura specifica, sono
quelli regionali a esercitare la potestà locale. E tutti si riuniscono per collaborare nei loro
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compiti, rispettando la suddetta ripartizione.
In Austria i membri dell’ombudsman statale non partecipano nel processo di controllo di
nessuno dei lander che abbiano un proprio ombudsman.
Nel Regno Unito vi sono stretti rapporti di collaborazione tra l’ombudsman parlamentare di
Westminster e quelli parlamentari del Galles e della Scozia, o quello dell’Irlanda del Nord.
E tutti loro partecipano all’associazione del Regno Unito e l’Irlanda (B.I.O.A.).
Qui, in Italia, è a tutti noto che non esiste finora un difensore nazionale, e il contenuto
della bozza di legge per la sua possibile regolazione mantiene la specificità dei difensori
regionali. Tra i difensori civici regionali è stato creato un Coordinamento nazionale, che si
riunisce di frequente. Mi congratulo per il tentativo di avviare un processo che porti, dal
basso verso alto, alla creazione di un difensore nazionale, salvaguardando i difensori civici
esistenti.
Nello Stato spagnolo c’è un difensore nazionale e 12 difensori delle regioni autonome. Una
volta l’anno si svolgono delle giornate di coordinamento. Il difensore statale soprintende
tutte le amministrazioni, ma a loro volta i difensori delle regioni autonome controllano la
condotta delle amministrazioni delle rispettive regioni. Lo Statuto della Catalogna conferisce al Síndic la facoltà esclusiva di controllo dell’Amministrazione della Catalogna, mantenendo al contempo un’agile collaborazione tra il difensore spagnolo e il Síndic.
Nell’ultimo Statuto di Autonomia della Catalogna, approvato nel 2006, vengono conferiti al
Síndic più poteri. Quelli più importanti sono, al di là dell’esclusività, la possibilità di controllo
delle aziende private che forniscono servizi pubblici di interesse generale ed il potere di
portare davanti al Consiglio per le Garanzie Statutarie quelle leggi del Parlamento che, a
parere del Síndic, ledano i diritti. Il pronunciamento del Consiglio è vincolante per il Parlamento.
In più il Síndic è indipendente nella scelta del personale e nella realizzazione del suo bilancio. Ed ha anche la possibilità di portare davanti al Pubblico Ministero, chiamato Fiscal,
quelle amministrazioni che non collaborino con le indagini. Nel 2007, le diverse amministrazioni hanno accolto le nostre raccomandazioni nel 90% dei casi in cui il Síndic aveva
verificato la fondatezza delle lamentele del cittadino.
Esistono inoltre esempi fuori dall’Europa, in Australia, in Canada, o in Argentina, dove il difensore nazionale e quelli provinciali si coordinano, riservando esclusivamente a quest’ultimi il controllo delle amministrazioni delle proprie province, con l’eccezione di quel che
concerne i diritti umani fondamentali, i quali fanno parte della funzione del difensore nazionale.
Il principio basilare a cui attenersi è che la garanzia dei diritti ed il corrispondente controllo dell’amministrazione nell’ambito della buona amministrazione vengano applicati anche
all’esistenza dei diversi livelli di ombudsman.
È importante che ci sia la massima collaborazione e lealtà istituzionale tra di loro. Se c’è
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un ombudsman regionale dipendente dal Parlamento regionale - organo che legifera e
sviluppa i diritti previsti nel livello costituzionale o statutario – è questo ombudsman regionale che deve controllare l’amministrazione regionale e renderne conto al Parlamento
regionale stesso.
Invece, a volte, i sistemi di ripartizione delle competenze tra le amministrazioni fanno sì che
diverse istanze intervengano su una stessa materia. In tal modo la legislazione statale e
la competenza di esecuzione da parte della Regione autonoma possono coincidere. Per
questo è importante stabilire sistemi di coordinamento e cooperazione, in maniera che
esistano canali diretti tra le istituzioni.
Ad esempio, da parte di un ombudsman regionale possono essere inoltrate proposte di
modificazioni normative di leggi statali da sottoporre al Parlamento statale, richiedendo la
partecipazione dell’ombudsman statale. E, in senso inverso, possono essere svolti studi
generali da parte dell’ombudsman statale che possano richiedere la cooperazione di
quello regionale, affinché ricavi dati dalla sua amministrazione territoriale o rediga i rapporti
necessari per i suddetti studi, oltre ad offrire una visione generale di tutto lo Stato.
Si badi bene però ad evitare il doppio intervento, e quindi la duplicazione delle pratiche,
dando la precedenza alla maggiore vicinanza dell’ombudsman regionale al cittadino, in
accordo con il principio di sussidiarietà.
Questo è il modello europeo e quello del Síndic della Catalogna. Così funzionano le nostre
relazioni con l’istituzione presieduta oggi da Nikiforos Diamandouros. Stiamo applicando
questo modello da tempo, con grande scioltezza, ogni qualvolta conosciamo materie
che devono essere studiate dall’altra istituzione. Poco tempo fa, ad esempio, abbiamo
collaborato, in piena coerenza con la rete europea di difensori civici ad un’operazione sul
controllo di un farmaco, con la richiesta di uno studio alla Commissione europea.
Rete in ambito regionale/ locale
Anche nell’ambito locale si osservano situazioni molto diverse nei Paesi europei. In alcuni
di essi esistono già da tempo difensori civici municipali. I Paesi che ne hanno maggiore
tradizione sono il Belgio, l’Italia, l’Olanda, e lo Stato spagnolo, la Catalogna soprattutto.
Garantire i diritti a livello locale non significa necessariamente creare difensori civici in tutte
le località. L’esistenza dell’ombudsman locale dipende da molti fattori. In primo luogo si
deve tenere presente che, come già detto, l’autonomia locale di carattere amministrativo,
non può essere comparata all’autogoverno basato su un Parlamento con poteri legislativi
e possibilità di incidere sui diritti umani. In secondo luogo e soprattutto, si deve offrire la
garanzia dei diritti con totale indipendenza, superando tutti i fattori che potrebbero condizionarla. In un paese di piccole o medie dimensioni può essere difficile reperire la persona
adatta, cioè quella che gode dell’obiettività e del distacco dalle relazioni personali e professionali necessari. Si deve inoltre tenere conto delle possibilità degli enti locali di dotare
il difensore di mezzi sia materiali che di personale, evitando ad ogni costo la tentazione di
ricorrere a funzionari dello stesso ente locale. È per questo che occorre stabilire dei pa-
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rametri che possono essere di aiuto nella decisione di creare la suddetta figura. Alla luce
di quanto esposto si rivela fondamentale, ancora una volta, il lavoro di collaborazione, e in
rete, con difensori di ambiti superiori. In terzo e ultimo luogo, si deve evitare il conflitto di
interessi nell’esercizio professionale.
In più, dato che l’elezione dell’ombudsman regionale avviene tramite l’organo legislativo parlamentare, e poiché le leggi costituzionali e statutarie fondamentali solitamente gli
conferiscono competenze sulle amministrazioni locali, potrebbe esservi coincidenza di
funzioni tra difensore regionale e difensore locale e perciò l’esistenza di diversi difensori
locali rende necessario cercare la migliore formula per articolarsi in una rete a garanzia
dei diritti.
La prima formula è quella di un accordo fra i difensori regionali e i difensori locali. Onde
evitare sovrapposizioni e poter coordinare le azioni nel caso vi sia un doppio intervento
può risultare positiva e chiarificatrice la formula dell’accordo, in ogni possibile ipotesi.
Troviamo anche una seconda formula. Al fine di garantire i diritti delle persone di fronte alle
amministrazioni si possono fare accordi diretti tra istituzioni del governo locale e difensori
di livelli superiori.
La formula dell’accordo diretto del potere locale con il difensore regionale, affinché questi
eserciti le funzioni di difensore locale, si ha nel Tirolo, in Austria, e in un certo modo nel
Regno Unito; ora la stiamo inoltre introducendo anche in Catalogna.
In generale la vicinanza, e cioè il rispetto del principio di sussidiarietà, favorisce il trattamento più diretto ed empatico delle lamentele. Nello stesso tempo è vero che l’amministrazione locale, e anche il difensore della amministrazione municipale, hanno spesso
meno competenze degli ombudsman di livelli superiori per quanto riguarda la difesa dei
diritti delle persone. Da tutto questo nasce la necessità ancora più forte di collaborazione,
di lavoro in rete tra i diversi livelli di difensori. Il difensore di una Regione autonoma può
cercare l’aiuto del difensore municipale per indagini e lamentele locali (si tratta anche di
un aiuto per semplificare il lavoro), mentre il difensore municipale può rafforzare la sua
posizione grazie all’aiuto dal difensore di livello superiore.
L’esperienza catalana è quella della coesistenza dell’ombudsman di una Regione autonoma comprendente circa 40 ombudsman locali su un totale di quasi 8 milioni di abitanti
e 950 enti municipali di dimensioni molto diverse. Lo Statuto del 2006 offre al Síndic la
possibilità di stabilire rapporti con i difensori locali. In Catalogna stiamo lavorando con le
due formule precedentemente menzionate. Il Síndic firma accordi di cooperazione per
stabilire la collaborazione con i difensori locali, e al contempo firma anche accordi con gli
enti locali che preferiscono un accordo diretto specifico.
La prima formula: accordo di collaborazione fra difensori
Nel caso di una protesta contro l’amministrazione municipale di un comune dotato di difensore locale presentata al Síndic della Catalogna si consiglia al cittadino di rivolgersi al
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difensore locale, fermo restando che la decisione su chi debba intervenire in una protesta
sulla competenza municipale è dell’interessato. Infatti, il rispetto della volontà delle persone
è la garanzia dei loro diritti. A sua volta, il Síndic locale dirige gli interessati al Síndic catalano nel caso si tratti di proteste contro l’amministrazione della Regione autonoma.
Il Difensore della Catalogna offre ai difensori locali che lo richiedano una costante consulenza giuridica, tecnica e di opinione su specifici casi; si organizzano inoltre giornate di
formazione e lavoro in rete. Il Difensore catalano, insomma, favorisce e sostiene l’azione
del Difensore locale.
Le relazioni e il lavoro in rete locale si basano su due principi molto chiari:
- Come ha fatto notare prima il Mediatore europeo Diamandouros, il Síndic regionale non è una seconda istanza. Gli ombudsman di diversi livelli sono istanze
indipendenti che hanno la finalità comune della difesa dei diritti delle persone.
- Per quanto riguarda il lavoro in rete, si tratta di una relazione di complementarietà.
Qui si produce una combinazione tra vicinanza e lontananza, visione generale e
conoscenza dell’ambiente specifico. Tutto ciò va in ogni caso a beneficio dell’interessato e del mutuo rafforzamento.
La seconda formula, quella dell’accordo tra l’amministrazione locale e il Síndìc della
Regione autonoma
È un vero e proprio un passo in avanti nell’arricchimento del compito di difesa dei diritti
dei cittadini in ambito locale. Malgrado la relativa diffusione, molti municipi non hanno un
difensore locale (su più di 900 comuni solo 38 hanno avuto la possibilità di creare questa
figura). Si tratta anche di evitare difetti che potrebbero avere origine dalla proliferazione,
specialmente in piccoli municipi, come per esempio un’eccessiva prossimità, costi sproporzionati oppure conflitti di interessi.
L’accordo, patrocinato anche dalle Province e dall’associazionismo municipale, permette
di mettere in atto particolari forme di supervisione. In tal modo è possibile trattare le proteste e le richieste di consulenza che riguardano l’ente locale. Sono presentati rapporti
annuali. Vengono ugualmente effettuate visite periodiche di lavoro e collaborazione con
le autorità locali. Credo che nel Tirolo, in Austria e nel Regno Unito si utilizzino formule
simili.
Arriviamo ora alla realtà metropolitana.
Si dovrebbe precisare innanzitutto che locale e metropolitano non sono la stessa cosa.
Possiamo parlare di difensori locali nelle città piccole e medie. Possiamo parlare di difensori metropolitani nelle grandi città come Milano. Possiamo, e dobbiamo, parlare di aree
metropolitane al di là di una città, comprendenti diverse città, spesso senza difensori
specifici.
Milano e Barcellona hanno difensori specifici. L’area metropolitana di Barcellona invece no.
Soltanto il Síndic catalano può fare indagini a livello dell’area metropolitana di Barcellona.
La dimensione metropolitana di Barcellona ci pone talvolta dei problemi e l’assenza di
un’amministrazione specifica costituisce una sfida molto sentita. Infatti, se il 70 % della
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popolazione della Catalogna si concentra nel 7% del territorio, da questo dato deriva una
gran varietà di necessità specifiche e possibili servizi.
È comunque evidente che ci sono delle tematiche metropolitane, quali ad esempio: trasporti, rete stradale, ambiente, infrastrutture, urbanizzazione, che richiedono un trattamento specifico. Sono tematiche che riguardano amministrazioni locali diverse, oltre all’amministrazione della Regione autonoma, ma riguardano milioni di persone che si aspettano lo
stesso tipo di servizio dagli stessi fornitori, benché risiedano in paesi diversi.
Dal 1987 l’idea di creare un organismo metropolitano si è indebolita. Adesso la realtà
amministrativa risulta molto più dispersa. Sarebbe necessario, anche a questo livello, un
vero e proprio lavoro in rete.
A Rotterdam esiste per il difensore civico locale la possibilità di intervenire direttamente
negli altri comuni. A Hong Kong l’ombudsman locale è come un ombudsman regionale. Il
Síndic della Catalogna esercita una funzione metropolitana su diversi paesi per quel che
concerne la realtà dei servizi e delle amministrazioni.
Sul territorio metropolitano il Síndic catalano ha stabilito accordi di collaborazione con
difensori locali, come nel caso di Barcellona, Badalona, Santa Coloma e Sant Cugat, oltre
ad accordi del tipo della seconda formula menzionata prima, come ad esempio con il
municipio di Sant Adrià.
Devo sottolineare che esiste una collaborazione speciale e specifica fra la Síndic di Barcellona e il Síndic della Catalogna. È un rapporto molto positivo e di continuo scambio di
esperienze. Per esempio, ci stiamo accordando per rafforzare la nostra collaborazione sui
problemi della cosiddetta “legge della dipendenza per aiuti pubblici”. E sono sicuro che
presto apriremo nuove dimensioni di collaborazione sulla realtà metropolitana di un’area
di più di 5 milioni di abitanti.
La relazione tra la rete intra-statale e istituzioni e organizzazioni a scala internazionale
Tutto il lavoro di collaborazione citato nell’ambito intra-statale si può collegare, in modo
funzionale, all’esistenza di reti promosse da istituzioni ufficiali e organizzazioni europee
e internazionali. Deve risultare chiaro che, non esistendo gerarchia tra ombudsman, e
soprattutto allo scopo di svolgere un buon lavoro, gli ombudsman di ambito interstatale
possono e devono collaborare, senza alcuna prevenzione di fronte ad una anacronistica
visione del diritto internazionale.
Innanzitutto è così nell’Unione europea. Come già detto, esiste una rete di difensori europei attorno al titolare dell’istituzione dell’Unione europea e anche questi rispetta una chiara
delimitazione delle competenze e interviene unicamente in quei temi che riguardano l’amministrazione comunitaria.
Egli stesso ha promosso la rete europea di difesa civica con la finalità di conoscere esperienze e preoccupazioni di ombudsman sia nazionali sia regionali.
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Vengono realizzati seminari di scambi di conoscenze e buone pratiche. Nel corso del
seminario tenuto a Londra nel 2007 è stata elaborata una dichiarazione degli ombudsman
dell’UE per poter spiegare meglio ai cittadini dell’Unione le funzioni dei difensori e del
Mediatore europeo. Esiste una rete di difensori nazionali a cui partecipano difensori civici
regionali di ogni Stato, della quale è previsto un prossimo incontro a Cipro. Si potrebbe
pensare una formula inclusiva anche dei difensori locali.
In secondo luogo, vorrei fare un riferimento al Consiglio d’Europa.
Il Commissario per i Diritti Umani sta attivando la funzione di promuovere la conoscenza
ed il rispetto dei diritti umani nei 47 Stati membri del Consiglio d’Europa.
La strategia del Commissario è quella della collaborazione con le istituzioni di ombudsman degli Stati membri del Consiglio in relazione ai meccanismi di protezione dei diritti
umani in Europa, in particolare il Tribunale Europeo per i Diritti Umani (TEDU).
Nel Rapporto provvisorio del gruppo di saggi del Consiglio dei Ministri del 2006 sull’efficacia dei meccanismi del TEDU viene espressamente citata la collaborazione tra il Commissario e le istituzioni di ombudsman come strumento utile a contribuire all’efficacia del
TEDU in generale, e in particolare alla soluzione del collasso per eccesso di cause del
quale soffre attualmente il TEDU.
Le forme di collaborazione, esposte nella tavola rotonda di Atene, sarebbero:
- circuiti di interscambio di informazioni tra il Commissario e gli ombudsman
- formazione presso le istituzioni di ombudsman sulla giurisprudenza del TEDU
- divulgazione di criteri di ammissibilità
- supporto nell’esecuzione di sentenze
- rilevamento di problemi sistematici nei rispettivi Paesi.
A tal fine si avanza verso la creazione di una rete di persone di contatto presso tutte le
istituzioni di ombudsman e di Commissioni nazionali per i Diritti Umani.
L’obiettivo è quello di facilitare l’interlocuzione e lo scambio di informazioni tra le istituzioni
e il Commissario per i Diritti Umani.
In terzo luogo, per quando riguarda le Nazioni Unite, ultimamente è stato firmato il Protocollo Facoltativo della Convenzione contro la Tortura e Altri Trattamenti o Pene Crudeli,
Inumane o Degradanti. Il suo obiettivo è quello di stabilire un sistema di visite periodiche
a carico di organi internazionali e nazionali indipendenti in quei luoghi dove si trovano
persone private della libertà, al fine di prevenire la tortura e altri trattamenti o pene crudeli,
inumane o degradanti. Si inserisce nell’attività nel Sottocomitato per la prevenzione della
tortura del Comitato contro la Tortura, che svolgerà le sue funzioni nella cornice della
Carta delle Nazioni Unite. Questo Sottocomitato e gli Stati Parte coopereranno nell’applicazione del Protocollo. Ogni Stato Parte stabilirà uno o diversi Meccanismi Nazionali
di Prevenzione. L’Associazione per la prevenzione della tortura (APT) segnala che in ogni
Paese si possono identificare organismi o istituzioni già esistenti che potrebbero adeguarsi per assumere le funzioni indicate nel Protocollo, e tra di essi fa risaltare le istituzioni di
ombudsman.
In ambedue i casi risulta manifesto che:
- le organizzazioni internazionali e gli ombudsman hanno un potenziale molto ele-
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vato di forme di collaborazione finora inesplorate.
- le organizzazioni sono formate da Stati, ma hanno i loro organi di governo, ed è
straordinariamente conveniente che non si rapportino solo con i governi centrali ma
con il complesso istituzionale.
- le istituzioni di ombudsman, per il loro essere indipendenti, mediante il loro lavoro
diretto in difesa dei diritti, possono coadiuvare, e in alcuni casi assolvere direttamente gli incarichi di dette organizzazioni.
Rete con organizzazioni di ombudsman
L’organismo di ombudsman di maggiori dimensioni è quello dell’Istituto Internazionale
dell’Ombudsman (IOI) che opera a livello mondiale e per capitoli continentali. Nella sua
Assemblea mondiale del 2009 celebrerà il II centenario dell’Ombudsman svedese, la
prima figura contemporanea.
La sua importanza risiede, tra le altre cose, nella possibilità di scambio di informazioni,
nella contribuzione all’espansione dell’ombudsman, negli studi promossi sull’ombudsman,
nelle pubblicazioni e nella gestione di fondi documentali. In questa direzione è orientato il
macrostudio comparato di tutti gli ombudsman europei, diretto dall’Università di Vienna,
promosso dall’IOI Europa.
L’IOI Europa promuove la collaborazione e l’aiuto ad altre istituzioni. Come esempio vorrei
citare l’appoggio dato all’Ombudsman della Slovenia nel caso Roman.
L’IOI mantiene una stretta relazione con la Rete europea di difesa civica. I membri dell’IOI
hanno preso parte anche al seminario di Atene e alla riunione di Strasburgo, occasione
che ha visto coincidere la riunione della giunta direttiva dell’IOI con la X Tavola rotonda di
ombudsman europei e il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d’Europa.
L’IOI sta iniziando la collaborazione su scala mondiale del Comitato delle Nazioni Unite
per quanto riguarda i diritti dell’infanzia. L’obiettivo è quello di promuovere l’istituzione di
meccanismi di difesa dell’infanzia nei Paesi dove non ci sono.
Inoltre è in contatto con l’Istituto Europeo dell’Ombudsman (EOI) e lavora congiuntamente
a livello di esecutivi allo scopo di una maggiore interdipendenza.
Esistono altre reti di ombudsman. Tra di esse segnalerò l’ENOC (European Network of
Ombudsman for Children), una rete specificamente dedicata ai diritti dei minori. Proprio
adesso sta lavorando per la partecipazione alla stesura della dichiarazione su istituzioni
indipendenti per i diritti umani dell’infanzia, presentata nel corso della Sessione speciale
sull’infanzia delle Nazioni Unite.
Altre organizzazioni che contribuiscono al lavoro in rete dei difensori su tematiche specifiche sono la FIO (Federación Iberoamericana de Ombudsman), l’AOMF (Association
des Ombudsman et Mediateurs de la Francophonie), ed il nascente ambito di incontro di
difensori del Mediterraneo.
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Un esempio di tutto quello che ho presentato nel mondo delle realtà internazionali lo troviamo oggi in questo convegno a Milano. Noi oggi qui presenti dobbiamo stabilire rapporti
in rete tra difensori civici di diversi livelli. Innanzitutto, in un senso bilaterale. Ma è anche
possibile e necessario farlo in senso multilaterale su stesse realtà geografiche, come nel
caso dell’assemblea dell’IOI europeo del 2010 a Barcellona sul tema della società aperta
e i diritti dei migranti; come fra la Spagna e l’Italia, come fra il centro e sud d’Europa. La
proposta è di individuare un’area tematica di lavoro e scambio fra Stati europei caratterizzati da decentralizzazione politica e legislativa (UK, Austria, Germania, Belgio, Italia e
Spagna).
Conclusioni
Le mie conclusioni si possono così riassumere.
- Il lavoro in rete degli ombudsman di tutti i diversi livelli è necessario
- Gli ombudsman devono lavorare in rete, stabilendo le sinergie necessarie a rendere più efficiente ed efficace il lavoro che deve garantire il rispetto delle amministrazioni pubbliche nei confronti dei diritti dei cittadini.
- Non si tratta di riaffermare competenze, né di entrare in una lotta per un maggior
controllo, bensì di cooperare allo scopo di accrescere l’efficacia.
- Il lavoro in rete può servire anche perché gli ombudsman collaborino con istituzioni che hanno come funzione la difesa dei diritti a livelli diversi.
- Le organizzazioni internazionali di ombudsman, come l’IOI quale massimo esponente, permettono una maggiore collaborazione e scambio di esperienze.
- Bisogna inoltre esplorare e potenziare il lavoro in rete sociale con collegi professionali, associazioni, fondazioni, organizzazioni governative ed altri organismi.
Ringrazio di nuovo il dottor Barbetta per l’invito a questo convegno, l’IReR per lo splendido
studio e a tutti voi per aver ascoltato il mio cattivo italiano. Grazie e buon lavoro.
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ombudspersons in network/ treballant en xarxa
regional ombudsman for cataluña and european regional director of the international ombudsman institute (ioi )
There are different institutional levels of ombudspersons: national,
regional and local. However, they all have the same mission: to
protect the rights of the citizens when they are put in danger by
the actions of the Public Administration. This is the reason why a
collaboration network of ombudspeople from all levels is necessary and useful, even if we consider the differences between the
rules and regulations of each State, region and city. A network
activity improves the ombudsperson’s action, thus it improves the
protection of the citizens’ rights. At the same time, the collaboration with other institutions and associations protecting human
rights is also essential.
In States like the Spanish one, where autonomous Regions were
created, the regional ombudsman has to play a very important
part in the creation of well-functioning networks of collaboration,
both with the national ombudsperson and the local ones.
There is no hierarchy to base on the cooperation between ombudspeople: it should be based on collaboration agreements
and useful organizational standards. As a matter of fact, the very
existence of a local ombudsperson allows a closer and simpler
access to the services; furthermore, a collaboration of the latter
with the regional ombudsperson gives the action more authority,
thus it makes it stronger. The collaboration between ombudspersons is also fundamental in the case of metropolitan areas. If
there are no agreements extending the competences of the main
city’s ombudsperson, the ombudspersons operating in metropolitan realities must create cooperation networks in order to be
able to face better the problems of metropolitan interest, as for
instance transport or environment.
To conclude, the ombudspersons should create and maintain
relationships with international associations of ombudspersons.
These organizations give a global framework and show new
spheres of intervention for a further development of the protection of citizens’ rights by the ombudspeople.
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Agraïment
Abans de res, vull agrair al defensor cívic de la ciutat de Milà, al Dr. Alexandre Barbetta, la
seva invitació a participar en aquest acte i afegeixo la meva felicitació per l’estudi sobre els
defensors realitzat per l’Institut Regional per la Lombardia (IReR). L’he llegit amb interès i
l’he tingut en compte per a la meva intervenció.
Introducció: Xarxa i independència
Em demanen que expliqui la realitat del treball del defensor tenint en compte la xarxa i
la seva interrelació amb altres defensors, de forma horitzontal o entre diversos nivells.
Ho faré des de la meva experiència de Síndic de Greuges, o sigui, de defensor cívic de
Catalunya. Parlaré també de la contribució i del treball de la meva institució a la xarxa local, regional, estatal i també en els organismes europeus i internacionals, com l’Institut
Internacional de l’Ombudsman (IOI). Fa uns instants, el Defensor Europeu ens ha explicat
el contingut de la xarxa europea.
Per la meva part i abans d’entrar en altres dimensions de les xarxes, permeti’m recordar la reflexió sobre la relació del treball en xarxa i l’afirmació de la condició bàsica
de l’ombudsman que és la independència. En la vostra proclama sobre els defensors
adreçada al nou Parlament i al nou Govern d’Itàlia, parleu de “obligatorietat, proximitat,
independència”.
La independència pot enfortir-se amb una estreta col·laboració amb totes les altres institucions i entitats que tinguin per objectiu la defensa dels drets i la lluita davant la mala
administració.
En primer lloc poden col·laborar amb l’Ombudsman, des de la societat, reforçant la
seva independència, altres institucions especialitzades en Drets Humans, com ara els
Col·legis professionals, especialment el d’advocats, les entitats socials encaminades a
la igualtat de gènere, a la lluita contra el racisme, etc. Seria aconsellable coordinar amb
totes elles, sense confondre responsabilitats, les feines d’alerta i d’informació sobre les
possibles lesions de drets. Una bona xarxa social, ciutadana, potser afavorida i impulsada per l’ombudsman, significaria un alt Grau de maduresa en la tasca de combatre la
mala administració i garantir drets. Però en aquesta ponència em centraré en les xarxes
d’Ombudsman en els seus diversos nivells i la seva utilitat.
L’Ombudsman ha de participar també en la creació i la consolidació de xarxes institucionals, i treballar amb elles. S’establiran així noves relacions amb altres institucions,
tant a l’àmbit local, regional, estatal, europeu, com a l’internacional. El desenvolupament
d’aquestes relacions permet a la Institució gaudir dels avantatges de treballar amb xarxa
i d’intercanviar informació i experiències amb Ombudspersons d’altres territoris. Es tracta
sens dubte d’una forma d’enriquir l’activitat de la Institució per tal de trobar formes de
treball que millorin la pròpia experiència i el descobriment de noves solucions a problemes
en matèria de drets fonamentals pels que no s’ha trobat una correcta solució.
La multiplicitat de defensors arreu i diversos nivells no hauria de ser motiu de confusió ni
d’ordenació jeràrquica, sinó de col·laboració i coordinació per a realitzar a fons la tasca
de garantia dels drets davant la possible mala administració. I fer-ho entre tots, cadascú
al seu nivell i segons les seves característiques i competències. I treballar aprofitant a fons
el sentit de xarxa pot ser d’una gran ajuda per al bon compliment de la nostra missió in-
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stitucional. A més, els ciutadans han de poder copsar amb molta claredat que entre els
defensors existeix aquesta col·laboració. Això aporta credibilitat a les nostres institucions,
per què per damunt de tot la col·laboració facilita al ciutadà saber on pot demanar ajut
amb les seves queixes.
Voldria desenvolupar les diverses dimensions de possibles xarxes en un sistema estatal,
el que normalment es diu “nacional”, relacionant-ho amb l’anterior i tenint molt en compte
el principi de subsidiarietat. I així poder valorar la xarxa i la seva utilitat, conscient de què en
els estats compostos es dóna a més la coexistència entre defensors estatals o “nacionals”, regionals o autonòmics o de “land”, i locals.
També voldria relacionar la xarxa intraestatal a qualsevol d’aquells nivells amb l’existència
d’institucions i d’organitzacions mundials, internacionals que afecten aquesta qüestió, tant
amb les de caràcter internacional en general, com amb les específiques d’ombudsman.
Xarxa intraestatal, diversos nivells d’administracions, subsidiarietat i defensors
Parteixo del fet que la dimensió territorial té efecte dinamitzador de l’impacte de
l’ombudsman , tal i com la té l’autogovern i la subsidiarietat per aprofundir la democràcia.
En un mateix Estat intervenen nivells administratius diferents, des del punt de vista territorial. En tots els casos existeix l’Administració estatal i la local, però en aquests nivells
s’afegeix el regional en aquells Estats on el poder polític legislatiu està descentralitzat.
S’hauria de distingir entre el sentit i contingut de la distribució territorial del poder en Estats
compostos, ja siguin federals o autonòmics, i el significat polític de l’autonomia administrativa a nivell del poder local.
Per mitjà de lleis constitucionals es creen defensors “subnacionals”, com per exemple
es fa duent terme a través dels Estatuts de les regions autònomes. El seu poder no ve
delegat des d’un altre defensor, ni està basat en lleis ordinàries. Constitueixen una part
del bloc constitucional. Aquest es el cas d’alguns defensors de les regions autònomes
avui a Espanya.
Referint-me al que succeeix avui, en part presentat en l’estudi de l’IReR, trobem en primer
lloc el cas paradigmàtic de Bèlgica. Coexisteixen dos Ombudsman estatals (un flamenc
i un altre Waló) per controlar conjuntament l’administració estatal belga. Existeixen ombudsman específics per cada comunitat regional o nacional i lingüística, per controlar les
seves corresponents administracions. Hi ha alguns ombudsman locals, essent els regionals els que exerceixen aquella potestat local quan no existeixen figures específiques. I tots
ells es reuneixen per col·laborar en les seves tasques, respectant aquella distribució.
A Àustria els membres de l’ombudsman estatal no entren a controlar cap dels lander que
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tinguin el seu propi ombudsman.
En el Regne Unit es donen unes estretes relacions de col·laboració entre l’ ombudsman
parlamentari de Westminster i els parlamentaris de Gales i Escòcia, o el d’Irlanda del
Nord. I tots ells participen en l’associació del Regne Unit i d’Irlanda (BIOA).
Aquí, a Itàlia, és de sobres conegut que no existeix fins ara Defensor Nacional, i el contingut de l’esborrany de llei per la seva possible regulació manté l’especificitat dels defensors
regionals. Entre aquests darrers funciona la figura de la coordinació. I també son freqüents
les seves trobades. Els felicito pel procés que estan seguint, de baix a dalt, per definir un
defensor a nivell nacional que sigui respectuós amb els ja existents.
A l’Estat espanyol hi ha un defensor nacional i 12 defensors autonòmics.
Es celebren un cop a l’any les jornades de coordinació entre tots ells. El defensor a escala estatal té competència per supervisar totes les administracions però els defensors
autonòmics supervisen a la seva vegada les administracions de les seves respectives
comunitats. L’Estatut de Catalunya estableix la facultat exclusiva del Síndic per controlar
l’Administració de Catalunya, procurant-se a la vegada una fluida col·laboració entre el
Defensor espanyol i el Síndic.
El darrer estatut d’autonomia de Catalunya, aprovat al 2006, confereix al Síndic més poders. Els més importants són, més enllà de l’exclusivitat, la possibilitat de controlar les
empreses privades que ofereixen serveis públics d’interès general, i el poder de plantejar
davant el Consell de Garanties Estatutàries aquelles lleis del Parlament que, en opinió del
Síndic, violen drets. El pronunciament del consell és vinculant pel Parlament.
A més el Síndic es independent en la selecció del personal i en la confecció del seu pressupost. També té la possibilitat de presentar-se davant del fiscal per plantejar els casos
d’aquelles administracions que no col·laboren amb les seves investigacions. A l’any 2007
les diverses administracions han acollit les nostres recomanacions en un 90% dels casos.
En aquests, el Síndic havia verificat els fonaments de les queixes dels ciutadans.
També existeixen exemples fora d’Europa, com els casos d’Austràlia i Canadà, o el que
succeeix a Argentina on es coordinen el Defensor Nacional i els provincials, quedant reservat a aquests últims el control de les administracions de les seves províncies, a part de
la funció global del nacional pel que afecta als Drets Humans fonamentals.
El Principi fonamental a mantenir seria que la garantia dels drets i el corresponent control
de l’administració dintre del marc de la bona administració també s’aplica a l’existència de
diversos nivells d’Ombudsman.
És important que es doni la màxima col·laboració i lleialtat institucional entre ells. Si hi
ha un ombudsman regional depenent del Parlament regional, que legisla i desenvolupa
els drets previstos en el nivell constitucional o estatutari, aquell és qui ha de controlar
l’administració regional i retre comptes davant el Parlament.
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De vegades, el sistema de repartició de competències entre administracions produeix
situacions en que diverses instàncies intervenen sobre una mateixa matèria. De tal forma
poden coincidir la competència de legislació estatal amb la competència d’execució per
part de la regió autònoma. Per això, es important establir sistemes de coordinació i cooperació, de manera que existeixin canals directes entre les institucions.
Per exemple, un ombudsman regional pot formular propostes de modificació normativa de
lleis estatals a sotmetre al parlament estatal, demanant la participació de l’ombudsman estatal. En sentit contrari, es poden donar casos d’estudis generals per part de l’ombudsman
estatal que puguin requerir la cooperació d’aquell regional perquè sol·liciti dades a la seva
administració territorial o enviï informes per aquell estudi i així poder aconseguir una visió
general de tot l’estat.
S’ha d’estar atent per evitar la doble intervenció, la duplicació d’actuacions, donant preferència a la major proximitat de l’ombudsman regional al ciutadà, d’acord amb el principi
de subsidiarietat.
Aquest és, per exemple, el model europeu i el del Síndic a Catalunya. Així funcionen les
nostres relacions amb la institució que avui presideix Nikiforos Diamandouros. El que
estem duent a terme des de fa temps amb gran fluïdesa sempre que coneixem matèries
que hauran de ser investigades per l’altra institució. Fa molt poc temps, per exemple, que
hem col·laborat, en plena coherència amb la xarxa europea de defensors, en una investigació sobre el control d’un fàrmac sol·licitant un informe a la Comissió europea.
Xarxa dins de l’àmbit regional i local
A l’àmbit local avui es donen situacions molt diferents en els països europeus. En alguns
d’ells fa temps que existeixen defensors locals en algunes ciutats. Els països que tenen
més tradició d’això son Bèlgica, Itàlia, Holanda, i l’Estat espanyol, principalment Catalunya.
Garantir els drets a nivell local no significa necessàriament crear defensors a totes les
ciutats. L’existència del defensor local depèn de molts factors.
En primer lloc s’ha de tenir en compte, com ja s’ha dit que l’autonomia local, de caràcter
administratiu, que no es pot comparar a l’autogovern basat en un parlament amb potestats legislatives i possibilitat d’incidir en els DDHH. En segon lloc, i sobretot, s’ha de
proporcionar la garantia de drets, amb total independència, superant tots els factors que
la puguin condicionar. En una població de dimensió mitjana o petita pot ser difícil trobar
la persona adequada que pugui gaudir de l’objectivitat i llunyania de relacions personals
i professionals necessària. També s’ha de tenir en compte les possibilitats de les entitats
locals per dotar de mitjans personals i materials al defensor, evitant tant sí com no la temptació d’acudir a funcionaris de la mateixa entitat local. Es per això que es poden establir
uns paràmetres per ajudar en la decisió de crear aquella figura, a la vegada que les raons
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adduïdes aconsellen en major mesura el treball de col·laboració i en xarxa amb defensors
d’àmbits superiors. Per últim s’ha d’evitar la col·lisió d’interessos a l’exercici professional.
A més, l’elecció de l’ombudsman regional es dona a través d’un ombudsman legislatiu
parlamentari i amb lleis constitucionals i estatutàries que li confereixen competències sobre les administracions locals, podent-se donar una coincidència de funcions entre el
regional i el local. És per això que l’existència de diversos defensors fa necessari buscar
la millor fórmula per articular una xarxa de garantia de drets.
La primera fórmula es la d’un acord entre el defensor regional i el defensor local; així es
pretén evitar la superposició i poder coordinar les actuacions, sense duplicacions, clarificant en la fórmula de l’acord tota possible hipòtesi.
També trobem una segona solució. A efectes de garantir els drets de les persones davant
les administracions es pot donar també la figura dels convenis entre institucions de govern
local i defensors de nivells superiors.
La fórmula de l’acord directe del Poder Local amb el Defensor regional per tal que aquest
exerceixi les funcions de defensor local de forma específica es dóna a Tirol, Àustria, i en
certa forma al Regne Unit, i també l’estem implantant a Catalunya.
En general, la proximitat i el respecte del principi de subsidiarietat afavoreix el tractament
més directe i humà de les queixes. Al mateix temps, també es veritat que l’administració
local, i per tant també els defensors locals, tenen sovint menys competències que els
ombudsman dels nivells superiors pel que fa a la defensa dels drets de les persones. De
tot això neix la necessitat encara més forta de col·laboració, de treball en xarxa entre els
diversos nivells de defensors. El defensor d’una regió autònoma pot trobar l’ajut del defensor municipal per investigacions i queixes locals (es tracta també d’un ajut per simplificar
la feina), mentre que el defensor municipal pot reforçar la seva posició gràcies a l’ajut del
defensor de nivell superior.
