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12-16, 60325
5 Frankfurt am Main
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principali
Thomass H. Fischer,, Jan Liepe, Nina Malavviya (Waldec
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Sébastie
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Claudio Biscaretti di Ruffia, Anttonio Papi R
Rossi (Santa Maria Studio Legale)
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Data
Consegna del rappo
orto finale al committentte: 10 genna
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Versione
e definitiva: 16 febbraio 2012
Luogo
Francofo
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ethovenstraße 12-16,
1
60325 Frrankfurt am Maiin
14, rue Pergolèse
75116
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Paris
Largo Toscanin
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20122 Milano
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Klosterwiesgasse 72
8010 Grraz
Mladinska
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9
20
000 Maribor
Aes
schenvorstadt 55
5
4010 Basel
Indice
Introduzione .................................................................................................................................. 1 Parte prima: Compendio .............................................................................................................. 3 Parte seconda: Quadro giuridico ................................................................................................ 9 Capitolo 1: Diritto dell’UE ............................................................................................................ 9 Capitolo 2: Diritto internazionale .............................................................................................. 23 Capitolo 3: Legislazioni nazionali dei Paesi partecipanti ....................................................... 30 Parte terza: Compatibilità giuridica della BTA ......................................................................... 45 Capitolo 1: Caratteristiche comuni degli strumenti ................................................................. 45 Capitolo 2: Caratteristiche distintive della BTA ....................................................................... 46 Capitolo 3: Analisi giuridica della BTA ..................................................................................... 48 Capitolo 4: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica ..................................................... 89 Capitolo 5: Raccomandazioni.................................................................................................... 95 Parte quarta: Compatibilità giuridica dell’AETS .................................................................... 103 Capitolo 1: Caratteristiche dell’AETS ..................................................................................... 103 Capitolo 2: Analisi giuridica dell’AETS ................................................................................... 105 Capitolo 3: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica ................................................... 123 Capitolo 4: Raccomandazioni.................................................................................................. 129 Parte quinta: Compatibilità giuridica di TOLL+...................................................................... 135 Capitolo 1: Caratteristiche di TOLL+ ...................................................................................... 135 Capitolo 2: Analisi giuridica di TOLL+ .................................................................................... 136 Capitolo 3: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica ................................................... 151 Capitolo 4: Raccomandazioni.................................................................................................. 156 I
II
Annexes
Annex I:
European Union Emission Trading System – Details
Annex II:
French Roads Code – Exceptions to the principle of gratuitousness
Annex III: Bilateral agreements of Italy
Annex IV: Bilateral agreements of Slovenia
III
Introduzione
Il presente rapporto finale contiene le valutazioni circostanziate e le conclusioni del gruppo di
progetto che ha svolto un’analisi approfondita del progetto LEGALP incentrata sulla
«Compatibilità giuridica della BTA, dell’AETS e di TOLL+ con
1) il diritto dell’Unione Europea,
2) l’Accordo fra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di
passeggeri su strada e per ferrovia,
3) altri accordi dell’UE e trattati e convenzioni internazionali multilaterali e bilaterali in materia di
scambi commerciali e trasporti, e
4) le legislazioni nazionali di Austria, Italia, Germania, Slovenia, Francia e Svizzera
ed eventuali modifiche in caso di discrepanze».
All’indomani dell’aggiudicazione dell’appalto a inizio maggio del 2011, il team europeo di esperti
giuridici dei sei Paesi membri che partecipano al processo di follow-up di Zurigo ha iniziato a
lavorare a questo ambizioso progetto, collaborando strettamente con i membri del Comitato
consultivo. A seguito dei due incontri con il Comitato consultivo svoltisi a Vienna il 17 maggio e il
7 settembre 2011, il gruppo di progetto ha presentato il suo rapporto a interim il 30 settembre
dello stesso anno e si è poi dedicato interamente all’elaborazione del presente rapporto finale, in
vista della conferenza dei Ministri dei trasporti in programma nel primo trimestre del 2012.
Durante il terzo, pianificato incontro del 15 dicembre 2011 a Vienna, il gruppo di progetto ha
raccolto le osservazioni conclusive del Comitato consultivo per completare LEGALP in tempo
utile.
Lo studio ALBATRAS, pubblicato il 7 gennaio 2011, ha messo a confronto dal profilo scientifico,
tecnico e operativo i tre strumenti di gestione del traffico pesante considerati più idonei per
regolare in maniera sostenibile il traffico merci stradale nella regione alpina, riducendone l’impatto
ambientale e favorendo il trasferimento modale dalla strada alla rotaia. Sulla base dei risultati
dello studio ALBATRAS, il presente rapporto analizza la compatibilità giuridica della BTA,
dell’AETS e di TOLL+ con il diritto dell’UE, con il diritto internazionale e le legislazioni nazionali
dei sei Paesi membri che partecipano dal processo di follow-up di Zurigo.
Il presente rapporto finale si articola in cinque parti: il compendio (Parte prima) è seguito da una
panoramica generale del quadro normativo applicabile tesa a facilitare la comprensione di questa
materia assai complessa e stratificata (Parte seconda). La parte centrale dello studio consiste in
un’analisi giuridica approfondita dei singoli strumenti (BTA, AETS e TOLL+), corredata
puntualmente di tabelle e raccomandazioni conclusive sugli adeguamenti e sulle modifiche
ritenuti opportuni per agevolare l’attuazione degli strumenti (Parte terza, quarta e quinta).
In linea con la metodologia adottata, la direzione concettuale in seno al gruppo di progetto è stata
volutamente suddivisa tra i diversi membri per rappresentare le diverse prospettive e i differenti
sistemi giuridici, garantendo allo stesso tempo a ognuno la stretta collaborazione degli altri nello
studio della materia assegnata per favorire uno scambio regolare di opinioni e consulti giuridici.
Gli avvocati Waldeck Rechtsanwälte hanno assunto la direzione per le questioni inerenti al diritto
1/161
dell’UE, mentre lo studio Wenger Plattner ha assunto un ruolo guida nelle questioni di diritto
internazionale. Tenuto conto degli specifici sistemi giuridici nazionali e delle rispettive
competenze giuridiche, ogni membro del gruppo di lavoro ha rappresentato e approfondito il
ruolo della legislazione nazionale di appartenenza: Bignon Lebray Avocats per la Francia, Santa
Maria Studio Legale Associato per l’Italia, il Professor Storr per l’Austria, l’Università di Maribor
per la Slovenia, Waldeck Rechtsanwälte per la Germania e Wenger Plattner per la Svizzera.