L’experiència catalana és la de la coexistència de l’Ombudsman regional i uns 40 Ombudsman locals, sobre una població de gairebé 8 milions d’habitants i amb 950 entitats
municipals, de molt diverses mides. L’Estatut del 2006 ofereix al Síndic la possibilitat
d’establir relacions amb els defensors locals.
A Catalunya estem treballant amb les dues fórmules. El Síndic signa convenis de cooperació per establir la col·laboració amb els defensors locals, i a la vegada els signa amb
entitats locals que prefereixen un conveni directe específic.
La primera fórmula: acord de col·laboració entre els defensors
En el cas d’una queixa sobre l’administració municipal que té defensor local, presentada
al Síndic, s’aconsella al ciutadà d’acudir al defensor local. Queda clar que la decisió sobre
qui ha d’intervenir en una queixa sobre competència municipal és de l’interessat. La voluntat es la garantia dels drets de les persones. Al mateix temps, el defensor local adreça
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als interessats al Síndic quan es tracta de queixes sobre l’administració autonòmica.
El defensor de Catalunya ofereix als defensors locals que així ho sol·liciten un constant
assessorament jurídic, tècnic, i d’opinió sobre actuacions puntuals dels defensors locals.
S’organitzen jornades de formació i treball conjunt. S’impulsa i difon la tasca del defensor
local per part del defensor regional.
En definitiva, el defensor català afavoreix i dóna suport a la tasca dels defensors locals.
Les relacions i el treball en xarxa estan basats en dos principis molt clars:
Primer: Com ha fet notar el defensor europeu, Diamandourous, el Síndic no coordina ni
es una segona instància. Es tracta d’instàncies independents, que tenen la finalitat comú
de la defensa dels drets de les persones.
Segon: pel que fa al treball en xarxa, es tracta d’una relació de complementarietat. Aquí
es produeix una combinació entre proximitat i llunyania, visió general i coneixement de
l’entorn. Tot això redunda en benefici de l’interessat i del reforçament mutu.
La segona fórmula, la del conveni entre l’administració local i el Síndic autonòmic
Ha significat un pas més per enriquir les tasques de defensa dels drets en l’àmbit local.
Malgrat la seva relativa profusió: molts municipis no tenen defensor local (més de 900
davant de 38). Es tracta també d’evitar defectes que poguessin néixer de la proliferació,
especialment en municipis petits, on es pogués donar excessiva proximitat, excessius
costos, i conflictes d’interessos.
El conveni, afavorit també per les Diputacions provincials i l’associacionisme municipal,
permet donar visions singulars de supervisió. Així s’arriba a tractar de forma singular les
queixes i consultes del municipi, quan un municipi s’adhereix. Es presenta un informe
anual. Es realitzen visites periòdiques de treball i col·laboració amb les autoritats locals.
Crec que al Tirol, a Àustria i al Regne Unit s’utilitzen fórmules similars.
Arribem ara a la realitat metropolitana. S’ha de precisar abans de res que local i metropolità no és la mateixa cosa. Podem parlar de defensors locals a les ciutats petites i mitjanes. Podem parlar de defensor metropolità en grans ciutats com Milà. Podem i hem de
parlar d’àrees metropolitanes, més enllà dels límits d’una ciutat, que comprenen diverses
ciutats sovint sense defensors específics.
Milà i Barcelona tenen defensors específics. L’àrea metropolitana de Barcelona no en té.
Només el Síndic Català pot fer investigacions al nivell de l’àrea metropolitana de Barcelona.
La dimensió metropolitana de Barcelona ens posa problemes per l’absència d’una administració metropolitana específica, i constitueix un gran repte. El 70% de la població de
Catalunya es concentra en el 7% del territori. Es dóna una gran especificitat de necessitats i possibles serveis.
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Però es evident que hi ha unes temàtiques metropolitanes, com ara: Transport, Xarxa
viària, Medi Ambient, Infraestructures, Urbanisme, que requereixen un tractament específic. Són temàtiques que engloben administracions locals diferents, i també a l’administració
autonòmica. Però afecten a milions de persones que esperen el mateix tipus de servei, en
els mateixos proveïdors, malgrat que resideixin en poblacions diferents.
Des del 1987 que es produeix un procés de desaparició d’una existent corporació metropolitana, la qual ha estat substituïda per un conjunt d’entitats. Ara la realitat administrativa
està molt més dispersa. Seria necessari, també a aquest nivell, un autèntic treball en
xarxa.
A Rotterdam, existeix el defensor local, que té la possibilitat d’intervenir directament a
altres municipis. A Hong Kong l’ombudsman local és com un ombusdman regional. El
síndic de Catalunya exerceix una funció metropolitana sobre diverses poblacions pel que
fa a la realitat de servei i administracions.
Sobre el territori metropolità el Síndic té convenis de col·laboració amb ciutats dotades
de defensors locals com Barcelona, Badalona, Santa Coloma, i Sant Cugat, i també convenis sota la segona fórmula com per exemple el municipi de Sant Adrià.
He de subratllar que existeix una col·laboració especial i específica entre la Síndica de
Barcelona i el Síndic de Catalunya. És una relació molt positiva i de continu intercanvi
d’experiències. És un intercanvi molt fluït. Per exemple, estem mirant de reforçar la nostra
col·laboració sobre els problemes de l’anomenada “Llei de promoció de l’autonomia personal”. Estic segur que aviat obrirem noves dimensions de col·laboració sobre una realitat
metropolitana en un àrea de més de 5 milions d’habitants.
Relació de xarxa intraestatal i institucions i organitzacions a escala internacional
Tot el treball de col·laboració esmentat dins de l’àmbit intraestatal es pot relacionar, de
forma funcional, amb l’existència de xarxes impulsades per institucions oficials i organitzacions europees i internacionals. I ha de quedar clar, que en no existir jerarquia entre ombudsman, i sobretot amb la finalitat del bon treball, els ombudsman de l’àmbit intraestatal
poden i han de col·laborar també dins d’aquestes xarxes sense cap prevenció davant
d’una anacrònica visió del Dret Internacional que els hi ho impedís.
Això es així primer a la Unió Europea.
Com s’ha dit existeix una xarxa de defensors europeus, a l’entorn del titular de la institució
de la Unió Europea. El Defensor europeu també observa una clara delimitació competencial i només intervé en els temes que afecten a l’administració comunitària.
Es duen a terme seminaris d’intercanvis de coneixements i bones pràctiques. Al seminari
que es va celebrar a Londres el 2007 s’hi va elaborar una declaració dels ombudsman de
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la UE per poder explicar millor als ciutadans de la UE funcions dels defensors i del defensor UE. Existeix una Xarxa de defensors nacionals i Regionals, i la relació entre ambdues
amb un representant dels regionals present a les reunions dels nacionals, com ara es
produirà ara a Xipre. Es podria pensar en una fórmula similar pels defensors locals.
En segon lloc respecte al Consell d’Europa
El Comissari de DH està activant la funció de promoure el coneixement i respecte dels
drets humans als 47 Estats membres del Consell d’Europa.
L’estratègia del comissari es la de col·laboració amb les institucions d’Ombudsman dels
Estats membres del Consell en relació amb els mecanismes de protecció dels drets humans a Europa, en particular el Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH).
En l’Informe provisional del grup de savis al Consell de Ministres de 2006, sobre l’efectivitat
dels mecanismes del TEDH s’hi esmenta de forma expressa la col·laboració entre el
Comissari i les institucions d’Ombudsman com instrument útil per contribuir a l’efectivitat
del TEDH en general i en particular a la solució del col·lapse de casos que pateix actualment el TEDH.
Les formes de col·laboració (exposades a la taula rodona d’Atenes) serien:
- Circuits d’intercanvi d’informació entre el Comissari i els Ombudsman
- Formació en les institucions d’Ombudsman sobre la jurisprudència del TEDH
- Divulgació de criteris d’admissibilitat
- Suport en l’execució de sentències
- Detecció de problemes sistemàtics en els països respectius.
Per a això s’avança cap a la creació d’una xarxa de persones de contacte en totes les
institucions d’ombudsman i de Comissions Nacionals de Drets Humans.
L’objectiu es facilitar la interlocució i l’intercanvi d’informació entre les institucions i el Comissari de Drets Humans.
En tercer lloc les UUNN:
Últimament s’ha signat el Protocol Facultatiu de la Convenció contra la Tortura i Altres
Tractes o Penes Cruels, Inhumanes o Degradants.
El seu objectiu es establir un sistema de visites periòdiques a càrrec d’òrgans internacionals i nacionals independents als llocs en què es troben persones privades de la seva
llibertat, amb la finalitat de prevenir la tortura i d’altres tractes o penes cruels, inhumanes
o degradants.
S’emmarca en el Subcomité per la prevenció de la tortura del Comitè contra la Tortura,
que desenvoluparà les seves funcions en el marc de la Carta de les Nacions Unides.
Aquest Subcomitè i els Estats Part cooperaran en l’aplicació del Protocol.
Cada Estat Part establirà un o diversos Mecanismes Nacionals de Prevenció.
The Association for the Prevention of Torture –APT- assenyala que en cada país es pot
identificar organismes o institucions ja existents que podrien adequar-se per assumir les
funcions que assenyala el Protocol, i entre ells destaca a les institucions d’Ombudsman
o Defensories del Poble.
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En aquests casos es posa de manifest:
- Les organitzacions internacionals i els ombudsman tenen un potencial molt alt de formes
de col·laboració fins ara no explorades.
- Les organitzacions són formades per Estats però tenen els seus òrgans de govern i es
extraordinàriament convenient que no només es relacionin amb els governs centrals sinó
també amb tot el complex institucional.
- Les institucions d’ombudsman, des de la seva independència, mitjançant la seva feina
directa en defensa dels drets, poden coadjuvar i fins i tot complir directament les comeses
d’aquestes organitzacions.
La Xarxa amb Organitzacions d’ombudsman
L’organisme d’Ombudsman de major dimensió es l’IOI (International Ombudsman Institute)
que opera a escala mundial i per capítols continentals. Celebrarà a la seva Assemblea
mundial 2009 el 200è aniversari de la creació de l’Ombudsman suec, la primera figura
contemporània.
La seva importància rau en la possibilitat d’intercanvi d’informació, en la contribució a
l’expansió de l’ombudsman, en els estudis que es promouen sobre l’Ombudsman, en les
publicacions i en la gestió de fons documentals, entre d’altres. En aquesta direcció va el
macro estudi comparat de tots els ombudsman europeus, dirigit des de la Universitat de
Viena, promogut per l’IOI-Europa.
L’IOI Europa afavoreix la col·laboració i ajuda a altres institucions. Per exemple el suport
que es va donar a l’Ombudsman d’Eslovènia en el cas roman.
Manté una estreta relació amb la Xarxa de Defensors europeus. Els membres de l’IOI
van prendre part també en el Seminari d’Atenes i en la reunió d’Estrasburg, coincidint
amb la reunió i la implicació de la junta directiva de l’IOI Europa amb la X Taula rodona
d’Ombudsman europeus i el Comissari de Drets Humans del Consell d’Europa.
L’IOI a escala mundial està iniciant la col·laboració del Comitè de Nacions Unides sobre
els drets de la infància. L’objectiu es promoure l’establiment de mecanismes de defensa
de la infància en els països on no n’hi ha.
També està en contacte amb l’EOI per aproximar posicions i treballar conjuntament a nivell
d’executives de cara a una major interdependència.
Existeixen altres xarxes d’Ombudsman. Entre elles assenyalaré l’ENOC. Una xarxa específica dedicada als drets dels menors. Ara mateix està treballant en xarxa per la participació en l’elaboració de la declaració sobre institucions independents de drets humans
per a la infància, presentada en la Sessió especial sobre infància a l’ONU.
Organitzacions que contribueixen al treball en xarxa dels defensors des de temàtiques
específiques són la FIO, l’AOMF, i el naixent àmbit de retrobament de defensors de la
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Mediterrània.
Un exemple de tot això en el món de la realitat internacional el trobem avui en aquesta
reunió a Milà. Avui aquí els que estem presents hem d’establir relacions amb xarxa entre
defensors de diversos nivells, abans de res en un sentit bilateral. Però també és possible i
necessari fer-ho amb un sentit multilateral sobre una mateixa realitat geogràfica, com serà
l’assemblea de l’IOI Europa de 2010 a Barcelona, sobre el tema de la societat oberta i
els drets dels immigrants. Com també ho és la relació entre Espanya i Itàlia, com entre el
centre i el sud d’Europa. La proposta és la d’anar assenyalant àrees temàtiques de treball
i d’intercanvi entre estats europeus caracteritzats per una descentralització política legislativa (UK, Àustria, Alemanya, Bèlgica, Itàlia i Espanya).
Conclusions
Les meves conclusions es podrien resumir de la següent forma:
- Es necessari el treball en xarxa dels ombudsman a tots els nivells.
- Els ombudsman han de treballar en xarxa establint les sinergies necessàries per fer més
eficient i eficaç el treball que ha de garantir el respecte de les administracions públiques
pels drets dels ciutadans.
- No es tracta de reafirmar competències ni d’entrar en una lluita per controlar més, sinó
de coordinar-se per guanyar en eficàcia.
- El treball en xarxa pot servir també perquè els Ombudsman col·laborin amb institucions
que tenen com a funció la defensa de drets a nivell internacional.
- Les organitzacions internacionals d’ombudsman, com l’IOI de màxim exponent, permeten una major col·laboració i intercanvi d’experiències.
- També s’ha d’explorar i potenciar el treball a xarxes socials i amb col·legis professionals,
associacions, fundacions, organitzacions governamentals i altres entitats.
Agraeixo de nou al Dr. Barbetta per la invitació a aquesta trobada, a l’IReR per l’estudi
esplèndid, i a tots vostès, per haver escoltat el meu pobre italià.
Gràcies i bon treball.
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Donato Giordano
difensore civico della regione lombardia e coordinatore della
conferenza nazionale dei difensori civici regionali e delle province autonome
In Italia, i difensori civici stanno attraversando un periodo connotato sia da segnali positivi sia da arretramenti e criticità. In particolare a livello regionale, si osserva che alcune Regioni hanno
rafforzato il difensore civico, altre al contrario lo hanno soppresso.
Ugualmente, nel rapporto con i media: alcune importanti testate
giornalistiche hanno criticato il difensore civico, altre hanno pubblicato ampi articoli sulle competenze della difesa civica. È quindi
molto importante che i difensori civici cooperino sia per scambiare
informazioni ed esperienze sia per avere rapporti migliori con il
Parlamento e il sistema dei media. La Conferenza dei Difensori
civici regionali e delle Province autonome si è impegnata molto
per ottenere una legge statale sul difensore civico. In Parlamento è
stato presentato un progetto di legge con contenuti utili, firmato dai
rappresentati della maggioranza e dell’opposizione. Il nostro sforzo
comune dovrà concentrarsi per giungere al più presto alla sua
approvazione, facendo comprendere ai politici che i difensori civici
non vogliono fare né i politici né i dirigenti: il loro ruolo è di tutelare
i cittadini, agevolando i rapporti con la burocrazia. In questo modo
si aumenta la fiducia nei confronti sia delle amministrazioni sia dei
suoi amministratori.
Donato Giordano
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Saluto e ringrazio il collega Alessandro Barbetta per aver organizzato questo incontro, il
Professor Nikiforos Diamandouros, nostro coordinatore europeo, l’Assessore Pillitteri che
rappresenta qui il Comune, il Presidente Talia, tutti i colleghi intervenuti, i relatori e tutti i
presenti in sala.
Signore e Signori, io cercherò di fare una breve analisi della difesa civica italiana articolata
in tre momenti per dire a che punto siamo con la difesa civica in Italia, quale percorso
stiamo compiendo e, soprattutto, qual è l’obiettivo, dove vogliamo arrivare?
Se provassi a pensare a come potrebbe essere rappresentata attraverso un’immagine la
difesa civica italiana nel panorama delle istituzioni pubbliche, e l’idea che l’opinione pubblica italiana può essersene fatta, io la rappresenterei così: come un ribollire sommesso,
una leggera increspatura di bolle che salgono alla superficie e danno l’idea che in uno
specchio d’acqua, apparentemente ferma, si nasconde qualcosa di vitale.
C’è chi non ne ha mai sentito parlare, chi la conosce ma in definitiva non sa bene cosa fa
un difensore civico e chi invece conosce il difensore civico, sa che ci sono situazioni in cui
può essergli di aiuto, spesso, come noi sappiamo, con soddisfazione.
Di certo, non possiamo ritenerci soddisfatti della posizione così scarsamente rilevante che
ancora oggi, nonostante sia maggiormente diffusa, la difesa civica occupa nel panorama
delle istituzioni pubbliche.
Una collocazione spesso ambigua, connotata da chiari e scuri, in penombra.
Troviamo da un lato, un crescente interesse da parte degli organi di stampa, intorno alla
figura del difensore civico e alle sue funzioni e dall’altro attacchi più o meno fondati a persone che ne ricoprono l’incarico.
Ci sono zone d’Italia in cui la difesa civica è diffusa in modo capillare, è attiva, promuove
incontri, si organizza, come nella nostra regione, e zone in cui il panorama è assolutamente desolante quanto a presenza.
Le stesse amministrazioni regionali, in totale autonomia legislativa, favoriscono, tollerano,
ignorano o eliminano la difesa civica dalle loro organizzazioni.
In alcune amministrazioni regionali la figura del difensore civico è stata riempita di contenuti e nuove competenze che ne aumentano lo spessore tanto da caratterizzarla qualitativamente fino ad avvicinarla alla figura dell’ombudsman come è conosciuta a livello
internazionale. Ne hanno parlato fin qui i colleghi che mi hanno preceduto.
E’ recentissima ad esempio, e la voglio citare perché è tra l’altro presente in sala il collega
Animali, l’istituzione dell’Ombudsman regionale delle Marche che accorpa le figure di Difensore civico, Garante dei detenuti e Garante dell’infanzia. Parimenti bisogna riconoscere
l’istituzione in Lombardia, attraverso la nuova legge statutaria, del difensore regionale che
accorpa in sé le funzioni di tutela degli interessi dei cittadini all’interno dei procedimenti
regionali, come pure di tutela dei detenuti, contribuenti, pensionati, consumatori e utenti.
Da segnalare inoltre, la recente costituzione della Consulta lombarda per la sanità con
l’inclusione del difensore civico regionale nella segreteria tecnica quale garante dei diritti
dei cittadini.
All’estremo opposto, troviamo poi amministrazioni che sono prive di difensore civico da
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anni, o addirittura non lo hanno mai previsto, fino alla situazione paradossale, già citata dal
Professor Diamandouros, del Friuli Venezia Giulia che, con una lunga e proficua tradizione
di difesa civica, decide di farne a meno e lo abolisce con un collegato al bilancio.
Il panorama è quindi quanto mai vario.
In sede di Conferenza nazionale è sempre più sentita l’esigenza di dibattere e confrontare
comunemente i problemi della difesa civica. E’ avvertita con forza la necessità di scambiarsi informazioni sulle modalità e anche sulle possibilità operative dei difensori civici,
perché ad alcuni difensori sono attribuite competenze e poteri che altri purtroppo non
hanno: ad esempio, al personale dipendente dalla Regione Lombardia è consentito, nel
caso di controversie, rivolgersi al difensore regionale; il personale, invece, del Comune
di Milano non gode dello stesso diritto perché la competenza sul personale dell’ente è
espressamente preclusa al difensore comunale.
E’ così un po’ in tutta Italia.
Inoltre, alcune competenze ai difensori civici mancano del tutto: non esistendo il difensore civico nazionale, ci sono interi settori dell’amministrazione statale totalmente sottratti
all’ambito di intervento della difesa civica.
E la stessa discrepanza di competenze la troviamo anche confrontando la realtà nazionale
con quella internazionale, dove l’Italia non è mai presente con un difensore civico nazionale che la rappresenti, ma con il Coordinatore della Conferenza nazionale, che certamente
rappresenta la difesa civica italiana, ma il cui ambito di intervento ristretto ne sminuisce
l’incisività.
Tra l’altro, il difensore civico nazionale è un istituzione che sia l’Unione europea che il Consiglio d’Europa chiedono espressamente, quale parametro di democraticità, ai nuovi Stati
che chiedono l’ingresso nelle loro organizzazioni: l’Italia è tra i Paesi fondatori di entrambe
e ne è tuttora priva.
Le conseguenze dannose di questa difesa incompiuta alla fine ricadono sui cittadini, discriminati due volte nella possibilità di valersi delle garanzie di questo istituto, all’interno dei
confini nazionali e all’esterno.
La disomogenea distribuzione territoriale diventa un ulteriore elemento di difficoltà per i
difensori civici che operano in maggiore isolamento. Le reti di collegamento, come i Coordinamenti regionali, Il Coordinamento delle città metropolitane, i Coordinamenti provinciali,
costituiscono quindi un modo per tessere un sistema di relazioni in cui non solo è possibile trovare una soluzione a molti dei problemi che i difensori civici incontrano, ma anche
individuare efficacemente gli spazi nel tessuto sociale in cui l’azione del difensore civico si
inserisce più convenientemente, nella pienezza delle proprie funzioni e possibilità.
Mi è piaciuta molto l’immagine suggestiva che il Professor Hirsch, Presidente della Corte
costituzionale tedesca e oggi Difensore civico della sicurezza sociale tedesca, ha usato
nell’ultimo incontro dei difensori civici regionali degli Stati dell’Unione europea a Berlino,
incontro svoltosi sotto l’egida del Mediatore europeo, il Professor Diamandouros e del
Presidente della commissione delle petizioni di Berlino, Hillenberg, che colgo l’occasione
per ringraziare per l’ottima organizzazione. Il Professor Hirsch ha usato, per delineare gli
ambiti e le possibilità di intervento degli ombudsmen, un’immagine veramente suggestiva,
definendo il corpo delle leggi di uno Stato, che ormai regolano quasi ogni aspetto delle
relazioni e dei rapporti tra le diverse componenti della società, sia pubbliche che private, come una sinfonia: le note in sequenza, e i diversi strumenti ne esprimono la trama,
Donato Giordano
87
ma perché la sinfonia sia tale è necessario che le parti dell’insieme siano collegate con
un’unica armonia. Questo è ciò che può fare il difensore civico: armonizzare e collegare
le diverse parti dell’insieme delle leggi, laddove nella trama si trovano buchi, spazi troppo
ampi ed elementi mal collegati.
Definisce bene il ruolo di mediazione che il difensore ha nel comporre le controversie, non
autoritativamente come è nel potere dei giudici, ma senza imposizione, aiutando le parti a
venirsi incontro e trovare un accordo.
Questo è quanto i difensori stanno già facendo, sia a livello nazionale, che internazionale,
come testimonia anche l’incontro di oggi.
Ma per rendere più certa e sicura l’azione del difensore civico, sia come strumento di
mediazione, che come sollecitatore nei confronti di amministrazioni inerti o imprecise, è
necessario definire in modo chiaro i rapporti tra difesa civica e istituzioni di provenienza e
tra difesa civica e amministrazione della giustizia.
Ad esempio, io penso che, sfruttando nel modo più vantaggioso possibile le particolari
caratteristiche che questo istituto può esprimere nella prevenzione dei contenziosi, si potrebbe intervenire con la mediazione per risolvere controversie non solo tra privato e pubblico, ma anche tra privato e privato esercente di servizi di pubblica utilità, consentendo
alle parti di trovare un accordo extragiudiziario più celere e meno oneroso rispetto al ricorso alla giustizia ordinaria, senza tralasciare l’indubbio beneficio che anche quest’ultima ne
trarrebbe dallo sfoltimento dei ricorsi normalmente giacenti nei tribunali.
Del resto, sono convinto che lo strumento della mediazione, con regole precise e formalizzate dalla legge, in futuro potrà rappresentare un’utilissima risorsa per la risoluzione
di quelle controversie di vicinato, di famiglia originate dai rapporti tra privati cittadini che
frequentemente oggi finiscono nelle aule di giustizia.
Per fare però questo passo in più, che consentirebbe alla difesa civica di sviluppare compiutamente tutto il suo potenziale, nella mediazione e nella risoluzione delle controversie
extragiudiziarie, è fondamentale e urgente, l’approvazione di una legge quadro nazionale,
che preveda anche l’istituzione del difensore civico nazionale.
Il progetto di legge esiste, è condiviso dalla Conferenza nazionale dei Difensori civici, è
firmato da esponenti politici degli schieramenti di maggioranza e minoranza, ed è stato assegnato alla I Commissione Affari Costituzionali della Camera il 7 ottobre. Probabilmente
non potrà essere approvato entro quest’anno per i vincoli strettissimi imposti dalla legge
di finanziaria, ma l’auspicio, che ho condiviso anche con il Presidente della Commissione,
Donato Bruno, con la quale siamo in contatto costante, è che nell’arco del prossimo anno
possa diventare legge dello Stato.
La prassi della difesa civica, e l’impostazione sottesa al progetto di legge, dovrebbe infine
garantire alla classe politica che la difesa civica non intende affatto sostituirsi alla politica stessa, ma, rendendo più scorrevoli e lineari i rapporti con i cittadini, contribuisce a
rafforzare la fiducia complessiva, non solo nelle amministrazioni, ma anche negli amministratori.
Grazie.
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Donato Giordano
regional ombudsman of lombardy and coordinator of the national conference of ombudsmen
The Italian ombudspersons are living now a period characterized
both by positive events and alarming withdrawals worth criticizing.
This peculiar situation is especially visible as far the regional level
of ombudspersons is concerned: some Regions have improved
and strengthened the institution of their ombudsperson, some, on
the contrary, have abolished it. The same thing may be noticed
in the relationships established with the media: some important
papers have criticized the institution of the ombudsperson, some
have published detailed articles about its competences. Thus,
it appears to be essential for the ombudspersons to cooperate,
both in order to exchange information, experience and practices
and to establish better relationships with the Parliament and the
media. The Italian Conference of Ombudsmen for Regions and
Autonomous Provinces devoted itself to obtain a law on the national ombudsman. A bill signed both by coalition and opposition
MPs was recently presented at the Italian Parliament. We should
now focus our effort on a quick approval of this bill. To do so, we
should make the politicians understand that the ombudspersons
don’t have any aspiration to act neither as politicians nor managers: their role is to defend citizens by making their relationship
with the Public Administration easier. This way they contribute to
increase the citizens’ trust in the Administration and the administrators.
Donato Giordano
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I would like to greet and thank Mr. Barbetta for having organized this meeting, Mr. Diamandouros, our European coordinator, Mr. Pilliteri, who represents here the Town Council, Mr.
Talia, the colleagues who took the floor today, all the participants and people present in
this room.
Ladies and Gentlemen, I will focus my brief analysis of the protection of citizens’ rights by
the ombudsperson on the following points: what is the current situation with regard to the
ombudspeople and their action; what are the possible developments; and last, but no
least, what is the goal we want to achieve.
If I had to give a somehow allegoric image of the civic rights protection in Italy with the
political institutions in the background, an image very close to what people may have
perceived, I would speak about a soft ferment, a light wavelet of bubbles that comes up
to the surface and lets you think that hidden under a mirror of water, apparently still, there
is something vital.
There are people who never heard about it, who have heard about it, but don’t know
what does exactly an ombudsman do, and those who know about the existence of such
organ, that it works efficiently and that there are situations when it may be of help.
However, we can’t feel satisfied about the current position that the ombudsperson has
among other public institutions: even if more widespread than before, the kind of citizens’
rights protection that the ombudsman represents isn’t enough yet.
Often an ambiguous position, a mix of dark and light, in penumbra.
On one hand, there is a constantly growing interest among the media for the ombudsperson’s figure and its action, on the other, there are more or less relevant criticisms towards
the people who hold this office.
There are Italian regions, like Lombardy for instance, where the ombudsperson is present,
active, promotes meetings and conferences, organizes well his activity… and there are
regions where the situation is critical.
Regional administrations support, tolerate, ignore or abolish the institution of the ombudsperson in complete legislative autonomy.
Some regional administrations filled up the ombudsperson’s figure with contents and new
competences; this made the ombudsperson of these regions qualitatively similar to the
ombudsman as it is known on the international level. The colleagues who took the floor
before me treated already this issue.
For instance, I would like to mention the recently created regional Ombudsman for the region Marche, an organ that incorporates the functions of Civic Rights Protector, Detainees
Guarantor and Childhood Guarantor – by the way, Mr. Animali, who was nominated to this
function, is present here today. Likewise, I would like to mention the institution the regional
statute of the Ombudsman for Lombardy, who incorporates the functions of civic rights,
detainees, taxpayers, retired, consumers and use protector, as well as the recent establishment of the Lombard Health Council with the regional Ombudsman – as guarantor of
citizens’ rights – included in the technical office, has to be mentioned.
On the opposite side we have administrations which never had a regional ombudsman,
90
or even never thought of having one; this tendency culminates with the paradoxical situation – already mentioned by Mr. Diamandouros – of Friuli Venezia Giulia: this region with a
long experience of citizens’ rights protection decided suddenly to do without the regional
ombudsperson and abolished this institution.
Thus, the backdrop is particularly varied.
The National Conference of Ombudsmen feels constantly the need to debate and face
together the problems posed by the reality of citizens’ rights protection. At the same, there
is also a strong necessity to share information on methods and operative possibilities that
the ombudspersons have: for instance, in cases of controversy, the staff of the administration of Lombardy can turn to the regional Ombudsman; on the other hand, the staff of
Milan’s City Council cannot do the same, as it is an exclusive competence of the municipal
Ombudsman.
The situation is similar in the whole country.
Furthermore, the ombudspeople lack of some essential competences: as there is no
national Ombudsman in Italy, there are entire sectors of the national public administration
that are somehow “safe” from an independent citizens’ rights protection.
Thus, similar problems emerge when confronting our national reality with the international
level, where Italy is never represented by a national ombudsperson, but by the Coordinator of the national Conference of Ombudsmen for Regions and Autonomous Provinces:
he certainly does represent the Italian ombudspeople, but his incisiveness is limited by his
limited competences.
Moreover, the institution of a national ombudsperson, considered in this case a measure
of democracy, is an expressly requested condition that must be fulfilled by all the States
that apply to join the European Union or the Council of Europe: Italy is among the founding
States of both institutions and still does not have one. Hence, Italian citizens are discriminated twice by the lack of this institution, both at the national and international level.
The inhomogeneous territorial distribution is another problem that Italian ombudspeople
have to face, especially those who operate in more isolated regions. Cooperation networks, such as the regional, provincial and city Co-ordinations, are an effective way to
create a system of relationships which not only may help to face common problems, but
may facilitate the identification of where in the society the ombudsperson’s action is more
needed.
During a recent encounter of European regional ombudspeople in Berlin – an encounter
promoted by Mr. Diamandouros, the European Ombudsman, and Mr. Hillenberg, President of the Berlin’s Complaints Commission – Mr. Hirsch, President of the Constitutional
Court of Germany and current German Ombudsman for Social Safety, said something
I liked very much: that the law system, which nowadays fixes nearly every aspect of the
social reality (both public and private relationships), may be compared to a symphony. He
meant that the notes in the score and the various instruments used to play those notes
express the plot, must for the symphony to be a symphony be connected by a single harmony. The harmony is what the ombudsperson should do – connect different elements
of the legal framework, especially where the plot has holes, too long rests and never connected elements.
This metaphorical description illustrates well the role that the ombudsperson has in handling the controversies, not in an authoritative way, as the judges do, but without imposi-
Donato Giordano
91
tion, helping the actors to understand each other and find a compromise.
This is exactly what the ombudspeople do, both at the national and the international level,
as today’s conference confirms.
However, in order to make the ombudsperson’s action more certain and secure, both as
a tool of mediation and an organ that may give an impulse to idle or inaccurate administrations, it is necessary to give a clear definition of the relationships between the ombudperson and the law administration.
I think for instance that by making optimum use of the ombudsperson’s competences in
prevention of litigations we can intervene with mediation to solve controversies not only
between private and public subjects, but also between private person and private dealers
of services of public utility. This would help the parts find a compromise outside of the
tribunals, which is a quicker and chepear way to solve problems; the tribunals would also
benefit from this situation.
A propos, I am convinced that in the future the instrument of mediation, with accurate rules
formalized by law, will be essential for solving controversies between neighbours, family
members and so on , all controversies that today must be handled by a judge.
However, in order to make this important step forward, a step that would develop the
ombudsperson’s potential to its fullness, the institution of a National Ombudsperson is
necessary.
The Bill in Parliament treating this matter exists and is strongly supported by the national
Conference of Ombudsmen for Regions and Autonomous Provinces. Moreover, it was
signed by MPs both of the majority party and from the opposition and since October the
7th it is examined by the Parliament’s First Commission for Constitutional Affairs. Due to
strict limitations imposed by the budget the bill in question will not be approved by the end
of this year; both me and the President of the Commission, Donato Bruno, are hoping that
it will be done by the end of next year.
Before finishing this speech I would like to remind to the politicians that the ombudsperson can never act as their substitute, nor intends to interfere into their competences. On
the contrary, the ombudsperson makes the relationships with the citizens simpler and
contributes to strengthen the compressive trust towards the administration and the administrators.
Thank you.
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Ullrich Galle
ombudsman della renania-palatinato e presidente dell’eoi
pean ombudsman institute
- euro-
Il rispetto dei diritti dei cittadini è una delle basi della democrazia.
Garantire sempre meglio la tutela dei diritti, segnatamente migliorando l’efficacia dell’azione dell’ombudsman, significa quindi proteggere e migliorare la democrazia. Creare reti internazionali di
collaborazione e scambio di buone pratiche tra difensori civici è
uno dei modi migliori per potenziare la difesa civica.
Per raggiungere questo obiettivo si possono fare varie cose, ad
esempio: dati gli interessi e i problemi comuni di alcune aree confinanti, è utile impegnarsi nella cooperazione transfrontaliera, come
si fa da tempo nell’euroregione Saar-Lor-Lux; bisogna cercare di
includere nella reti i difensori civici settoriali, come quelli per l’infanzia o per il settore bancario; è necessario sostenere lo sviluppo
della difesa civica nei nuovi Stati-membri dell’UE, dove l’attività
attiene ancora alla protezione dei diritti umani fondamentali; infine
la cooperazione dovrebbe essere estesa ai Paesi non comunitari,
come la Svizzera. L’European Ombudsman Istitute, fondato in Austria nel 1988 e oggi costituito dagli ombudsman di 47 Paesi, sta
operando su questi fronti e accoglie con entusiasmo la creazione
di una nuova rete tra gli ombudsman metropolitani, con i quali si
augura di poter collaborare a vantaggio di tutti gli ombudsman e
di tutti i cittadini europei.
Ullrich Galle
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Signore e Signori,
innanzitutto vorrei ringraziare per l’invito al convegno di oggi, che trae spunto dalla presentazione dei risultati della ricerca “Difesa civica nelle aree metropolitane europee ” dell’Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia (IReR). Sono lieto di avere la possibilità di parlare
oggi in qualità di Difensore civico della Regione Renania-Palatinato e di Presidente dell’Istituto europeo dell’Ombudsman (EOI).
E’ con grande entusiasmo, e lo dico anche a nome dei miei colleghi e colleghe, che sono
qui presente oggi. Il tema di cui parleremo - difesa civica in rete ed esperienze nelle reti già
esistenti - è un tema molto importante, che mi sta particolarmente a cuore.
Ritengo il progetto di ricerca, i cui risultati saranno esposti quest’oggi, molto significativo e
sono sicuro che l’obiettivo, vale a dire l’apprendimento di buone pratiche e il rafforzamento della collaborazione, sarà raggiunto. Trovo particolarmente interessante il fatto che la
predisposizione di criteri di benchmark consenta nuove pratiche comparative, e che sulla
base di questi risultati potranno essere tratte conclusioni significative anche per la nostra
attività individuale. Lo studio rappresenta quindi un punto di svolta e un grande arricchimento per tutti i difensori civici, in particolare quelli municipali.
Dall’inizio della mia attività, e cioè dal 1 gennaio 1995, ho sempre ritenuto che i tre livelli
di difesa civica, locale, regionale e nazionale siano essenziali e complementari, perché
solo questa triade consente di offrire una piena tutela dei diritti dei cittadini. In particolare,
i difensori civici municipali, a mio parere, costituiscono un’indispensabile servizio di tutela
sul piano locale. I cittadini sono i destinatari diretti dei provvedimenti dell’amministrazione
locale. Questi provvedimenti possono riguardare una concessione edilizia respinta, l’ampliamento di una strada, quale scuola o asilo il proprio figlio debba frequentare, eccetera.
In virtù della sua prossimità al cittadino e all’amministrazione, il difensore civico locale ha la
possibilità di agire in favore del cittadino direttamente in loco e nella piena consapevolezza
delle prassi locali.
Sono lieto che il dottor Alessandro Barbetta, Difensore civico per la città di Milano, abbia
commissionato un progetto di ricerca così importante per il settore della difesa civica, e
a lui, dunque, voglio rivolgere un particolare ringraziamento, proponendogli inoltre la pubblicazione dei risultati nella collana Varia, curata dall’EOI. I risultati presentati sono infatti di
estrema importanza.
Nel contempo vorrei anche sottolineare che - e mi riferisco particolarmente alla situazione
attuale in Germania - è del tutto inconsueto che un tale incarico di ricerca venga preso in
considerazione in un periodo in cui si sente sempre più spesso parlare di “casse vuote” e
di delicata situazione reddituale. Questo è il motivo per cui sono particolarmente lieto che
il progetto sia stato portato a termine e che i suoi risultati siano presentati oggi.
Secondo la mia opinione, l’investimento risulta importante non solo per la città di Milano e
per suoi cittadini, ma, dati i risultati ottenuti e l’importanza del progetto, per tutta la difesa
civica europea. Questo investimento contribuisce alla tutela dei cittadini e al rafforzamento
della democrazia. Ora vi chiedo: cosa può essere più importante di questo obiettivo? Ringrazio quindi, ancora una volta, tutti coloro che hanno sostenuto, promosso e condotto
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il progetto di ricerca.
Mi auguro che l’evento di oggi rappresenti il primo passo per l’avvio di una nuova rete per
lo scambio di informazioni, dialogo e collaborazione tra i difensori civici delle grandi città
europee. Per il momento vi posso solo dire che accolgo con entusiasmo ogni possibile
sviluppo del progetto e che sono già da ora molto lieto, anche a nome dei miei colleghi e
colleghe, della collaborazione con voi.
Come Presidente dell’EOI sostengo la creazione e l’ampliamento delle reti di difesa civica;
questo vale sia per i difensori civici locali, regionali e nazionali, sia per la collaborazione
transfrontaliera. Da quando ho assunto l’incarico di Difensore civico della Renania-Palatinato e poi di Presidente dell’EOI, ho cercato di perseguire queste finalità.
In proposito ritengo opportuno menzionare una aspetto particolare. La Renania-Palatinato
ha sviluppato rapporti di cooperazione molto stretti nell’ambito dell’euroregione Saar-LorLux, che comprende i territori di alcune regioni confinanti (Saarland, Lorena e Lussemburgo). Lo scopo di questa rete è, tra gli altri, contribuire allo sviluppo di un modello europeo
di [euro] regione.
Sono particolarmente lieto del fatto che anche il Mediatore europeo, Nikiforos Diamandouros, che saluto con affetto, abbia partecipato ad uno degli incontri organizzati da
questa rete, che ha avuto luogo a marzo.
In ogni caso, dato il contesto di prossimità territoriali e di scambio transfrontaliero, i problemi tendono ad essere comuni e per questo lo scambio di esperienze risulta particolarmente importante. Molto è stato fatto in questo senso e molto potrà essere fatto per i
cittadini che riscontrano problemi in quest’area geografica.
Un modello di cooperazione simile è presente della Renania del Nord e cioè nell’area geografica che comprende la Renania-Palatinato, il Baden-Württemberg, diversi dipartimenti
francesi e cantoni svizzeri. Sappiamo tutti che le questioni transfrontaliere sono assimilabili
un po’ ovunque. Grazie alla collaborazione transfrontaliera dei difensori civici di questi
territori è stato possibile aiutare i cittadini con più efficacia.
Prima di passare al punto seguente vorrei aggiungere di essere molto lieto di aver trovato
nella direzione dell’EOI un interlocutore per i difensori civici municipali, Migiel Van Kinderen,
Ombudsman della città di Rotterdam e di altre dieci della regione, che purtroppo oggi non
ha potuto presenziare all’incontro.
Quando si parla di scambio di esperienze tra difensori civici, non bisogna però dimenticare anche i numerosi difensori civici settoriali, come per esempio gli ombudsman per
il settore bancario e dell’assicurazione o per l’infanzia e per il malato, ed è opportuno
pensare ad un loro coinvolgimento. In quanto Difensore civico della Regione RenaniaPalatinato sono, tra gli altri, in contatto con l’Ombudsman della Cassa di Risparmio della
mia Regione. Infatti, anche in un sistema di banche private con una serie di competenze
proprie come quello tedesco ci sono dei possibili punti di contatto. Vi faccio un esempio.
Immaginiamo un cittadino che prende un mutuo bancario per acquistare una macchina
di 20.000 euro. A volte può capitare che il personale agli sportelli si trattenga una parte
dei soldi e così il nostro cittadino riceve nella busta solo 19.000 euro. Ecco, grazie alla
Ullrich Galle
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collaborazione del difensore regionale con l’ombudsman settoriale si è in grado di tutelare
anche i diritti di questa persona. Di esempi di questo tipo potrei citarne molti; resta il fatto
che si tratta di una collaborazione importante e, appunto per la sua importanza, duratura.
In considerazione di una sempre maggiore interconnessione tra il diritto pubblico e privato
e del passaggio a soggetti privati di attività una volta pubbliche, è mia intenzione coinvolgere anche questo tipo di istituzioni di tutela nello scambio di esperienze e nelle reti di
collaborazione in esame. Si tratta di uno stimolo per i presenti qui oggi e di un obiettivo
comune per il futuro.
Ora vi chiedo: cosa c’è di più importante che imparare ogni giorno qualcosa di nuovo?
Scambio di esperienze significa appunto ampliare le proprie conoscenze e imparare qualcosa di nuovo. Lo scambio di esperienze tra difensori civici contribuisce alla continua
scoperta di nuovi modi e mezzi per proteggere i diritti umani e i diritti fondamentali dei
cittadini. Le reti di difesa civica dovrebbero servire, inoltre anche allo scambio di personale
e di tirocinanti. Solo così si possono sviluppare a pieno i vantaggi della rete di difesa civica
a favore dei cittadini.
Il nostro lavoro quotidiano ci stimola, specialmente in un contesto di globalizzazione, ad
imboccare nuove strade. E’ importante che in futuro si scoprano nuove vie, dal momento che le condizioni esterne evolvono costantemente e bisogna reagire ai cambiamenti
politici e sociali. E’ decisivo dunque uno scambio continuo tra tutti coloro che nel proprio
lavoro quotidiano si impegnano a favore dei diritti umani. Solo così possiamo accogliere e
garantire le sfide future, mantenendo attiva la difesa civica.
In proposito, penso ad esempio alle nuove democrazie dell’est europeo – se ne è già
parlato in questa sede e mi viene in mente il seminario Challenges to Human Rights
and Freedoms tenuto a Kiev nell’aprile di quest’anno, dove avevo già affrontato questa
problematica. Ho avuto la possibilità di congratularmi personalmente con la mia collega
Nina Karpatschowa, Difensore civico per i diritti umani al Parlamento ucraino e membro
direttivo dell’EOI, per il decimo anniversario dalla fondazione della loro istituzione.
L’EOI, di cui sono Presidente dallo scorso anno, offre possibilità di collaborazione tra
strutture di difesa civica e possibilità di apprendimento reciproco. Sin dalla mia entrata in
carica, ho sempre cercato di rafforzare i contatti con le istituzioni europee, con la Commissione per le petizioni del Parlamento europeo, con il Mediatore europeo e naturalmente anche con tutti i difensori civici europei.
A mio parere però, e vorrei sottolineare questo punto, sarebbe molto importante riuscire a
creare nuove basi per la collaborazione tra l’EOI e l’Istituto Internazionale dell’Ombudsman
(IOI).
Colgo qui l’occasione per salutare il Vice Presidente della sezione europea, Rafael Ribó i
Massó, che è anche Difensore civico della Catalogna.
In quanto Presidente dell’EOI mi sono messo in contatto con vari esponenti dell’IOI, ho
parlato per esempio con il dottor Peter Kostelka, Presidente della sezione europea dell’IOI,
proprio per promuovere una più stretta collaborazione tra le due istituzioni e della possibile creazione di una rete di collegamento. Credo che stiamo davvero cominciando a
percorrere la strada giusta. Tutti possiamo contribuire ad un miglioramento costante della
96
situazione, ma per farlo dobbiamo cercare di collaborare sempre più strettamente.
Gli ambiziosi obiettivi dell’EOI - organizzazione di diritto austriaco fondata nel 1988 come
sviluppo dell’Accademia Europea dell’Ombudsman e che oggi è un’associazione a tutti
gli effetti, composta da ben 117 istituzioni di difesa civica in 47 Paesi del continente europeo e da numerosi singoli cittadini - sono stati stabiliti nello statuto stesso dell’istituto.
Tra questi obiettivi ritroviamo la diffusione e la promozione della cultura di difesa civica, la
promozione del sostegno della comunità scientifica a favore delle strutture di difesa civica,
così come l’approccio scientifico al trattamento dei quesiti relativi alla difesa civica e ai
diritti umani a livello nazionale, europeo e internazionale.
In riferimento alla realizzazione di questi obiettivi, sono da mettere in evidenza i convegni e
le conferenze organizzate dell’EOI che sono finalizzati in gran parte proprio allo scambio di
esperienze e bisogna inoltre ricordare che l’EOI detiene la più voluminosa raccolta di dati,
rapporti e informazioni nel settore della difesa civica in Europa.
Sono lieto che così tanti colleghi italiani siano membri dell’EOI e che la proposta di eleggere la mia stimata collega Burgi Volgger, Difensora civica della Provincia autonoma di
Bolzano, a Vice Presidente dell’EOI sia stata accolta.
Naturalmente esistono anche altre reti utili allo scambio di esperienze. Sono a conoscenza dell’esistenza di tali reti in Spagna, Italia, Francia, Belgio, Svizzera e Germania. Per noi
ombudsman lo scambio reciproco di esperienze è indispensabile, tanto quanto la diffusione della difesa civica a livello europeo.
Vorrei qui sottolineare quanto io sia favorevole alla partecipazione al continuo dibattito sulla
difesa civica dei nostri colleghi svizzeri, sebbene la Svizzera non faccia parte dell’Unione
europea. Il contributo della Svizzera è fondamentale, dato che questo paese si trova al
centro dell’Europa ed ha soprattutto un sistema di difesa civica molto elaborato ed affinato.
A questo proposito vorrei rivolgermi direttamente al collega Giordano dichiarando ufficialmente il mio sostegno al tentativo di creare in Italia un difensore civico nazionale, figura
che manca anche in Germania e per la cui nomina mi sto battendo. Devo poi aggiungere
che, per quanto riguarda la difesa civica, l’Italia ha assunto un ruolo trainante in Europa,
evidenziato da un grande numero di difensori civici a livello regionale e locale. L’istituzione
del difensore civico italiano sarebbe una prosecuzione del tutto logica.
Allo stesso tempo vorrei però esprimere il mio rammarico per il fatto che nel Friuli Venezia
Giulia l’ufficio di difesa civica è stato abolito. In questo modo si è compiuto un passo nella
direzione sbagliata, si è adottata una decisione che va contro la tutela dei cittadini e rappresenta una sconfitta per la democrazia. Ho comunicato la mia opinione al Presidente
della Regione Friuli Venezia Giulia ribadendo che, in qualità di rappresentante di tutti i
difensori civici membri dell’EOI, ritengo questa decisione inadatta alla situazione attuale.
A prima vista mi sembra che si scontri con l’idea di creare un difensore civico nazionale
ed inoltre si pone in diretta contrapposizione con lo sviluppo europeo ed internazionale. In
particolare ho espresso l’auspicio che la decisione venga rivista e che venga tentata una
soluzione alternativa.
Come Presidente dell’EOI e Difensore civico della Renania-Palatinato, mi schiero per tutta
la durata del mio incarico a favore della diffusione della difesa civica in tutta Europa, com-
Ullrich Galle
97
presi i Paesi dell’est europeo. Mi auguro in particolare di coinvolgere nella collaborazione
gli ombudsman dell’est Europa, che si battono quotidianamente per i diritti dei cittadini.
Per le cosiddette “nuove democrazie europee” l’istituzione di un difensore civico è una
condizione fondamentale per l’ingresso nell’Unione Europea e nel Consiglio d’Europa.
Anche nei Paesi dell’Europa dell’est la creazione di istituzioni di difesa civica deve essere
sostenuta con ogni mezzo. I difensori civici si impegnano infatti a favore dei cittadini e del
rispetto dei diritti umani. La loro azione si colloca nell’ambito della salvaguardia dei diritti
fondamentali, che non verranno mai garantiti a sufficienza.
Voglio evidenziare che i colleghi dell’Est europeo hanno bisogno del nostro sostegno. In
molti Paesi la difesa civica è ancora nella fase iniziale e si occupa soprattutto di tutelare
i diritti fondamentali dei cittadini, in particolare i diritti umani, in modo molto più evidente
che altrove. Di conseguenza ritengo che dobbiamo impegnarci anche in questi Stati e
ribadisco l’importanza fondamentale della cooperazione transfrontaliera che vale per tutte
le regioni europee.
Quando parliamo di reti non dobbiamo dimenticare di menzionare le indispensabili istituzioni di difesa civica europee e le diverse reti di collegamento europee. La carica di Mediatore europeo non poteva essere ricoperta da persona migliore che il mio collega Nikiforos
Diamandouros, con il quale mi voglio congratulare per l’ottima collaborazione degli anni
scorsi. Vorrei cogliere adesso l’occasione per rivolgermi direttamente al Mediatore.
Nel corso di una dichiarazione comune dei difensori civici nazionali e regionali, sono state
chiaramente illustrate, al cospetto del Mediatore europeo e della Commissione tedesca
per le petizioni, le modalità di lavoro, le funzioni e gli obiettivi della rete europea di collegamento. Nello specifico, durante la dichiarazione è emersa l’importanza del carattere
della comunanza della funzione, nonostante i diversi poteri e le diverse competenze dei
difensori civici appartenenti alla rete. Per fare qualche esempio, tutti i difensori civici devono offrire al pubblico un servizio imparziale, efficace ed equo; la loro attività si basa sulla
pratica della buona amministrazione, indipendentemente da tutte le differenze relative alla
varietà della casistica in materia di violazione dei diritti, anche quelli umani e fondamentali,
o ad altri comportamenti illegali, come la non osservanza dei principi fondamentali.
La dichiarazione è quindi per me molto importante perché, nonostante tutte queste differenze, è stato possibile trovare un denominatore comune o, per così dire, una missione
comune: assistere i cittadini e tutelare i loro diritti. La rete aiuta a colmare i divari esistenti
e a gettare un ponte tra tutti coloro che si impegnano per i diritti umani. Tutti gli incontri,
i dibattiti e le reti sono molto utili allo scambio di esperienze e conducono allo sviluppo
di nuove idee e stimoli da utilizzare nella pratica quotidiana e in ambito delle reti di difesa
civica.
Per concludere, mi auguro che la crescita di tutte le istituzioni prosegua e si rafforzi in
futuro.
Vi ringrazio per l’attenzione e auguro a tutti un buon proseguimento.
98
Ullrich Galle
regional ombudsman of rheinland-pfalz and president of the
european ombudsman institute (eoi )
Democracy is about, among other things, the respect of the rights
of the citizens. Thus, to improve the protection of these rights, for
instance by improving the effectiveness of the ombudsperson’s
action, means to improve democracy. The best way to improve
this effectiveness is to make the ombudspersons throughout the
world collaborate by sharing best practices and useful information, and there is no better way to do so but working in cooperation networks.
I would like to mention a few things we may do to constantly
strengthen the networks: considering the existence and relevance
of common interests and problems in neighbouring regions, focus
should be put on the transfrontier cooperation, as for instance it
has been done for years in the framework of euroregions such as
SaarLorLux; special ombudspersons, such as the Ombudsman
for Children or the Financial Ombudsman, should be involved in
the networks; a particular attention should be given as well on
the support provided to the ombudspersons operating in the new
member-states of the EU, considering that they are mostly all at
the beginning of their experience and they still have to put the
focus mainly on the protection of human rights; last but not lest,
the cooperation should be also extended to non-member states,
such as Switzerland. Thus, the European Ombudsman Institute,
established in 1988 in Austria and consisting of ombudspersons
from 47 countries, is working on this issues and welcomes enthusiastically the creation of a new network between metropolitan
ombudspersons, in the certitude of being able to cooperate to the
benefit of all the European citizens.
Ullrich Galle
99
Anrede,
ich bedanke mich für die Einladung zu dem heutigen Treffen aus Anlass der öffentlichen
Präsentation der Forschungsergebnisse „Ombudsleute im Umfeld von Metropolen“ und
freue mich, als Bürgerbeauftragter des Landes Rheinland-Pfalz, aber auch als Präsident
des Europäischen Ombudsmanns-Instituts, zu Ihnen sprechen zu können.
Ich bin, auch im Namen meiner Kolleginnen und Kollegen, heute besonders gern nach
Mailand gekommen, da das Thema über das ich sprechen werde – Ombudspersonen im
Netzwerk bzw. Erfahrungen mit bestehenden Netzwerken - ein wichtiges Thema ist, das
mir sehr am Herzen liegt.
Darüber hinaus erachte ich auch das Forschungsprojekt, dessen Ergebnisse heute vorgestellt werden, als sehr bedeutsam und bin mir sicher, dass das Ziel, nämlich durch einen
Vergleich die besten Verfahrensweisen zu erlernen und die Zusammenarbeit zu fördern,
erreicht wird. Interessant finde ich dabei insbesondere, dass durch die Verwendung von
benchmarking-Kriterien völlig neue Vergleichsmöglichkeiten eröffnet werden, anhand
derer Ergebnisse Schlussfolgerungen auch für die eigene Tätigkeit gezogen werden können. Zudem stellt die Studie auch einen Denkanstoß dar und ist für alle Ombudsleute,
insbesondere aber die für Ombudsleute auf kommunaler Ebene, ein großer Gewinn.
Lokale Ombudsleute sind als Ergänzung zu den nationalen und regionalen Ombudsleuten
notwendig und für einen umfassenden Schutz der Rechte der Bürgerinnen und Bürger
unverzichtbar. Sie stellen ein Korrektiv auf lokaler Ebene dar. Die Menschen sind von den
Entscheidungen lokaler Verwaltungen am unmittelbarsten betroffen. Dies kann eine verweigerte Baugenehmigung, ein Straßenausbau oder auch die Frage sein, welche Schule
oder welchen Kindergarten ein Kind besuchen soll.
Hier besteht für einen lokalen Ombudsmann wegen der unmittelbaren Nähe zu den Bürgerinnen und Bürgern, aber auch zu den Verwaltungen, die Möglichkeit, sich direkt vor
Ort und in Kenntnis der örtlichen Verhältnisse am besten für die Bürgerin bzw. den Bürger
einzusetzen.
Ich freue mich, dass der Ombudsmann von Mailand, Alessandro Barbetta, das für das
Ombudswesen so wichtige Forschungsprojekt in Auftrag gegeben hat und möchte ihm
ausdrücklich dafür danken und ihm auch die Veröffentlichung als Varia des EOI anbieten.
Die nun vorliegenden Ergebnisse sind von herausragender Bedeutung für das Ombudswesen. Gleichwohl - und das möchte ich auch betonen - ist es angesichts vieler „leerer
Kassen“ und der oftmals angespannten Haushaltslage nicht selbstverständlich, dass solche Forschungsaufträge überhaupt in Erwägung gezogen werden. Aus diesem Grund
ist es umso erfreulicher, dass am heutigen Tag die Ergebnisse eines solchen Projekts
vorgestellt werden können.
Es handelt sich dabei meines Erachtens um eine gute Investition. Die Investition zahlt sich
nicht nur für die Stadt Mailand und ihre Bürgerinnen und Bürger aus, sondern wegen
der gewonnenen Erkenntnisse und der Bedeutung des Projekts auch für das gesamte
100
Ombudswesen in Europa. Damit, meine Damen und Herren, dient sie letztlich auch dem
Schutz der Rechte der Bürgerinnen und Bürger und damit einer Stärkung der Demokratie
und ich frage Sie: was kann wichtiger sein als das? Aus diesem Grund danke ich nochmals allen, die dieses Projekt unterstützt, gefördert und letztlich durchgeführt haben.
In der Einladung zu dieser Veranstaltung steht, dass die heutige Veranstaltung ein erster
Schritt bzw. ein Vorschlag für ein neues Netzwerk für den Informationsaustausch, den Dialog und die Zusammenarbeit unter Ombudsleuten, die in großen europäischen Städten
aktiv sind, sein soll. Ich kann nur sagen, meine Damen und Herren, dass ich eine solche
Entwicklung sehr begrüße und mich, auch im Namen meiner Kolleginnen und Kollegen,
schon jetzt auf eine Zusammenarbeit mit Ihnen freue.
Als Präsident des EOI unterstütze ich die Gründung und den Ausbau von Netzwerken
zwischen den Ombudsleuten; das gilt sowohl für lokale, regionale und nationale Ombudsleute als auch für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, für die ich später noch
Beispiele aufzeigen werde. Dementsprechend freue ich mich auch, dass mit meinem Kollegen, Miguel van Kinderen, Ombudsmann der Stadt Rotterdam, den ich hiermit herzlich
grüßen möchte, ein Ansprechpartner für diese Angelegenheiten im Vorstand des EOI
vertreten ist.
Spricht man vom Erfahrungsaustausch zwischen Ombudsleuten sollten aber auch die
zahlreichen Spezial-Ombudsleute, wie z.B. die Ombudsleute für das Bankenwesen und
das Versicherungswesen, für die Patientinnen und Patienten sowie für die Kinder, nicht
vergessen und vielleicht in den Austausch mit einbezogen werden. Ich stehe als Bürgerbeauftragter des Landes Rheinland-Pfalz z.B. unter anderem in Kontakt mit dem Schlichter der rheinland-pfälzischen Sparkassenorganisation und ich kann nur sagen, dass sich
diese Zusammenarbeit bereits über einen langen Zeitraum bewährt hat. Im Hinblick auf
die immer weitere Verzahnung der Rechtsmaterien, die teilweise auch privatwirtschaftlichen Tätigkeiten der öffentlichen Hand und die zunehmende Wahrnehmung ehemals
öffentlicher Aufgaben durch private Unternehmen ist es meines Erachtens erforderlich,
auch diese Ombudsmann-Institutionen mit in den Erfahrungsaustausch mit einzubeziehen. Vielleicht ist dies eine kleine Anregung an die hier Anwesenden und ein Ziel für die
Zukunft.
Ich frage Sie, was gibt es wichtigeres für den Menschen als jeden Tag etwas Neues zu
lernen? Erfahrungen austauschen heißt, selber Erlerntes weiterzugeben und dabei selbst
etwas Neues zu lernen. So trägt der Erfahrungsaustausch zwischen den Ombudsleuten
dazu bei, dass immer wieder neue Wege und Mittel gefunden werden, die Bürgerinnen
und Bürger in ihren Grund- und Menschenrechten zu schützen.
Für unsere tägliche Arbeit lernen wir, neue Wege zu beschreiten. Dass in Zukunft weitere
neue Wege gefunden werden müssen, ist wichtig, da sich die äußeren Gegebenheiten
ständig verändern und auf den Wandel von Politik und Gesellschaft reagiert werden muss.
Entscheidend dafür ist ein immer fortwährender Austausch all derjenigen, die sich in ihrer
täglichen Arbeit für die Rechte anderer Menschen einsetzen. Nur so können wir den
Ullrich Galle
101
Herausforderungen der Zukunft begegnen und sicherstellen, dass das Ombudswesen
zukunftsfähig bleibt.
Dies wurde auch im Rahmen einer im April dieses Jahres stattgefundenen Veranstaltung
in Kiew zum Thema – Modern Challenges to Human Rights and Freedoms – von mir
hervorgehoben. Ich hatte dort unter anderem die Möglichkeit, meiner Kollegin Nina Karpatschowa, Ombudsfrau für Menschenrechte beim Ukrainischen Parlament, die zugleich
Vorstandsmitglied des EOI ist, zum 10. Geburtstag ihrer Institution zu gratulieren.
Netzwerke sollten aber über den bloßen Austausch von Erfahrungen hinaus auch dem
Austausch von Personal, Praktikanten und Informationsschriften dienen. Nur so können
die Vorteile von Netzwerken im Sinne der Bürgerinnen und Bürger auch voll ausgeschöpft
werden.
Eben diese Möglichkeit der Zusammenarbeit der Ombudsmann-Einrichtungen und damit
auch die Möglichkeit des gegenseitigen Voneinander-Lernens bietet das Europäische
Ombudsmann-Institut, dessen Präsident ich seit letztem Jahr bin. Seit meinem Amtsantritt
setze ich mich z.B. für verstärkte Kontakte zu den Europäischen Institutionen, dem Petitionsausschuss des Europäischen Parlaments sowie dem Europäischen Bürgerbeauftragten,
aber auch zu allen Ombudsleuten in Europa ein.
Die ehrgeizigen Ziele des EOI als sog. NGO, dass derzeit 117 Ombudsmanninstitutionen
in 47 Ländern Europas und zahlreiche Einzelpersonen vertritt und 1988 in der Rechtsform eines Vereins als Nachfolgeinstitution der Europäischen Ombudsmann-Akademie
gegründet wurde, wurden in den Vereinsstatuten festgelegt. Dazu gehören unter anderem
die Verbreitung und Förderung der Ombudsmann-Idee, die wissenschaftliche Unterstützung in- und ausländischer Ombudsmann-Einrichtungen sowie die wissenschaftliche Behandlung von Menschenrechts- und Ombudsmannfragen im nationalen, europäischen
und internationalen Bereich. Hervorzuheben sind aber auch die vom EOI veranstalteten
Tagungen und Konferenzen, die in ganz besonderem Maße dem oben genannten Erfahrungsaustausch dienen. Nicht unerwähnt bleiben sollte auch, dass das EOI die umfangreichste Daten-, Berichts- und Informationssammlung im Bereich des Ombudswesens
in Europa vorhält.
Es freut mich, dass es im EOI so viele italienische Kolleginnen und Kollegen gibt und dass
meinem Vorschlag, meine geschätzte Kollegin Burgi Volgger zur Vizepräsidentin des EOI
zu wählen, entsprochen wurde.
Darüber hinaus gibt es natürlich noch andere Netzwerke, die dem Erfahrungsaustausch
dienen. Ich weiß von Netzwerken in Spanien, Italien, Frankreich, Belgien, der Schweiz und
Deutschland. Die Bedeutung des Erfahrungsaustauschs ist für uns Ombudsleute ebenso
unverzichtbar wie die Verbreitung des Ombudswesens in Europa.
Insofern unterstütze ich auch sehr das Bestreben Italiens, einen nationalen Ombudsmann
für ganz Italien zu schaffen, der uns in Deutschland leider noch fehlt und für dessen
102
Schaffung ich mich seit jeher einsetze. Erwähnt werden sollte in diesem Zusammenhang
auch, dass Italien im Bereich des Ombudswesens durchaus eine Vorreiterrolle in Europa
einnimmt.
Ich möchte deshalb an dieser Stelle ausdrücklich mein Bedauern darüber zum Ausdruck
bringen, dass in der Region Friaul-Julisch Venetien beschlossen wurde, den Volksanwalt
abzuschaffen. Ein solcher Schritt ist meines Erachtens ein Schritt in die verkehrte Richtung
und stellt eine Entscheidung gegen die Bürgerinnen und Bürger dar und ist eine Aushöhlung der Demokratie.
Als Präsident des EOI und als Bürgerbeauftragter des Landes Rheinland-Pfalz setze ich
mich bereits während meiner gesamten Amtszeit dafür ein, dass sich die OmbudsmannIdee nicht nur in meinem Heimatland Deutschland, sondern vielmehr auch in ganz Europa
weiter verbreitet. Dabei ist es mir ein besonders wichtiges Anliegen, dass zum Beispiel
auch gerade in den neuen Demokratien Osteuropas Ombudsleute eingesetzt werden, die
sich für die Rechte der Bürgerinnen und Bürger einsetzen.
Insofern hat mich der Gedanke, dass in der Region Friaul-Julisch Venetien beschlossen
wurde, den Volksanwalt abzuschaffen, sehr beschäftigt. Ich habe dem Präsidenten der
Autonomen Region deshalb mitgeteilt, dass ich diesen Schritt, der meines Erachtens folgenreiche Auswirkungen haben wird, für nicht zeitgemäß halte und ihm meine Bedenken
dazu dargelegt. Insbesondere habe ich auch die Hoffnung geäußert, dass die getroffene
Entscheidung noch einmal überdacht und eine andere Lösung gefunden wird.
Denn Volksanwälte wie Ombudsleute setzen sich für die Rechte der Bürgerinnen und
Bürger ein und damit auch für die Menschenrechte. Es ist also ein Bereich besonders
existentieller Rechte betroffen, die meines Erachtens nicht genug geschützt werden können.
Wie gesagt, ich erachte die Entscheidung für nicht zeitgemäß. Dies gilt zum einen im
Hinblick darauf, dass diese Entscheidung im Gegensatz zu der Absicht der Schaffung
eines nationalen Volksanwalts für ganz Italien steht. Zum anderen ist die Entscheidung
nicht mehr zeitgemäß, weil sie im direkten Widerspruch zu einer europa- bzw. weltweiten
Entwicklung steht.
Viele internationale Organisationen fördern die Ombudsmannidee überall auf der Welt. Für
die sogenannten „neuen Demokratien Europas“ ist die Einrichtung einer Volksanwaltschaft
Bedingung für den Beitritt zur Europäischen Union oder zum Europarat. Gerade auch in
den Ländern Osteuropas wird die Schaffung von solchen Institutionen wie einem Menschenrechtsbeauftragten oder Ombudsmann mit allen Mitteln gefördert, da die herausragende Bedeutung dieser Institution für den Schutz der Menschenrechte erkannt wurde.
Auf die bestehenden Netzwerken zurückkommend erwähne ich das IOI, dessen VizePräsidenten der europäischen Sektion, Rafael Ribo i Masso, zugleich Ombudsmann der
Region Katalonien, ich in diesem Zusammenhang ausdrücklich grüßen möchte. In jüngster
Ullrich Galle
103
Vergangenheit wurden Gespräche zwischen mir und dem Präsidenten des Europa-Direktoriums des IOI, Dr. Peter Kostelka, geführt, um eine engere Zusammenarbeit zwischen
beiden Institutionen zu bewirken und damit eventuell auch eine Vernetzung zu schaffen.
Aber auch weitere Netzwerke zeugen von der Bedeutung einer gemeinsamen Arbeit für
die Rechte der Bürgerinnen und Bürger. Zu erwähnen ist etwa die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit des Netzwerks der Bürgerbeauftragten in der Großregion Saar-Lor-Lux.
Ziel dieses Netzwerks ist es unter anderem, dazu beizutragen, den Grenzraum zu einer
erfolgreichen europäischen Modellregion weiter zu entwickeln. Es hat mich besonders
gefreut, dass auch der Europäische Bürgerbeauftragte Nikiforos Diamandouros, den ich
hiermit herzlich grüße, an einer Tagung des Netzwerks im März letzten Jahres teilgenommen hat.
Ein weiteres Netzwerk steht kurz vor seinem Abschluss und zwar das am Oberrhein,
wobei die Schweiz selbstverständlich nicht vergessen wird. Sie liegt im Zentrum Europas
und muss auch schon aus diesem Grund Teil des Netzwerks sein.
Spricht man aber Netzwerken, so darf auch nicht versäumt werden, die unverzichtbare Institution des Europäischen Bürgerbeauftragten und dessen Europäisches Verbindungsnetz
der Bürgerbeauftragten zu erwähnen. Das Amt des Europäischen Bürgerbeauftragten
könnte durch keinen Besseren ausgefüllt werden als durch meinen Kollegen Nikiforos
Diamandouros, bei dem ich mich auf diesem Wege für die gute Zusammenarbeit in den
vergangenen Jahren bedanken möchte.
In einer gemeinsamen Erklärung des aus nationalen und regionalen Bürgerbeauftragten
und Ombudsleuten, dem Europäischen Bürgerbeauftragten sowie den Petitionsausschüssen in Deutschland bestehenden Verbindungsnetzes werden Arbeitsweise, Funktion und
Zweck des Verbindungsnetzes sehr anschaulich verdeutlicht. Insbesondere werden in der
Erklärung trotz der unterschiedlichen Zuständigkeiten und Befugnisse der dem Netzwerk
angehörenden Ombudsleute die Gemeinsamkeiten hervorgehoben, so z.B. dass alle
Ombudsleute der Öffentlichkeit eine unparteiische, wirksame und gerechte Dienstleistung
anbieten und dass ihr Tätigwerden trotz aller Unterschiede in der Regel auf der Verletzung
von Rechten, auch Menschen- und Grundrechten, oder anderem gesetzeswidrigen Verhalten sowie der Nichtbeachtung der Grundsätze einer guten Verwaltungspraxis beruht
und dass die Dienstleistung eines Bürgerbeauftragten jeder Frau und jedem Mann frei
zugänglich sein soll.
Meine Damen und Herren, ich finde, die Erklärung ist deshalb so wichtig, weil trotz aller
Unterschiede ein „gemeinsamer Nenner“ bzw. ein gemeinsames Ziel, nämlich den Menschen zu helfen und ihre Rechte zu schützen, formuliert werden konnte. Das Netzwerk
hilft Unterschiede zu überbrücken und Brücken zu schlagen zwischen all denen, die sich
für die Rechte der Menschen einsetzen.
Warum europäische grenzüberschreitende und internationale Zusammenarbeit so wichtig ist, verdeutlicht bereits all das, was sich in den letzten Jahren getan hat. Ich möchte
104
beispielhaft die Erweiterung der EU nennen, die dazu geführt hat, dass viele osteuropäische Länder zu Mitgliedsstaaten geworden sind. Länder, die aufgrund ihrer teilweise
nicht unproblematischen Vergangenheit in Fragen der Bürger- und Menschenrechte nicht
immer den Standard der übrigen EU-Staaten aufweisen und in denen das Petitionsrecht
und das Ombudswesen hier und da vielleicht noch „in den Kinderschuhen“ steckt.
All die Veranstaltungen, Gespräche und Tagungen und auch die Netzwerke dienen in
besonderer Weise dem Erfahrungsaustausch und führen damit letztlich auch dazu, neue
Anregungen und Ideen für die tägliche Tätigkeit und die Netzwerke aufzunehmen.
Mir ist sehr - und das zum Schluss - an einem weiteren Zusammenwachsen aller Institutionen gelegen und dass das so weiter geht.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und wünsche der Veranstaltung noch einen
guten Verlauf.
Ullrich Galle
105
Pillar Malla i Escofet
Anne Seex
Karla Blomme
Simon Matthijssen
seconda sessione
L’EFFICACIA DELLA DIFESA
CIVICA TRA BUONE
RELAZIONI E BUONE
REGOLE
Afternoon session
THE EFFECTIVENESS OF
OMBUDSMAN BETWEEN
GOOD RELATIONSHIPS
AND GOOD REGULATIONS
108
l’efficacia della difesa civica tra buone relazioni e buone regole
introduzione
/ introduction
Lorenza Violini
professore di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell’università degli studi di milano
Grazie al dottor Barbetta ed agli organizzatori di questo convegno, che dà visibilità e diffusione al lavoro compiuto dal nostro gruppo di ricerca sulla difesa civica locale.
Il tema di questa nostra seconda sessione - l’efficacia della difesa civica tra buone relazioni e buone regole - rispecchia a grandi linee quello che si è individuato lavorando sulla
difesa civica locale, che era appunto il focus del nostro lavoro.
Buone relazioni, buone regole: certamente questa correlazione tra i due termini è una
correlazione che va considerata attentamente, perché buone regole non ci possono essere se esse non fondano buone relazioni e se queste buone relazioni poi a loro volta non
costituiscono il feedback rispetto alle regole.
Null’altro forse nel panorama istituzionale è l’emblema di questo rapporto bi-direzionale
quanto il difensore civico, che ha una grande efficacia nella misura in cui è capace di
instaurare buone relazioni. Infatti la dimensione regolatoria in quest’ambito è certamente,
come tutti sappiamo, importante, ma non costituisce il cuore, il motore vero e proprio
dell’attività dei difensori civici.
Tutto ciò molto brevemente detto, lascio la parola a Pilar Malla i Escofet, che è l’Ombudswoman della città di Barcellona, ringraziandola per aver accettato il nostro invito e per
quanto ci dirà su questo tema.
I would like to thank Mr. Barbetta and the organizers of this convention which gives visibility
to the research on the local ombudsman done by IReR.
The subject of our afternoon session, that is the effectiveness of Ombudspersons between good relationships and good regulations reflects somehow what we have singled
out during our work. Good relationships, good regulations: the correlation between these
two terms should be considered attentively, as good regulations cannot exist if they do
not give a basis for good relationships and if these good relationships, in turn, cannot be
regarded as a feedback on the regulations.
Among the institutions, the ombudsman is perhaps the most emblematic for this bi-directional relationship: he can be of effectiveness only if he is able to establish good relationships. Having briefly said this, I give now the floor to Pilar Malla i Escofet, Ombudswoman
for the city of Barcelona. Thank you for having accepted our invitation and for what you are
going to tell us on the subject of the session.
Lorenza Violini
109
110
l’efficacia della difesa civica tra buone relazioni e buone
regole
ombudswoman della città di barcellona
Gli ombudsman delle municipalità catalane collaborano con il Difensore civico regionale sulla base di regole sancite nello Statuto
regionale e agiscono in attuazione della Ley Municipal y de Régimen Local del Parlamento de Cataluña.
Queste norme definiscono la missione del difensore civico e le
modalità della sua azione. Sono sanciti i compiti di tutela del difensore civico a fronte delle segnalazioni dei cittadini e la funzione
preventiva del difensore civico stesso, per evitare che vengano
posti in essere dall’amministrazione norme o provvedimenti lesivi
dei diritti dei cittadini.
Il difensore civico deve quindi avere una buona competenza giuridica, ma ciò non basta. L’efficacia dell’intervento del difensore
civico non deriva solo dal richiamo all’applicazione delle norme
di legge. Il difensore civico può ottenere risultati solo attraverso
la costruzione di buone relazioni con gli organi politici e burocratici dell’amministrazione pubblica. A Barcellona, nei primi quattro
anni di attività del Difensore civico municipale, è stato possibile
costruire buone relazioni. Il Difensore civico ha assunto prestigio e
raccolto la fiducia di cittadini e amministratori. Da qui sono derivati i
vantaggi per i cittadini sia attraverso la risoluzione di singoli casi sia
attraverso la promozione di interventi dell’amministrazione a tutela
di particolari categorie di cittadini.
111
Vorrei anzitutto ringraziare il dottor Barbetta per l’opportunità di partecipare a questo incontro. È un piacere per me essere qui tra voi in quanto Síndaca de Greuges de Barcelona, e cioè Difensore civico per la città di Barcellona.
Il tema di questo incontro è molto interessante e ritengo che inquadri le basi dell’efficacia
dell’ombudsman.
La competenza giuridica e la capacità di mantenere dei buoni rapporti sono, a mio avviso,
infatti due elementi indispensabili per raggiungere il nostro obiettivo: la difesa dei diritti
fondamentali dei cittadini.