2/161
Parte prima: Compendio
Facendo seguito allo studio ALBATRAS, il presente rapporto fornisce un’analisi giuridica
comparativa dettagliata del grado di conformità dei tre sistemi di gestione del traffico pesante al
diritto dell’UE, al diritto internazionale e alle legislazioni nazionali dei sei Stati membri che
partecipano al processo di follow-up di Zurigo. Questa analisi rappresenta un contributo alle
future valutazioni politiche che matureranno nel quadro del processo di Zurigo in relazione a una
politica comune per il trasporto merci transalpino.
La presente valutazione giuridica rispecchia il diritto vigente. Va chiaramente tenuto presente che
la situazione giuridica attuale è soggetta a continui cambiamenti e a ulteriori interventi legislativi
che mirano a uno sviluppo sostenibile del trasporto merci su strada, a garanzia di un effettivo
miglioramento della qualità dell’ambiente nella regione alpina e oltre i suoi confini. In questo
senso, le raccomandazioni del gruppo di progetto indicanti le possibili modifiche legislative che
consentirebbero di facilitare l’implementazione degli strumenti rappresentano un utile punto di
riferimento, senza di per sé anticipare le decisioni politiche che potrebbero maturare nella
prossima conferenza ministeriale.
Rispetto ad alcune caratteristiche degli strumenti in esame, una valutazione finale della
conformità dipende poi dalle circostanze di fatto date al momento dell’implementazione degli
strumenti e dalla presentazione di prove scientifiche supplementari a sostegno della BTA,
dell’AETS e di TOLL+, come specificato nel rapporto.
In base a quanto sin qui premesso, nella sua analisi di compatibilità degli strumenti (BTA, AETS e
TOLL+), il gruppo di progetto è giunto alle seguenti principali conclusioni.
I.
Osservazioni generali sulla coerenza giuridica dei tre strumenti in esame
I tre strumenti di gestione del traffico in esame sollevano alcuni interrogativi in termini di
incoerenza concettuale e possibile discriminazione degli utenti per quanto attiene all’ambito
di applicazione territoriale prefigurato per la BTA, l’AETS e TOLL+. In applicazione delle
pertinenti disposizioni del diritto primario e derivato dell’UE, del diritto internazionale e delle
legislazioni nazionali della maggior parte degli Stati membri che partecipano al processo di
follow-up di Zurigo, la scelta di vincolare la tassabilità del traffico merci stradale transalpino
all’attraversamento
della
cresta
principale
delle
Alpi,
quando
invece
gli
altri
autotrasportatori che non superano detta cresta possono circolare gratuitamente sulla
stessa rete viaria, è difficilmente giustificabile. Circoscrivere l’applicazione di uno strumento
all’arco alpino B+ solleva riserve analoghe sulla coerenza degli strumenti e sulla disparità
di trattamento dell’utenza e comporta il rischio di effetti di aggiramento dannosi per
l’ambiente. Per evitare tali indesiderati effetti e rafforzare la coerenza concettuale generale
dei sistemi basterebbe estendere il campo di applicazione territoriale all’intero arco alpino
C.
3/161
Allo stesso modo, sarà necessario giustificare ulteriormente l’esclusione dei valichi più
occidentali e orientali della regione alpina dal campo di applicazione degli strumenti del
traffico merci pesante. A questo fine si dovrà dimostrare, per esempio, che i livelli di
inquinamento o congestione sono significativamente più elevati sulla rete stradale
transalpina cui verrebbero applicati i sistemi BTA, AETS e TOLL+ o che mancano capacità
ferroviarie alternative in grado di assorbire un trasferimento del traffico dalla strada alla
rotaia lungo gli itinerari più occidentali e orientali o si dovrà fornire la prova risolutiva che
estendere i sistemi ad altre parti della rete viaria nella regione alpina comporterebbe costi
spropositati. Per quanto riguarda nello specifico la restrizione geografica dell’AETS a
singoli corridoi o settori della rete viaria nella regione alpina, la sua legittimazione dovrà
inoltre rispondere del fatto che gli effetti dannosi delle emissioni di CO2 sono globali, non
locali, e non sono dunque circoscritti a taluni valichi alpini.
Oltre al campo di applicazione territoriale, riguardante allo stesso modo tutti e tre gli
strumenti in esame, l’implementazione di un sistema BTA, AETS o TOLL+ richiederebbe
altresì la rinegoziazione dei livelli tariffari massimi applicabili ai trasporti in transito fissati
nell’accordo sui trasporti concluso tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, e
ciò segnatamente nel caso in cui l’importo risultante dalla somma delle tariffe previste nello
strumento di nuova implementazione e della tassa sul traffico pesante già in vigore ecceda
il limite massimo consentito pattuito tra Svizzera e UE.
II.
Osservazioni specifiche sulla compatibilità giuridica della BTA e dell’AETS
Venendo ora all’analisi giuridica della compatibilità dei singoli strumenti, secondo la nostra
valutazione sarà più difficile giustificare l’implementazione della BTA e dell’AETS rispetto
all’implementazione di TOLL+. Quest’ultimo, infatti, è ampiamente in linea con la strategia
dell’UE basata sull’internalizzazione sotto forma di pedaggi degli effetti esterni del traffico
merci stradale, notoriamente dannosi per l’ambiente. Conformemente alla modifica della
Direttiva sull’eurovignetta (eurobollo) entrata in vigore il 15 ottobre 2011, i pedaggi sono lo
strumento indicato per attuare una politica dei trasporti sostenibile nel settore del traffico
merci su strada; essi consentono allo stesso tempo di scongiurare efficacemente il rischio
di eccessiva imposizione degli autotrasportatori, distorsioni della concorrenza nonché
restrizioni indebite della libertà di circolazione, tutti fattori che pregiudicano il corretto
funzionamento del mercato interno.
In questo contesto, le principali riserve sulla conformità giuridica della BTA e dell’AETS
riguardano la proporzionalità dei due strumenti. Altre perplessità di natura giuridica
riguardano la controversa questione di una possibile armonizzazione globale degli
strumenti ammissibili di gestione del traffico pesante adibito al trasporto merci in virtù della
modifica della direttiva sull’eurovignetta, che impedirebbe agli Stati membri di implementare
strumenti diversi dai pedaggi.