Come risulta dal rapporto di ricerca dell’Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia
(IReR) intitolato “Difesa civica nelle aree metropolitane europee”, che è d’altronde anche
una delle ragioni dell’incontro odierno, l’istituto che rappresento è uno tra i più recenti di
quelli presenti qui oggi. Infatti, nel periodo di svolgimento della ricerca, aveva solo due
anni di vita ed attualmente si sta concludendo il nostro quarto anno di funzionamento. La
nostra esperienza è quindi breve. Ciononostante posso affermare di essermi convinta in
questi quattro anni dell’utilità e dell’efficacia della difesa civica.
Esporrò i motivi di questa mia convinzione più avanti. Adesso vorrei parlare invece di
alcuni aspetti che riguardano l’organizzazione dell’ufficio della Síndaca de Greuges de
Barcelona.
Secondo il rapporto di ricerca dell’IReR la Spagna sarebbe uno dei Paesi dove l’istituzione
del difensore civico è più decentrata. Va detto tuttavia che questa figura ha una presenza
importante a livello comunale soltanto in Catalogna, mentre la maggior parte dei municipi
delle altre regioni spagnole ha delegato alle Comisiones de Sugerencias y Reclamaciones
il compito di supervisione della pubblica amministrazione.
Lo Statuto regionale della Catalogna del 2006 ha riconosciuto un ruolo ai difensori civici
locali. L’art. 78, comma 4, dello Statuto stesso ne tratta in riferimento al Síndic de Greuges
de Catalunya, e cioè dell’Ombudsman regionale della Catalogna, che ha competenze su
tutto il territorio della Regione e con il quale i difensori municipali si possono relazionare in
termini di collaborazione. Se quindi i rapporti con il Difensore civico regionale sono fondamentali e devono essere buoni - e nel nostro caso lo sono- anche i difensori civici locali
tra loro possono, meglio devono, stabilire rapporti di cooperazione.
In Catalogna e in particolare nella città di Barcellona, la funzione della difesa civica si sviluppa fondamentalmente in due ambiti:
- La difesa individuale dei diritti dei cittadini nei confronti di presunti torti
da parte del Comune
Quest’obbligo di difendere il cittadino che si sente leso è previsto dalla Ley Municipal y de
Régimen Local del Parlamento de Cataluña nel punto seguente:
“La funzione del difensore civico è difendere i diritti fondamentali, nonché le libertà pubbli-
112
che dei cittadini e a questo scopo può controllare le attività dell’Amministrazione pubblica.
Il difensore civico esercita le proprie funzioni con indipendenza e obiettività”.
Questo è quindi il mandato prioritario del Síndic de Greuges.
- La prevenzione generale, ossia la difesa delle garanzie dei diritti fondamentali di tutti i cittadini nei confronti di provvedimenti o omissioni del
Comune
La Síndica de Greuges de Barcelona non è infatti solamente un supervisore delle azioni
già compiute dalla pubblica amministrazione: la sua missione è anche preventiva, secondo quanto stabilito nel regolamento del Síndic de Greuges in coerenza con la Carta de
Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad.
La funzione di prevenzione ci consente di avvertire gli organi competenti del Comune
dei rischi a cui possono essere esposti i cittadini relativamente a determinate norme o
provvedimenti e anche dei rischi di esclusione che incombono su certi gruppi di cittadini
cosiddetti “silenziosi”.
Chi può rivolgersi al Difensore civico di Barcellona? Qualsiasi persona fisica o giuridica
che vanti un interesse legittimo in relazione all’oggetto della lamentela. Soltanto reclami
anonimi, quelli dove si avverte malafede o mancanza di fondamento e quelli che potrebbero comportare un danno ad un legittimo interesse di terzi non vengono presi in considerazione.
Per facilitare al massimo l’accesso dei cittadini ai nostri servizi, offriamo varie vie di comunicazione, come colloqui personali, con o senza preavviso, l’invio di segnalazioni per
posta ordinaria o elettronica, via web, attraverso gli uffici municipali di informazione al cittadino. Per farci conoscere meglio organizziamo inoltre periodicamente riunioni informative
nei diversi quartieri della città e diffondiamo allo stesso tempo dépliant informativi.
Per quanto riguarda il processo di trattazione delle segnalazioni, tre sono le modalità di
intervento: la consulenza, la soluzione diretta e la soluzione per vie di rapporto.
Consulenza. In questi casi il cittadino presenta una richiesta che si risolve con una
consulenza o con l’orientamento verso i soggetti o le attività utili alla risoluzione del problema.
Soluzione diretta. Quando una richiesta presentata da un cittadino riguarda argomenti
già noti al nostro ufficio, il problema si risolve mediante un intervento diretto sulla base di
precedenti e/o di documentazione fornita dall’interessato stesso.
Soluzione mediante la richiesta di un rapporto all’ufficio competente. In questo
caso, il più abituale, il regolamento prevede che si richieda un rapporto od una copia della
pratica al dipartimento, organo od ufficio amministrativo di competenza. Questo rapporto
113
deve essere emesso entro quindici giorni a partire dalla data in cui l’organo municipale ha
ricevuto la richiesta.
Sottolineo però che molte volte questa scadenza non viene rispettata, il che ostacola il
nostro lavoro, dato che ci vediamo costretti a sollecitare questo adempimento. In tal caso
il nostro regolamento prevede che il Difensore civico possa pubblicare nella sua relazione
annuale il fatto che determinati uffici ostacolano le sue funzioni. Si tratta a mio avviso di
una misura efficace, dato che ai dirigenti e ai funzionari non piace comparire in tali circostanze nella relazione annuale del Difensore civico.
Per tornare alla procedura: essa finisce con una decisione scritta dove si analizzano i
fatti nel quadro della legislazione in vigore. La decisione finale è trasmessa al Sindaco e
all’organo amministrativo competente.
Ora, che conseguenze hanno le decisioni del Difensore civico di Barcellona? Certo, non
possono modificare le norme amministrativi. In uno Stato di diritto modificare la legislazione in vigore spetta ad altr organi, secondo i meccanismi definiti dalle norme stesse.
Questo non significa però che l’intervento del Difensore civico non abbia effetti pratici e
concreti per il cittadino.
Infatti, anche se il Difensore civico di Barcellona non può modificare le norme e i provvedimenti amministrativi, il regolamento prevede che possa formulare avvertimenti, raccomandazioni e suggerimenti, dopo aver fatto una valutazione neutrale e obiettiva delle
circostanze relative ad ogni pratica.
Di che cosa si tratta esattamente?
1. Un avvertimento è una richiesta di attenzione fatta dal Difensore civico ad un
organo amministrativo quando si è verificato un danno morale o materiale ad un
cittadino che secondo il Difensore merita una riparazione.
2. Nel caso di una raccomandazione il Difensore civico chiede alla pubblica
amministrazione di correggere un modo di procedere per evitare nuove lamentele
o per aumentare l’efficacia o la qualità dei servizi.
3. Un suggerimento infine è una proposta di soluzione migliore o alternativa di
una determinata questione che si mette all’attenzione del responsabile del procedimento affinché la valuti. In questi casi si tratta spesso di segnalazioni che riguardano casi che di per sé sono legali e rispettosi delle norme ma che possono essere
trattati meglio nell’ottica del cittadino. In definitiva si tratta di consigliare ciò che si
considera buono, migliore, utile e opportuno.
Gli avvertimenti, le raccomandazioni ed i suggerimenti del Difensore sono la vera e propria
ragione di vita dell’istituzione. Si tratta di strumenti mirati per migliorare situazioni, anche
gravi, messe in evidenza dallo studio di casi concreti, che meritano una considerazione
attiva da parte dei responsabili comunali.
114
Una volta l’anno, il Difensore civico deve fare un resoconto dei propri risultati all’Assemblea
plenaria del Consiglio comunale tramite una relazione annuale presentata pubblicamente.
Inoltre, se lo ritiene necessario, il Difensore civico può anche presentare delle relazioni
straordinarie e speciali.
In queste sessioni pubbliche il Difensore espone il contenuto della sua relazione innanzi
ai consiglieri comunali, sia di maggioranza che di opposizione. In merito ciascun gruppo
politico può esprimere considerazioni.
Poco si costruisce se si conoscono solo i problemi ma non si danno soluzioni. Nel rapporto annuale quindi non si racconta semplicemente il risultato delle azioni svolte per
conoscere le posizioni divergenti dei cittadini, ma si propongono soluzioni dopo aver
analizzato le cause dei problemi e accertato che un migliore scenario può effettivamente
essere costruito.
Si tratta più precisamente di soluzioni che possano soddisfare gli obiettivi di interesse
pubblico e allo stesso tempo le aspirazioni dei cittadini.
Come già detto prima, il Difensore può rendere pubblico che un certo dipartimento o
organo ostacolano le sue funzioni, o non collaborano.
Sia l’esperienza che abbiamo tratto da quattro anni di funzionamento che il titolo dell’incontro odierno mi hanno suggerito la seguente riflessione: in tutti i casi trattati è fondamentale fare un’inchiesta approfondita, capire la realtà nella quale si sta operando e relazionarsi correttamente con tutte le parti interessate. È tuttavia ugualmente essenziale che
l’Amministrazione pubblica voglia prestar ascolto ai risultati dell’inchiesta e sia disponibile
ad agire di conseguenza.
Così dovrebbe essere sempre, però è anche vero che l’Amministrazione di una grande
città è spesso molto complessa. Lo vorrei illustrare servendomi del caso di Barcellona.
Il municipio di Barcellona ha un popolazione di 1.595.110 abitanti su una superficie di solamente 100,8 km2: la densità è dunque di 15.825 abitanti per km2. Barcellona è quindi una
delle città europee con maggiore densità di popolazione; ne risultano specifiche difficoltà
per quanto riguarda la gestione dei servizi pubblici.
Dal punto di vista amministrativo la città di Barcellona è divisa in dieci distretti municipali.
Una parte delle competenze sono decentrate territorialmente e altre sono accentrate in
uffici funzionali. Nel governo della città intervengono cinque partiti politici, dei quali due
fanno parte della coalizione al governo e tre sono all’opposizione.
I due partiti che governano non formano la maggioranza e quindi si vedono spesso obbligati ad accordarsi con l’opposizione per approvare certe misure di governo o ordinanze
comunali.
In questa situazione molto complessa talvolta alcuni nostri suggerimenti sono stati accolti
da un partito dell’opposizione e alla fine approvati in Consiglio. Per esempio, l’anno scorso
il Difensore civico per la città di Barcellona aveva chiesto che il trasporto scolastico fosse
115
gratuito per i bambini di meno di dodici anni: sembrava che non ci dessero retta; poi invece il nostro suggerimento è stato approvato su richiesta di un gruppo dell’opposizione. In
fin dei conti, a noi importa poco chi fa cambiare le cose, l’importante è che migliorino.
Per tornare ad un quadro più generale, le questioni in cui il Difensore civico interviene sono
molto varie: la casa, l’urbanistica, l’ambiente, l’accessibilità, il traffico, la questione delle
biciclette, che è d’altronde molto spinosa e ci crea tantissimi problemi, la sicurezza cittadina, il mantenimento e l’uso dello spazio pubblico, le procedure amministrative, le attività
economiche, le opere pubbliche, i rapporti di lavoro, l’immigrazione, l’infanzia, i disabili, i
senzatetto, la prostituzione, ecc.
L’efficacia immediata dell’istituto dipende quindi in primo luogo dalla qualità del lavoro
svolto da parte del Difensore civico, ma anche del responsabile politico o amministrativo,
visto che una volta emessa la nostra decisione, tutto dipenderà dalle scelte di chi procederà – se procederà – ad attuarla. A volte si tratta di ripensare il modello organizzativo, a
volte di modificare, ad esempio, un capitolato d’appalto: ma la nostra efficacia consiste
comunque e soprattutto nel proporre soluzioni fattibili e accettabili per tutte le parti.
Ho menzionato prima due funzioni del Difensore civico di Barcellona: la funzione di difesa
del cittadino nei confronti di un presunto danno e la così-detta “prevenzione generale”.
Vorrei adesso fare qualche esempio significativo.
Uno di questi riguarda la raccolta di rifiuti solidi urbani che di solito si fa di sera per evitare
di ostacolare il traffico.
In questi quattro anni abbiamo ricevuto molte segnalazioni da parte di cittadini che erano
disturbati nel sonno notturno dal rumore dei camion, cosa che attenta al loro diritto alla
salute e alla tranquillità. Di conseguenza abbiamo presentato in questi anni delle considerazioni che facevano riferimento alla necessità di trovare un equilibrio fra l’efficienza della
gestione e il diritto al riposo dei cittadini e nel 2006 abbiamo fatto una raccomandazione
molto concreta: che fosse riveduto l’orario della raccolta del vetro, il rifiuto la cui raccolta è
più rumorosa. Questa raccomandazione è stata ascoltata e la raccolta del vetro oramai si
fa solamente durante il giorno.
Un altro esempio riguarda gli aiuti alla refezione scolastica. Partendo da una segnalazione
ricevuta, ci siamo resi conto dell’insufficienza degli aiuti stanziati dalla città di Barcellona
per coprire i costi della refezione scolastica nelle scuole. Quest’anno sono stati aumentati
i soldi pubblici per la refezione scolastica ed è stato preso l’impegno che nessun bambino
rimanga escluso.
Lo studio obiettivo dei casi concreti ha consentito che in varie situazioni si modificassero
decisioni amministrative ed è stato rilevante nel caso di responsabilità patrimoniale del
Comune ossia quando vi erano danni provocati dal funzionamento dei servizi pubblici
oppure dei cittadini erano stati privati del loro diritto di udienza o quando una richiesta di
indennizzo era stata rifiutata perché la compagnia privata di assicurazioni non era favorevole.
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Negli esempi citati la decisione del Difensore civico di Barcellona è stata utile alla soddisfazione degli interessi concreti del cittadino che aveva sporto denuncia, ma non sempre
è così.
In alcuni casi ci siamo pronunciati a favore dell’Amministrazione pubblica, ad esempio a
favore di programmi che erano di interesse per tutta la comunità e soprattutto per i più
sfavoriti. E così il Síndic di Barcellona ha avuto un ruolo importante nella messa a punto
di servizi per i tossicodipendenti o anche per quanto riguarda la creazione di centri di
accoglienza per i senzatetto.
In tutti questi casi, è stata la presentazione di una segnalazione da parte di un cittadino a
sollecitare la supervisione da parte del Difensore civico.
In qualità di Síndic posso però anche agire di mia iniziativa; queste azioni d’ufficio sono in
molte occasioni relative ai servizi sociali.
A mio parere, i servizi sociali svolgono oggi una funzione di tipo assistenziale: quando si
verifica una situazione di esclusione sociale per lo più si offre l’aiuto materiale richiesto dal
cittadino. Questo è sicuramente importante, ma per trovare una soluzione più in profondità
e di più lunga durata sarebbe necessario attuare politiche di prevenzione. In questo modo
si riuscirebbe a sradicare la causa del problema, ad esempio dell’emarginazione sociale,
della povertà, del fallimento scolare.
Avendo in mente questo obiettivo abbiamo ad esempio aperto delle indagini ufficiali con
la finalità di migliorare il trattamento delle pratiche riguardanti bambini a rischio di abusi;
questo dopo aver constatato che le pratiche venivano spesso rimandate dall’Amministrazione autonoma regionale a quella municipale e viceversa mentre il bambino continuava
a essere vittima di maltrattamenti. La gestione di ogni singola pratica quindi per un certo
tempo è stata trattata con particolare interesse dal Difensore civico per la città di Barcellona in collaborazione con il Difensore civico catalano fino a che il Comune ha dato a questi
casi l’attenzione necessaria.
Abbiamo ugualmente segnalato problemi che riguardavano programmi di messa a disposizione di case popolari per le comunità più sfavorite e abbiamo fatto un’analisi delle
priorità che è stata riconosciuta ed accettata.
Allo stesso tempo abbiamo ripetutamente fatto delle osservazioni circa l’esercizio in abitazioni normali di attività economiche quali gli alloggi per turisti o la prostituzione, cosa che
secondo noi è inaccettabile. Le nostre proposte sono attualmente oggetto di dibattito.
Si sta per pubblicare in questi giorni uno studio che abbiamo svolto insieme all’Università
Pompeu Fabra riguardante i percorsi e i fattori di emarginazione sociale. Questo studio
svolge un’analisi molto approfondita dei percorsi seguiti da molte persone che arrivano
all’emarginazione sociale, con comportamenti criminali ad esempio. Lo studio ha come
obiettivo proporre percorsi di integrazione sociale che potrebbero prevenire queste situazioni. È molto importante capire che cosa esattamente è successo a molte persone che
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sono in prigione, che sono senza tetto, che hanno avuto problemi di qualsiasi genere.
Dallo studio risulta che quasi tutti hanno avuto una carenza di politiche sociali preventive
ed educative in famiglie in difficoltà, spesso già sull’orlo dell’emarginazione sociale. Io credo che in questo modo riusciremo ad intervenire molto a livello municipale e a convincere
il Comune che è fondamentale sostenere delle politiche a favore degli emarginati sociali.
Per concludere, vorrei parlare per qualche istante di una funzione che ritengo molto rilevante: quella di mediazione. Abbiamo esercitato questa funzione in varie occasioni, su impulso dell’Amministrazione municipale, in situazioni di disaccordo tra cittadini e Comune.
In questi casi la nostra missione era di avvicinare le posizioni e cercare la confluenza fra
i diritti individuali e l’interesse generale. Le soluzioni non sono mai facili, ma io credo che
in tutte le occasioni in cui abbiamo svolto la funzione di mediazione abbiamo trovato una
soluzione alternativa.
In definitiva credo che l’efficacia dell’istituto del difensore civico dipenda dal suo prestigio
e che il prestigio dipenda a sua volta dalla capacità di generare fiducia sia nei cittadini che
nei responsabili politici e amministrativi. Questa fiducia si ottiene attraverso la qualità delle
argomentazioni e delle decisioni assunte. A questo scopo abbiamo bisogno di argomenti
giuridici tecnicamente solidi, così come di un senso dell’equità. Se quello che si propone
è giusto, fattibile, equo e migliora la situazione precedente, sarà senza dubbio riconosciuto come utile. Attuarlo o no poi, questo spetterà al governo della città, perchè il difensore
civico non ha forza esecutiva. Deve avere però la forza della ragione.
È nostro compito quindi convincere, da una posizione di indipendenza e con piena obiettività, il potere pubblico e questo sempre alla ricerca del bene comune.
Grazie per la Vostra attenzione.
118
the effectiveness of ombudsman between good relationships
and good regulations
sìndica de greuges de barcelona
barcelona
/ ombudswoman of the city of
The ombudspersons operating in Catalan municipalities cooperate
with the Regional Ombudsman on the basis of laws which form the
Catalan Regional statute; they act by carrying out the Ley Municipal y de Régimen Local del Parlamento de Cataluña.
This legal framework fixes the ombudsperson’s mission and action,
like for instance when and how the Ombudsman has to proceed
after receiving a citizen’s claim, or what does he have to do to
prevent the Public Administration from adopting norms that may be
prejudicial to the citizens (the so-called preventive function).
Therefore, an ombudsman must have complete mastery of the juridical system, but that is not enough: the effectiveness of an ombudsman’s intervention doesn’t depend only on his ability to apply
laws. An ombudsman can protect civic rights successfully only if
there is a good relationship with the Public Administration. During
four years of existence of the Ombudsperson’s of Barcelona office
good relationships were built. This institution was able to gain a
good reputation and also trust of the citizens and the administrators. The citizens have consequently took benefit from this situation: with good relationships installed, it is easier to treat and give
a pertinent answer to each individual claim, as well as to promote
Public Administration’s interventions aimed at protecting particular
groups of citizens.
119
La efectividad del Ombudsman: Entre las buenas relaciones y las buenas leyes
Buenos días, antes de nada quiero agradecer al Defensor del Pueblo de Milán la oportunidad que me ha brindado de poder formar parte de este encuentro, ya que me complace enormemente poder estar entre ustedes como Síndica de Greuges de Barcelona,
expresión con la que en Cataluña se designa a la figura de Defensora del Pueblo de la
ciudad de Barcelona.
El tema de este encuentro me parece muy sugerente y creo que define el principio de
eficacia del Ombudsman: la competencia jurídica y la capacidad de mantener buenas
relaciones son indispensables para alcanzar nuestro objetivo, que es “la defensa de los
derechos fundamentales de los ciudadanos”.
Como consta en el informe que elaboró el Defensor del Pueblo de Milán, y que en parte
es el motivo de la reunión que hoy celebramos, la Defensora del Pueblo de Barcelona
es una de las instituciones más recientes de entre las que nos reunimos hoy aquí. En el
momento en que se hizo la investigación teníamos dos años de vida, actualmente estamos ya finalizando nuestro cuarto año de funcionamiento. Así pues, nuestra experiencia
es corta; no obstante a lo largo de estos cuatro años me he convencido de la utilidad y
eficacia de la institución. Expondré más adelante las razones de mi convicción.
De momento hablaré de algunos aspectos de la organización de la oficina de la Síndica.
En el resumen del informe sobre la efectividad del Ombudsman del defensor del pueblo
de Milán se recoge que España es el país donde la institución está más descentralizada,
aunque hay que decir que sólo en Cataluña tiene una presencia importante en el ámbito
municipal, porque en la mayoría de los municipios de otras comunidades autónomas o
regiones de España han confiado la función de supervisión de la Administración Municipal a las Comisiones de Sugerencias y Reclamaciones.
El Estatuto de Autonomía de Cataluña del 2006 dio carta de naturaleza con rango de
Ley Orgánica a las sindicaturas municipales de agravios. Se refiere a ellas cuando trata
sobre la institución del Síndic de Greuges, institución que tiene competencias en toda
la comunidad autónoma catalana (Ombudsman regional) y con la cual las sindicaturas
municipales pueden establecer relaciones de colaboración.
En Cataluña, y concretamente en la ciudad de Barcelona, la función de la Defensora del
Pueblo se desarrolla en dos ámbitos de actuación:
- En primer lugar, se trata de la defensa individual del derecho del ciudadano ante un presunto agravio de competencia municipal.
Esta obligación de defensa del ciudadano que se siente agraviado tiene rango de ley, y
viene establecida en la Ley Municipal y de Régimen Local del Parlamento de Cataluña,
cuando dice:
120
the effectiveness of ombudsman between good relationships and good regulations
“La función del síndico o síndica municipal de agravios es defender los derechos fundamentales y las libertades públicas de los vecinos del municipio, y para ello puede supervisar las actividades de la Administración municipal. El síndico o síndica municipal de
agravios ejerce su función con independencia y objetividad.”
Por lo tanto, este es el mandato prioritario.
- En segundo lugar, el otro ámbito de actuación de la Defensora del Pueblo de Barcelona es el de la prevención general. Es decir, la defensa de
las garantías de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos
ante proyectos u omisiones del Ayuntamiento.
Así pues, lo que se encarga a la Defensora no es solamente una función supervisora de
las resoluciones administrativas dictadas por los órganos municipales. La misión de la
Defensora es también preventiva. Así está establecido en el reglamento de la institución,
en consonancia con la Carta de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad.
La función de prevención nos permite advertir a los organismos competentes del municipio de los riesgos a los que pueden estar expuestos los ciudadanos ante determinadas
normas o proyectos. También podemos advertir sobre la desatención o los riesgos de
exclusión que pesan sobre algunos colectivos silenciosos.
¿Quién puede dirigirse a la Defensora del Pueblo de Barcelona? Cualquier persona física
o jurídica, sin ningún tipo de restricción, que acredite un interés legítimo con relación al
objeto de la queja. Únicamente quedan fuera de admisión las quejas anónimas y aquellas
en las que se advierte mala fe, falta de fundamento, o aquellas cuya tramitación pueda
comportar un perjuicio al legítimo interés de terceras personas.
Con el fin de facilitar al máximo la accesibilidad de los ciudadanos a nuestra institución,
ofrecemos varias vías de comunicación: atención personal , con o sin cita previa, por
correo electrónico, web, correo postal, oficinas municipales de información al ciudadano.
Para dar a conocer la institución hemos organizado periódicamente reuniones informativas en los distintos distritos de la ciudad y también difundimos folletos informativos.
En cuanto al procedimiento de supervisión de las quejas, llevamos a cabo tres tipos
diferentes de intervención, que son: el asesoramiento, la resolución directa y la resolución
por vía de informe.
En el asesoramiento, el ciudadano nos presenta una queja, que se resuelve o bien
mediante una consulta o bien orientándolo sobre las gestiones que debe realizar.
Cuando la queja que presenta un ciudadano trata sobre algún tema que ya es conocido
por la oficina de la Defensora del Pueblo, entonces se resuelve mediante resolución
directa en base a los antecedentes que ya constan o con la documentación que aporta
el interesado..
121
Y en la resolución por vía de informe, que es la más usual, el reglamento prevé que se
solicite un informe o una copia del expediente al departamento, organismo o dependencia administrativa que sea competente en el asunto. Dicho informe debe ser emitido en
un plazo de quince días a partir de la fecha en que el organismo municipal correspondiente ha recibido la solicitud de informe.
Me parece útil comentar el hecho de que muchas veces este plazo no se cumple con el
rigor necesario, lo que, en cierto modo, obstaculiza nuestra labor, y nos vemos obligados
a solicitar de forma reiterativa el envío del informe. Cuando esto ocurre, prevé nuestro
reglamento que la Defensora podré hacer público en su informe anual en el Plenario
Municipal que determinados departamentos u organismos obstaculizan sus funciones.
Este procedimiento acaba con una decisión escrita en la que se analizan los hechos, se
contrasta con la normativa aplicable y se decide en términos de derecho y equidad. Esta
decisión va dirigida al Alcalde y al órgano administrativo correspondiente.
¿Qué efectos tienen las decisiones de la Defensora del Pueblo de Barcelona?
Las decisiones de la Defensora no pueden modificar resoluciones administrativas. Es
lógico que sea así porque esta no es su función. En un estado de derecho, modificar
resoluciones administrativas corresponde a otros, corresponde a los mecanismos jurídico- administrativos. Pero esto no quiere decir que la intervención de la Defensora
municipal no tenga efectos prácticos para el ciudadano. Los tiene y más adelante me
centraré en algunos ejemplos.
Así pues, pese a no poder modificar resoluciones administrativas, el reglamento de la
Sindicatura de Barcelona sí que prevé la emisión de advertencias, recomendaciones y
sugerencias. Estos pronunciamientos se desprenden de la valoración hecha desde un
observatorio neutral y objetivo, de las circunstancias concurrentes en cada expediente.
Esta es su principal garantía.
¿Qué es una “advertencia”, una “recomendación” o una “sugerencia”?
1. Una advertencia es un toque de atención a un servicio municipal cuando se
ha constatado un perjuicio material o moral a un ciudadano, que, en opinión de la
Defensora, merece una reparación.
2. Una recomendación es el pronunciamiento en el que se pide que se corrija
una forma de proceder porque la Defensora lo considera conveniente para evitar
nuevos agravios, o para aumentar la eficacia o la calidad de los servicios.
3. Y una sugerencia es la aportación de una propuesta de mejora o de solución alternativa sobre el hecho objeto de la queja. Esta sugerencia se traslada al
responsable de los servicios para que la valore. En estos casos muchas veces se
hace evidente que aunque una situación sea legal, y se haya tramitado ajustándose a todos los principios administrativos, ello no quiere decir que no se pueda
122
mejorar. En definitiva, se trata de aconsejar lo que se considera que es bueno,
mejor, útil u oportuno.
Las advertencias, las recomendaciones y las sugerencias que emite la Defensora en sus
decisiones constituyen la verdadera razón de ser de la institución. Son el instrumento
para procurar enmendar las situaciones insatisfactorias descubiertas a través del estudio
del caso. Por lo tanto, merecen una consideración activa por parte de los responsables
municipales.
Una vez al año, la Defensora, tiene que dar cuenta al plenario del Ayuntamiento de los
resultados de las supervisiones que ha llevado a cabo mediante un informe que se presenta públicamente. Además, y si se considera necesario, también puede hacer informes
extraordinarios. En estas sesiones públicas y ante la totalidad de los cargos electos tanto
del gobierno como de la oposición, la defensora expone el contenido de su informe, sobre el cual emiten consideraciones los responsables de cada grupo político.
En el informe anual no se trata simplemente de relatar el resultado de las indagaciones
efectuadas para conocer las posiciones divergentes de los ciudadanos respecto a su
ayuntamiento, ya que poco se construye si se conocen los problemas pero no se aportan
soluciones. En el informe anual, se trata también de proponer soluciones cuando se han
averiguado las causas de los problemas y cuando su estudio permite presentar un mejor
escenario. Es decir, un escenario de síntesis que pueda satisfacer los objetivos del interés
público y que tenga en cuenta también las aspiraciones de los ciudadanos.
En este informe anual, como he dicho antes, la defensora puede hacer público que algún
departamento u organismo obstaculiza o no colabora en el ejercicio de sus funciones.
Todo el trabajo que realizamos desde hace cuatro años en Barcelona así como el titulo
del encuentro de hoy me sugieren la siguiente reflexión: En los casos que atendemos es
imprescindible indagar y comprender la realidad y relacionarse correctamente con las
diferentes partes interesadas. Pero también es necesario que la Administración quiera
escuchar los resultados de la indagación y quiera proceder en consecuencia. Así debería
ser.
Pero también es cierto que la Administración en una gran ciudad es muy compleja. Lo
concreto en el caso de Barcelona.
El municipio de Barcelona tiene una población de 1.595.110 habitantes, que está asentada en una superficie de sólo 100,8 quilómetros cuadrados. Así, la densidad de población
es de 15.825 habitantes por quilómetro cuadrado. Esto la convierte en una de las ciudades europea con mayor densidad de población, con las correspondientes dificultades
en la gestión de los servicios públicos.
Administrativamente la ciudad de Barcelona está dividida en diez distritos municipales.
Una parte de las competencias están descentralizadas territorialmente y otras están cen-
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tralizadas en gerencias funcionales. En el gobierno de la ciudad intervienen cinco partidos
políticos, dos están en el gobierno y tres en la oposición. Los dos partidos que gobiernan
no forman mayoría y a menudo se ven obligados a pactar con otro de la oposición para
aprobar medidas de gobierno u ordenanzas municipales.
En esta complejidad, los asuntos en los que interviene la Defensora son muy variados.
Abarca asuntos de vivienda, urbanismo, medio ambiente, accesibilidad, circulación de
vehículos, seguridad ciudadana, mantenimiento y uso del espacio público, procedimientos administrativos, actividad económica, licencias de actividad y de obras, tributos, relaciones laborales, y asuntos sociales como inmigración, infancia, personas discapacitadas, personas sin hogar (homeless), prostitución, etc.
Así, la eficacia inmediata de la institución depende en primer lugar del trabajo bien hecho desde la oficina de la Defensora. Pero también depende del responsable político o
administrativo, ya que, una vez dictada nuestra decisión, todo dependerá de que la asuma para resolver el problema individual presentado o, como ha sucedido a veces, para
modificar una ordenanza, repensar el modelo organizativo de una gerencia, o modificar
el pliego de condiciones para la contratación de servicios externos. Pero nuestra eficacia
consiste en primer lugar en proponer soluciones viables y aceptables por todas las partes
interesadas.
Antes hablaba de las dos funciones de la Defensora: la función de defensa del ciudadano
ante un presunto agravio y la función de prevención cuando se detecta un riesgo para el
interés general de la población, o para un colectivo concreto. Ahora expondré algunos
ejemplos significativos.
Uno de ellos tiene que ver con la recogida de residuos sólidos urbanos, que habitualmente se realiza por la noche para evitar entorpecer el tráfico.
Hemos atendido al largo de estos cuatro años múltiples quejas de los ciudadanos que
dicen que el ruido de la recogida de basuras les despierta, les impide el descanso y
atenta contra su derecho a la salud y a la tranquilidad. Por ello, las consideraciones que
hemos presentado durante estos años hacían referencia a la necesidad de encontrar un
equilibrio entre la eficiencia de la gestión y el derecho al descanso de los vecinos. Por
dicho motivo, en el año 2006 hicimos una recomendación muy concreta: que se revisase
el horario de la recogida del vidrio, que es el tipo de residuo que hace más ruido. Esa
recomendación ha dado frutos, y, en atención a la solicitud hecha por la Defensora, la
recogida selectiva de vidrio se hará solamente en horario diurno.
Otro ejemplo tiene que ver con las ayudas (becas) de comedor escolar. A partir de una
queja, nos percatamos de la insuficiencia de estas ayudas en la ciudad para el cubrir los
costes del comedor en el centro escolar. Esta denuncia puso en evidencia la insuficiencia
de los presupuestos económicos para ayudas de comedor escolar. Este año han sido
ampliadas con el compromiso municipal de que ningún niño que la necesite quedará
excluido.
En un campo tan complejo como el urbanismo, y a partir de otro caso concreto, fue
124
aceptado que una afectación y expropiación de fincas para abrir una vía de circulación
ya no tenía sentido pasados treinta años del primer proyecto sin haberse ejecutado. Por
tanto se anuló la afectación.
Así mismo, el estudio objetivo de casos concretos, ha permitido que en diversas ocasiones se modificaran resoluciones administrativas. Es especialmente relevante en los casos de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento a causa de los perjuicios causados
por el funcionamiento de los servicios públicos, en las ocasiones en que se había privado
al ciudadano del derecho de audiencia, o se rechazaban las demandas de indemnización
ante el informe desfavorable de la compañía privada de seguros que les cubre.
En los ejemplos expuestos, la decisión de la Defensora ha sido favorable a los intereses
concretos de unos ciudadanos. Pero no necesariamente ha de ser así. En algunos casos,
la Defensora se pronuncia a favor de la Administración, como sucedió que ante las quejas
de algunos ciudadanos, la Sindicatura ha defendido programas municipales que eran de
interés para toda la comunidad y sobre todo para los más desfavorecidos. Así ha sido, por
ejemplo, ante los planes para la implantación de salas de (venopunción) para el consumo
higiénico de drogas. También hemos tenido un papel similar ante la oposición de algunos
vecinos a la creación de albergues para personas sin techo.
En todos estos casos, lo que ha originado la supervisión ha sido la presentación de una
queja por parte de un ciudadano.
La Defensora también actúa de oficio, y en muchas ocasiones estas actuaciones están
relacionadas con asuntos del ámbito de los servicios sociales.
En mi opinión, en la actualidad, y en mi país, los servicios sociales desempeñan en gran
medida una función bastante asistencial; es decir, cuando se produce una situación de
exclusión social, muchas veces ofrecen aquello que el ciudadano reclama como ayuda
material, lo que sin duda es importante. Pero lo que realmente sería una solución más
profunda y perdurable sería el llevar a cabo un mayor número de políticas sociales preventivas. De esta forma se conseguiría llegar a la causa del problema, a la raíz de lo que
ha originado que una persona, ya sea un niño o un adulto, llegue a vivir una situación de
marginación social, de pobreza, de fracaso escolar, etc.
Por todo ello, hemos iniciado, por ejemplo, investigaciones de oficio para exigir atención
inmediata a niños en riesgo de malos tratos cuando hemos visto cómo se traspasaban el
expediente de la Administración Autonómica (regional) a la municipal, y viceversa, mientras el niño continuaba en situación de riesgo. Esto ha representado un seguimiento y
coordinación con el Síndic de Greuges de Catalunya de cada caso hasta asegurarnos
que la atención se iniciaba por parte del Ayuntamiento.
También hemos señalado los problemas de los programas de vivienda social para los
colectivos más desfavorecidos, y se ha reconocido que nuestro diagnóstico de prioridades debía ser aceptado.
125
Así mismo, hemos planteado repetidamente que el ejercicio de actividades económicas
de alojamiento turístico o de prostitución en edificios de viviendas es inaceptable nuestras
propuestas aun están siendo objeto de debate.
Y, en estos momentos, está a punto de publicarse un estudio que hemos llevado a cabo
junto con la Universidad Pompeu Fabra sobre itinerarios y factores de exclusión social,
Dicho estudio realiza un profundo análisis de los caminos que siguen muchas personas
que llegan a la marginación social, con conductas delictivas, el objetivo del estudio es
proponer itinerarios de inclusión que sirvan para prevenir estas situaciones.
No quiero alargarme más. Pero sí quiero recalcar que todos los ejemplos son una muestra
de la posibilidad de intervención eficaz, porque lo más importante es que el ciudadano
sepa que su caso se revisará con objetividad y que se propondrá, si es justo, una solución
viable.
Y para finalizar esta exposición, desearía hablar sobre otra de nuestras funciones, la cual
considero muy relevante: y es la función mediadora. La hemos ejercido en varias ocasiones a petición de la Administración municipal, a causa de desacuerdo entre grupos
de vecinos y el Ayuntamiento. En estos casos, nuestra misión ha sido tratar de aproximar
posiciones y buscar la confluencia entre los derechos individuales y el interés general.
Las soluciones no son fáciles, pero creo que en todas las ocasiones en que hemos ejercido nuestra función mediadora se ha encontrado un camino de la solución alternativa.
En definitiva: Creo que la eficacia de la institución del Ombudsman depende de su prestigio. El prestigio depende de su capacidad para generar confianza tanto en los ciudadanos
como en los responsables políticos i administrativos, y esta confianza se obtiene a través
de la calidad de las decisiones y recomendaciones que dicta. Para lograrlo necesitamos
sólida argumentación jurídica, sólida argumentación científica, y sentido de la equidad
Si lo que se propone es justo, viable y equitativo, y mejora la situación anterior, será
reconocido como útil. Ejecutarlo o no después será la responsabilidad del gobierno de
la ciudad.
Como dijo el humanista Joan Lluis Vives dirigiéndose a los Gobernantes de la ciudad
de Bruges: Sepan los que gobiernan la ciudad que todo eso (la responsabilidad pública
sobre las necesidades sociales) pertenece a su cuidado. Porque ya que el Defensor no
tiene fuerza ejecutiva, su fuerza ha de ser la de la razón: Lo más importante no es vencer
sino convencer desde nuestra independencia del poder público y desde nuestra objetividad buscando el bien común.
Muchas gracias por su atención.