Considerato che qualsiasi forma di fissazione di limiti soglia o qualsiasi altra limitazione di
accesso per l’utenza alle arterie principali per il trasporto terrestre all’interno dell’Unione
europea può (1) pregiudicare la libera circolazione delle merci nel mercato interno, (2)
4/161
ostacolare il trasporto stradale internazionale delle merci e (3) distorcere la concorrenza
nell’ambito del settore dei trasporti, la Commissione e la Corte di giustizia dell’Unione
europea (CGUE) monitorano da vicino questo genere di restrizioni. In un’ottica giuridica, in
particolare le restrizioni quantitative al trasporto stradale delle merci sono tali da ostacolare
gli scambi commerciali intracomunitari in termini di libero accesso al mercato e possono
pertanto compromettere il corretto funzionamento del mercato interno. Di conseguenza, le
restrizioni quantitative al trasporto merci su strada possono essere considerate conformi ai
requisiti del diritto comunitario (in particolare al requisito della libera circolazione delle
merci) solo se soddisfano il principio di proporzionalità affermatosi nella lunga
giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo cui dette misure devono essere adeguate,
necessarie e appropriate. Per soddisfare il principio di proporzionalità occorre in particolare
dimostrare, come ribadito dalla Corte di giustizia nella sua ultima decisione Inntal II, che
non esistono altre soluzioni meno restrittive per raggiungere gli obiettivi dello strumento di
gestione del traffico merci pesante su strada in esame. L’onere della prova spetta allo Stato
membro che applica o intende applicare lo strumento in questione. Secondo la legislazione
dell’UE, i pedaggi rappresentano uno strumento alternativo attuabile che non prevede
restrizioni quantitative alle capacità di trasporto stradale delle merci. Nell’ottica del diritto
comunitario, sarebbe dunque alquanto difficile giustificare l’implementazione della BTA e
dell’AETS. La questione della proporzionalità si ripropone anche a livello internazionale, nel
quadro dei pertinenti accordi multilaterali: l’accordo sui trasporti concluso fra la Svizzera e
l’UE, per esempio, vieta tassativamente qualsiasi forma di restrizione quantitativa
unilaterale ai mezzi in transito adibiti al trasporto merci. Ammettendo pure un margine di
discrezionalità variabile nelle legislazioni nazionali interessate, le Costituzioni di gran parte
degli Stati membri che partecipano al processo di follow-up di Zurigo sanciscono altresí
l’obbligo di salvaguardare efficacemente e globalmente i diritti economici fondamentali (tra
cui la libertà di svolgere un’attività professionale e la libertà di concorrenza), opponendosi a
restrizioni indebite non motivate da ragioni di interesse generale.
Per quanto riguarda la necessità di implementare gli strumenti, gli Stati membri che
intendono applicare la BTA o l’AETS dovrebbero di conseguenza dimostrare – con prove
scientifiche risolutive – che l’obiettivo di limitare il traffico stradale pesante adibito al
trasporto merci nella regione alpina e di trasferire i trasporti dalla strada alla rotaia allo
scopo di ridurre l’inquinamento generato dal traffico, dannoso per l’ambiente, come pure il
livello di congestione delle strade, non può essere conseguito con i pedaggi, strumento di
gestione del traffico meno restrittivo. Al riguardo, merita particolare attenzione il fatto che
secondo la legislazione dell’UE nessun vettore di trasporto può essere privilegiato
direttamente a scapito di un altro vettore. Ciò significa che nell’intento di garantire una
competizione leale tra i vettori di trasporto e di evitare sia una tassazione eccessiva
indebita degli utenti sia restrizioni non necessarie al commercio intracomunitario, ogni
vettore di trasporto deve farsi carico unicamente dei costi per i danni ambientali a esso
imputabili. Secondo la legislazione dell’UE, quindi, i pedaggi rappresentano lo strumento
più efficace per imputare agli utenti, con equità ed efficienza, i costi del trasporto stradale.
Essi rispecchiano, infatti, l’uso effettivo delle infrastrutture da parte dei veicoli e, dunque, i
costi esterni reali causati dagli utenti, traducendo così in pratica nel settore dei trasporti il
5/161
principio «chi inquina paga» sancito nel trattato. L’obbligo di aderenza ai costi nel tassare i
trasporti allo scopo di evitare una sovratassazione indebita degli autotrasportatori a
vantaggio di altri vettori di trasporto è sancito altresì nell’accordo sui trasporti concluso tra
la Svizzera e l’UE e nel protocollo sui trasporti della Convenzione alpina. In termini di
necessità, ciò impedirebbe di riconoscere qualsiasi effetto di trasferimento in favore della
BTA o dell’AETS generato dalla penuria dei diritti di transito a disposizione e/o dal prezzo
stabilito per l’acquisto dei diritti venduti all’asta se il limite massimo definito e/o i prezzi
d’asta non corrispondono, non rispecchiano in maniera adeguata o superano
considerevolmente i costi esterni generati dal traffico merci su strada transalpino.
In riferimento all’adeguatezza della BTA e dell’AETS, l’esistenza di capacità ferroviarie
alternative sufficienti in grado di assorbire gli auspicati effetti del trasferimento del traffico
merci transalpino assume una valenza fondamentale per soddisfare il criterio di
proporzionalità. Alla luce delle decisioni Inntal I e II della Corte di giustizia in merito ai divieti
di circolazione in alcuni settori, se una siffatta infrastruttura ferroviaria non dovesse essere
disponibile al momento dell’implementazione degli strumenti, la BTA e l’AETS avrebbero
senz’altro un impatto negativo sul commercio intracomunitario e ostacolerebbero il traffico
internazionale di transito, violando quindi il principio della libera circolazione delle merci.
Sebbene un sistema di market maker possa indiscutibilmente migliorare la liquidità, esso
non può aumentare le capacità complessive delle UTA o dei certificati di CO2 disponibili.
Tali capacità, essendo limitate, rendono effettivamente necessario un trasferimento del
traffico dalla strada alla ferrovia: è questo lo scopo esplicito della BTA e dell’AETS. In
termini di adeguatezza, l’implementazione della BTA o dell’AETS richiederebbe dunque, in
ogni caso, la messa a disposizione in parallelo di un’infrastruttura ferroviaria adeguata al
fabbisogno e facilmente accessibile, a prezzi abbordabili per tutte le fasce di utenti che si
suppone cambieranno vettore, passando dalla strada alla rotaia.
Venendo ora alla pertinente legislazione derivata dell’UE, si possono addurre
argomentazioni giuridiche fondate indicanti che la modifica della Direttiva sull’eurovignetta
prevedrebbe un’armonizzazione globale degli strumenti di gestione del traffico finalizzati
alla salvaguardia dell’ambiente nel settore del trasporto stradale, e che quindi impedirebbe
agli Stati membri di introdurre altri strumenti come la BTA o l’AETS. In attesa di un
riconoscimento legislativo a livello europeo, l’implementazione di strumenti alternativi
dovrebbe dunque essere limitata a strumenti tesi direttamente a ridurre le emissioni
inquinanti, tra cui le emissioni di CO2, che (a presente) non sono coperte dall’onere per i
costi esterni previsto nella modifica della Direttiva sull’eurovignetta. Di conseguenza, ciò
escluderebbe, per esempio, l’applicazione dell’AETS, che solo in apparenza si prefigge di
ridurre le emissioni di CO2, ma che in realtà mira primariamente a gestire il trasporto
stradale di merci nel suo insieme, allo scopo di trasferire il traffico merci dalla strada alla
ferrovia.