126
regole
Coordina Lorenza Violini
Ringrazio la dottoressa Pilar Malla i Escofet. Mi sembra che abbia ben introdotto questa
nostra tavola rotonda, mettendo in luce come le buone relazioni, cioè quello che importa
poi nell’esercizio della difesa civica, siano buone relazioni che si articolano a trecentosessanta gradi, perché sono buone relazioni col livello territoriale superiore, sono buone
relazioni con l’ente, che istituisce il difensore civico, sono buone relazioni con i cittadini,
ma sono anche buone relazioni con la politica, dove per politica si intende quella politica
che coinvolge necessariamente non solo la maggioranza del governo, ma anche, e forse
soprattutto, l’opposizione.
Mi è sembrato molto interessante il suo accenno al fatto che una proposta dell’Ombudswoman di Barcellona fosse così interessante e ragionevole, da essere fatta propria persino dall’opposizione, dando conto dell’esistenza di questioni che vanno oltre diatribe un
po’ sterili tra i diversi partecipanti all’arena politica.
Il secondo nostro ospite che si cimenta anch’egli con il tema che abbiamo messo a capo
della nostra sessione è il Difensore civico della città di Rotterdam; a differenza da quello
che c’è nel programma, c’è un sostituto, che però ci intratterrà sempre sui temi che abbiamo proposto alla nostra discussione.
Thank you very much, Mrs. Malla i Escofet. I believe that you gave a very good start to our
roundtable by highlighting how good relationships, which are what really matters in the exercise of the ombudsman’s functions, have to be universal: we speak about good relationships with the higher territorial level, good relationships with the body that nominates the
ombudsman, good relationships with the citizens, but also good relationships with politics,
by politics meaning not only the reality that involves the majority at the government, but
also, and perhaps especially, the opposition.
Thus, I found it very interesting when you mentioned that a proposal made by the Ombudswoman of Barcelona was supported by the opposition, as there are issues that
should be above the divisions among the different parts of the political world.
I give now the floor to our second speaker today, the Substitute Ombudsman for the city
of Rotterdam.
Lorenza Violini
127
128
regole
Simon Matthijssen
delegato dall’ombudsman di rotterdam
La vita quotidiana ed i diritti dei cittadini sono fortemente incisi
dalle decisioni locali. Gli enti locali olandesi infatti hanno numerose e importanti funzioni. L’interdipendenza stretta fra i cittadini e il
governement locale ha indotto l’istituzione dei difensori civici comunali (Rotterdam 1976) e successivamente di quello nazionale
(1981). La città di Rotterdam, sede di un grande porto, è il centro
di un’area metropolitana composta di altre 10 città. L’intera area
è soggetta alla competenza dell’Ombudsman di Rotterdam. In
questi ultimi anni l’attività dell’Ombudsman è cambiata insieme ai
cambiamenti della società; oggi per esempio il Difensore civico di
Rotterdam si occupa anche di questioni relative ai diritti umani.
Il ruolo tradizionale di aiuto delle persone, in particolare di quelle svantaggiate, nei rapporti con le istituzioni comunali, peraltro
ancora esiste. Malgrado la complessità del compito, la struttura
dell’ufficio è semplice: ci sono soltanto 10 persone che trattano
circa 4000 reclami all’anno. Il modus operandi scelto è finalizzato
a rinforzare la democrazia locale e a ristabilire un buon rapporto
di fiducia fra la pubblica amministrazione ed i cittadini. L’attività
di controllo vera e propria è attuata solo quando non vi è altro
modo per trovare una buona soluzione ai problemi. Per tale ragione l’Ombudsman cerca di essere accessibile, di fornire una rete
di sicurezza e di trovare soluzioni utili che conducano a miglioramenti strutturali, e preferisce mediare o intervenire con proposte
piuttosto che con giudizi ex post. L’ombudsman non vuole trasformarsi a sua volta in una parte della burocrazia, divenendo un
tassello del sistema e perdendo così la sua identità ed indipendenza. Buoni strumenti istruttori ed investigativi nonchè la libertà
finanziaria sono in questo senso essenziali, così come rapporti
ben sviluppati ed intensi sia con i cittadini che con la pubblica
amministrazione. Tutto questo contribuisce ad un miglioramento
della democrazia.
Simon Matthijssen
129
Signore e Signori, gentile dottor Barbetta, gentile professoressa Violini, cari colleghi, sono
sinceramente onorato di aver avuto l’opportunità di partecipare a questo convegno.
Mi chiamo Simon Matthijssen, sono il Substitute Ombudsman di Rotterdam e rappresento Migiel Van Kinderen, Difensore civico per la città di Rotterdam e altre dieci città della
regione, che non può partecipare qui oggi essendosi purtroppo ammalato. Entrambi ci
occupiamo di difesa civica da oramai più di una decina d’anni. È stato quindi per me un
vero piacere essere invitato a prendere la parola durante questo incontro.
Quando si è in due tutto fila liscio, ma in tre le cose cominciano già a complicarsi. Si tratta
di un paradosso con il quale mi sono scontrato durante quindici anni di lavoro in qualità
di difensore civico. In questi anni infatti sono stati creati difensori civici per gli anziani, per
l’infanzia, per le minoranze, per il settore della sanità, per il settore della sicurezza sociale,
della polizia, dei trasporti pubblici e tutto questo parallelamente allo sviluppo di difesa civica su diversi livelli, quello europeo, quello nazionale, quello regionale, quello locale e oggi
discuteremo per l’appunto di quello metropolitano. L’eccesso rischia di creare confusione.
Ovviamente, si tratta esclusivamente di una mia annotazione personale; non ho risposte
pronte, non so come risolvere questo problema. Fatto sta che il difensore civico in tale
situazione rischia di diventare un interrogativo.
Tanto per dare un esempio del problema di cui sto parlando: cosa sarebbe successo se,
invece di nascere a Rotterdam, capitale abitata da circa 600.000 persone, fossi nato a
Pynacker, cittadina di appena 10.000 abitanti? I miei diritti di cittadino sarebbero tutelati
meglio dalla difesa civica là, oppure qui? È difficile dare una risposta. Se è vero che gli
abitanti di Pynacker, a differenza degli abitanti di Rotterdam, non hanno un proprio difensore civico, sono però tutelati per legge o comunque rappresentati dal Difensore civico
nazionale olandese. Ora, come ci è già stato detto questa mattina, un difensore nazionale
appartiene ad una rete europea di difensori civici, della quale fa parte anche il Mediatore
europeo. Se una persona nata a Rotterdam pone una segnalazione al Difensore civico di
Rotterdam, questa segnalazione verrà gestita soltanto a livello locale, non avrà uno sbocco ad altri livelli posto che il Difensore civico di Rotterdam non ha nessuna rappresentanza
all’interno della rete europea dei difensori civici nazionali. Inoltre se la segnalazione riguarda
questioni fuori dalla competenza del difensore civico locale, l’abitante di Rotterdam dovrà
comunque rivolgersi direttamente al difensore nazionale, così come l’abitante di Pynacker.
La situazione appare quindi complicata, speriamo possa cambiare in futuro.
Dopo questa nota preliminare e prima di passare all’intervento vero e proprio, vorrei parlarvi brevemente dello sviluppo del difensore civico in Olanda. Siamo partiti veramente dal
nulla, e cioè da una situazione dove non c’era alcun difensore civico. Prima fu creato il
difensore locale e poi qualche anno più tardi siamo riusciti ad avere anche quello nazionale.
- 1970: consumers ombudsman on TV
- 1976: Ombudsman for the City of Rotterdam
- 1980: Ombudsman for the City of Hague
- 1982: National Ombudsman
- 1999: Internal complaints Law – procedura interna di reclamo (prima fase: la
130
pubblica amministrazione competente tratta il reclamo) codificata nel General Administrative Law Act (GALA)
- 1999: National Ombudsman inserito nella Costituzione olandese: High Comity
of State
- 2006: External complaints Law - procedura esterna di reclamo (seconda fase:
l’ombudsman riesamina e tratta il reclamo) codificata nel General Administrative
Law Act (GALA)
Anche la legislazione si è sviluppata arrivando ad un buon livello di completezza nel 2006.
Si può dunque dire che in Olanda si è avuta una crescita e uno sviluppo continuo del
ruolo del difensore civico.
Giungiamo ora al terzo paragrafo della mia presentazione, nel quale vorrei parlarvi in sintesi di come funzionano le cose nella città di Rotterdam. Voi sapete che Rotterdam è un
ampio porto dove arrivano e dal quale partono grandi navi e questo deve avvenire più rapidamente possibile, quindi non vogliamo pensare a lungo ai problemi, vogliamo risolverli
rapidamente calcolando i rischi, perchè naturalmente siamo pronti ad assumerci dei rischi
ed è questo l’approccio di fondo che Rotterdam ha sempre avuto.
Nell’area di Rotterdam ci sono diverse città ad essa collegate e attualmente come ufficio
del Difensore municipale serviamo un milione di persone in quest’area. Questo significa
che abbiamo il compito di collaborare con ventiduemila dipendenti pubblici per rispondere
a più di tremila telefonate e ad un migliaio di lamentele che riceviamo per iscritto. Di queste
lamentele circa cinquecento riguardano un’unica problematica e quindi riescono ad essere risolte abbastanza rapidamente senza bisogno di ulteriori azioni, per le altre cinquecento lamentele possiamo affermare che centocinquanta richiedono anche una mediazione
o un intervento diretto. A questo proposito, con riferimento alla crescita e allo sviluppo del
difensore civico in Olanda, rammento che nella città di Rotterdam questo intervento di
mediazione era un intervento abbastanza normale, perchè volevamo naturalmente cercare di rendere le cose più rapide possibile; però i veri e propri difensori civici olandesi,
che sono arrivati dopo, quando si parlava di mediazione non erano affatto d’accordo, in
quanto un difensore civico non dovrebbe mediare, bensì giudicare. Questo era il punto di
vista dei difensori civici durante gli anni novanta. Adesso abbiamo fatto dei grossi passi in
avanti, devo dire. Comunque, dicevo, centocinquanta lamentele richiedono un intervento
di mediazione e questo ci lascia circa trecentocinquanta casi che devono essere valutati.
Di questi trecentocinquanta soltanto dieci sono quelli che ci portano a scrivere altrettante
relazioni. Tutto questo viene gestito dalle dieci persone che costituiscono il nostro staff. E
con questo vi ho dato un’idea.
1.000.000
22.000
3.000
1.000
500
150
di cittadini
funzionari pubblici
chiamate telefoniche all’anno
lamentele scritte
lamentele riguardanti un’unica problematica, risolte relativa-
mente in fretta
casi che necessitano di mediazione o intervento semplice
Simon Matthijssen
131
350
10
10
giudizi/pareri
rapporti annuali
impiegati dell’ufficio del Difensore civico
Il piccolo funziona abbastanza bene da noi. Abbiamo deliberatamente scelto di essere
piccoli, non volevamo avere un ufficio enorme per gestire tutti i problemi della città, ma
piuttosto volevamo mostrare alla città un metodo per risolvere i propri problemi; questo era
l’obiettivo principale. Altro obiettivo molto importante riguardava l’evitare la ripetizione delle
lamentele già presentate e trattate.
In riferimento alle mie prime osservazioni sui livelli di articolazione territoriale della difesa
civica, vorrei sottolineare che a mio parere non è possibile lavorare senza il difensore
civico locale. Il difensore civico locale è importante, almeno per come sono organizzati i
Paesi Bassi, nei quali la ricaduta delle scelte del governo locale sui cittadini sono forse più
rilevanti che quelle del governo centrale.
I cittadini sentono con forza l’influenza della città e spesso avvertono che il rapporto con
la città stessa non è equo, non è un rapporto corretto. Ecco perchè il difensore civico
locale è importante da noi, e lo è in modo particolare a Rotterdam, dove c’era tantissimo
da fare.
Dopo il crollo delle Torri gemelle e l’assassinio del politico Pim Fortuyn e del regista Theo
van Gogh, le cose sono cambiate anche in Olanda. La società liberale multietnica ne ha
sofferto perché è arrivata una politica un po’ più repressiva dopo questi avvenimenti nel
nostro Paese.
Il governo ha scelto di attuare politiche che deliberatamente non sono del tutto garantiste
nei confronti della tutela dei diritti umani. Se quindi in precedenza dicevamo che i diritti
umani non sono un problema in un Paese democratico, adesso invece dobbiamo correggerci, perchè ci sono sicuramente dei problemi nella garanzia dei diritti umani oggi anche
a Rotterdam.
Per esempio è stata introdotta la possibilità di fermare le persone anche da parte di autorità comunali, poi abbiamo i cosiddetti “mosquitos” che sono strumenti che emettono
un suono molto alto e fastidioso udibile soltanto da coloro che hanno meno di 25 anni e
che vengono installati per evitare che alcune persone, i giovani appunto, possano entrare
o sostare in aree specifiche della città, cosa che tra l’altro è proibita dalla Convenzione
europea per i diritti umani ma che non ha impedito che migliaia di questi dispositivi venissero installati a Rotterdam perchè non si sapeva ci fosse il divieto e solo in seguito ce ne
si è resi conto.
Questo per mostrare come anche il Difensore civico locale di Rotterdam si trovi adesso a
lavorare in settori assolutamente nuovi.
Ora passiamo al tema principale che è “buoni rapporti sulla base di buone regole”. Anzitutto va detto che le regole possono essere cambiate, ma se si parte con questo atteggiamento è difficile mantenere buoni i rapporti. È questo è un problema, perchè se si
132
sfidano i politici mettendo in dubbio le loro regole allora si va contro il potere, si pestano i
piedi di qualcuno e a questo punto operare può diventare difficile. Questo tipo di interventi
sulla modifica delle regole naturalmente non piace molto a chi quelle regole ha scritto.
Con questo obbiettivo di avere buone regole e buoni rapporti abbiamo strutturato il nostro
metodo di azione.
Per prima cosa il modus operandi del Difensore civico di Rotterdam è sempre connotato
dall’essere molto accessibile. Abbiamo sempre voluto essere al centro della città, nel
centro della città, raggiungibili da tutti i cittadini, ovviamente anche dalle persone con
disabilità.
Abbiamo aperto i nostri uffici per un numero sempre maggiore di ore, abbiamo tutti i recapiti possibili, ma soprattutto abbiamo cercato di essere accessibili da un punto di vista
psicologico. Com’è possibile misurare questa disponibilità? In base ai dati relativi a coloro
che vengono presso i nostri uffici, elemento che noi registriamo regolarmente: registriamo
chi viene, con quali segnalazioni e così via. Per esempio per noi è un problema la mancanza di richieste da parte dei giovani; al di sotto dei 21 anni praticamente non riceviamo
mai nessuno con lamentele. Bisogna quindi continuamente automisurarsi ed essere sempre consapevoli di quali sono le carenze.
Il nostro modus operandi, come dicevo, è quello di garantire sempre una sorta di rete di
sicurezza per la società, per la comunità che sta diventando sempre più complessa, a
volte troppo complessa, non solo per i cittadini, ma anche per gli operatori sociali che non
sanno più come funzionano le cose. E quindi il difensore civico locale deve sapere dove
trovare aiuto, deve sapere anche dove trovare cibo e protezione per esempio per i poveri
in modo tale da aiutare queste persone ad accedere ai diritti di cui sono titolari.
Naturalmente, non orientiamo soltanto ma mediamo anche.
Si deve però stare molto attenti con la parola mediazione, come dicevo già prima, perchè
la mediazione vera e propria consente di entrare liberamente nel conflitto, mentre invece il
difensore civico non ha questa libertà di azione.
L’amministrazione non ha la possibilità di mediare o meno, deve essere sempre presente,
deve sempre dare una risposta ai cittadini e al difensore civico, quindi non si tratta di una
vera e propria mediazione, ma piuttosto di quello che in Italia forse potremmo chiamare
consiglio o suggerimento. Il consigliere opera un po’ come il difensore civico.
La mediazione del difensore civico è finalizzata a creare buoni rapporti tra cittadini ed
amministrazione. E questo è sicuramente l’obiettivo ultimo del difensore civico, dato che
la gente si rivolge a noi proprio per questo, per creare dei migliori rapporti con l’amministrazione locale.
Ed oggi invece mi rendo conto che sempre più la gente si allontana dalla propria amministrazione, mentre il governo democratico della città necessiterebbe della collaborazione
volontaria e del consenso dei propri cittadini per funzionare.
Ecco quindi che qui entra in gioco una ulteriore finalità ultima del difensore civico che
secondo me è ancora più importante, un obiettivo assolutamente democratico, quello di
legittimare il lavoro del governo locale, attraverso il coinvolgimento delle persone, perchè
le persone si stanno allontanando dalla politica, dall’idea della democrazia, non votano
più, non credono più in nulla e quindi la funzione del difensore civico in termini democratici
è anche quella di stimolare il coinvolgimento delle persone nel governo di livello cittadino.
Quindi da una parte si devono ripristinare buoni rapporti, e dall’altra ridare fiducia ai cittadi-
Simon Matthijssen
133
ni dando elementi concreti che facciano sentire che la democrazia esiste perchè il potere
è nelle loro mani. Questo lo si può fare con un contributo positivo, cercando di coinvolgere
le persone anche attraverso i diversi metodi della difesa civica. Bisogna ascoltare, dare
informazioni e consigli, riequilibrare le posizioni di amministrazione e cittadini in termini di
forza, rendere le cose chiare e trasparenti, riportare entrambe le parti con i piedi per terra
e tenerle agganciate alla necessità di risolvere i problemi.
Soltanto una piccola parte del nostro lavoro è di vera e propria indagine, controllo o giudizio talvolta anche contro la volontà dell’amministrazione pubblica.
Certo, il difensore civico può chiedere informazioni alla pubblica amministrazione ed entrare negli uffici, ascoltare i funzionari ed anche degli esperti per controllare la città, ma
soprattutto dare fiducia ai cittadini, ascoltarli e mettersi nei loro panni. Senza la costruzione di questa fiducia non è possibile ottenere risultati efficaci.
Arrivo infine al modus operandi tipico di Rotterdam, tipico per quanto attiene ai rapporti
scritti. Noi abbiamo redatto dieci rapporti all’anno nell’ultimo periodo di attività. Come e
perchè lo facciamo? Vogliamo arrivare ad un cambiamento strutturale, soprattutto per
risolvere i grandi problemi. Come diceva il Difensore civico di Barcellona, vogliamo essere
preventivi.
La prima cosa che dobbiamo fare a questo proposito è creare un vero e proprio dialogo:
non siamo dei predatori che operano contro una vittima, quindi dobbiamo impostare un
dialogo dicendo magari all’ amministrazione: “non pensate che sia strano questo fatto
o questa conseguenza?” oppure “riuscite a seguire questo ragionamento?” E cose di
questo genere. In questo modo riusciamo a scambiare argomenti sempre partendo dal
basso, iniziando sempre con coloro che operano sul campo, sul perché agiscono in un
determinato modo. Poi chiediamo loro, per esempio, “ma se fosse coinvolta sua mamma Lei opererebbe sempre nello stesso modo?”. Partiamo proprio dal basso e nella
maggior parte dei casi riusciamo a risolvere i problemi in questo modo. Poi loro possono
convincerci o siamo noi a convincere loro e questo naturalmente è fisiologico. Se invece
il problema per noi rimane, allora facciamo riferimento ai loro capi, magari al Sindaco, ai
Consiglieri che hanno più potere, fino a raggiungere un risultato positivo. Se invece non
riusciamo ad avere successo, allora cominciamo a redigere un primo rapporto che viene
inviato alla nostra controparte. A volte la risposta è positiva, e quindi non è più necessario
redigere altre relazioni. Se invece la nostra relazione non li convince, allora passiamo ad
una relazione ufficiale contenente tutte le informazioni relative al caso che viene inviata
direttamente al Consiglio comunale. Ricordo – un massimo di 10 rapporti ufficiali all’anno.
Comunque, quando riusciamo a convincerci in fase iniziale oppure dopo la relazione
ufficiale, il tutto termina con le conclusioni nelle quali cerchiamo di descrivere come prevenire ulteriori problematiche, attraverso delle raccomandazioni, attraverso la stesura di
un protocollo. Per esempio un protocollo ci dice come reagire in risposta a comunicazioni
scritte oppure come comportarci al telefono quando ci sono dei clienti difficili, quindi non
riattaccare la comunicazione, ma cercare di gestire nel modo più giusto l’utente. Nel caso
in cui delle persone non si comportano correttamente in aree particolari del Comune non
si possono mandare via, perchè in questo modo il problema non si risolverà; bisognerà
piuttosto cercare di aprire una linea di comunicazione con queste persone, per garantire
134
comunque loro un servizio e allo stesso tempo, naturalmente, proteggere il proprio personale. Quindi ci sono dei protocolli specifici da seguire, molto dettagliati a questo proposito,
perchè secondo noi è importante essere lineari e – come già detto precedentemente – le
dimensioni sono importanti, quindi cerchiamo di fare le cose con il meno possibile e cercando di coinvolgere la burocrazia il meno possibile.
Adesso vorrei concludere la mia breve relazione parlando delle opportunità e dei rischi
per il difensore civico.
Partendo da questi ultimi, si può dire che uno dei principali pericoli è di diventare parte del
sistema e di essere riconosciuto come tale, di diventare nuova burocrazia che si aggiunge
a quella vecchia,. Un’altro problema è rappresentato da quelli che sono i nostri vincoli di
carattere finanziario. Non vogliamo diventare troppo dipendenti da altri organi.
Noi in un certo senso abbiamo trovato la soluzione a questo problema, non accettando
un budget calibrato sulle lamentele gestite, ma piuttosto soltanto pro capite, per abitante.
Inoltre riteniamo che avere troppi ombudsman specializzati conduce a creare confusione.
Infine vorrei concludere con una citazione di H.H.. Kirchheiner, giudice e studioso olandese che ha scritto nel 1971, quindi prima ancora che nei Paesi Bassi esistesse il difensore
civico, un testo intitolato “L’ombudsman nella democrazia”. Egli affermò che il carattere
giuridico, le fondamenta legali e i risultati pratici dovrebbero tutti contribuire a dar forza
alla democrazia, per creare un rapporto migliore tra i cittadini e il governo, per creare una
situazione più tranquilla per tutti e per sviluppare anche un atteggiamento più creativo da
parte della pubblica amministrazione che possa rafforzare un dialogo con i cittadini. Questo è quindi il ruolo del difensore civico e con questo vi ringrazio per l’attenzione.
Simon Matthijssen
135
136
Simon Matthijssen
substitute ombudsman of rotterdam
Daily life and the rights of the citizens are strongly affected by
the decisions of the local administration. The Dutch local governments have numerous and important functions. The tight interdependency between citizens and local governement gave rise to
municipal ombudspersons (Rotterdam 1976) and later to a national ombudsperson (1981). The city of Rotterdam, a big harbour
city, is the centre of a metropolitan area of 10 other cities in which
the office of the Rotterdam Ombudsman operates.
In the past few years the Ombudsman’s activity changed along
with the changes in society; nowadays for instance the Ombudsman of Rotterdam also deals with issues regarding the protection
of human rights. The traditional role of helping people, especially
the disadvantaged ones, to access the municipal institutions, still
exists. Despite the complexity of the situation, the office structure
is simple: there are only 10 staff members that handle about 4000
complaints a year.
Their modus operandi primarily aims at strengthening democracy
and restoring the relationship between the public administration
and the citizens. The control activity comes only into view when
direct problem solving fails. The ombudsman aims to be approachable, to provide a safety net and give tangible solutions
(which lead to structural improvements), he prefers to mediate or
intervene rather than giving thorough (late) judgements.
The ombudsman tries to prevent the office from becoming a bureaucracy in itself, becoming part of the system, losing its identity
or independency. Realistic investigative tools and financial freedom are essential as well as well-developed relationships with
both citizens and the public administration. All of which contributes to an improvement of democracy.
Simon Matthijssen
137
Presentation
Dear ladies and gentlemen, dear Mister Barbetta, dear professor Violini, dear co-speakers.
I am sincerely honoured to have the floor in this marvellous city and have the attention of so
many distinguished guests. My name is Simon Matthijssen. I am the Substitute Ombudsman in Rotterdam. On this occasion I represent Mr Migiel Van Kinderen, ombudsman for
the City of Rotterdam and ten other cities in the region.
Let me begin by presenting you a small paradox: more is less or two is a company, three
is a crowd.
A Cooperation paradox: two is a company, three is a crowd
In the past 15 years various (special) ombudspersons were created: for children, elderly
people, minorities, inmates, on the field of healthcare, public transport, social security,
police… There was also a parallel development at different levels: European, national,
regional, local, and even the metropolitan level. However, too many special ombudspersons may lead to border confrontations, less accessibility, less authority and above all,
confusion.
Short introduction of the Dutch Ombudsman institute: bottom up
- 1970: consumers ombudsman on TV
- 1976: Ombudsman for the City of Rotterdam
- 1980: Ombudsman for the City of Hague
- 1982: National Ombudsman
- 1999: Internal complaints Law (first stadium; authorities review the complaint)
codified in the General Administrative Law Act (GALA)
- 1999: National Ombudsman put in the Dutch constitution: High Comity of State
- 2006: External complaints Law (second stadium; ombudsman reviews the complaint) codified in GALA
The reason that the ombudsman institutes started at a local level is because in the Netherlands the city has a compelling influence on citizens: they are monopolists, citizens can’t
escape, and the relationship is sometimes experienced as unfair and unbalanced.
How do the things work in Rotterdam?
Rotterdam is the second large city (600.000 inh.) in the Netherlands and is the main
harbour for west European industries. In a harbour one can have (legal) problems, but
the ships have to move on, you can’t keep them until all disputes are solved. Quick dispute resolution is standard in Rotterdam. This also applies to the ombudsman: we want
to solve problems as soon as possible. The institute works for more than 10 cities in the
metropolitan area:
1.000.000
inhabitants
22.000
civil servants
3.000
telephone calls per year
1.000
complaints in writing
138
500
150
350
10
10
simple “one handling only”
mediating/intervention
judgement/opinion
reports per annum
staff members
Second paradox: Keeping the size of the office limited was a deliberate choice: we don’t
want to represent a ‘dumping place’ for all complaints. We want to teach the cities how to
handle the complaints in a correct way. However, with more inhabitants and more cities to
serve, more experience, more income and better staffing is necessary in order to deal with
complaints more effectively: too small could prove to be dangerous. (Our work for several
cities gives us our own income and gives us a relatively large amount of freedom.)
The change after 09/11: a new problem: the protection of human rights and
maintaining democracy
After the twin towers and the murders of politician Pim Fortuyn and moviemaker Theo van
Gogh (which occurred shortly after 9/11), some Dutch populist politicians who despised
the liberal multicultural society, gained influence in the city of Rotterdam (and later on in
the National parliament). They introduced repressive policies and laws acting deliberately
on (and over) the edge of the precipice of human rights:
- House calls
- Preventive frisking
- Area injunctions
- Public transport injunctions
- Not personalized area injunctions with high pitch sound generators to shoo away
youngsters (Mosquito)
These new rules are in direct conflict with the European Convention on Human Rights
(ECHR) and endanger democracy. This gave rise to a relatively new role of ombudspersons in the area of Rotterdam: guaranteeing the protection of human rights and ensuring
democracy.
Rotterdam Ombudsman modus operandi
Two objectives:
- To strengthen democracy (main tool: assessing the actions of authorities (and
thus legitimizing the democratic system))
- To restore relationships (Citizens and authorities are hostages to each other: a citizen can’t escape from the Government and the Government can’t function without
cooperative citizens.)
In order to realize our objectives, we opt for the following strategies:
1. To be approachable:
a. from a physical point of view
• easy to find
Simon Matthijssen
139
• nearby public transport
• accessible for disabled persons
• various open-office hours
• accessible by mail, e-mail, fax, telephone
b. from a psychological point of view
• correct attitude in face to face relations
2. To provide a safety net
We don’t want to be an institution that only gives – after several months – a verdict.
We aim at giving real help to the citizens. Giving late judgements might harm the
confidence of the public. In a complex society, the local ombudsman in particular
knows where to find direct help, shelter, food and protection. He must not restrict
his work to judge/assess actions of the authorities, but he must also provide direct
and tangible solutions for actual problems.
3. To mediate or to intervene
This implies:
- listening
- giving advice
- positively influencing the balance of power
- ensuring that both parties keep both feet on the ground
4. To investigate and to assess
In order for the ombudsman’s investigative powers to be effective, the ombudsman
has to have the following competences. He must:
- have access to all relevant information
- have access to- and to be able to search offices and cabinets
- be able to hear under oath
- be able to hire experts for research
- be able to choose and deploy his own staff
- have the right to ask for the suspension of government actions
5. To aim for structural change (in order to prevent the repetition of mistakes)
The relationship with the public administration cannot be of a predator-vs.-victim
kind.
A DIALOGUE is necessary:
- exchange of arguments
- bottom up (first hear workers in the field, than their bosses)
With regular complaint-handling the ombudsman:
1. First gives his opinion to the workers in the field/middle management
2. If they agree with the ombudsman he closes the case with a memo
randum of understanding
3. If they are not convinced, the ombudsman confers with the higher management, and – if possible – ends the case with a memorandum of understanding
140
4. If the ombudsman can’t convince the bureaucracy, he sometimes confers with the specific aldermen or de city council committee that is politically responsible for this area and concludes with a memorandum of understating or he makes a draft report (sometimes with recommen
dations) and presents that to the highest management and the board of mayor and alderman of the city. Most of the time in this stadium all problems are solved.
5. If the board of mayor and aldermen is not convinced by the draft re
port, they have to give a written reaction within a pre set period of time.
6. The ombudsman digests the observations of the board of mayor and aldermen and issues a final report to be presented to the city council.
As a result of this, communications between the ombudsman and the bureaucracy
and politicians, the ombudsman sets standards (protocols) for, for instance:
• Written communication
• Behaviour on the telephone
• Entrance injunctions
• House calls
• Apologies
6. Éducation permanente
Training coaching programs for the employees of the public administration
7. Monitoring cases dealt with
Especially the local ombudsman can control the permanent compliance with rules
agreed upon.
Potential threats
- That the institution becomes part of the system instead of an independent control
instrument
- That the institution becomes a bureaucratic system itself
- Financial dependency: The ombudsperson should fight for financial freedom: in
Rotterdam this was achieved by requesting a budget per capita instead of a budget
per complaint
- Having too many specialized ombudsmen which lead to border confrontations
and confusion.
Opportunities
H. Kirchheiner, “The Ombudsman in democracy”, 1971:
The juridical character of the institution, the legal foundations and the practical outcomes
should contribute to strengthen democracy, to establish a better relationship between
the Government and the citizens, to create a more human state of mind of the people in
charge and a more creative mindset of the civil servants
Thank you for your attention.
Simon Matthijssen
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regole
Ringrazio il relatore, vorrei solo brevemente parafrasare una sua tesi iniziale, la tesi dei
troppi livelli di governo: noi in Italia diciamo qualcosa di analogo rispetto ai figli, “uno è poco
e due sono troppi”; quindi forse lo stesso tema può essere applicato ai livelli di governo
dell’ombudsman in Olanda. Riprendo invece un tema che mi pare molto interessante,
cioè il tema della legittimazione democratica; effettivamente la sfiducia era un tema su cui
già ci aveva intrattenuto la dottoressa Pilar Malla i Escofet: il tema della fiducia è una tema
importantissimo, effettivamente sempre più importante. E da questo punto di vista rilevare
quanti giovani si presentano agli sportelli del difensore civico potrebbe essere qualcosa
di interessante, perché che i giovani si avvicinino alle istituzioni è sempre più importante
per far sì che le nostre democrazie funzionino bene. Così come mi sembra degna di nota,
ma non voglio chiosare, bensì semplicemente segnalare qualche punto, il tema della nonburocratizzazione, della rapidità delle decisioni, del poco scrivere e del molto convincere,
perché questo effettivamente può essere un modo con cui il cittadino che è abituato ad
un certo stile amministrativo si rafforza invece nella consapevolezza che si può cambiare,
si può far sì che l’amministrazione sia più efficiente, più vicina, più sussidiaria eccetera.
Proseguiamo con i nostri lavori. Dò la parola ad Anne Seex, Difensore civico della città di
Birmingham e poi di anche altre realtà.
Thank you very much. I would like to briefly paraphrase one of your initial statements, the
one on too many government levels: in Italy we say something similar about children –
“one is not enough and two is too much”; perhaps this is also the case of the levels of
ombudsmen in Netherlands. I would like to take up now a subject that appeared very
interesting: the need for a democratic legitimating. As a matter of fact, mistrust is an
important subject to talk about; Mrs. Malla i Escofet mentioned this issue in her speech
as well. From this point of view, finding out how many young people seek the help of the
ombudsman may appear to be enlightening, as for our democracies to function well it is
very important that young people approach the institutions. I would also like to emphasize
what you mentioned on the non-bureaucratization, on the rapidity of the decisions, on the
writing-a-little-convincing-a-lot kind of attitude; this could be the way to assure the citizens
that change can be made, that the administration can become more efficient, approachable, subsidiary et cetera. Let’s continue with our roundtable. I give now the floor to Anne
Seex, Ombudswoman for the city of Birmingham.
Lorenza Violini
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regole
Anne Seex
local government ombudswoman della città di birmingham, solihull mbc, chesire, derbyshire, nottinghamshire, lincolnshire,
warwickshire e nord inghilterra
Sebbene siano tecnicamente autorità senza poteri coercitivi, i
difensori civici inglesi, chiamati Local Government Ombudsman
(LGO), esercitano un’influenza considerevole sulle autorità locali.
I loro rimedi cosiddetti “soft” – di intimidazione interna ed esterna
– sono in realtà molto forti ed infatti nella maggioranza dei casi gli
interventi dei LGO sono efficaci.
I fattori determinanti tale efficacia sono diversi: una competenza
adeguata, sufficienti risorse finanziarie, garanzie di indipendenza
stabilite dalle norme, personale preparato e soprattutto relazioni
di buona qualità con le pubbliche amministrazioni, basate sulla
credibilità dell’ombudsman.
Certo il rischio di essere chiamati pubblicamente dal difensore
civico a dare spiegazioni su un reclamo costringe in una certa
misura gli amministratori a fare del loro meglio per soddisfare i cittadini, ma questo non è sufficiente e deve costituire un’estrema
ratio nell’intervento del LGO. Prima di tutto, vi devono essere reciproco rispetto e una base di accordo comune su cosa i cittadini
hanno il diritto di aspettarsi. Il Local Government Ombudsman
non può svolgere indagini per reclami prima che l’autorità locale
abbia avuto una ragionevole possibilità di dare una risposta e
deve fare ricorso ai propri poteri di persuasione ed influenza prima di ricorrere ai rimedi più invasivi. Infine, per aiutare gli impiegati
pubblici a capire meglio il punto di vista del cittadino e quindi a
gestire meglio le lamentele, il Local Government Ombudsman
offre alle autorità locali corsi di formazione per la corretta gestione dei reclami.
In questo clima di reciproca comprensione, i LGO possono operare con successo, guadagnandosi da un lato la credibilità nei
confronti di funzionari e amministratori e dall’altro, la fiducia di cittadini.
Anne Seex
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Introduzione
Innanzitutto mi voglio congratulare con il Signor Alessandro Barbetta per l’iniziativa presa a
proposito di questo importantissimo incontro, e per aver commissionato la ricerca sul ruolo e l’impatto della difesa civica in undici città metropolitane europee. Mi congratulo inoltre
con la professoressa Lorenza Violini dell’Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia per
i risultati raggiunti, che forniscono un interessante panorama delle nostre origini, del grado
di indipendenza e dei nostri poteri.
Avrete sicuramente affrontato enormi sforzi nel distribuire in anticipo le copie tradotte delle
conclusioni. Voglio ringraziare tutte le persone che si sono impegnate in questa attività e
ancora un grazie per tutto il lavoro di organizzazione, per la buona riuscita del convegno
di oggi.
Ho centrato il mio discorso sui poteri di persuasione ed influenza del difensore civico, in
opposizione ai poteri coercitivi per la revoca o l’emendamento di un atto, da parte della
autorità pubblica, e/o la possibilità di punire un funzionario. Come il Signor Barbetta e la
maggior parte dei difensori civici analizzati dalla professoressa Violini, io ho il potere di
raccomandare specifiche azioni giudiziarie a tutela dei diritti dei cittadini che presentano
un reclamo, e di raccomandare miglioramenti nelle procedure e nelle pratiche, per evitare
che altri cittadini possano incorrere negli stessi problemi. Come per la quasi totalità dei
difensori civici analizzati, questi poteri non interferiscono con i poteri discrezionali della
pubblica autorità e inoltre, sottolineo che non possiedo il potere di far rispettare le mie
raccomandazioni.
Anche se il rapporto di ricerca è tecnicamente corretto nel definirmi “organo istituzionale
senza poteri”, non è proprio così che mi considero e non è proprio così che viene inteso
il Local Government Ombudsman (LGO), in generale. I rimedi cosiddetti “soft” del “potere
interno di intimidazione” e del “potere esterno di intimidazione” sono in realtà molto forti,
e disponiamo quindi di tutte le condizioni che permettono una buona ed efficace azione
di difesa civica.
Informazioni sul Local Government in Inghilterra e sui Local Government Ombudsmen
Prima di continuare, vorrei fornirvi un panorama informativo del Local Government in Inghilterra, delle attività dei Local Government Ombudsmen e della città di Birmingham.
Autorità locali:
In Inghilterra, esistono 388 autorità locali principali, a servizio di 51 milioni di persone.
Nelle conurbazioni urbane, i poteri delle autorità locali principali includono:
- Pianificazione urbanistica e controllo dello sviluppo e dell’edilizia
- Pianificazione del numero di alloggi assistenziali ed eventualmente, predisposizione di alloggi da affittare (come locatore)
- Sussidi per anziani, disabili, malati mentali e bambini
- Istruzione pubblica per bambini da 3 a 16 anni
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- Manutenzione di strade e illuminazione stradale
- Protezione ambientale e pubblica (per esempio, igiene alimentare)
- Raccolta rifiuti e pulizia delle strade e degli spazi pubblici
- Biblioteche, attrezzature sportive e culturali, parchi giochi etc.