Inoltre, il sistema di vendita all’asta previsto dall’AETS deve essere conforme alla
legislazione derivata dell’UE in materia di scambio di quote di emissioni. A questo riguardo
sorgono alcune riserve in termini di compatibilità giuridica con il sistema ETS già operativo
dell’Unione Europea, che rende inevitabili alcuni adeguamenti dei sistemi. Sempre in
6/161
questo contesto è opportuno notare che la legislazione comunitaria avvalora, quanto meno
allo stato attuale, l’idea secondo cui il contributo del settore dei trasporti stradali alla
strategia dell’UE in materia di cambiamenti climatici debba limitarsi a un ruolo indiretto e
non essere imposto per mezzo di uno specifico strumento di gestione del traffico. Questo
approccio si fonda sul ragionamento che, in termini di cambiamenti climatici, i veicoli a
motore hanno un impatto globale, non locale. Le emissioni di CO2 non dipendono perciò
dal momento e dal luogo in cui viene usato un veicolo, ma dal consumo di carburante.
Pertanto la Commissione, almeno secondo la sua posizione attuale, ritiene che lo
strumento di tassazione del carburante sia un metodo semplice ed efficace per imputare
questi costi esterni al settore dei trasporti stradali. Nella sua ultima proposta, la
Commissione sollecita fortemente una revisione della vigente direttiva sulla tassazione
dell’energia allo scopo di includere nella tassazione dei prodotti energetici una componente
legata al CO2, considerata lo strumento più efficace per ridurre le emissioni inquinanti di
CO2 generate dal traffico merci pesante. In questo modo, la Commissione preme affinché
si desista dall’integrare il settore dei trasporti stradali nel già istituito sistema ETS dell’UE.
III.
Osservazioni specifiche sulla compatibilità giuridica di TOLL+
Anche per il sistema TOLL+ si renderanno necessarie alcune modifiche atte a garantirne la
piena
conformità
con
le
disposizioni
contenute
nella
modifica
della
direttiva
sull’eurovignetta. Da quanto abbiamo evinto dallo studio ALBATRAS, tuttavia, sin dal
principio l’intenzione era quella di allineare rigorosamente TOLL+ all’attività legislativa in
corso a livello UE e di finalizzare le caratteristiche definitive dello strumento
conformemente alle disposizioni quadro della modifica della direttiva sull’eurovignetta (una
volta posta in vigore). Queste modifiche si riferiscono in particolare alla conformità del
sistema di tassazione ai metodi indicati nella direttiva per il calcolo degli oneri per i costi
esterni e dei limiti massimi che, secondo l’ottica attuale della legislazione comunitaria,
vanno fissati per evitare una tassazione eccessiva degli autotrasportatori. Va poi precisato
che la prevista modulazione dei pedaggi in base al giorno e/o all’ora di utilizzo
dell’infrastruttura allo scopo di ridurre al minimo la congestione e ottimizzare le capacità
esistenti della rete, rientrerà nel regime di tassazione per l’uso dell’infrastruttura della
direttiva in esame e, pertanto, sarà soggetta ai limiti della neutralità delle entrate.
Come attestano i fascicoli processuali, la modifica della direttiva sull’eurovignetta ha subito
cambiamenti sostanziali nel corso del lungo processo legislativo, dalla proposta iniziale
della Commissione (2008) di rivedere l’allora vigente Direttiva 1999/62/CE fino all’adozione
finale della proposta legislativa dell’UE a fine settembre del 2011. L’adozione finale della
proposta è stata resa possibile dal compromesso raggiunto dalle istituzioni, inter alia sui
limiti tariffari massimi, sulle soglie di flessibilità, sui metodi di calcolo, sullo scopo preciso
dell’elemento dell’onere per i costi esterni e sulla sua interdipendenza con il regime di
tassazione per l’uso dell’infrastruttura. Se si prospettasse l’implementazione di un sistema
TOLL+ che supera i limiti fissati nella modifica della direttiva sull’eurovignetta (nella sua
forma attuale) o che richiede potenzialmente ulteriori ritocchi concettuali, si delineerebbe la
necessità di apportare ulteriori modifiche alla succitata direttiva nel quadro di una delle
prossime revisioni, la prima delle quali già in programma per il 2015.
7/161
Ai sensi dell’articolo 288 paragrafo 2 TFUE, l’implementazione di un sistema TOLL+ in
linea con le disposizioni contenute nella modifica della direttiva sull’eurovignetta richiederà
sicuramente ulteriori interventi legislativi a livello nazionale per creare le basi giuridiche
necessarie ai fini dell’introduzione dello strumento. Inoltre, a seconda dei singoli sistemi di
riscossione già in funzione, l’implementazione di TOLL+ comporterà nelle legislazioni di
alcuni Stati membri ulteriori modifiche volte ad assicurare un inserimento armonioso del
sistema nel contesto generale. Per una più ampia trattazione delle peculiarità dei singoli
Paesi si rimanda alle corrispondenti sezioni del presente rapporto.
Infine, esaminando la situazione della Svizzera – che non fa parte né dell’UE né del SEE e
che quindi non rientra nel campo di applicazione della modifica della direttiva
sull’eurovignetta – va detto che l’implementazione di TOLL+ presupporrebbe una modifica
della legge federale concernente il trasferimento dalla strada alla ferrovia del traffico merci
pesante attraverso le Alpi (legge sul trasferimento del traffico merci) e la creazione di una
base giuridica distinta per porre in vigore TOLL+ mediante atto parlamentare. Dato che la
tassa sul traffico pesante attualmente in vigore è stata istituita nel quadro dell’accordo sui
trasporti concluso fra la Svizzera e l’UE, TOLL+ potrebbe essere introdotto come
supplemento alla succitata tassa e senza necessità di modifiche bilaterali dell’accordo solo
se non si superano i limiti tariffari massimi stabiliti.
IV.
Nota conclusiva
Le valutazioni giuridiche fornite nel presente rapporto finale sono il frutto di un’attenta
perizia specialistica del gruppo di progetto. Data la complessità della materia trattata,
l’analisi richiede in larga misura il bilanciamento di considerazioni, inquadramenti giuridici e
pareri talvolta divergenti, spesso stratificati, nonché la dovuta aderenza all’attività
legislativa in corso a livello sia europeo sia internazionale che, per sua insita natura,
implica una colorazione politica. La valutazione non esclude affatto la difendibilità o la
validità di pareri giuridici e linee argomentative diversi, che non sono quindi da scartare nel
quadro del presente rapporto.
Inoltre, allo scopo di evitare ripetizioni superflue nell’analisi giuridica dei singoli strumenti
(BTA, AETS e TOLL+, rispettivamente Parte terza, quarta e quinta del presente rapporto),
si è deciso di esaminare nel dettaglio gli aspetti relativi a due o a tutti e tre gli strumenti al
vaglio nella disamina dello strumento che figura per primo (secondo l’ordine alfabetico degli
acronimi nella versione originale inglese) e di non riprenderli quindi per esteso nella
disamina degli strumenti trattati successivamente, inserendo rimandi laddove appropriato.
La lunghezza della disamina dei singoli strumenti non va dunque intesa come indice del
grado di conformità degli strumenti, del grado di dettaglio delle valutazioni giuridiche o del
grado di preferenza del gruppo di progetto per l’implementazione dell’uno o dell’altro
strumento in esame, scelta – quest’ultima – rientrante esclusivamente nell’ambito delle
decisioni politiche che matureranno nel quadro del processo di follow-up di Zurigo.
8/161
Parte seconda: Quadro giuridico
La prospettata introduzione di strumenti di gestione del trasporto merci su strada transalpino al
fine di proteggere l’ambiente (BTA, AETS e TOLL+) ha implicazioni a tre livelli giuridici: diritto
europeo, diritto internazionale e legislazioni nazionali. Dato che il trasporto merci su strada e le
relative normative finalizzate alla salvaguardia dell’ambiente e volte a garantire una mobilità
sostenibile nella regione alpina hanno una chiara valenza internazionale, il diritto dell’UE come
pure i trattati internazionali e le convenzioni multilaterali applicabili in materia di traffico merci su
strada rivestono un’importanza centrale nell’analisi della compatibilità giuridica degli strumenti in
rassegna. Nei capitoli seguenti esamineremo dunque le prescrizioni rilevanti a tutti i livelli
giuridici, nell’intento di fare luce su questa materia complessa e stratificata. Va da sé che
l’attuazione di qualsiasi sistema di gestione del traffico pesante deve essere compatibile anche
con le legislazioni nazionali dei sei Paesi che partecipano al processo di Zurigo. Prima di passare
all’analisi giuridica vera e propria, illustreremo dunque brevemente le disposizioni fondamentali
rilevanti, i principi costituzionali applicabili e gli atti legislativi pertinenti.
Capitolo 1: Diritto dell’UE
I tre strumenti di gestione del traffico pesante BTA, AETS e TOLL+ tematizzano tre politiche
settoriali di rilievo dell’UE: il mercato interno (art. 26 e seg. TFUE)1, il settore dei trasporti (art. 90
e segg. TFUE) e la protezione dell’ambiente (art. 191 e segg. TFUE). L’articolo 7 TFUE dispone
inoltre che le politiche e le azioni dell’UE vengano implementate in modo coerente, tenendo conto
dell’insieme dei suoi obiettivi. Questo principio di congruenza tra le varie politiche si rispecchia
anche nella legislazione derivata dell’UE.
A.
Il concetto di mercato interno e libera circolazione delle merci vieta ostacoli non
giustificati
La realizzazione del mercato interno costituisce uno degli obiettivi principali del trattato (art.
3 TEU) e rappresenta la chiave di volta dell’integrazione economica all’interno dell’UE.
L’articolo 26 TFUE definisce il mercato interno come uno spazio senza frontiere interne, nel
quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali
secondo le disposizioni dei trattati. Le quattro libertà fondamentali del mercato mirano a
eliminare tutti gli ostacoli ingiustificati alla libera circolazione nel mercato interno imposti
dalle legislazioni, dalle normative o dalle amministrazioni nazionali. Le libertà fondamentali
del mercato sono rinforzate dal diritto, riconosciuto a tutti i cittadini dell’UE, di circolare
liberamente nel territorio degli Stati membri in virtù dell’articolo 21 TFUE. Il principio di non
discriminazione, strettamente correlato alla realizzazione del mercato interno, si applica
1
In seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009, l’istituzione giuridica sin lì denominata
«Comunità europea» è stata tramutata in «Unione europea». Il Trattato UE e il Trattato CE sono stati
modificati e rinominati rispettivamente Trattato sull’Unione europea (TUE) e Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea (TFUE). Qui di seguito useremo la nuova numerazione adottata nel TEU e nel TFUE,
anche quando ci si riferisce alle sentenze della Corte di giustizia dell’UE o alla legislazione europea adottata
sotto il vecchio regime di numerazione. Per analogia si utilizzano in generale i termini «Unione europea»,
«Unione» o «UE» anche quando ci si riferisce a una data precedente all’entrata in vigore del Trattato di
Lisbona.
9/161
inoltre a tutte le politiche e azioni dell’UE e vieta non solo qualsiasi discriminazione diretta o
palese basata sulla nazionalità, bensì qualsiasi forma di discriminazione indiretta o
dissimulata (art. 18 TFUE). Secondo la giurisprudenza consolidata, però, una disposizione
del diritto nazionale che genera una discriminazione indiretta può essere giustificata se si
fonda su considerazioni oggettive che non dipendono dalla nazionalità della persona
interessata e se è considerata proporzionata al legittimo obiettivo perseguito dalle
disposizioni nazionali.
Ai sensi dell’articolo 34 e segg. TFUE, la libera circolazione delle merci si fonda sul divieto
di restrizioni quantitative alle importazioni, alle esportazioni o al transito di merci tra gli Stati
membri e di qualsiasi altra misura di effetto equivalente. Secondo l’interpretazione ampia
della Corte di giustizia dell’UE (CGUE), qualsiasi misura nazionale in grado di ostacolare,
direttamente o indirettamente, in maniera effettiva o potenziale, il commercio all’interno
dell’UE è considerata una misura di effetto equivalente alle restrizioni quantitative, anche
se si applica indistintamente alle merci domestiche e a quelle di importazione. Pertanto, la
CGUE ritiene che il criterio principe per l’applicazione dell’articolo 34 TFUE non sia la
discriminazione, bensì l’effetto prodotto da una misura sul commercio intracomunitario.