- Sussidi per affitto e tasse locali (operano in qualità di agenti del governo locale)
- Licenze per taxi, autorizzazione alla vendita di bevande alcoliche, negozi di tatuaggi, etc.
Molte autorità locali sono in possesso di terreni ed edifici, forniscono parcheggi, gestiscono mercati e cedono concessioni ai venditori di alimenti. Queste attività costituiscono una
fonte di guadagno non indifferente – che supera a volte le tasse locali.
Le autorità locali principali non sono direttamente responsabili delle forze dell’ordine, del
trasporto pubblico o dei servizi pubblici.
I Local Government Ombudsmen (LGO)
Esiste un accordo per la suddivisione del lavoro tra gli uffici di Londra, Coventry (Inghilterra
centrale) e York (Nord Inghilterra), per trattare lo stesso numero di reclami. La legge impedisce ai LGO di trattare reclami presentati dai dipendenti contro il proprio datore di lavoro
e sui curriculum e la gestione interna di scuole e altre istituzioni pubbliche.
La legge prevede per i LGO il diritto alla discrezionalità, ma aggiunge che generalmente
non sarebbe nostro compito svolgere indagini relative a reclami, nel caso in cui i cittadini
possiedano diritto di revisione o di appello presso un tribunale o presso il Ministro di Stato.
Questo significa che svolgiamo solo raramente indagini su reclami che riguardano la revoca di permessi allo sviluppo da parte dell’autorità locale (perché gli interessati possono
fare appello al Ministro di Stato) o che riguardano il mancato soddisfacimento della legge
sulla libertà di informazione - Freedom of Information Act - perché gli interessati possono
appellarsi al Commissario per l’Informazione, che è considerato un tribunale. Non trattiamo poi reclami di prima istanza in cui una autorità pubblica non soddisfa i bisogni speciali
di istruzione per bambini con deficienze fisiche o mentali.
Nell’anno 2007/2008 sono pervenuti ai nostri tre uffici ben 17.628 reclami, ma 2.489 non
erano di nostra competenza.
La legge prevede che i LGO non possano svolgere indagini per reclami finché l’autorità
locale non sia stata informata del problema e finché disponga di una possibilità “ragionevole” di rispondere al reclamo – 4.984 ( il 28%) di questi reclami è passato in visione
all’autorità locale. Questi reclami vengono chiamati “prematuri”.
I LGO hanno piena discrezionalità riguardo al se iniziare, continuare o interrompere un’indagine relativa ad un reclamo ossia i cittadini non hanno il diritto di esigere indagini per i
loro reclami. Non abbiamo svolto indagini in 2.887 casi (16%). 2.939 (16%) reclami sono
stati risolti quando l’autorità locale ha agito o ha deciso di agire per soddisfare i LGO. Le
indagini per questi reclami sono state interrotte dalla corrispondenza privata tra il cittadino
e l’autorità locale. Sono questi i casi in cui raramente facciamo ricorso ai rimedi “soft”
dell’informazione interna, ma piuttosto ai poteri di persuasione e influenza.
Per 5.024 (28.5%) reclami, le nostre indagini non hanno riscontrato alcun caso evidente
Anne Seex
147
di cattiva amministrazione da parte dell’autorità locale. 119 (meno dell’1%) reclami hanno
portato all’emissione di rapporti pubblici. I reclami più frequenti riguardano decisioni relative alla concessione edilizia o modifiche edilizie (23% del totale), seguiti dai reclami in materia di alloggi (21%). Non vi sono altri reclami che superino la quota dell’11% del totale.
Comune di Birmingham:
E’ la più grande autorità municipale del Regno Unito – conta più di un milione di persone,
2.240.392.000 euro di spesa fiscale annuale, 382.764.957 euro in investimenti annuali di
capitale.
7.800 richieste di permessi per nuove costruzioni o modifiche, 64.000 case in affitto, 426
scuole con 173.846 alunni, 388.000.000 euro in sussidi per alloggi e tasse locali, 20
lingue parlate – 9 utilizzate per informazioni pubbliche importanti.
La città costituisce il 5,4% dei 18,5 milioni di cittadini che si trovano sotto la mia giurisdizione e genera il 7,9% del totale dei reclami trattati dal mio ufficio.
La media dei reclami per la città Birmingham è di 4,37 su 10.000 abitanti, in confronto a
una media di 4,4 su 10.000 delle otto città principali della rivoluzione industriale (la media
spazia dal 5,66 al 3,41).
137 reclami pervenuti a Birmingham (29%) sono stati classificati come “prematuri”, 54
(11%) esterni alla mia giurisdizione, per 82 reclami (17%) non sono state svolte indagini,
in 112 casi (23,5%) non è stata riscontrata cattiva amministrazione e 136 reclami (28,5%)
sono stati risolti dall’amministrazione comunale con azioni per noi soddisfacenti.
Rispetto alla media nazionale, Birmingham rivela una percentuale maggiore di reclami,
risolti convincendo l’amministrazione comunale ad adottare azioni per noi soddisfacenti
(28,5% contro 16%) e registra una minore incidenza di casi di cattiva amministrazione
(23,5% contro 28,5%), ma probabilmente ciò non è significativo a livello statistico.
Quali sono le condizioni che permettono una buona ed efficace azione di difesa
civica?
Secondo il mio punto di vista, esistono cinque condizioni essenziali:
Primo, il difensore civico deve possedere una giurisdizione (rectius: competenza) idonea
a trattare i problemi dei cittadini – se le competenze sono limitate ed escludono un elevato
numero di casi, i cittadini perderanno fiducia nel difensore civico.
Secondo, il difensore civico deve disporre di risorse adeguate; questo non significa che
lo Stato deve firmare assegni in bianco per il difensore civico. Queste risorse devono essere sufficienti per consentire di adottare decisioni efficaci ed immediate su quali reclami
accettare, e per svolgere indagini approfondite ed adeguate. Il difensore civico deve avere
potere discrezionale su quale reclamo accettare, così da equilibrare carico di lavoro e
risorse. Di certo, invece, non è possibile tenere sotto controllo il numero di reclami che ci
vengono presentati, attraverso mezzi che lederebbero i propositi della nostra istituzione,
come per esempio non pubblicizzare il nostro ufficio o impedire ai cittadini di comunicare
con noi. Quest’anno i LGO hanno ampliato il servizio telefonico, così da renderlo il princi-
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pale mezzo di comunicazione con i cittadini. Abbiamo aumentato il personale addetto al
servizio da 3 a 10 unità, e il numero di chiamate ricevute è aumentato da 20.000 a 44.000
all’anno, 3.500 nel solo mese di settembre.
Terzo, il difensore civico deve essere indipendente dalla pubblica amministrazione sia in ri-
ferimento al mantenimento della carica che delle risorse. Questa indipendenza è vitale per
far sì che i cittadini confidino nel fatto che le decisioni, prese dal difensore civico rispetto
ai reclami da loro presentati, siano prese in considerazione dei soli argomenti attenenti il
reclamo stesso. Non bisogna dare l’impressione che il difensore civico tema le conseguenze di un’esposizione pubblica di eventuali errori dell’amministrazione.
Quarto, è necessario che il difensore civico e i funzionari pubblici considerino allo stesso
modo cosa i cittadini hanno il diritto di aspettarsi. Senza questa base comune è molto
difficile concludere un dialogo efficace. Il Regno Unito non ha una costituzione scritta e i
principi del diritto amministrativo1 sono stati fissati, nel corso degli anni, dalle corti giudiziarie: la pubblica amministrazione deve agire nel rispetto della legge (inclusa l’amministrazione secondaria e il sistema di controllo ministeriale); le sue decisioni e le sue azioni devono
essere “ragionevoli”, senza pregiudizi, e devono essere adottate solo dopo aver preso
in considerazione tutti i fattori più rilevanti; le decisioni e le azioni devono essere adottate in modo imparziale (regole del diritto naturale). Purtroppo molti dirigenti e impiegati
nelle amministrazioni pubbliche, in ruoli sia tecnici che professionali, non comprendono
adeguatamente tali principi e come applicarli nel lavoro quotidiano. Quando la questione
coinvolge i LGO, i contatti con l’autorità locale si intrattengono tramite un avvocato senior
o un funzionario che lavora per la direzione generale dell’amministrazione di riferimento,
soggetti che generalmente conoscono e comprendono questi principi.
Quinto, il difensore civico deve essere circondato da personale impegnato e competen-
te, che riporti i valori della difesa civica nei suoi provvedimenti quando decide: per quali
reclami procedere, come compiere le indagini e come risolvere al meglio le questioni. Per
mia esperienza, si ottiene maggiore successo quando il personale dell’ombudsman si è
documentato sulle leggi e i sui regolamenti inerenti il caso, sulle politiche attuate da quella
pubblica amministrazione, e su ciò che è accettato come prassi professionale (come
standard etc.), e quando assembla tutti questi aspetti nell’ottica dei diritti dei cittadini e
con l’esperienza in questo campo (con un occhio di riguardo all’opinione pubblica e ai
media!). Perdiamo credibilità se il personale cerca di negoziare soluzioni rapide, senza disporre di tutti i suddetti elementi, specialmente se il cittadino è visto dai funzionari pubblici
come qualcuno che vuole trarre un vantaggio ingiustificato nei confronti di altri che sono in
una situazione di necessità maggiore e in un momento in cui le risorse sono vincolate.
Buone relazioni o “perchè la persuasione funziona”?
In un’amministrazione pubblica identifico due fattori che motivano ad agire, e che considero utili per risolvere un reclamo: l’ethos del servizio pubblico dei dirigenti e dei funzionari
e il voler evitare le critiche dell’opinione pubblica.
Dal momento che i LGO non possono trattare un reclamo se la pubblica autorità non ab-
Anne Seex
149
bia per prima avuto la possibilità di analizzarlo e risolverlo, uno potrebbe chiedersi: perché
l’ethos del servizio pubblico non ha previsto che il cittadino venisse soddisfatto già quando l’autorità si occupava del reclamo? Forse gli impiegati mostrano impegno nell’affrontare
un reclamo solo quando rischiano di essere chiamati dal difensore civico a darne spiegazioni pubbliche? Sono sicura che questo rischio aiuta a tenere le menti concentrate, ma
ci sono comunque molti altri fattori che entrano in gioco.
Uno di questi fattori è relativo al fatto che i reclami, presentati dai cittadini, vengono trattati
secondo le procedure tipiche dell’autorità locale. Spesso se ne occupano i funzionari
superiori del dipartimento, che hanno un eccessivo carico di lavoro, poco tempo e necessità di mantenere buone relazioni con i propri dipendenti, tutti elementi che spesso sono
di ostacolo alla completa revisione del lavoro e impediscono che il funzionario analizzi il
caso immedesimandosi nel cittadino. Un altro fattore, come abbiamo detto prima, è che
i funzionari del dipartimento sono spesso assunti per le loro competenze professionali e
tecniche e potrebbero non possedere una buona capacità di intendere nel giusto significato le leggi che vincolano le azioni delle autorità pubbliche.
Per tale ragione da alcuni anni offriamo corsi di formazione per il trattamento dei reclami
alle autorità pubbliche sotto la nostra competenza. I corsi sono gestiti dal personale più
qualificato e sono offerti al prezzo di costo; le autorità locali sostengono tutti i corsi che
siamo in grado di offrire (129 lo scorso anno). Monitoriamo l’opinione dei partecipanti: il
90% considera il contenuto buono o molto buono. Non abbiamo un’evidenza empirica del
fatto che le autorità locali, che abbiano seguito i corsi, trattino in seguito i reclami in maniera più efficace o siano più soggetti alla nostra influenza. Tuttavia, abbiamo chiesto a un
campione di 25 autorità pubbliche la loro opinione. Le risposte dei dirigenti e dei funzionari
del settore reclami mostrano che il corso di formazione ha permesso alle amministrazioni
comunali di trattare i reclami in modo più sicuro ed efficace, soprattutto nella prima fase,
con conseguente diminuzione del numero di reclami che passano alle fasi più avanzate
della procedura. Coloro che invece disponevano di servizi di controllo nelle procedure
(come controlli sistematici o periodici delle risposte) hanno riferito di aver notato, dopo il
corso, un miglioramento nella qualità delle risposte, fornite ai reclamanti.
Il personale dei LGO è in genere in grado di aiutare i funzionari pubblici a comprendere
i contenuti giuridici e amministrativi del reclamo e può spesso portare ad atteggiamenti
più civili un cittadino ostile o poco ragionevole. Ciò può essere facilitato dai contatti che
intratteniamo con gli avvocati o i funzionari superiori impiegati presso l’amministrazione
di riferimento, i quali in genere non stanno sempre dalla stessa parte dell’autorità locale,
che è responsabile del servizio o della decisione in materia di reclamo. I funzionari con cui
abbiamo rapporti sono su posizioni meno difensive dell’azione che ha causato il reclamo
e sono più propensi a comprendere i principi del diritto amministrativo.
Va sottolineato che “un’azione soddisfacente per il difensore civico” non è la stessa cosa
di “un’azione soddisfacente per il cittadino”. Una ricerca su un campione di cittadini che
ha presentato reclami ai LGO dimostra che il 33% dei cittadini i cui reclami sono stai risolti
sono rimasti insoddisfatti del risultato, addirittura il 24% molto insoddisfatto2.
150
La ricerca curata dalla professoressa Violini ha sottolineato l’importanza dell’informazione esterna ed interna come mezzo per ampliare la propria influenza sull’amministrazione
pubblica. L’esperienza dei LGO dimostra che le autorità locali non gradiscono ricevere
nostri rapporti pubblici contro di loro. Anche se ciò è utile e costituisce un potente mezzo
a cui fare ricorso se l’amministrazione non collabora, vi è qualcosa di sorprendente. Infatti
solo alcune relazioni riescono a raggiungere tutti i media ma tendono a rivelarsi, nella
migliori delle ipotesi, fuochi di paglia, mentre altre vengono riprese molto poco dai media.
Mi piace pensare quindi che l’efficacia derivi dall’ethos del servizio pubblico profondo e
diffuso nel governo locale. Qualunque ne sia la ragione, nella pubblica amministrazione si
avverte un forte senso di vera e propria vergogna, quando un LGO decide di pubblicare
un rapporto. Devo però fare presente che in alcuni casi molto rari, ciò potrebbe indurre i
funzionari pubblici ad un comportamento sleale e ad intaccare la credibilità del difensore
civico e dei suoi rapporti.
La ragione per cui un rapporto costituisce una minaccia così forte è che, in genere, non
ne produciamo molti. Chi critica i LGO (un piccolo numero di cittadini di cui non abbiamo
accolto i reclami e che utilizzano le potenzialità di internet) afferma che siamo troppo clementi con il Local Government e che ne vogliamo coprire gli errori e le mancanze. Queste
critiche sono infondate. I nostri rapporti pubblici sono come la moneta dello Zimbabwe
– più monete si coniano, più diminuisce il loro valore.
Come decidiamo se e quando emettere un rapporto pubblico? Emettiamo sempre rapporti pubblici quando riscontriamo casi di cattiva amministrazione e l’autorità pubblica
non accetta la nostra osservazione o rifiuta di rimediare all’ingiustizia causata al cittadino.
Questo non accade molto spesso. Personalmente, in altri casi, sono propensa a pubblicare un rapporto quando il cittadino colpito è debole, ha difficoltà a “parlare per se stesso”
– persone disabili, anziani, bambini del servizio sociale, malati mentali, i meno abbienti;
e/o quando la cattiva amministrazione si riferisce ad abuso di potere. Questo è particolarmente importante nel caso in cui io avverta che il Consigliere eletto possa ignorare gli
errori e le mancanze commesse e quindi io voglia assicurarmi che i funzionari siano posti
sotto pressione politica per indirizzarli nella giusta direzione.
L’importanza della pressione politica è dimostrata da un caso recente, riguardante la città
di Birmingham. I funzionari hanno tentato di convincermi a cambiare le raccomandazioni
presenti nel rapporto pubblico, che suggerivano una completa revisione delle procedure
dell’amministrazione comunale relative alle persone con difficoltà di apprendimento. Non
ho cambiato la raccomandazione e quando il rapporto è stato analizzato dai Consiglieri,
si è andati ben oltre. Hanno incaricato una personalità pubblica, molto valida e con molta
esperienza nel campo, a procedere alla revisione.
Comunque, i media assicurano ai nostri rapporti pubblici un certo impatto sul pubblico,
specialmente se critici nei confronti dell’autorità locale. Sebbene non permetto mai che
questa considerazione possa trattenermi dall’emettere un rapporto pubblico né cerco
una copertura mediatica scandalistica, prendo sicuramente in considerazione il possibile
livello di interesse dimostrato dai media in generale – che, senza dubbio, riflettono ciò per
Anne Seex
151
cui i cittadini hanno interesse. Ma questa non è una scienza esatta! Di recente ho redatto
due rapporti su due diverse autorità locali. Un caso riguardava la mancanza di una risposta appropriata alla richiesta dei cittadini di un secondo contenitore per rifiuti domestici e
toccava un punto normativo molto labile (che peraltro non ho la competenza di definire).
Il secondo caso era relativo ad una coppia di anziani, residenti in un alloggio sociale, che
era terrorizzata dal guardiano responsabile di fornire loro aiuto e la pubblica autorità non
aveva fatto nulla per proteggerli o per richiamare il guardiano nonostante le loro proteste. Il
rapporto sui rifiuti domestici ha raggiunto, in tutto il paese, la più alta copertura dei media
rispetto a qualsiasi altro rapporto mai pubblicato da un LGO in tempi recenti. Il caso della
coppia di anziani ha interessato, invece, solo i media locali - nonostante fosse molto critico
nei confronti dell’autorità pubblica.
Prendiamo in considerazione anche il potenziale interesse dei nostri rapporti per i funzionari e le autorità pubbliche. Mi spiego: emettiamo rapporti pubblici anche quando il
reclamo nasce da una incomprensione sui requisiti di leggi o regolamenti che può diffondersi anche all’interno di altre autorità locali. Pubblichiamo un sorta di “raccolta dei casi”,
ricavando materiali sia da rapporti pubblici, sia da casi risolti senza necessità di emettere
rapporto. Il progetto è stato ben accolto dalle autorità locali ed è usato a dovere dai quei
funzionari il cui ruolo comporta una collaborazione con il nostro ufficio.
Nel 2004 i LGO hanno introdotto la pubblicazione di una Annual Letter per ciascuna
autorità locale, che contiene l’indicazione del numero, delle materie oggetto dei reclami
e dei loro esiti, fornisce dati statistici riguardo al tempo necessario per rispondere ad un
reclamo. L’iniziativa è stata ben accolta dalle autorità locali. Sono felice di fornirvi una copia
dell’ultima “Annual Letter” per la città di Birmingham. Si riscontra in genere una buona
copertura dei media quando un’autorità locale discute la sua Annual Letter e i LGO sono
disposti a partecipare ai meeting per discutere il lavoro.
Conclusioni
Spero di avervi ben illustrato alcuni dei modi in cui i LGO utilizzano il loro potere di persuasione. Anziché essere un “organo istituzionalmente senza potere”, i LGO possono
esercitare un’influenza considerevole sulle autorità locali, così da rimediare alle ingiustizie
lamentate dai cittadini, possono fissare nuovi standard del servizio pubblico e svolgere
funzioni di mediazione riequilibrando la differenza di potere tra autorità pubbliche e cittadini. La nostra influenza, a mio parere, è strettamente legata alla nostra credibilità nei
confronti delle autorità locali, basata su approfondite e proporzionate attività di indagine,
sull’imparzialità, sull’abilità di individuare le questioni rilevanti e i principi da applicare nonchè sulla nostra capacità di proporre raccomandazioni utili a risolvere i problemi.
¹ Il diritto amministrativo è definito da un prestigioso accademico come ciò che definisce l’estensione della sfera
pubblica, le relazioni tra terzi e operatori di quella sfera pubblica e con i cittadini. Riguarda anzitutto l’esercizio o il
non esercizio del potere pubblico e quindi dei suoi principi informatori quali l’imparzialità, la razionalità, la legalità
e la proporzionalità.
² Questi dati non comprendono l’82% degli insoddisfatti (di cui 7-5% molto insoddisfatto) il fatto che il reclamo
non è stato trattato dall’Ombudsman, nè il 77% degli insoddisfatti (63%molto insoddisfatto) perchè il Local Government Ombudsman non aveva competenza sul loro reclamo.
152
Anne Seex
local government ombudswoman for the cities of birmingham,
solihull mbc, chesire, derbyshire, nottinghamshire, lincolnshire, warwickshire and the north of england
Although the English ombudspersons, called Local Government
Ombudsmen (LGOs), are technically institutionally powerless
organs, they wield considerable influence over local authorities
to protect the citizens’ rights. This is because, in practice, the
so-called “soft” remedies – of internal and external threatening
power – they dispose of are very powerful and thus give to the
LGOs the conditions for an effective action.
The determinant conditions for an effective ombudsman’s action are the following: a sufficient jurisdictional power, adequate
financial resources, a competent staff and, above all, good relationships with the public adminitrations based on the ombudsperson’s credibility.
Obviously, the risk of being called to public account by the ombudsperson, and then probably by the media, does certainly
compel the administrators to try their best to satisfy the citizens.
However, a common understanding is the most important thing:
that is why there must be a common ground between the ombudsman and the public administration in jurisdiction about what
a citizen has the right to expect; the LGOs cannot investigate a
complaint unless the local authority has been given a reasonable opportunity to respond; in handling a claim the powers of
persuasion and influence should be used before the remedies;
finally, to help the employees of the public administration to see
through the citizens eyes and thus to better deal with the complaints before they arrive to us, our LGO offers training in complaint handling to the local authorities in our jurisdiction.
In an atmosphere of common understanding with the public administration, the LGO is able to operate effectively, thus gaining
credibility on one hand, and trust of the citizens on the other
hand.
Anne Seex
153
Introduction
I should like to congratulate Signor Alessando Barbetta for taking the initiative to convene
this valuable meeting and for stimulating unique research into the role and impact of ombudsmen in 11 major European cities. I also congratulate Professor Violini of the Institute
of Lombardy on the product of his research - the conclusions provide a very interesting
overview of our origins, funding, degree of independence, and powers.
It must have taken considerable administrative effort to circulate translated copies of the
conclusion in advance. I want to thank the people involved for that and for all their work in
organising today’s meeting and in making the arrangements go so smoothly.
I have focussed my contribution to this session on the issue of the ombudsman’s powers of persuasion or influence as opposed to coercive powers to revoke or amend an act
of the public authority and/or punish any official. Like Signor Barbetta and most of the
ombudsmen studied by Professor Violini, I have powers to recommend specific remedies
for the citizen who bring their complaint to me and to recommend improvements to procedure and practice to avoid other citizens from suffering from the same fault. In common
with the majority of ombudsmen studied, these powers do not interfere in the discretionary
powers of the public authority and I have no power to enforce my recommendations.
Although the research report is, technically, correct to describe me as ‘an institutionally
powerless organ’ that is not how I feel nor, I believe, how the Local Government Ombudsman (LGO) is generally seen. This is because, in practice, the ‘soft’ remedies of ‘internal
threatening power’ and ‘external threatening power’ are very powerful and we have the
conditions for the good and effective operation of an ombudsman.
Information about Local Government in England and the Local Government
Ombudsmen
Before exploring this further, it will be helpful if I give you a little more background information about local government in England, the work of the Local Government Ombudsmen
and Birmingham City Council.
Local Authorities:
There are 388 principal local authorities serving a total population of 51million in England.
In urban conurbations, the powers of a principal local authority include:
- Urban planning and control of development and building
- Planning for adequate supply of housing and, in some cases, provision of
housing to rent (landlord)
- Social welfare for vulnerable elderly, disabled or mentally ill people and
for children
- Public education for children age 3 – 16
- Maintenance of roads and street lighting
- Environmental and other public protection (e.g. food hygiene)
- Refuse collection and cleansing of streets and public spaces
154
- Provision of libraries, sports & cultural facilities, play areas, parks etc.
- Welfare payments to assist people with costs of rent and local taxes (acting as agent of national government
- Licensing of taxis, premises selling alcohol, tattoo parlours etc.
Many local authorities will own land and buildings, provide car parks, operate markets
and sell concessions allowing food vendors to operate. These activities are increasingly
important sources of revenue – sometimes exceeding local taxes.
Principal local authorities are NOT directly responsible for the police, public transport, or
public utilities.
The Local Government Ombudsmen (LGOs):
We agree between us how to divide the country between our offices in London, Coventry
(in the midlands) and York (in the north) with the aim of having reasonable parity in the
number of complaints.
The law gives LGOs discretion but says that we should not generally investigate complaints
if the citizen has a right of review by or appeal to a tribunal or a Minister of State. This
means that we: very rarely investigate complaints about a local authority refusing permission for development (applicant can appeal to the Minister) or about failure to comply with
the Freedom of Information Act (applicant can appeal to the Information Commissioner
who is a tribunal); do not deal with first instance complaints that a local authority is not
meeting the Special Educational Needs of a child with physical or mental impairments.
A total of 17,628 complaints were made to the three LGOs in 2007/08 but 2489 (14%) of
these were not in our jurisdiction.
The law says that LGOs cannot investigate a complaint unless the local authority has
been made aware of the matter and had a ‘reasonable’ opportunity to respond – 4984
(28%) of those complaints were passed to the local authorities to consider. We call these
‘premature’.
LGOs have complete discretion about whether to start, continue or discontinue an investigation into any complaint – citizens do not have the right to have their complaint investigated. We decided not to pursue investigations into 2,887 complaints (16%).
2939 (16%) complaints were resolved when the local authority took or agreed to take action to LGO’s satisfaction. Investigations into these complaints were discontinued by private correspondence with the citizen and the local authority. These are the cases in which
we most call upon our powers of persuasion and influence – and rarely have recourse to
even the ‘soft remedy’ of internal reporting.
In 5024 (28.5%) complaints our enquiries found no evidence of maladministration by the
local authority.
Anne Seex
155
119 (< 1%) complaints resulted in public reports being issued.
The most common cause of complaints are decisions to allow building development or
alterations (23%) of the total, followed by complaints about housing (21%) with no other
subject accounting for more than 11% of the total.
Birmingham City Council:
•The largest municipal authority in the UK - 1million+ people, €2,240,392,000 annual revenue spend, 382,764,957 annual capital investment
•7,800 applications for permission for new building development or alterations’
•64,000 homes to rent
•426 schools with 173,846 pupils
•388,000,000 welfare payments to help with rent and local tax
•20 languages spoken – 9 shown on important local information
•has 5.4% of the 18.5million population in my jurisdiction and generated 7.9%
(476) of the total complaints dealt with by my office
•the rate of complaints about Birmingham is 4.37 per 10,000 compared to an
average of 4.4 per 10,000 for the 8 ‘core’ cities of the industrial revolution (with a
range of between 5.66 to 3.41)
•137 (29%) of the Birmingham complaints were premature, 54 (11%) were not
in jurisdiction, in 82 (17%) cases my staff decided not to investigate, we found no
maladministration in 112 (23.5%) cases and 136 complaints (28.5%) were resolved
by the Council taking satisfactory action
•a greater proportion of complaints about Birmingham are resolved by persuading
the Council to take satisfactory action than nationally (28.5% to 16%) and a slightly
lower incidence of findings of no maladministration (23.5% to 28.5%) but this is
probably not statistically significant.
What are the conditions for good and effective action by an ombudsman?
In my opinion, there are five vital conditions:
First, the ombudsman must have the jurisdictional power to consider matters that concern
citizens – if jurisdictional powers are defined narrowly and exclude too many matters citi-
156
zens will become disillusioned and lose confidence in the ombudsman.
Second, the ombudsman must have adequate financial resources – this is not to say that
the state has to write blank cheques for ombudsmen. Resources must allow for efficient
and speedy decisions about which complaints will be accepted and for investigations to
be thorough and proportionate. The ombudsman must have the power to decide which
complaints to accept in order to align investigative workload and resources. However, we
cannot control the number of complaints that are made to us except in ways that undermine the purpose of the office such as not publicising our existence or making it difficult for
citizens to communicate with us. This year the LGOs set up an expanded telephone service to be our first point of contact with citizens. We increased the number of staff doing
this work from 3 to 10 and the number of telephone calls handled has risen from 20,000
per annum to a projected 44,000 p.a. with 3,500 calls being dealt with in September.
Third, the ombudsman must be independent of the public administrations in jurisdiction –
both for security of tenure in office and resources. Such independence is vital if citizens
are to be confident that the ombudsman’s judgements on their complaints are made solely
on the issues. There should be no suspicion that the ombudsman has been fearful of the
consequences of exposing wrong doing by a public administration.
Fourth, there must be common ground between the ombudsman and the officials em-
ployed by the public administrations in jurisdiction about what a citizen has the right to
expect. Without such common ground it is very difficult to have an effective dialogue. The
UK does not have a written constitution and the principles of our public law3 have been
established over the years by the Courts: the public administration must act within the law
(including secondary legislation and Ministerial guidance); its decisions and actions must
be ‘reasonable’, free from bias, and taken after considering all relevant factors; its decisions and actions must be taken with procedural fairness (rules of natural justice). Sadly,
many managers and employees of public administrations in professional and technical
roles do not adequately understand these principles or how they apply to their daily work.
When the LGOs become involved our contact with the local authority is almost always
through a senior lawyer or an employee working to the Chief Executive at the corporate
centre who generally do understand these principles.
Fifth, the ombudsman must have competent and committed staff who will reflect the
ombudsman’s values when deciding: which complaints to investigate, how to investigate,
and how the matters can best be resolved. In my experience, our influence is greatest
when our staff have researched: the law and regulations, the public administration’s own
policies, what is recognised as acceptable professional practice or standards etc; and assembled the facts with a central concern for the citizen’s rights and experience (and with
an eye to public sympathies and media interest!). We have less credibility if staff try to
negotiate a speedy resolution without first laying foundations of this kind - especially if the
citizen is seen by the public officials as trying to get an unjustified advantage over others
considered to be in greater need when resources are constrained.
Anne Seex
157
Good relationships or ‘why persuasion works’?
I identify two factors within a public administration that will motivate it to take action that I
recommend as satisfactory to resolve a complaint: the ‘public service ethos’ of its employees and a strong desire to avoid public criticism.
As the LGO cannot consider a complaint unless the local authority has first had an opportunity to consider and respond, one might ask why the public service ethos did not
produce an outcome that satisfied the citizen when the authority was dealing with the
complaint? Perhaps employees only display such commitment when faced with the risk
of being called to public account by the ombudsman? I am sure that such a risk does
help to concentrate minds. However, I think there are a number of other factors that come
into play.
One such factor is the way that citizens’ complaints are considered under a local authority’s own complaints procedure. Often the senior officials in the Department will handle
the complaint – pressure of other work, pressure of time and needing to maintain good
relations with their workforce act as disincentives to a thorough review and make it difficult
for the official to see things through the citizen’s eyes. Another factor, as mentioned previously, is that departmental officials are often employed for their professional or technical
expertise and may not have a good understanding of the public law principles that bind
the actions of all public authorities.
For some years now we have offered training in complaint handling to the local authorities
in our jurisdiction. The courses are run by our most experienced staff and are offered at
cost. Local authorities take-up all the courses that we can offer – 129 courses last year.
We monitor the opinion of participants 90% rating the content as very good or good. We
have no empirical evidence about whether local authorities that take-up the training go on
to deal with complaints more effectively or become more open to our influence. However,
we asked a sample of 25 local authorities for their views. The responses from corporate
complaints officers and managers suggest that the training has enabled councils to deal
with complaints more confidently and efficiently in the early stages, resulting in fewer complaints escalating through the procedures. Those who had quality control procedures in
place (such as systemic or periodic checking of responses) said they had seen a marked
improvement in the quality of responses to complainants following the training.
The LGO staff are usually able to help the public officials to understand the legal and
wider administrative context of the complaint and can often ‘humanise’ a citizen who has
become to be seen as hostile or unreasonable. This can be helped by our main contact
being with lawyers or senior officials working at the corporate centre who are usually not
in the same part of the authority as those responsible for the service or decision that is
the subject of the complaint. The officials with whom we deal are less likely to be defensive of the action that has caused the complaint and more likely to understand public law
principles.
It should be noted that ‘action satisfactory to the ombudsman’ is not the same as ‘action
158
satisfactory to the citizen’. Our opinion research with a sample of citizens who have complained to the LGO found that 33% of those whose complaint was resolved in this way
were not satisfied with the outcome – 24% being very dissatisfied4.
Professor Violini’s research identifies the importance of internal and external reporting as a
means of influencing public administrations. The LGO’s experience is that local authorities
do not want us to issue public reports against them. Although this is gratifying and gives
us a potent threat to fall back on if a public administration does not co-operate, it is also
somewhat surprising. Even our reports that get maximum media coverage tend to be, at
best, ‘seven day wonders’ and some attract very little media coverage. I like to think that
it arises from a deep and widespread public service ethos in local government. Whatever
the reason, there is a strong sense of shame in a public administration when an LGO decides to issue a report – long may it last. I should note, however, that very, very rarely this
can result in public officials ‘fighting dirty’ and attacking the credibility of the ombudsman
and the public report.
The threat of a public report is potent because we do not issue very many. Critics of the
LGO (a small number of citizens whose complaints we have not upheld and who utilise the
power of the inter-net) claim that this is because we are too lenient with local government
and want to cover-up the faults and failings that we find. This criticism is ill-founded. Our
reports are a little like Zimbabian currency – the more one prints the less value it has.
How do we decide whether and when to issue a public report? We will always report if we
have found maladministration and the local authority will not accept that finding or refuses
to act to remedy the injustice caused to the citizen as a consequence. This does not
happen very often. Speaking personally, in other cases I am most inclined to report when
the citizen affected is least able to ’speak’ for themselves – disabled people in institutions,
the elderly, children in public care, people who are mentally ill, the very poor; and/or when
the maladministration amounts to a serious abuse of power. This is particularly important
when I feel that the elected Councillors may otherwise be ignorant of the faults and failings
and I want to be sure that the officials are put under political pressure to address them.
The importance of political pressure is illustrated by a recent case concerning Birmingham. The officials tried to persuade me to change recommendations in a public report
that there should be a whole-scale review of the Council’s practice in relation to people
with learning disabilities. I did not change the recommendation and when my report was
considered by Councillors they went even further and commissioned a very significant
public figure with expertise and experience in that field to undertake the review.
However, media coverage is partly what gives our reports impact, especially when it is
critical of a local authority. Although I would never allow this consideration to deter me
from publishing a report and I would not seek salacious media coverage, I will take into account the likely level of media interest – which, of course, reflects as well as shapes what
citizens find of interest. This is not an exact science! I recently issued two reports about
different local authorities. One case concerned failure to respond properly to the citizens
Anne Seex
159
request for a second receptacle for his domestic refuse and raised a rather esoteric point
of law (that I do not have jurisdiction to determine). The other case concerned two elderly
people in a sheltered housing complex who had been terrorised by the warden employed
to help them and the local authority had done nothing to protect them or deal with the
warden even though it knew of their complaints. The domestic refuse case probably
achieved more media coverage across the country than any other report published by a
LGO in recent times. The case of the terrorised elderly people attracted only local coverage – although the coverage was very critical of the local authority.
We also take into account the potential professional and local government ‘audience’ for
our reports and will issue if the complaint arises from a misunderstanding about the requirements of law or regulations that may also be occurring in other local authorities. We
also publish a ‘Digest of Cases’ drawing on material from both public reports and cases
that are resolved to the LGOs satisfaction without report. This is well-received by local
authorities and well-used by those officials whose role involves liaison with our staff.
In 2004 the LGO’s introduced an initiative of issuing an Annual Letter to a number of local
authorities. The Annual Letter summarised the number, subject matter, and outcome of
complaints about the particular authority and provided statistics about the time taken to
respond to initial enquiries. This initiative has been well-received by local authorities. I am
happy to provide a copy of the last Annual Letter for Birmingham. There is generally media
coverage when a local authority considers its Annual Letter and the LGOs offer to attend
those meetings and discuss our work.
Summary
I hope I have illustrated some of the ways in which the LGO’s use our powers of persuasion so that rather than being an ‘institutionally powerless organ’, we wield considerable influence over local authorities to remedy injustice for the individuals who complain to us; to
generally raise public service standards; and to mediate the ‘balance pf power’ between
these public authorities and the citizen. Our influence, is I believe, crucially dependent on
our credibility with local authorities based on thorough and proportionate investigations,
impartiality, our ability to articulate the relevant issues and principles, and our ability to
formulate reasonable recommendations for remedies.
³ Public law is described by a leading academic as defining the extent of the public sphere, the relationship
between tiers and actors in that public sphere and their relationship with citizens. It is primarily concerned with
the exercise or non-exercise of public power and its fairness, rationality, legality and proportionality.
This should not compared with the 82% who are dissatisfied (7-5 being very dissatisfied) with decisions not to
pursue an investigation and 77% dissatisfied (63% being very dissatisfied) when told that the Local Government
Ombudsman does not have jurisdiction to investigate their complaint.
4
160
regole
Ringrazio molto anche la collega inglese, estremamente precisa nel metterci al corrente
dei dati relativi alla sua attività, della quale sono emersi con evidenza alcuni aspetti innovativi che non sono stati presi in considerazione nella nostra ricerca. Segnalo in particolare
la questione della formazione dei dipendenti pubblici, aspetto da noi non rilevato in quanto
non abbiamo ritenuto che rientrasse nell’attività del difensore civico. Si tratta però di un
elemento da tener presente, anche nell’ottica di un rafforzamento della relazione tra amministrazione attiva e amministrazione di controllo. E ancora una volta mi sembra che emerga proprio questo elemento di razionalità che deve improntare l’attività del difensore civico,
cosa di cui noi non abbiamo mai dubitato, ma che rilevato così in varie situazioni ci rende
ancora più consapevoli del fatto che ci vogliono degli snodi apolitici, atecnici, al tempo
stesso capaci di essere sia politici che tecnici, capaci cioè di “oliare” questi meccanismi
burocratici che, nonostante i cambiamenti del New Public Management e di tante nuove
visioni dell’amministrazione che andiamo proponendo da anni, spesso mancano un po’ di
capacità di buon funzionamento, di capacità di relazione corretta e razionale. Proseguiamo ora con il Difensore civico della città di Anversa, la dottoressa Karla Blomme.