Sebbene l’ambito di applicazione sia piuttosto esteso, il TFUE non vieta qualsiasi misura
nazionale che ostacoli la libera circolazione delle merci, poiché la restrizione può essere
giustificata per i motivi enunciati nell’articolo 36 TFUE o per «esigenze imperative» non
scritte approvate dalla Corte di giustizia, tra cui appunto la protezione dell’ambiente. A
prescindere dalle basi legali su cui si fonda, qualsiasi giustificazione legittimerà tuttavia
unicamente le misure suscettibili di ostacolare il commercio intracomunitario considerate
opportune per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti, e solo nella misura strettamente
necessaria. Di conseguenza, il principio della proporzionalità assume una valenza
fondamentale nell’esame della giustificazione. Ogni azione intrapresa dagli Stati membri
deve essere idonea a garantire il conseguimento dell’obiettivo perseguito, dunque deve
effettivamente rispondere alla volontà di conseguire tale scopo in modo coerente e
sistematico, evitando incongruenze tra le misure scelte e quelle scartate. L’obbligo per gli
Stati membri di adottare la misura meno restrittiva è ancora più tassativo se essa riguarda
un asse stradale di primaria importanza rientrante tra le «principali vie di comunicazione
terrestri per gli scambi» tra gli Stati membri2. Non è invece possibile giustificare un’azione
nazionale se essa è contraria al diritto derivato applicabile, che regola esaustivamente la
materia, e se, nelle circostanze date, gli Stati membri non possono invocare
unilateralmente giustificazioni nazionali.
La nozione di mercato interno è integrata da un dispositivo di trattati atti a garantire i
presupposti di una concorrenza non falsata: essi vietano per esempio una sovratassazione
indebita a scapito di alcuni operatori del mercato. Il ravvicinamento delle legislazioni
rappresenta un altro elemento costitutivo del mercato interno: se a livello UE viene adottata
2
Cfr. CGUE, causa C-112/00 Schmidberger [2003], Racc. I-05659, par. 63, relativa all’autostrada austriaca del
Brennero A 13, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 87, causa
C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 116, relativa
all’autostrada della valle dell’Inn.
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una legislazione armonizzata, gli Stati membri possono mantenere o introdurre misure
derogatorie solo eccezionalmente e a specifiche condizioni.
B.
Funzione servile della politica comune dei trasporti dell’UE
La politica comune dei trasporti dell’UE e le relative normative sulle reti transeuropee non
perseguono obiettivi isolati, bensì hanno una funzione meramente servile alla creazione del
mercato interno e alla coesione economica, sociale e territoriale dell’UE, in generale, e,
nello specifico, alla libera circolazione di merci e servizi all’interno dell’Unione. Dato che,
conformemente all’articolo 58 TFUE, la libera circolazione dei servizi non ha un impatto
diretto in materia di trasporti, la sua realizzazione è regolata dalle disposizioni specifiche
del Titolo VI TFUE e dalla legislazione derivata pertinente in vigore in questo contesto.
Ai sensi dell’articolo 91 TFUE, la politica comune dei trasporti dell’Unione mira, da un lato,
a eliminare gli ostacoli esistenti che pregiudicano la libera circolazione di merci e servizi di
trasporto
con
qualsiasi
vettore,
ponendo
l’accento
sulla
liberalizzazione
e
sull’armonizzazione dei settori dei trasporti, e dall’altro a implementare misure efficaci per
ridurre gli effetti negativi dei trasporti sull’ambiente. Questo nesso tra obiettivi politici in
parte divergenti e in parte convergenti si rispecchia anche nel diritto derivato di pertinenza.
È superfluo sottolineare che il diritto derivato in vigore in particolare nel settore del
trasporto merci stradale assume una valenza fondamentale per l’analisi giuridica di
compatibilità degli strumenti in rassegna. Esso verrà trattato nelle sezioni D e E del
presente capitolo.
C.
Protezione dell’ambiente, uno degli obiettivi primari dell’UE
L’articolo 3 paragrafo 3 TUE fissa tra gli obiettivi primari dell’Unione l’instaurazione di un
mercato interno improntato allo sviluppo sostenibile e a un livello elevato di tutela e
miglioramento della qualità dell’ambiente. Di riflesso, la clausola orizzontale contenuta
nell’articolo 11 TFUE invita esplicitamente a configurare nel trattato una nuova
disposizione, ritenuta essenziale, che obblighi a integrare le esigenze connesse con la
tutela dell’ambiente nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e azioni
dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.
Tra gli obiettivi primari vincolanti della politica ambientale dell’Unione rientrano, come
prefigurato nel Titolo XX TFUE, la protezione e il miglioramento della qualità dell’ambiente
nonché la promozione sul piano internazionale di misure finalizzate a risolvere i problemi
dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti
climatici. Per conseguire questi obiettivi, la politica dell’Unione in materia di protezione
dell’ambiente si ispira a quattro principi fondamentali: 1) il principio di precauzione, 2) il
principio dell’azione preventiva, 3) il principio della correzione alla fonte dei danni causati
all’ambiente e 4) il principio «chi inquina paga». In deroga alla regola generale che
statuisce la preminenza del diritto dell’UE, l’articolo 193 TFUE autorizza gli Stati membri a
prendere provvedimenti di protezione più restrittivi anche negli ambiti nei quali a livello
comunitario è già stata adottata una legislazione derivata conformemente all’articolo 192
TFUE. È sottointeso che questi provvedimenti nazionali devono essere compatibili con i
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trattati in essere. La legislazione pertinente dell’UE rappresenta dunque uno standard
minimo che consente agli Stati membri di mantenere o adottare all’occorrenza
provvedimenti fondati su una diversa strategia di protezione dell’ambiente, a patto certo
che le leggi dell’UE applicabili in materia statuiscano come obiettivo primario il
raggiungimento di determinati risultati, ma non impongano uno strumento specifico per
conseguirli. In linea generale, se un trattato non prevede una clausola esplicita di
protezione e se a livello UE è già stata adottata una legislazione derivata, gli Stati membri
possono esercitare soltanto la loro competenza legislativa residua, nella misura in cui
l’Unione non eserciti appieno la propria (art. 2 par. 2 TFUE). Data l’esistenza di leggi
derivate rilevanti, le decisioni devono essere prese in base alle circostanze concrete del
caso, applicando la disposizione o le disposizioni del trattato riguardanti l’ambito specifico
su cui si fondano le leggi dell’Unione (art. 2 par. 6 TFUE), se e all’occorrenza nella misura
in cui a uno Stato membro è fatto divieto di adottare leggi nazionali più severe3. La scelta
delle basi giuridiche per gli atti legislativi dell’UE che interessano gli ambiti politici del
mercato interno, dei trasporti e dell’ambiente riveste dunque un ruolo importante nel
determinare le competenze residue degli Stati membri nell’attuazione di strumenti di
gestione del traffico merci stradale motivati da ragioni ambientali.
D.
Diritto derivato riguardante il triangolo mercato interno, trasporti e ambiente
La politica dei trasporti dell’UE mira, in generale, a realizzare il mercato interno e, in
particolare, ad assicurare la libera circolazione delle merci nonché la libertà di erogare
servizi. Allo stesso tempo, nell’ottica di promuovere lo sviluppo sostenibile come sancito
nell’articolo 11 TFUE, la politica comunitaria in materia di trasporti integra alcuni aspetti
cruciali legati alla protezione dell’ambiente per affrontare opportunamente e ridurre al
minimo gli effetti nocivi dei trasporti in termini sia di inquinamento atmosferico e acustico
sia di congestione del traffico. Gli obiettivi politici divergenti cui si è accennato sopra si
rispecchiano anche nel diritto derivato dell’UE. Numerosi atti legislativi si focalizzano
primariamente sulla liberalizzazione e sull’armonizzazione del settore dei trasporti per
abbattere gli ostacoli che ancora persistono nel mercato interno; altri atti legislativi
tematizzano innanzitutto l’impatto negativo dei trasporti sull’ambiente.
Sul piano della legislazione in materia di trasporti, la direttiva sull’eurovignetta (direttiva
«eurobollo») modificata di recente assume una valenza decisiva nell’analisi giuridica degli
strumenti in esame e verrà pertanto esaminata in una sezione a parte (sottosezione E).
Considerata poi la rilevanza che esso assume in special modo nell’analisi giuridica
dell’AETS, anche il sistema di scambio delle quote di emissione istituito a livello UE per
arrestare i cambiamenti climatici merita di essere trattato separatamente (sottosezione F).
I.
Legislazione armonizzata nel settore dei trasporti per garantire l’accesso al mercato
I provvedimenti dell’UE in favore della liberalizzazione del mercato nel settore dei trasporti
vanno inquadrati nell’articolo 58 paragrafo 1 TFUE, in virtù del quale le disposizioni del
3
Per maggiori approfondimenti cfr. Callies, J., in: Callies/Ruffert, TUE/TFUE (2011), art. 2 TFUE, par. 15 e seg.
12/161
trattato sulla libera circolazione dei servizi non si applicano direttamente nel settore dei
trasporti.
Dato che in passato i mercati dei trasporti degli Stati membri avevano una dimensione
prettamente nazionale ed erano soggetti a normative rigorose che prevedevano regimi di
contingentamento e regole tariffarie concordate in accordi bilaterali, l’UE decise di aprire
gradualmente i mercati a beneficio di tutti gli operatori dei trasporti all’interno dello spazio
comunitario,
introducendo
via
via
il
principio
della
concorrenza
per
ridurre
progressivamente e infine abolire del tutto gli ostacoli all’accesso ai mercati.
Per favorire l’istituzione del mercato interno è stato adottato il regolamento n. 881/924 sulla
piena
liberalizzazione
dell’accesso
ai
mercati
per
i
trasporti
internazionali5,
successivamente integrato dal regolamento (CEE) n. 3118/93 del Consiglio in materia di
cabotaggio6. I due regolamenti sono stati sostituiti dal regolamento (CE) n. 1072/20097,
entrato pienamente in vigore il 4 dicembre 2011.
In linea di principio, il regolamento (CE) n. 1072/2009 si applica ai trasporti internazionali di
merci su strada effettuati per conto terzi nel territorio dell’Unione. Per i trasporti da uno
Stato membro verso un Paese terzo, e viceversa, il regolamento si applica al tragitto
percorso sul territorio di qualsiasi Stato membro attraverso cui si transita (art. 1 par. 1 e 2).
Il regolamento si applica anche ai trasporti di cabotaggio (art. 1 par. 4).
Per poter effettuare trasporti internazionali bisogna essere titolari della licenza comunitaria
e, se il conducente è cittadino di un Paese terzo, anche di un attestato di conducente
(art. 4). Senza scendere nei dettagli, un regime di contingentamento nelle forme adottate in
precedenza negli Stati membri è diventato in linea di principio inammissibile. La licenza
comunitaria è rilasciata da uno Stato membro a qualsiasi trasportatore di merci su strada
per conto terzi che a) sia idoneamente stabilito in tale Stato membro e b) sia abilitato nello
Stato membro di stabilimento, in materia di accesso alla professione di trasportatore di
merci su strada, a effettuare trasporti internazionali di merci su strada. La licenza
comunitaria è rilasciata per una durata massima rinnovabile di 10 anni8.
4
Regolamento (CEE) n. 881/92 del Consiglio del 26 marzo 1992 relativo all’accesso al mercato dei trasporti di
merci su strada nella Comunità effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di
questo o in transito sul territorio di uno o più Stati membri.
5
Opinione dell’avvocato generale Alber del 15 maggio 2003, causa C-298/00 P Aiuti concessi alla regione del
Friuli-Venezia Giulia [2004], Racc. I-04087, par. 7.
6
Regolamento (CEE) n. 3118/93 del Consiglio del 25 ottobre 1993 che fissa le condizioni per l’ammissione di
vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro.
7
Regolamento (CE) n. 1072/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009 che fissa norme
comuni per l’accesso al mercato internazionale del trasporto di merci su strada.
8
Cfr. art. 4 par. 1 e 2 del regolamento (CE) n. 1072/2009. I requisiti da soddisfare per il rilascio dell’attestato di
conducente sono enunciati nell’art. 5.
13/161
II.
Legislazione armonizzata per combattere le conseguenze negative dei trasporti
sull’ambiente
L’importanza vitale dei trasporti stradali per l’economia è innegabile, ma il loro impatto
negativo sia sull’ambiente sia sulla popolazione non può essere ignorato. La politica
comune dei trasporti dell’UE deve contribuire dunque non solo alla realizzazione di un
mercato interno, bensì anche al raggiungimento degli obiettivi primari dell’UE, vale a dire lo
sviluppo sostenibile e un livello elevato di protezione e miglioramento della qualità
dell’ambiente. Da diversi anni, le strategie della Commissione e i libri bianchi e verdi in
materia di trasporti studiano come ottimizzare le catene logistiche europee assicurando al
contempo trasporti più sostenibili.
Dall’inizio degli anni Novanta sono stati adottati numerosi provvedimenti legislativi per
contrastare i danni ambientali causati dai trasporti stradali: citiamo qui, inter alia, la direttiva
92/106/CEE del Consiglio9. Crescendo i problemi legati alla congestione del traffico
stradale cresce anche l’attenzione pubblica per la protezione dell’ambiente e la sicurezza
stradale: in questo contesto, la direttiva 92/106/CEE del Consiglio mira a promuovere
maggiormente lo sviluppo dei trasporti combinati quale alternativa ai trasporti stradali.