My thanks to our English colleague who gave us an extremely detailed image of her activity; from the speech emerged some innovative aspects that were not considered in our
research. I would like especially to mention the training of public employees: we did not
consider this in our research as we thought that it is not a part of the ombudsman’s activity.
It is however and without any doubt an element to take into consideration from the point
of view of the strengthening of the relationship between the administration management
and the Ombudsman or other control bodies. Once again rationality appeared to be a
key word for the ombudsperson’s activity: we have never had any doubt about this, but
repeated so many times today, it appears ever more clearly that apolitical and a-technical
hubs, that are however able to be both political and technical, are needed in order to “oil”
the bureaucratic mechanisms that, despite the changes made by the New Public Management and despite numerous innovations that were proposed in the last years, lack
often of the ability to function correctly and rationally. I give now the floor to the Ombudswoman for the city of Antwerp, Ms. Karla Blomme.
Lorenza Violini
161
162
regole
Karla Blomme
ombudswoman della città di anversa
In confronto a molte metropoli europee Anversa è una piccola
cittadina. Se quindi il Difensore civico di Anversa deve far fronte
a problemi tipici di questo genere di territorio, esiste però comunque un denominatore comune con la difesa civica a livello
internazionale: molti obiettivi e molte sfide sono comuni.
La parola chiave è collaborazione: tra di noi, ma anche con altri
enti che operano nell’ambito della tutela dei diritti e, forse soprattutto, con i politici e la burocrazia pubblica – che ad Anversa è
dotata dal 2000 di propri uffici di gestione dei reclami. La comunicazione e la trasparenza sono fondamentali: anche quando
di una pratica non ci occupiamo direttamente, dobbiamo poter
avere accesso alla documentazione, fare un follow up della situazione e individuare tendenze – e questo vale ovviamente anche viceversa; questo con lo scopo di tutelare i diritti dei cittadini
con la maggior efficacia possibile.
Un problema spinoso è quello della visibilità.
Per raggiungere l’obiettivo finale di rendere la città più vivibile per
tutti bisogna essere riconoscibili e accessibili: nel caso di Anversa abbiamo trovato un sede centrale e facilmente raggiungibile
e stiamo lavorando affinché più reclami provengano dai distretti
periferici.
Karla Blomme
163
Buon pomeriggio a tutti! Non è semplice essere l’ultima relatrice di oggi. Anzitutto vorrei
ringraziare il dottor Barbetta per avermi invitato. In un certo senso Anversa è la “sorellina”
delle città metropolitane europee, perché quando vedo qual è la popolazione delle altre
città, mi rendo conto che Anversa è una piccola città.
Adesso vi porterò nella nostra città per mostrarvela e per vedere come funziona.
Anversa è divisa in nove distretti. Il distretto di Anversa è quello più grande, gli altri si suddividono il resto della città. In tutto nei nove distretti risiedono 470.913 abitanti.
distretto
popolazione
Distretto di Anversa
172.143
Distretto di Berchem
40.586
Distretto di Berendrecht-Zandvliet-Lillo
8.583
Distretto di Borgerhout
42.405
Distretto di Deurne
70.476
Distretto di Ekeren
22.297
Distretto di Hoboken
34.796
Distretto di Merksem
41.082
Distretto di Wilrijk
38.536
Totale
470.913
La maggior parte dei reclami che gestiamo vengono dal distretto di Anversa (sono circa
il 40%), gli altri sono meno: soltanto il 2% degli abitanti di questi distretti ci invia segnalazioni.
C’è quindi ancora molto da fare proprio per cercare di comunicare a coloro che operano
negli altri distretti che cos’è il Difensore civico.
Ciò detto, vi voglio parlare brevemente della storia della difesa civica nella nostra città,
perché il primo difensore civico in Belgio è stato eletto nel marzo del 1991.
Il sindaco di Anversa, infatti, era stato in Olanda e là si era reso conto che il difensore
civico funzionava molto bene e quindi poi ha deciso di istituire un difensore civico anche
ad Anversa.
Il primo difensore civico ha lavorato molto bene, anche se ci sono state molte critiche
nell’amministrazione comunale, perché si è detto: “Quando qualcuno ha un problema,
va dal difensore civico, allora noi non possiamo aiutare più nessuno, perché tutti vanno
dal difensore civico e invece dobbiamo avere anche noi la possibilità di aiutare i cittadini,
perché possiamo farlo”.
Così nell’aprile del 2000 è stato istituito uno sportello reclami interno all’amministrazione
comunale e questo significa che adesso in ogni ufficio e in ogni distretto ci sono persone
che lavorano soltanto per la gestione dei reclami.
Poi, nell’ottobre del 2006, si è giunti alla prima donna Difensore civico di Anversa.
Abbiamo lavorato molto sulla comunicazione, diversamente dagli anni precedenti, perché
164
non vi erano molte persone che riuscivano a riferirsi a noi per dei reclami o delle lamentele,
in quanto avevano difficoltà nell’individuarci.
Adesso vediamo come viene gestita una segnalazione, perché anche questo è piuttosto
importante. Quando le cose vengono gestite correttamente molto spesso il risultato è un
risultato di successo, sia nel soddisfare quella richiesta specifica, che nel creare un buon
rapporto con i cittadini in generale.
Ombudsman
Consiglio comunale
Consiglio dei 9
distretti
Esecutivo
comunale
Esecutivi dei 9
distretti
Wilrijk
Merksem
Hoboken
Ekeren
Deurne
Borgerhout
Berendrecht - Zandvliet - Lillo
Berchem
Antwerp
Direzione generale
Servizi
comunali
indipendenti
11 units
servizio
distrettuale e
clienti
cultura, sport e
ricreazione
finanze
sicurezza
istruzione
marketing e
comunicazione
salvaguardia
dei beni
culturali
gestione dello
staff
politiche sociali
Tutela del
territorio
urbanistica
Come si può vedere sull’organigramma presentato sopra, il Difensore civico di Anversa
lavora in stretto collegamento con il Consiglio comunale e non c’è nessun altro che può
dire al Difensore civico che cosa deve fare, è soltanto il Consiglio che ha la possibilità di
valutare il lavoro del Difensore civico.
Di che tipo di lamentele ci occupiamo? Tutti i tipi di lamentele a proposito della gestione
dell’amministrazione comunale e dei servizi municipali, della polizia locale, delle case popolari, delle organizzazioni non a scopo di lucro e di tutte le società municipali autonome
che continuano a crescere.
Ci sono una serie di reclami invece dei quali non ci occupiamo, che non accettiamo:
si tratta per esempio di lamentele che non vengono prima inviate ai servizi competenti,
come dovrebbero ovvero le politiche di gestione della città, sulle quali non possiamo intervenire, anche se comunque naturalmente inviamo un segnale al politico responsabile
per quella particolare azione.
Per quanto riguarda poi questioni che riguardano situazioni risalenti a più di un anno pri-
Karla Blomme
165
ma, è molto difficile far partire un intervento, quindi lo facciamo solo quando abbiamo della
documentazione disponibile o qualcosa che possa dimostrare che cosa sia successo,
ma nelle altre situazioni è piuttosto difficile.
Inoltre non gestiamo le lamentele anonime, perché noi abbiamo sempre bisogno del
nome e dell’indirizzo, così come dei numeri telefonici della persona che ci presenta la
segnalazione.
Naturalmente non comunichiamo questi nominativi all’amministrazione, proteggiamo la riservatezza, ma comunque abbiamo bisogno di sapere chi è la persona che ci contatta.
Quando c’è possibilità di fare un ricorso gerarchico, allora non possiamo accettare il reclamo, e così anche quando la questione è già stata affrontata con un’azione legale.
Chiunque viva ad Anversa, può contattare il Difensore civico, anche i non residenti. La
maggior parte dei reclami ci viene inviata per posta elettronica, anche se abbiamo un
numero telefonico gratuito che viene utilizzato abbastanza frequentemente. Infatti ci sono
tanti cittadini che hanno ancora dei problemi nell’utilizzare la posta elettronica e quando
possono telefonare ad un numero gratuito hanno l’opportunità di parlare senza dover
pensare al costo del telefono o alle problematiche dell’invio di un messaggio per posta
elettronica. A volte ci vuole tempo per spiegare esattamente qual è il problema e quindi la
telefonata è forse la cosa che funziona meglio.
Inoltre la gente può venire da noi di persona; abbiamo da settembre una nuova sede:
eravamo precedentemente in una piccola via che nessuno riusciva a trovare, anche se
eravamo nel centro della città, invece adesso siamo in una strada nota e tanti si rivolgono
a noi.
E’ importante che il difensore civico abbia un ufficio in un luogo facile da raggiungere, in
qualsiasi ora e in qualsiasi giorno della settimana.
Altra cosa importante: quando riceviamo un reclamo, dobbiamo fare una distinzione.
Ci sono tante persone che vengono da noi per richiedere delle informazioni e in questo
caso non c’è nessun problema, perché quando riusciamo ad aiutarle a muoversi nella
direzione giusta, mostrando loro cosa devono fare, sono soddisfatte. Quando avranno
nuovamente una lamentela di competenza del nostro ufficio torneranno volentieri da noi.
Molti problemi, pertanto, sono problemi che gestiamo facilmente perché sono semplici
richieste di informazione.
Poi ci sono le lamentele di prima istanza, cioè quelle che non sono ancora gestite dall’amministrazione municipale, pari circa al 30%, e quelle di seconda istanza, che sono invece
i reclami di nostra competenza.
I reclami di prima istanza vengono inviati al Customer Manager, che è colui che si occupa
dei cittadini; questo non significa che mandiamo via il cittadino, ma che accettiamo la sua
richiesta e gli diciamo chi può aiutarlo e in quale ufficio si trova; quindi potrà fare riferimento
a questa persona andandoci direttamente oppure ricevendo una soluzione per altre vie.
Se attraverso questo contatto il problema non viene risolto, possono ritornare da noi e noi
gestiamo questi reclami in seconda istanza.
Chiediamo sempre ai Customer Manager di informarci quando risolvono una segnala-
166
zione: vogliamo ricevere una copia della lettera che viene inviata al cittadino, in modo
tale che sia possibile anche da parte nostra seguire l’iter del reclamo. Così, se l’utente
dovesse ritornare da noi per dirci che non è soddisfatto della risposta che ha ricevuto,
possiamo disporre della documentazione, sapere quale è stata la risposta e se si tratta di
una risposta ragionevole o meno.
Ho detto che per i reclami di seconda istanza naturalmente siamo noi competenti.
Su questi, l’istruttoria avviene in due fasi.
È anzitutto molto importante capire esattamente che cosa è successo e cosa è andato
male, quali soluzioni o risultati il cittadino si aspetta. A volte la gente arriva da noi spiegandoci le cose in modo molto emotivo e questo non ci permette di inquadrare quale è stato
il problema e che cosa vogliono risolvere, che tipo di soluzione vogliono, perché molto
spesso quella che potrebbe essere una soluzione per me, potrebbe non esserlo per la
persona che si è rivolta a me.
Poi dobbiamo cercare di mediare e di trovare una soluzione corretta proprio per accettare
e capire quali sono le preoccupazioni degli utenti.
Dopo che sono venuti da noi, mandiamo loro una lettera scrivendo che abbiamo ricevuto
il reclamo e che faremo le azioni conseguenti utili a risolvere il loro problema, facciamo una
richiesta di informazioni all’ufficio interessato e mandiamo poi la risposta al cittadino che
può risponderci nuovamente qualora non dovesse essere soddisfatto.
Speriamo in questo modo di essere giunti ad una soluzione.
In caso negativo arriviamo alla seconda fase basata sugli standard personali del difensore
civico, perché tutti i difensori civici che operano a livello locale hanno degli standard ai
quali si attengono e che funzionano per la città. Si tratta dei seguenti standard:
•Conformità con la legge
•Basi solide per la gestione delle azioni
•Uguaglianza e imparzialità
•Certezza giuridica e fiducia fondata
•Ragionevolezza e proporzionalità
•Trattamento appropriato
•Fornitura di un servizio attivo
•Corrispondenza affidabile
•Accessibilità
•Informazioni precise e fornite quando servono
•Precisione amministrativa
•Gestione interna delle pratiche
•Un tempo di gestione delle lamentele ragionevole
•Coordinazione
•Rispetto per la privacy
In base a questi commenti abbiamo quattro qualifiche del reclamo e questa è una cosa
da valutare con attenzione.
Un reclamo fondato dimostra che non c’è stata una gestione corretta; allora questa se-
Karla Blomme
167
gnalazione dovrebbe essere inviato all’esecutivo municipale con una raccomandazione.
E qui si torna a quello che diceva Simon Matthijssen precedentemente: prima di fare una
lamentela, bisogna sempre andare al servizio in questione e in seguito, se qualcosa non
funziona, se c’è stato qualcosa di sbagliato, bisognerà chiedere al servizio stesso se stanno già facendo qualcosa per risolvere quel problema o meno, e in caso contrario allora si
potrà fare riferimento a noi.
Molte volte ci viene data una risposta che riporta quali sono state le azioni intraprese e
noi naturalmente la prendiamo come risposta definitiva, prima ancora di fare riferimento
all’esecutivo municipale, che poi potrà accettare o rifiutare la raccomandazione. Finora
non ho mai avuto ancora alcun rifiuto.
Questo dimostra che la comunicazione è importante: quando la comunicazione funziona,
si capisce esattamente che cosa sta succedendo.
Il reclamo è anche riportato nella relazione che noi produciamo, su base semestrale e
annuale.
Altri reclami sono classificati come “fair comment” perché vi è stata un’irregolarità non grave. Anche questi casi sono inseriti nella relazione annuale, perché comunque qualcosa è
successo, il cittadino ha il diritto di venire da noi e di richiedere un’analisi da parte nostra.
In queste ipotesi la nostra è una funzione che chiamiamo “funzione di flagging”, ossia una
funzione di avvertimento.
Terzo tipo è quello dei reclami dove non abbiamo la possibilità di dare un’opinione. Succede molto spesso quando c’è mancanza di comunicazione: magari non siamo presenti
al momento della comunicazione e quindi è difficile sviluppare un’opinione in proposito: si
tratta della parola di una persona contro quella di un’altra.
Infine vi sono i reclami infondati e in questi casi il Difensore civico non se ne occupa.
Venendo alla relazione annuale, credo che l’elemento più importante in essa sia il follow up
delle raccomandazioni, perché ogni anno noi facciamo questa relazione e valutiamo il grado di attuazione delle raccomandazioni che sono state fatte l’anno precedentemente, per
vedere se effettivamente è successo qualche cosa in seguito ad esse, se le cose adesso
funzionano, se possiamo continuare nella stessa direzione, se magari è un problema che
non si è mai più riverificato.
Quindi cerchiamo di stabilire quali sono le tendenze. Naturalmente nel mio caso si tratta
solo di due anni, ma spero, comunque, di avere anche una relazione della tendenza di
quest’anno da confrontare con quella dell’anno scorso.
Un’altra parte poi molto importante del nostro servizio è la collaborazione con gli altri servizi di difesa civica in Belgio.
Abbiamo nelle Fiandre il POLO (Permanent consultation Local Ombudslines) che ha oggi
sette membri. A livello nazionale c’è il POOL (Permanent consultation Ombudslieden Bel-
168
gium). La missione del POLO è la seguente: quando c’è un reclamo, il difensore civico
locale può fare riferimento ad un difensore civico di livello superiore per vedere se questo
problema si è già verificato, che cosa si è fatto in quella situazione e come si sono risolti
i problemi.
Nel POOL si collabora anche con i difensori civici settoriali (bancario, delle assicurazioni,
delle pensioni, eccetera).
Abbiamo anche un sito web, www.ombudsman.be, dove sono elencati tutti i difensori
civici attivi in Belgio che viene utilizzato abbastanza frequentemente.
Presso il nostro Ufficio è possibile mettersi in contatto anche con il difensore civico della
Comunità francese e con quello nazionale perché portare i cittadini da questi soggetti è
difficile, è molto più semplice poter garantire il servizio in città con il cittadino che viene da
noi, che non portarlo a fare riferimento a Bruxelles.
E questo mi porta alle conclusioni a proposito dell’efficacia di questi buoni rapporti; ci
sono alcune cose che sono veramente importanti.
Perché il tutto funzioni correttamente dal punto di vista del difensore civico, perché un
ombudsman possa essere efficace ed efficiente è necessario costruire una relazione annuale buona, che dia conto dell’attuazione delle raccomandazioni dell’anno precedente,
al fine di portare a soluzione i reclami fondati.
Dal punto di vista amministrativo e politico, di che cosa hanno bisogno gli ombudsman?
Di un sistema logistico di buon livello e questa è una cosa che ho visto io stessa: nella
sede dove eravamo avevamo grossi problemi perché la gente non ci trovava.
Adesso abbiamo bisogno di un sostegno finanziario e i politici ci hanno detto di volerci
aiutare.
Poi, per quanto riguarda le buone relazioni, penso che sia molto importante continuare ad
avere un contatto sia con la burocrazia comunale che con la politica comunale, queste
interazioni ci permettono di risolvere moltissime questioni.
Una comunicazione frequente sia con i cittadini che con le pubbliche amministrazioni
attraverso i media regionali è fondamentale, perché non è sufficiente garantire la relazione
annuale: alcuni articoli sul giornale che dicono al cittadino “siamo qui, se avete bisogno
sapete dove trovarci ecc.” sono sicuramente utili.
La mia conclusione per il servizio del Difensore civico ad Anversa: il servizio fa parte di un
progetto più ampio, che sta rendendo la città un luogo piacevole dove vivere per qualsiasi
cittadino, per qualsiasi turista e per qualsiasi azienda e questo può essere realizzato grazie alla collaborazione all’interno di un ambiente costruttivo.
Vi ringrazio.
Karla Blomme
169
170
Karla Blomme
ombudswoman of the city of antwerp
If compared to some European metropolises, Antwerp is a really
small city. However, even if the Ombudsperson for the City of
Antwerp has to face problems typical only for this kind of territory,
we still have lots of goals and challenges in common with other
ombudspeople throughout the world.
Cooperation is the key-word: between each-other, but also with
other organizations operating in the rights protection sphere and,
perhaps above all, with the politicians and the public administration, which in Antwerp handles a part of the complaints internally
since 2000. Communication and transparency are fundamental:
even if we don’t handle a complaint directly, we should have full
access to the dossiers if we wish to, in order to do a follow up of
the situation’s evolution and identify tendencies – this of course
should work in the other direction as well; the aim is to protect the
rights of the citizens with the best possible effectiveness.
If communication and transparency are essential also as far as
citizens are concerned, as Ombudsman for the City of Antwerp
I had to face the problem of visibility. In order to achieve the final
goal of making the city a nice place for every citizen, tourist and
venture we have to be recognizable and accessible to all: in the
case of Antwerp, we have got a new office now and we are working on increasing the number of complains sent to us from the
peripheral districts.
Karla Blomme
171
The city of Antwerp, Belgium
the
9 districts of antwerp
population
population
Disctrict Anversa
172.143
Disctrict Berchem
40.586
Disctrict Berendrecht-Zandvliet-Lillo
8.583
Disctrict Borgerhout
42.405
Disctrict Deurne
70.476
Disctrict Ekeren
22.297
Disctrict Hoboken
34.796
Disctrict Merksem
41.082
Disctrict Wilrijk
38.536
Total
470.913
The Ombudsman for the City of Antwerp: A little bit of history
•03.1991: The city of Antwerp appoints the first local ombudsman in Belgium
•04.2000 : The internal complaint handling in the city administration starts
•10. 2006: First Ombudswoman for the City of Antwerp is nominated
Structure of the city institutions and organs
Ombudsman
city council
9 district councils
city executive
9 district executives
management team
independent
city services
Wilrijk
Merksem
Hoboken
Ekeren
Deurne
Borgerhout
Berendrecht - Zandvliet - Lillo
Berchem
Antwerp
11 units
culture, sport
and recreation
172
district &
customer service
finances
integral safety
city of learning
marketing and
communication
heritage
maintenance
staff
management
social affairs
city &
neighbourhood
maintenance
city development
Which complaints does the Ombudsman accept?
Complaints related to:
•City management
•City administration
•OCMW (local public social services)
•Local police
•City education
•Social housing corporations on the city’s territory
•City non-profits
•Autonomous municipal companies
Which complaints are not accepted?
Complaints :
•that were not yet submitted to the competent service
•concerning the general city management policy
•about a matter occurred more than one year before
•that are anonymous
•for which an objection procedure or the possibility of appeal exist
•about matters that are part of a legal action
Who can contact the Ombudsman?
Anyone who has a complaint with respect to their dealings with City of Antwerp services.
both residents and non-residents of Antwerp
How are complaints submitted?
• By letter
• By email
• By fax
• By phone
• In person
• Online
Intake
A distinction between the actions that can be taken by the Ombudsperson’s office has to
be made:
- Immediate service provision
• Information requests
• Consumer queries
- First-line complaints
- Second-line complaints
Karla Blomme
173
The first-line complaints are handled through customer management:it is necessary to
refer to the customer manager at the competent service or district
For Second-line complaints the Ombudsman is competent
Handling complaints
Two-sided investigation:
•understanding exactly what the complaint is about, then finding out exactly what
happened
•mediation aiming at finding a solution satisfying the concerns of the citizen
Handling complaints: phase 1
- acknowledgment of receipt to complainant
- advice request to service in question
- response from service in question processed and passed on to complainant
- complainant may respond if unhappy with the answer
Handling complaints: phase 2
- Conclusion based on the ombudsperson’s standards
The complaint may be qualified as:
• founded
• fair comment
• no opinion/disputed
• unfounded
Complaint qualification
Founded complaint = improper management
- Complaint submitted together with recommendation to city executive.
City executive can accept or reject the recommendation
- Complaint included in the semestrial and annual report
Fair comment
- No serious violation of ombudsperson’s standards
- Neither complainant nor service in question are in the wrong
- Flagging function
- Comment included in the annual report
No opinion/dispute
Complaint has become one person’s word against another’s
Unfounded complaint
No negligence on the part of the service in question
174
The ombudsperson’s standards
- Compliance with law
- Grounds for management actions
- Equality and impartiality
- Legal certainty and justified trust
- Reasonableness / proportionality
- Appropriate treatment
- Active service provision
- Reliable correspondence
- Accessibility
- Active information provision
- Good implementation practice and administrative precision
- Internal complaints handling
- Reasonable handling period
- Coordination
- Respect for privacy
The objectives of reports
- A follow-up of the recommendations
- Generating a survey of the trends down the years
Cooperation of the Ombudsperson for the City of Antwerp with other ombudsservices in Belgium
- Permanent consultation local Ombudslines (POLO), 7 in Flanders
- Permanent consultation Ombudslieden Belgium (POOL), organization at the national level
- Internet site: www.ombudsman.be
Effectiveness
To improve the ombudsperson’s effectiveness the following things are needed:
- From the ombudsman’s point of view, an annual report that follows the recommendations written in the founded complaints
- From the political and administrative point of view, a good logistical support
Good relations
Good relations are only possible if there is:
- An intensive contact with both the administration and the politicians
- A frequent communication with citizens via the regional media
Karla Blomme
175
Conclusion
The service of the Ombudsman in Antwerp is part of a major ambition, that is making the
city a nice place for every citizen, tourist and venture. This can only be realised by cooperating in a constructive environment.
176
regole
Grazie anche alla collega di Anversa. Ritengo molto interessanti anche le sue notazioni. Ne raccolgo in particolare una, quella sulla soddisfazione: la collega inglese diceva:
“alcune volte siamo soddisfatti noi, ma dopo bisogna anche capire se i cittadini sono
soddisfatti”.
Mi sembra inoltre molto importante il tema della valutazione a lungo termine dell’azione del
difensore civico: difatti oltre a essere soddisfatto il difensore, oltre a essere soddisfatti i cittadini, perché nel caso singolo hanno ottenuto una risposta efficace, occorre che questa
efficacia si traduca in modificazioni di sistema.
Quindi non una visione “case by case”, ma un’azione più vasta che possa anche produrre
effetti positivi su tutto il sistema pubblico.
Raccolgo anche il tema della sede, ma su questo forse è Milano quella che ha più da
insegnare, perché essendo in piazza del Duomo forse non sarà difficile per i nostri cittadini
avere una buona relazione in quanto alla sede.
La parola, per concludere la nostra tavola rotonda, ad Alessandro Barbetta, che, oltre a
essere stato l’anima di questo convegno e della nostra ricerca, l’ideatore e l’attento valutatore dei nostri lavori, è anche il Difensore civico della città di Milano.
Thank you very much. You made some very interesting points; I would like to particularly
emphasize one of them, the one about the satisfaction – our British colleague said before
that sometimes our satisfaction does not always imply the satisfaction of the citizens.
I found also very important the issue of evaluating the ombudsman’s action on a long term:
it is a good thing that the ombudsman and the citizen who put in a complaint are satisfied
about an effective solution, but this effectiveness has to originate system changes. Therefore, not a case-by-case approach, but a larger action that can have a positive impact on
the public system is what we should aspire to.
I would like to mention the headquarters issue as well, but I guess that the problem does
not concern Milan, the headquarters being in the very heart of the city.
I give now the floor for a conclusion to the one who inspired this meeting and our research
and who kindly, but attentively evaluated our work: the Ombudsman for the city of Milan,
Mr. Alessandro Barbetta.
Lorenza Violini
177
178
regole
Alessandro Barbetta
difensore civico per la città di milano e coordinatore dei difensori civici metropolitani italiani
Gli interventi del difensore civico sono efficaci quando riescono
ad attivare un processo virtuoso tra il cittadino e l’amministrazione che conduce a trovare una soluzione innovativa del problema
segnalato. Il difensore riesce a far questo se le norme che regolano la sua funzione e definiscono il suo ruolo sono chiare e se
l’Amministrazione comunale riconosce questa funzione e questo
ruolo ed è disponibile ad assumere le decisioni conseguenti.
Per l’efficacia dell’ombudsman è quindi fondamentale che la politica, o meglio gli organi politici mantengano una relazione costante con il difensore civico e lo considerino una parte necessaria
del sistema istituzionale.
Alessandro Barbetta
179
Prima di iniziare il mio intervento che sarà breve perché, soprattutto quando si arriva a
fine giornata, credo che sia un pregio essere sintetici, oltre che sperabilmente chiari, una
battuta sulla sede: noi siamo molto orgogliosi di lavorare, oltre che in piazza del Duomo,
nelle nove zone del decentramento cittadino.
Ciò detto vorrei dire che il punto di partenza per qualche considerazione sull’efficacia
dell’azione dell’ombudsman è dato dalla constatazione che l’ombudsman non esercita
con le sue prese di posizione poteri di autorità vincolanti e che non può sostituire gli organi
dell’amministrazione (elettivi o burocratici) nel prendere decisioni.
L’efficacia dell’azione dell’ombudsman deriva dalla realizzazione di un circolo virtuoso tra i
tre soggetti in campo: cittadino/persona- ombudsman-amministrazione.
La virtuosità di questo gioco che coinvolge i tre soggetti regge su tre condizioni:
•le regole che l’ordinamento fissa riguardo al ruolo proprio di ciascuno dei tre soggetti e riguardo alle loro relazioni;
•la messa in pratica concreta dei rispettivi ruoli e delle conseguenti relazioni;
•la credibilità che questo gioco a tre riesce a conquistare nella gente.
Gli elementi essenziali che l’ombudsman mette a disposizione per contribuire alla credibilità sono due: la competenza e l’esercizio reale dell’indipendenza rispetto alle logiche
proprie della dialettica politica e alle logiche proprie della burocrazia.
Ritengo poi che l’efficacia vada valutata distintamente se riferita alle attese delle persone
che si rivolgono all’ombudsman o se riferita alla capacità di proposta nei confronti degli
organi dell’amministrazione.
Nel primo caso (efficacia rispetto alle attese di chi si rivolge all’ombudsman) l’effetto
dell’azione dell’ombudsman può avere utilità a volte solo per chi si è rivolto all’ombudsman.
Altre volte il beneficio può riguardare più persone. L’ombudsman deve avere un ruolo attivo nel far sì che tutti gli interessati ne vengano a conoscenza.
Nel secondo caso (efficacia riguardo la capacità di proposta nei confronti degli organi
dell’amministrazione) l’effetto dell’azione dell’ombudsman assume una particolare importanza sotto il profilo dell’efficacia.
Tendenzialmente le proposte non riguardano singoli casi. Più spesso la proposta dell’ombudsman riguarda uno strumento normativo o processi di gestione le cui modifiche proposte dall’ombudsman producono effetti con ricaduta sulla generalità dei cittadini. In questo
caso l’azione dell’ombudsman è mirata ad incidere sulle cause delle difficoltà, degli ostacoli o dei disagi prodotti dalla pubblica amministrazione nei confronti della cittadinanza.
Spesso si tratta di questioni non derivanti da richieste del cittadino ma di problemi sui quali
l’ombudsman agisce di propria iniziativa.
Ed è proprio su questo terreno che si può misurare la positività dei rapporti tra ombudsman e organi dell’amministrazione.
180
La distinzione di ruoli (ombudsman e politica, quale si esprime negli organi elettivi) e la
capacità di esercitarli compiutamente in modo appropriato fa sì che la contiguità tra ombudsman e politica – che esiste, che va espressamente riconosciuta, e positivamente
accettata, piuttosto che rifuggita – produca il circolo virtuoso che richiamavo all’inizio con
frutti utili per la gente.
Alessandro Barbetta
181
182
Alessandro Barbetta
municipal ombudsman for the city of milan and coordinator of
the national co-ordination of metropolitan ombudsmen
The ombudsperson’s activity is effective when it succeeds to activate virtuous proceedings between the citizens and the public
administration that end with finding an innovative solution of the
reported problem. This is possible only if the laws relevant to the
ombudsperson’s function and role are clear; furthermore, the administration has to officially recognize these function and role and
be willing to act consequently.
Thus, it is essential for the ombudsperson’s effectiveness that
the political organs maintain a stable relationship with the ombudsperson, considering this figure a necessary part of the institutional system.
Alessandro Barbetta
183
I would like to start my speech on the ombudsperson’s effectiveness with the following
statement: the ombudsperson does not have any coercive powers and cannot, in taking
decisions, substitute himself for the administrative authorities, both elective and bureaucratic.
The effectiveness of the ombudsman’s action depends on the existence of a virtuous
circle between the three actors concerned: the citizen – the ombudsperson – the administration.
The virtuosness of the circle in question is directly conditioned by:
•the existing rules and regulations that fix each actor’s role and the nature of their
relationships
•the way the roles and relationships in question are put in practice
•the credibility it inspires in the people
In order to mantain and constantly improve the credibilty, the ombudsman makes use of
two attributes: his competence and a true exercise of his independence towards the political and bureaucratic organs.
Then, the effectiveness of satisfying the citizens’ expectations should be evaluated separately from the effectiveness of the ombudsperson’s propositional power towards the public administration.
As for the effectiveness of satisfying the citizens’ expectations, sometimes the ombudsman’s actions may have an impact only on the citizen who lodged the complaint, sometimes it may benefit more people. The ombudsman has to play an active part in informing
all the concerned actors about the development of the situation.
The effectiveness of the ombudsperson’s action is particularly important as far as his
propositional power is concerned.
Tendentially, the propositions do not concern individual cases, but norms and procedures,
the modification of which would have an impact on all the citizens. Thus, the ombudsperson’s action aims at improving the norms and procedures that are the cause of difficulties
created by the adminitration and perceived by the citizens.
In most cases, this kind of action does not start with a citizen’s complaint, but on the own
initiative of the Ombudsman.
This is when the quality of the relationship installed between the ombudsperson and the
public administration can be truly measured.
If the distinction between the role of the ombudsperson and the political elective organ, as
well as an effective exercise of both are applied, the contiguity between the ombudsperson and the politics produces the virtuous circle I mentioned above; and this with benefits
for all. This contiguity exists and, instead of being denied, as it happens too often, it should
be explicitly recognized and positively accepted.
184
regole
Mi pare di poter dire che questa tavola rotonda, per come si è svolta, non è semplicemente un commento al lavoro di ricerca che abbiamo fatto, ma ha messo in luce elementi
nuovi, correlazioni tra aspetti istituzionali e prassi che sicuramente la ricerca non poteva
mettere in luce, perché è stata basata essenzialmente sulla documentazione disponibile
negli scritti, mentre l’emergere dell’esperienza reale, dal tema della comunicazione, al
tema della terza età, quindi tutte le questioni che sono state messe in luce in questo contesto, veramente danno un quadro nuovo, più ricco, più ampio di quello che è un istituto,
tutto sommato relativamente giovane, confrontato alle grandi istituzioni delle democrazie
occidentali.
Quindi sicuramente avere un quadro omogeneo e ricomporre anche qualche elemento di
policy che vada oltre quello che fin qui, pur con buona volontà e anche con qualche buon
risultato - ringrazio i colleghi che l’hanno valorizzato - è stato fatto.
Possiamo adesso aprire il dibattito su quanto abbiamo sentito nel corso di questa giornata.
I believe to be allowed to say that today’s roundtable was not a simple comment to the
research work we have made, but brought to light new elements, correlations between
the institutional facets of the issue and practices that our research could not consider, as
it was mainly based on written documentation.
The real experience, from the communication issue to the subject of the third age, all
these matters that were mentioned today really gave us a new framework, a better, larger
and more complete image of a relatively young institution in the institutional panorama of
Western democracies.
Let’s now open the debate on what we were told today.
Lorenza Violini
185
DIBATTITO
DEBATE
188
debate
Giorgio Morales
difensore civico della regione toscana
Come risulta anche dalla ricerca che ci è stata oggi consegnata, la rete della difesa civica
in Italia è molto articolata e diffusa; forse la più diffusa in Europa, anche se ci sono dei
buchi qua e là molto grossi ed evidenti. A fronte di questa diffusione ed articolazione abbiamo in contraddizione la mancanza di un difensore civico nazionale, la mancanza di una
legge generale sulla difesa civica e, direi soprattutto, un’insufficiente cultura istituzionale
sulla difesa civica. Di fronte a questa situazione – io parlo soprattutto ai miei colleghi italiani, ma spero che anche i colleghi stranieri possano essere interessati a queste questioni
che riguardano l’Italia – dobbiamo prestare attenzione soprattutto a non essere autoreferenziali, cioè ad evitare di parlare esclusivamente tra di noi. A questo rischio è sfuggito
brillantemente il dottor Barbetta: questo convegno, con la sua apertura internazionale
europea dimostra proprio che si può superare l’auto-referenzialità.
Abbiamo ascoltato stamani dal nostro coordinatore nazionale, Donato Giordano, che ci
sono delle possibilità che la proposta di legge sulla difesa civica e per l’istituzione del
difensore civico nazionale sia approvata abbastanza rapidamente. Spero che sia così; va
però ricordato che proposte di legge sono state presentate anche nelle precedenti legislature e nessuna di esse è mai giunta in porto. Speriamo che questa sia la volta buona.
Io credo che il problema non sia soltanto quello che il Parlamento approvi la legge, anche
se già questo sarebbe moltissimo; penso che noi dovremmo organizzare un coinvolgimento larghissimo di tutta la difesa civica italiana e anche possibilmente delle autorità
politiche. Per tale ragione noi stiamo predisponendo come Coordinamento nazionale dei
Difensori civici regionali e delle Province autonome un nuovo regolamento per la difesa
civica in modo da costituire un organismo di rappresentanza generale, e non solo a livello
regionale, della difesa civica. Questo risultato però si potrà raggiungere solo coinvolgendo
tutti i difensori civici locali.
Mi sentirei di fare una proposta concreta: occorrerebbe promuovere, in tempi ragionevolmente vicini, tre grandi incontri: uno rispettivamente per la difesa civica del Nord, uno
del Centro ed uno del Sud e delle Isole ed in queste occasioni coinvolgere tutti i difensori
civici regionali, provinciali, metropolitani, locali per una discussione, soprattutto anche per
un rilancio mediatico della difesa civica. Io spero che a questo si possa arrivare, perché il
nostro problema qui in Italia è, sicuramente di avere una legge, ma soprattutto di smuovere le acque per quanto riguarda l’indifferenza della cultura istituzionale a questo istituto.
Grazie.
Synthesis:
As regards the ombudsman’s institution, the situation in Italy is somehow contradictory.
On one hand, the network of ombudspeople is among the more widespread in Europe
as it goes for the national territory, if not the most; on the other hand, there are serious
dibattito
189
deficiencies:
• no national ombudsperson;
• no general law on the figure and functions of the established ombudspeople;
• the culture of the citizens’ rights protection is not sufficient in the institutional reality.
A deeper involvement of both the community of Italian ombudspersons and the political
authorities is a necessity. To do so we should for instance promote as soon as possible three meetings of Italian ombudspeople (one meeting for each geographic zone: the
North, the Central area, the South). The goal of these meetings should be the promotion
of a campaign in the media aiming at giving the ombudsman’s institution the visibility it
deserves – the institutional indifference it is victim of has to be change.
Nikolaus Schwaerzler
componente dell’assemblea esecutiva dell’eoi
Care colleghe e colleghi,
vorrei ringraziare il dottor Barbetta innanzitutto per il dialogo che ha avviato, perché ho
potuto constatare che il progetto, sviluppato qui in maniera interessante, comprenderà in
futuro anche ulteriori metropoli. Noi abbiamo metropoli in cui già operano difensori civici
come Belgrado, Sofia, Mosca, San Pietroburgo ed altre. Queste persone dipendono da
quelle che sono le vostre esperienze. Potrete veramente fungere da supporto per questi
colleghi.
Questo era il primo commento che volevo fare; il secondo riguarda l’evento odierno sulla
difesa civica nelle città metropolitane europee. Noi in Europa abbiamo numerosi difensori
civici locali che non operano a livello di metropoli. Penso ad esempio al Belgio, ai Paesi
Bassi, all’Italia, alla Svizzera, alla Serbia, alla Bulgaria (dove sono attivi 24 difensori civici locali) ed ad altre nazioni ancora. È bello poter constatare, come ho potuto già comunicare
a Berlino, che l’EOI dispone dei mezzi per elaborare un progetto che si occupi di questa
tematica e in particolare delle condizioni che possono rendere efficiente ed efficace la
difesa civica a livello locale. Vi sono infatti situazioni molto diverse, nelle quali talvolta il
bacino d’utenza è troppo ristretto ovvero il difensore civico non ha un’adeguata preparazione. Ci auguriamo così di rafforzare i difensori civici anche a livello locale e di migliorare
la tutela dei diritti dei cittadini. Noi ci atterremo anche all’esempio oggi qui presentato e
porteremo a termine il nostro progetto. Vi ringrazio per l’attenzione.
Synthesis
- The project aiming at the creation of a metropolitan ombuds-network has to be - and
I understood that it will be – extended Eastern Europe to metropolises, like Belgrade,
Sophia, Moscow, Saint Petersburg and others. These colleagues depend on the experi-
190
debate
ence accumulated by Western Europe ombudspeople and they must be supported.
- In Europe many ombudspersons operate in small towns, often very small. The EOI is
going to start a project about Framework and conditions of the OMs’ efficient work at local
level. The goals of this project is the empowerment of the ombudspersons at local level
and the improvement of the citizens’ rights protection.
Hanneke Eijlders
liaison officer municipal ombudsman of amsterdam
Buongiorno a tutti.
A nome del Difensore civico di Amsterdam desidero ringraziare il dottor Barbetta per il
gentile invito e per la ricognizione molto utile sui difensori civici metropolitani, perché è
davvero interessante saperne di più sugli altri colleghi.
Vorrei raccontarvi brevemente com’è organizzata da noi la rete di difesa civica. Come vi
ha già descritto Simon Matthijssen, noi abbiamo difensori civici locali, per esempio ad
Amsterdam, a Utrecht e come già visto a Rotterdam, ed anche un mediatore nazionale
che funge da difensore civico per le città che non hanno nessun difensore civico. C’è
poi anche una rete di difesa civica a livello nazionale che si incontra regolarmente e inoltre abbiamo istituito i cosiddetti ufficiali di collegamento dei vari istituti che si incontrano
anch’essi regolarmente. La sottoscritta è una di questi. Questi incontri consentono agli
addetti alle indagini di scambiarsi informazioni sui reciproci casi, sulle esperienze acquisite
con rispettive autorità ed enti locali – insomma, di creare una specie di “archivio casi”. A
volte, sulla scia dell’esperienza presa dai colleghi, si acquisisce una posizione più salda
nei confronti dei propri enti locali. Sarebbe molto utile, a mio parere, ampliare questa rete
a tutti gli uffici europei e quindi invito tutti coloro che operano nella difesa civica a promuovere incontri e scambi di esperienze. Non posso quindi che augurarmi sinceramente che
questa iniziativa presa da Milano sarà solo la prima che darà vita ad una rete europea di
difesa civica di livello metropolitano e che dia anche un aiuto al personale degli uffici dei
difensori civici che a loro volta potranno fare tesoro degli insegnamenti appresi.
Synthesis
- I would like to complete the information given earlier by Simon Mathijssen on the ombuds-network of Netherlands.
•Rotterdam, Amsterdam and Utrecht have their own local ombudsmen; for other
cities, where there is no local ombudsperson, the national ombudsman is competent.
•The Netherlands ombuds-network is composed of two networks meeting regularly:
dibattito
191
- the network of all ombudspersons operating on the territory of Netherlands,
- the network of their liaison officers.
They both share information and experience. Thus, a sort of archives of cases is created;
it allows the ombudspersons and their staff to better deal with the local authorities.
- I would like to express my encouragement to the liaison officers/staff of ombudsmen
throughout Europe to exchange experiences through a network and regular meetings.
- So I hope today’s meeting is only the first step of a path that will lead to the creation of a
European network of metropolitan ombudspeople; this would greatly benefit the ombudspersons and their staff.
Giovanni Nicola Giudice
responsabile del servizio di conciliazione della camera arbitrale
di milano presso la camera di commercio di milano
Porgo i saluti della Camera di commercio di Milano e ringrazio per l’invito.
Il mio breve intervento prende spunto dalle parole del signor Matthijssen. In effetti, l’intervento di mediazione svolto nell’ambito della difesa civica non corrisponde a quello della
mediazione propriamente detta, giacché la parte pubblica non è libera di scegliere. In
rappresentanza del Servizio di conciliazione, un soggetto che si occupa di mediazione
dei conflitti, riconosco questa effettiva differenza.
Ritengo che difesa civica e mediazione dei conflitti siano due mondi diversi che condividono però molti elementi: innanzitutto, il fatto che vi è comunque alla base la ricerca di
una soluzione che permetta alle parti di proseguire un rapporto, visto che le stesse parti
spesso sentono questa necessità e sono quindi motivate a proseguire. L’intervento del
terzo, sia esso mediatore o difensore civico, è un intervento caratterizzato dalla capacità
di trovare una soluzione che non abbia un impatto distruttivo, ma, all’opposto, ricostruttivo
del tessuto su cui va ad operare.
Un secondo elemento che mette in comune questi due mondi è la necessità di lavorare
in rete per condividere le rispettive esperienze maturate sul campo.
Un altro aspetto di condivisione nasce dal fatto che questi due fenomeni si stanno sviluppando parallelamente in molti Paesi e credo quindi che la necessità di scambiarsi informazioni ed esperienze sia particolarmente importante. Allo stesso tempo non va dimenticata
l’esigenza di far maturare il concetto di mediazione e difesa civica a livello locale.
L’ultimo ma forse più importante elemento che ho individuato è rappresentato dall’obiettivo
estremamente difficile da raggiungere: quello di facilitare la comunicazione con e tra le
parti.
Sono convinto che la comunicazione non sia solo un supporto all’attività di mediazione
192
debate
e difesa civica ma sia parte dell’attività stessa e sia il vero terreno di confronto sul quale
dovremo lavorare maggiormente in futuro.
Grazie.
Synthesis
I agree with Mr. Matthijssen when he says that the ombudsperson’s mediation activity is
not an out-and-out mediation. In fact, one of the parts involved in the conflict – the public
one – has no free will to enter or exit the conflict in question.
However, as the activity of an ombudsperson and a conflict mediator are different, they still
have a lot in common, for instance:
•the same basis: the necessity of a constructive solution of the conflict
•the same ambitious goal: to communicate, so that mentality and approach might
change.
Communication should not be considered as a support for the activity of the ombudsperson, but as an integrant part of this activity. Thus, working in networks may only have
benefits.
Pasquale Maino
difensore civico del comune di solaro
Intervengo all’impronta, con passione.
Apprezzo molto quello che è stato fatto qui oggi a Milano, anche se la sede, una banca
tempio di denaro, non mi è confacente. Nella mia cultura di Difensore civico di un piccolo
paese della provincia di Milano avrei preferito per sede un edificio scolastico, oppure
un’università, con la partecipazione di studenti, oppure uno spazio pubblico come un
teatro, aperto alla partecipazione dei cittadini. Apprezzo comunque lo sforzo e tutto quello
che ho imparato oggi.
Il mio intervento è stimolato da qualcosa che mi è giunto dai relatori odierni, in particolare
dall’intervento del Difensore della Renania-Palatinato, il quale non ha potuto trattenersi dal
criticare e dall’esternare la sua amarezza circa i segni di incrinatura del nostro sistema democratico. Non parlo soltanto della scelta criticabile del Friuli-Venezia-Giulia nei confronti
della difesa civica, ma parlo di qualcosa di attinente al rapporto tra i difensori civici e la
popolazione.
Noi siamo abituati a pensare che ci siano diritti forti, diritti umani inalienabili: ho fame e ho
il diritto di mangiare, sono disoccupato e ho il diritto al lavoro, sono malato e ho il diritto
alla sanità, e via dicendo. Pensiamo anche che questi siano diritti di estrema necessità.
Secondo me però ci sono anche dei diritti deboli che riguardano la gente debole come
tutti noi in quanto cittadini. Mi riferisco a situazioni in cui il cittadino ha la capacità, la voglia
dibattito
193
di intraprendere un processo di difesa, però non ne ha i mezzi.
Mi esprimo meglio: in Italia ci sono notevoli disfunzioni di servizi pubblici, negli uffici postali,
nei trasporti ed altro. Per quanto mi riguarda, ritengo che la difesa civica debba andare
oltre una stretta e formalistica lettura delle leggi e delle competenze istituzionali. Non sto
parlando di un volontariato alla San Francesco d’Assisi; sto parlando della posizione in cui
si trova il difensore civico come osservatore privilegiato del suo paese e della sua popolazione. Se il rapporto tra il difensore civico e i cittadini è di tale confidenza, di tale fiducia, di
tale stima, di tale – oserei dire – fratellanza, che porterà sempre il cittadino a parlare con il
difensore civico e con l’amministrazione comunale, questo rapporto potrà sfociare in qualcosa che forse potrebbe controbilanciare le carenze legislative. In Italia sono anni oramai
che sento il ritornello della mancanza del difensore civico nazionale e di una legislazione
specifica; però nessuno fa qualcosa. Cosa si aspetta? Si aspetta che la procedura parlamentare, intricata, possa sfociare in qualcosa di veramente normativo.
Ci sono stati notevoli problemi per i servizi postali. Questi problemi hanno creato danni più
o meno gravi alla popolazione. Da principio, i cittadini sono venuti dal Sindaco e da me
come se fossimo dei parroci di campagna; sono venuti da noi a confessarsi, a brontolare, a criticare, a sfogare il loro malumore per il danno e l’offesa subita come cittadini. Ad
un certo punto io parlo all’intero Consiglio comunale e comincio a dire che noi cittadini,
cominciando dai Consiglieri comunali, dal Sindaco, dal Difensore civico, dalle istituzioni,
dobbiamo essere secondo me testimoni di noi stessi, testimoni di quello che ci accade;
avere il coraggio di esporsi e vendere la propria vita non a prezzo di prostituzione, a prezzo
di esecuzione della volontà oltraggiosa dei potenti, ma in difesa della storia e della civiltà di
un paese. Allora, come comportarsi con i servizi postali dove è difficile individuare un’autorità competente per risolvere la questione? Non è competente lo Stato, perché il servizio
postale è stato privatizzato ed è diventato una s.p.a., anche se lo Stato è rimasto come
un fantasma a nominare o suggerire la nomina del Presidente di questa s.p.a. o – giusto
per un contentino formalistico – come azionista di minoranza. Però attenzione: il Difensore
civico della Lombardia ha fatto stamattina un accenno alla possibilità di occuparsi di problemi riguardanti servizi pubblici anche se gestiti da soggetti privati. In effetti, nella situazione attuale i soggetti privati esercenti servizi di pubblica utilità sono immuni da ispezioni e
controlli tempestivi. Noi abbiamo monitorato il territorio, abbiamo parlato ai cittadini, anche
con l’aiuto dell’Associazione dei consumatori Coniacut e di un giovane ed intraprendente
Assessore alla Comunicazione. La risposta è stata molto significativa e rappresentativa,
la stampa è stata informata ed abbiamo cercato anche di ottenere supporto dalla difesa
civica regionale.
Io propongo questo: in via sussidiaria ci sono, a mio avviso, gli spazi, ci sono le aperture
per far sì che la funzione del difensore civico si apra ad un vero e proprio volontariato;
volontariato speciale, che non è agganciato a nessun tipo di movimento, gruppo politicofinanziario o sponsor, ma un volontariato che fa leva soltanto sulla capacità del difensore
civico e sui buoni rapporti che egli ha con la sua amministrazione e soprattutto con la
popolazione.
Grazie.
194
debate
Synthesis
- There is a democratic crisis in Italy and, as Mr. Galle said earlier, the abolition of the Ombudsman of Friuli-Venezia-Giulia is one of its symptoms. In a larger framework, the respect
of inalienable human rights is even less obvious than it used to be and citizens do not trust
the institutions anymore to help them solve their problems; if some do, it often happens
that they do not have the means to start the proceedings of their rights as citizens.
- The ombudsman has to go beyond a strict interpretation of laws and institutional competences; only a good relationship with the citizens may counterbalance the legislative
blanks.
- There are serious dysfunctions in the Italian public services.
Example: there were serious problems with the postal services in my municipality. The main difficulty was to individuate the competent authority to interact with,
as it is certainly a service of public utility, but it was privatized, so the State was
not competent anymore. As mentioned before by Mr. Giordano, an ombudsman
should be able to operate when a public service is concerned, even if it is supplied
by a JSC. Anyway, in the end, after having analysed the situation and gathered the
necessary documentation, and with the help of a consumers association, the city
Councillor for Communication and the press, we were able to begin to operate in
order to achieve a success in dealing with this issue.
- My proposition: we must try to make the role of ombudsman as a special voluntary work,
independent of any political or financial lobby and that leverages only on the ombudsman’s
ability and the good relationships he established with the public administration and the
citizens.
Stefano Valenti
collaboratore del centro diritti umani dell’università degli studi
di padova
Mi vorrei innanzitutto congratulare con lo spirito del dibattito di oggi, che non è quello del
solito dibattito italiano sulla difesa civica dove ci si compiange perché non si ha un difensore civico nazionale. In questo spirito di mancanza di autoreferenzialità, penso che sia
la ricerca sia un futuro dibattito dovrebbero estendersi ad altre realtà che sono europee,
ma non fanno parte dell’Europa dei quindici. Sono del parere che il concetto di un Europa
senza linee di divisione debba essere applicato anche alla difesa civica e alla difesa civica
metropolitana. Ovviamente, capisco che quando si fa una ricerca si stabiliscono dei limiti,
ma penso che nel futuro network sia utile aprire le proprie esperienze ad altre, come per
esempio quelle dell’Est Europa alle quali è già stato fatto cenno precedentemente, realtà
come quella di San Pietroburgo, che – in certe situazioni – hanno delle problematiche
dibattito
195
analoghe a quelle affrontate dai difensori civici di grossi comuni dell’Europa a quindici.
Questo approccio di peer-to-peer, da pari a pari, è anche quello alla base della rete di relazione e programmi promossa dal Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa
con i vari ombudsman regionali e locali di tutta l’Europa, alla quale il Centro diritti umani
dell’Università di Padova partecipa attivamente.
Visto quindi il successo, la novità e la specificità di questa iniziativa, essa si deve aprire
a realtà al 100% europee anche se non appartengono all’Europa dei quindici e neanche
all’Europa dei 27.
Synthesis
It is true that while conducting a research the object of the study must be confined, but
in the network that will, hopefully, be created in the future, realities outside of the EU-15
should be included; realities like the Saint Petersburg one, where the problems than an
ombudsperson faces are similar to those faced in Western Europe metropolises.
This believe is the basis of the peer-to-peer approach that exists in the network initiated
by the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe with regional and local
ombudspersons all over Europe.
Thus, it is fundamental that today’s initiative opens to realities outside of the EU-15 and
even the EU-27.
Johanne Savard
ombudsman per la città di montreal
Sono il Difensore civico per la città di Montreal dal Quebec, Canada. Penso di essere
l’unica ad aver attraversato un oceano per venire qui. Non so bene come sono finita a
ricevere questo invito, però ne sono davvero contenta.
Quando sono stata nominata nel 2003 ero l’unico difensore municipale del Canada e mi
sentivo davvero sola, quasi fossi il rappresentante di una razza in via d’estinzione. Ancora
oggi i difensori civici municipali sono pochi su tutto il continente americano. Fa quindi piacere sentirsi oggi in bella compagnia. Mi sarebbe stato molto utile conoscere i colleghi qui
presenti qualche anno prima, perché noi abbiamo dovuto cominciare da zero e inventare
quello che invece altrove era già stato inventato.
La sfida principale era dunque di svolgere il proprio lavoro in maniera efficace senza avere
un modello a disposizione, né nessun punto di riferimento e per di più in una situazione
dove quasi nessuno sapeva dell’esistenza del mio ufficio. Di conseguenza, il primo anno,
prima ancora di rivolgerci ai cittadini, abbiamo dovuto fare una specie di marketing interno per assicurarci che i funzionari municipali comprendano bene e accettino l’influenza
positiva che la difesa civica municipale potrebbe avere sui servizi forniti ai cittadini dal
196
debate
Comune. Adesso, e cioè cinque anni più tardi, posso affermare con certezza che l’ufficio
ha avuto successo: per esempio, abbiamo ricevuto l’anno scorso circa 1700 lamentele
e otto reclami su dieci hanno ricevuto risposta definitiva in circa un mese. Ovviamente,
rimangono sempre delle pratiche dove ci sono in gioco problematiche più complesse e
qui la gestione può richiedere talvolta anche un anno o due.
Come funzionano le cose a Montreal? Montreal è una amministrazione molto complessa:
vi è un Sindaco principale responsabile per tutta la città e dei servizi centrali; egli è a capo
del Consiglio comunale e del Comitato esecutivo. Poi, vi sono 19 quartieri, ciascuno con
un proprio Sindaco, Consiglio e Comitato; essi hanno giurisdizione sul 70% dei servizi
erogati ai cittadini.
Abbiamo un mandato molto simile a quello che è stato tracciato dai relatori odierni, con
giurisdizione soprattutto sull’Amministrazione municipale. Il Difensore civico di Montreal è
quindi competente a gestire le lamentele che riguardano casi di presunta cattiva amministrazione nei servizi pubblici municipali su tutto il territorio descritto sopra.
Vi è però una caratteristica particolare: nel 2006 la città ha adottato la Carta municipale
dei diritti e delle responsabilità che ribadisce i valori fondamentali della città di Montreal,
individua specifici impegni che essa si assume (qualità, flessibilità, continuo sviluppo della
pubblica amministrazione) e istituisce ufficialmente una via di ricorso a disposizione dei
cittadini, ossia appunto il ricorso all’Ombudsman municipale, il quale in caso di presunta
violazione della Carta può addirittura decidere di condurre un’indagine ed emanare delle
raccomandazioni su delibere che sono state passate dall’esecutivo, dal Consiglio Comunale o dai Consigli di quartiere. Questa Carta, vincolante per tutti i funzionari, dirigenti
e persino per gli amministratori eletti, prevede tutta una serie di impegni e di iniziative da
assumere per quanto riguarda l’inclusione di tutti i cittadini nel Comune, in modo tale
che anche gli immigrati siano ben integrati; adattiamo i servizi all’evolversi dei bisogni;
dobbiamo tutelare l’ambiente municipale: gli alberi, i boschi, i parchi; promuovere la partecipazione democratica dei cittadini; tutelare il patrimonio; fare in modo che vengano
incluse le minoranze – comprese le donne ed i giovani – e che facciano parte anch’esse
dell’Amministrazione comunale in qualità di dipendenti pubblici e come membri delle varie
commissioni che fanno da consulenti alla Giunta comunale. Un mandato molto interessante dunque, ma anche piuttosto impegnativo.
Accanto all’indipendenza e all’imparzialità, che sono due concetti chiave per quanto riguarda l’azione di un difensore civico, noi abbiamo soprattutto impatto sul fronte della correttezza, perché aggiungiamo elementi di equità e correttezza nei giudicare i casi. Spesso
dico all’Amministrazione municipale che anche se magari la legge non è stata violata,
bisogna comunque cercare sempre di fornire servizi equi, congrui e corretti per tutti i cittadini: servizi non adeguanti e insufficienti sono anch’essi casi di cattiva amministrazione.
Un’altra parola fondamentale che non è uscita oggi è “empatia”: quando si esamina un
caso bisogna assolutamente assumere un atteggiamento empatico, diverso però dalla
simpatia: se da un lato non si devono incamerare le emozioni in se stessi, bisogna comunque riuscire a diventare partecipi delle emozioni percepite dai cittadini nei confronti
di una certa situazione. Una comprensione obiettiva è in questo caso la chiave del successo.
Per concludere, vorrei esprimere un desiderio: che nel prossimo futuro gli ombudsman
municipali europei costituiscano una rete anche con quelli d’oltreoceano come la sotto-
dibattito
197
scritta: malgrado la differenza di zone geografiche, problemi e sfide simili da fronteggiare
ci accomunano e abbiamo tutti molto da imparare l’uno dall’altro. Saremo forse pochi
difensori civici municipali nell’America del Nord, ma possiamo sicuramente contribuire con
validi apporti alle discussioni e ai progetti.
Synthesis
I was nominated Ombudsman for the City of Montréal in 2003 and I was then the only
municipal ombudsperson in Canada. To tell you the truth, it felt a bit lonely, as we are few
municipal ombudsmen even on the whole North American continent. The main challenge
was that I didn’t have references nor models to work with and almost nobody knew that
my office existed. Thus, for the first year, even before addressing the citizens, I had to
work hard on “internal marketing” of the job so as to make sure that municipal employees, managers and elected officials understood well the positive impact we could have
on municipal services provided to Montréalers. Now, five years later, we can certainly
say that our office is rather successful: we received about 1.700 complaints last year and
eight times out of ten, citizens received a final answer to their request within one month or
less. Of course, there will always remain more complex complaints which require a longer
investigation time.
How does it work in Montréal?
• The municipal administrative structure
- One Central Mayor, responsible of the central administration – supported
by One City Council and one Executive Committee
- 19 boroughs, each with its own mayor and a borough council: the boroughs have jurisdiction on about 70% of various services provided to citizens
• The Ombudsperson’s mandate
- The Montréal Ombudsman handles any complaints relating to alleged
maladministration in the municipal public services on the whole territory
described above
• Montréal Charter of Rights and Responsibilities
- This quite unique By-Law was adopted in 2006. It confirms the fundamental values of Ville de Montréal and contains specific commitments with
regard to the quality, the flexibility, the evolution of municipal services, in the
City. This Charter is binding on all municipal employees and managers and
also on the city counsellors: the only recourse available to ensure its respect
is a complaint to the Ombudsman of Montréal who can even investigate
decisions votes by City Council or a Borough Council, if the Charter is allegedly violated.
There are three key words in an ombudsperson’s activity:
• Independence and Impartiality: the Ombudsman of Montréal has full control over
her procedures, investigations and conclusions and no manager or elected official
has the right to interfere in the way her office is functioning
198
debate
• Correctness: fair, proper and correct behaviours and services must always to
be supplied to the citizens; sometimes, the law was not violated, but the City did
not go far enough so as to provide adequate and sufficient services: this is also a
type of maladministration
• Empathy: it is important to be able to understand the emotions of the citizen concerned by a specific situation, but the ombudsman and its investigators must not
make these emotions theirs. Objective appreciation is key to our success
To conclude, I would like to make a wish: that in the near future, European metropolitan
ombudspeople build a regular network with other municipal ombudsmen as myself: notwithstanding the Continent, we all face similar problems and challenges and we all have
a lot to learn from one another. We are few municipal ombudsmen in North America, but
we can certainly contribute to enriching discussions and projects .
Vittorio Gasparrini
difensore civico dei comuni di figline, incisa e rignano in provincia
di firenze
Ringrazio anch’io per questa importante occasione di confronto e di formazione.
Vorrei richiamare velocemente la vostra attenzione su qualche punto: l’importanza che
tutte le reti, sia quelle a livello istituzionale, che quelle che derivano da associazioni fra
difensori civici siano interconnesse fra loro; abbiamo sentito oggi esempi di cooperazione, come quella istituzionale fra il Commissario dei diritti umani del Consiglio d’Europa e il
Mediatore europeo e reti di collegamento istituzionali fra i difensori civici presenti negli Stati
membri attivate dal Commissario e dal Mediatore; abbiamo sentito come adesso l’EOI
e l’IOI collaborano e cooperano; credo che le città metropolitane abbiano dei problemi
estremamente specifici ed è essenziale che cooperino tra loro – a livello europeo, anche
in senso geografico e non solo di Paesi dell’Unione Europea – direttamente. In effetti, se
qualche volta qualcuno viene a Figline, un comune di 15.000 abitanti, a lamentarsi perché
il Sindaco ha pedonalizzato la piazza storica del capoluogo, non posso affermare di avere
a che fare a Figline con gli stessi problemi di traffico con i quali si confrontano il Difensore
civico del Comune di Milano o della città di Rotterdam. È quindi importante avere presente
le differenze fra le varie realtà della difesa civica locale a livello europeo, ma è opportuno
sviluppare il confronto fra tutte le realtà.
Siccome oltre ad essere Difensore civico dei comuni Figline, Incisa e Rignano sono anche
funzionario del Difensore civico della Regione Toscana, penso che – come diceva stamattina il dottor Galle – è bene che i momenti di confronto siano estesi anche ai funzionari.
Ricordo qui l’azione di formazione che aveva fatto il Difensore civico della città di Milano
ai funzionari, la formazione portata avanti in sede di rete degli agenti di collegamento del
dibattito
199
Mediatore europeo ed i tentativi inizialmente attivati a livello di Coordinamento dei Difensori civici delle Regioni e delle Province Autonome in Italia che prevedevano un confronto
anche fra funzionari.
Richiamo l’importanza sul fatto che il difensore civico nelle cosiddette democrazie classiche – come diceva il collega della città di Rotterdam, in cui sembrava che lo Stato di diritto
fosse un dato di fatto, e invece no – sia rivalutata la figura del difensore civico a partire dalla
relazione del difensore civico. In Italia, nella migliore delle ipotesi, una relazione viene discussa dal Consiglio comunale, ha un articolo stampa, ma poi non ha un seguito. È quindi
fondamentale vigilare su come, diceva la collega di Anversa, la relazione viene attuata.
È ugualmente importante tenere conto che certe scelte, come l’abolizione del Difensore
civico della Regione Friuli-Venezia-Giulia, non hanno un’eco soltanto a livello delle nostre realtà, ma hanno una ricaduta anche nelle nuove democrazie. Le nuove democrazie dell’est ci guardano; il difensore civico l’hanno preso molto sul serio, gli hanno dato
dei poteri forti, è quindi fondamentale che siano supportate e se – come ha scritto il
Presidente dell’EOI nella sua lettera al Presidente del Friuli-Venezia-Giulia – si abolisce il
Difensore friulano, questo ha un impatto negativo non solo sulla regione, ma anche sulla
Slovenia, sulla Croazia e su tutta quella Mitteleuropa che faceva riferimento appunto al
Friuli-Venezia-Giulia.
Vi ringrazio per l’attenzione e ringrazio ancora il dottor Barbetta per questa occasione di
dibattito e di riflessione.
Synthesis
- The networks, both the institutional and the associational ones, have to be interconnected, as it is the case for instance for:
•the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, the European
Ombudsman and their respective liaison networks
•the EOI and the IOI that cooperate on a regular basis, as mentioned today
As metropolitan cities have often specific and common problems, they should cooperate
directly; but a constant dialogue of a European dimension among local ombudspersons
is necessary at any level.
- The dialogue should be extended to the staff of the ombudspersons’ offices and the
public employees.
- In a reality where human rights are again in danger, even in developed democracies, the
ombudsman’s functions should be updated; to ensure that the ombudspersons’ annual
reports have a follow-up would be a good start in the case of Italy.
- In a global world decisions usually have a global impact. Thus, the abolition of the Ombudsman for Friuli-Venezia-Giulia affected not only the Region and not only the Italian
country, but Slovenia and Croatia as well, that is to say all that Mitteleuropa that is connected with and somehow depends of Friuli-Venezia-Giulia. Keeping that in mind, it is
important to give the young eastern democracies an effective model to follow.
200
debate
CONCLUSIONI
CONCLUSIONS
202
conclusioni
conclusioni
Lorenza Violini
Prima di dare la parola al dottor Barbetta perché puntualizzi il senso di questa nostra
iniziativa, vorrei fare qualche brevissima considerazione, senza però nessuna intenzione
di ingabbiare in parole conclusive un lavoro che ha una passato, ha un presente – e cioè
questo nostro momento di lavoro – e avrà, penso, un futuro. Infatti, le questioni emerse
oggi sono veramente rilevanti per l’istituto che ci interessa indagare e su cui vogliamo
anche agire.
Milano è partita commissionando una ricerca che ha, come tutte le ricerche, un carattere
eminentemente teorico. Tuttavia, volevamo ragionare non solo su modelli teorici, ma anche sulle prassi, sulle strutture, su cosa succede veramente, su come vive un istituto così
importante come la difesa civica. Si tratta quindi di un lavoro che ha avuto come oggetto
vari livelli di governo, diversi assetti istituzionali, diversi strumenti di azione, ed infine tutto
il mondo dei modelli relazionali. La giornata lavorativa odierna ci ha permesso di vedere
come il mondo delle relazioni sia importante per la difesa civica quanto il mondo delle
istituzioni e il mondo delle regole.
Abbiamo messo insieme i tasselli di questo mosaico; io credo che ci aspetti anche qualcosa per il futuro. Ciò dipende sicuramente dalle iniziative locali, ma soprattutto dalla volontà comune: da come i difensori civici delle metropoli europee che si sono incontrati in
questa sede vogliono da un lato proseguire a relazionarsi tra di loro a dall’altro ad ampliare
il mondo delle relazioni verso l’est europeo, l’oltreoceano, le realtà parallele che si occupano di mediazione e via dicendo. Il tutto dovrebbe essere poi ricomposto dentro quel
grande quadro di democrazia e di fiducia che in alcuni momenti abbiamo visto avere gravi
problemi. E’ sotto gli occhi di tutti la crisi di fiducia che sta vivendo l’economia e soprattutto
la finanza, facciamo sì che la fiducia che il difensore civico in tutte le sue manifestazioni
sta cercando di ricostruire e rafforzare sia un mondo che possa proseguire a lavorare
secondo una logica non solo istituzionale, non solo burocratica, non solo normativa, ma
qualcosa che si amplia dalle istituzioni al cittadino. Oggi è emerso che tutti abbiamo una
grossa responsabilità sul nostro mondo istituzionale – le nostre azioni, non solo istituzionali, possono ricomporsi in un quadro unitario che faccia migliorare davvero la democrazia
nei nostri Paesi.
Passo quindi adesso la parola al dottor Barbetta, non tanto per concludere, ma per ripuntualizzare alcuni aspetti della nostra attività presente e futura.
Lorenza Violini
203
204
conclusions
Conclusions
Lorenza Violini
Before giving the floor to Mr. Barbetta I would like to make briefly a few considerations,
without however trying to imprison in conclusive words a work that has a past, has a
present – our current meeting – and will have, I think, a future, as the issues that emerged
today are really important for an institution we want to analyse, work on and improve.
The City of Milan started by commissioning a research that has, as all researches have,
an eminent theoretical nature. We wanted however to work using not only theories, but
by analysing practises, structures, what exactly happens, how does an institution as important as th ombudsperson operate. Thus, the research focused on various levels of
government, different institutional orders, instruments of action, and, last but not least, on
the whole reality of relationship models. Today’s meeting enabled us to perceive that for
the ombudsperson this reality is as essential as the world of institutions and rules.
As in a jigsaw, we put the picture together: I believe that now we have created expectations for the future. It depends certainly on the local initiatives, but above all on a common
willingness: on how the different ombudspeople of European metropolises that met today
wish on one hand to continue the relationships established between each other and on
the other hand to extend the cooperation towards Eastern Europe, other continents, parallel realities that operate in the same field and whatnot. Then we should put all of this in a
context of democracy and trust, both of which seem to encounter some serious problems
lately. We all are witnesses of a crisis of trust towards the economy and the finance; lets
make this trust, that the ombudspersons are trying to resuscitate and strengthen, last and
work following a logic that is not only institutional, not only bureaucratic, that does not
only follow strictly the laws, but that is based on the relationship of the institutions and the
citizens. Today the idea that we all have a huge responsibility for our institutional realities
emerged: our actions, and not only the institutional ones, can contribute to forge a framework that may really improve our democracies.
I give now the floor to Mr. Barbetta, not to conclude, but to clarify once and for all the most
important aspects of our present and future activity.
Lorenza Violini
205
206
conclusioni
conclusioni
Alessandro Barbetta
Devo dire che l’iniziativa odierna ha camminato in un certo senso in parallelo con il lavoro
che stiamo facendo di coordinamento tra i difensori civici delle città metropolitane italiane.
Da quel esperimento – di dimensione sicuramente più modesta, anche se non direi più
semplice – emerge chiaramente che ci sia un’alta probabilità di avere sviluppi utili. Tuttavia,
l’importante è che ci sia una condivisione non solo di pensieri e forse anche di emozioni,
come in queste occasioni, ma che di seguito si proceda a verificare, in maniera lievemente
più strutturata, se ci possono essere percorsi individuati insieme da sviluppare insieme.
Il confinare la ricerca sull’Europa a 15 aveva senz’altro un certo retrogusto del passato;
è stato però purtroppo inevitabile per questioni di bilancio. Nondimeno, vorrei affermare
con forza di essere tutti quanti consapevoli del fatto che partire con un’idea di messa in
rete delle città importanti per dimensione e complessità dell’Europa non può che seguire
il criterio del contenuto effettivo, in altre parole tenere conto di distinzioni di tipo politico,
storico, amministrativo e così via.
Abbiamo quindi dato uno spunto; verificheremo insieme se ci sono le condizioni, tra le
altre cose legate alle risorse, per poter fare qualche passo in più. Credo che un elemento
rilevante che bisognerebbe evidenziare è l’importanza di avere un’attenzione particolare
per rapportarsi con le reti esistenti. Potremo sicuramente, come città europee, fare qualcosa insieme, ma un altro risvolto di questa iniziativa è di aver dato l’occasione non tanto
di conoscere cose che non si conoscevano, ma di essere più aggiornati circa la realtà
dell’IOI, dell’EOI, dei collegamenti con il Mediatore europeo, che cosa sta facendo il Consiglio d’Europa in materia di tutela dei diritti umani.
Per quanto riguarda quindi il nostro lavoro e i possibili collegamenti che può avere tra di noi
e con altri soggetti, ci siamo aiutati a vicenda ad aprire gli occhi sulla situazione attuale.
Il futuro è legato a che disponibilità avremo insieme: cominceremo anche da un piccolo
nucleo, per poi allargare il più complessivamente possibile l’intuizione che ci ha portato
insieme qui oggi.
Grazie.
Alessandro Barbetta
207
208
conclusions
Conclusions
Alessandro Barbetta
I have to say that today’s initiative proceeded somehow side by side with the work we are
doing on coordination between ombudspersons for Italian metropolises. The latter experiment – certainly, more modest as it goes for dimensions, but not simpler at all – made
appear clearly that there is a high probability of further useful developments. However, it
is really important that we don’t limit ourselves to share thoughts and perhaps even emotions, as it is usage to do in occasions like today’s conference, but that we proceed now
to verify, in a bit more structured way, if there are paths we may identify together to develop
together.
The choice we have taken to confine the research to a Europe of fifteen members had
certainly the taste of past; we were unfortunately obliged to do so by the budget. Still, I
would like to emphasize that we are all well aware of the fact that putting into practice the
idea of a network cooperation between major European cities has to follow the criteria
of the contents; that is to say that political, historical, administrative and other distinctions
have to be considered.
Thus, we have now a starting point; we will verify together if there are conditions, of budget
among other things, to make other important steps forward. I believe that it is very important to give a particular attention to the establishment and the maintaining of relationships
with already existing networks. As European cities we can certainly do something together;
hence, the initiative we took had also the credit of giving us the occasion to keep ourselves
abreast of the IOI and EOI realities, of the connections with the European Ombudsman, of
what the Council of Europe is doing in the sphere of human rights protection.
As for our work and the possible connections we may have with each others and with other people and institutions, we have helped each other in the past and today to understand
better the current situation. The future depends on the availabilities we will have mutually:
we will start from a small group and then we should proceed to develop the intuition that
brought us together here today as far as it is possible.
Thank you.
Alessandro Barbetta
209
210
le autorità e le istituzioni intervenute
I CONSOLATI
Console Generale d’Austria
Console Generale del Regno dei Paesi Bassi
Console Generale di Lituania a Milano
Cancelliere del Consolato Generale di Spagna
I DIFENSORI CIVICI
European Ombudsman - Mediatore Europeo
Regional Ombudsman of Catalunya – Sìndic de Greuges de Catalunya - Difensore civico
della Regione Catalogna (ES)
Difensore civico della Regione Emilia-Romagna
Difensore civico della Regione Liguria
Difensore civico della Regione Lombardia
Difensore civico della Regione Marche
Regional Ombudsman of Rheineland-Palatinate - Bürgerbeauftragter des Landes Reinland-Pfalz - Difensore civico della Regione Renania Palatinato (D)
Difensore civico della Regione Toscana
Difensore civico della Provincia Autonoma di Bolzano
Difensore civico della Provincia di Lecco
Difensore civico della Provincia di Milano
Difensore civico della Provincia di Lucca
Local Government Ombudswoman for the cities of Birmingham, Solihull MBC, Cheshire,
Derbyshire, Nottinghamshire, Lincolnshire, Warwickshire and North England - Difensore
civico delle città di Birmingham, Solihull MBC, Cheshire, Derbyshire, Nottinghamshire,
Lincolnshire, Warwickshire and North England (UK)
Ombudsman of the cities of Rotterdam, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Maassluis Rozenburg, Schiedam, Spijkenisse, Vlaardingen, Westvoorne, - Gemeentelijke Ombudsman voor Rotterdam, Barendrecht, Capelle
aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Maassluis Rozenburg, Schiedam,
Spijkenisse, Vlaardingen, Westvoorne, - Difensore civico per le città di Rotterdam Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Maassluis
Rozenburg, Schiedam, Spijkenisse, Vlaardingen, Westvoorne (NL)
211
Ombudswoman of the city of Antwerp – Ombudsman Stad Antwerpen - Difensore civico
della città di Anversa (BE)
Ombudswoman of the city of Barcelona - Sìndica de Greuges de Barcelona - Difensore
civico della città di Barcellona (ES)
Ombudsman of the city of Bern – Ombudsmann der Stadt Bern - Difensore civico della
città di Berna (CH)
Ombudswoman of the city of Montreal - Difensore civico della città di Montréal (CA)
Difensore civico dei Comuni Associati di Figline Incisa e Rignano
Difensore civico dei Comuni di Paderno Dugnano e Varedo
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