Nel Libro bianco del 2001, la Commissione aveva già asserito che gli utenti dei trasporti
non coprivano tutti i costi dei danni ambientali provocati dalle loro azioni. Nel riesame
intermedio del 200610 la Commissione ha sottolineato che in molti ambiti l’intervento
dell’UE non sarebbe probabilmente bastato, e che si imponevano sforzi complementari a
livello nazionale, regionale e locale dei singoli Stati. La Commissione ha ribadito inoltre che
la co-modalità, da intendersi come utilizzo efficiente in forma sia individuale sia combinata
di diversi vettori, garantirebbe un impiego ottimale e sostenibile delle risorse.
Nel pacchetto 2008 per un sistema di trasporto più rispettoso dell’ambiente e, di recente, in
forma più chiara, nel relativo Libro bianco 2011 «Tabella di marcia verso uno spazio unico
europeo dei trasporti – Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile»11, la
Commissione ha sottolineato nuovamente che i prezzi dei trasporti devono rispecchiare
meglio i costi effettivamente sostenuti dalla società per i danni ambientali e la congestione
del traffico (principi «chi inquina paga» e «l’utente paga»). La Commissione è del parere
che gli utenti dei trasporti, prospettivamente parlando, debbano pertanto farsi carico dei
costi effettivi dei danni da essi cagionati. Per garantire una mobilità sostenibile dei trasporti
evitando allo stesso tempo distorsioni della concorrenza e il rischio di frammentazione del
mercato, la Commissione ha ribadito inoltre l’importanza di stabilire condizioni eque per i
vettori di trasporto in diretta concorrenza. Vengono inoltre definiti parametri per il
raggiungimento dell’obiettivo di riduzione del 60 % delle emissioni di gas a effetto serra,
9
Direttiva 92/106/CEE del Consiglio del 7 dicembre 1992 relativa alla fissazione di norme comuni per taluni
trasporti combinati di merci tra Strati membri.
10
Comunicazione della Commissione Mantenere l’Europa in movimento – Una mobilità sostenibile per il nostro
continente. Riesame intermedio della Commissione europea del Libro bianco sui trasporti del 2001,
COM(2006) 314 def., pag. 21.
11
COM(2011) 144 def.
14/161
che prevede inter alia di trasferire dalla strada ad altri vettori di trasporto (p. es. ferrovia o
vie navigabili) il 30 % del traffico merci sulle percorrenze superiori a 300 km entro il 2030 e
oltre il 50% entro il 2050, rendendo operativi corridoi merci efficienti ed ecologici.
Questi obiettivi dovranno essere coordinati con gli obiettivi di riduzione delle emissioni di
CO2 definiti nella strategia ‘20-20-20’ (vale a dire risparmiare il 20 % del consumo di
energia primaria dell’UE, fissare un obiettivo vincolante di riduzione del 20 % delle
emissioni di gas serra e raggiungere una quota di energie rinnovabili pari al 20 % entro il
2020). Per favorire la riduzione delle emissioni di gas serra prodotte dai mezzi pesanti,
nella sua ultima proposta legislativa12 la Commissione ha sollecitato fermamente la
revisione della vigente direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, allo scopo di
includere nel sistema di tassazione dell’energia un elemento basato sulle emissioni di CO2,
che a suo avviso è lo strumento più efficace per limitare le emissioni altamente dannose di
CO2 prodotte dal traffico pesante. Ciò significherebbe dunque desistere dall’integrare il
settore dei trasporti stradali nel già istituito sistema ETS dell’UE.
E.
Tassazione stradale nel quadro della nuova direttiva sull’eurovignetta (eurobollo)
La nuova direttiva 1999/62/CE13 sull’eurovignetta (eurobollo), adottata di recente al termine
di un lungo e macchinoso processo legislativo, mira a ridurre gli effetti del traffico stradale
dannosi per l’ambiente e a promuovere una mobilità sostenibile nel settore dei trasporti:
essa ha dunque massima rilevanza ai fini della valutazione dei tre strumenti in esame. Lo
scopo della nuova direttiva sull’eurovignetta, entrata in vigore il 15 ottobre 2011, è imporre
agli autotrasportatori il pagamento dei costi effettivi del trasporto merci, differenziando i
pedaggi e adottando il principio «chi inquina paga» nel sistema di tassazione degli
autoveicoli pesanti adibiti al trasporto merci su strada. La direttiva si prefigge di migliorare
l’efficienza e le prestazioni ambientali del trasporto merci su strada, consentendo gli Stati
membri di istituire sistemi di tariffazione differenziata. Con i segnali di prezzo lanciati
fornendo incentivi finanziari alla riduzione dei costi esterni si intende incoraggiare gli
operatori dei trasporti a utilizzare veicoli più ecologici, scegliere gli itinerari meno trafficati,
ottimizzare i carichi dei loro veicoli e, in definitiva, impiegare l’infrastruttura in modo più
efficiente. Si vogliono allo stesso tempo evitare discriminazioni e sovratassazioni indebite
nell’intento di salvaguardare il mercato interno, considerato uno dei pilastri portanti dell’UE.
L’obiettivo della nuova direttiva sull’eurovignetta è stabilire norme comuni in materia di
tassazione, pedaggi e diritti d’utenza imposti agli autoveicoli pesanti per l’uso di alcune
infrastrutture.
12
Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro
comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità, COM(2011) 169/3.
13
La descrizione giuridica che segue si riferisce unicamente alla direttiva 1999/62/CE modificata dalla direttiva
2011/76/UE del 27 settembre 2011 (nuova direttiva sull’eurovignetta). Infatti, sebbene gli Stati membri
abbiano tempo fino al 16 ottobre 2013 per porre in vigore le leggi, le normative e le disposizioni amministrative
necessarie per conformarsi alla nuova direttiva sull’eurovignetta, da quanto capiamo nessuno Stato prevede
di attuare uno degli strumenti in rassegna prima di tale data. Pertanto, nel momento in cui verrà attuato l’uno o
l’altro strumento, si applicheranno unicamente le disposizioni contenute nella nuova direttiva sull’eurovignetta.
15/161
Per quanto attiene all’ambito geografico di applicazione, la nuova direttiva sull’eurovignetta
sancisce l’armonizzazione dei pedaggi calcolati in base alla distanza percorsa14,
comprendenti un onere per i costi di infrastruttura e/o un onere per i costi esterni, e diritti
d’utenza calcolati in funzione del tempo15, che si suppone gli Stati membri applicheranno
agli autotrasportatori sulla rete stradale transeuropea16 e su altre tratte autostradali (art. 7
par. 1)17.
Queste disposizioni si applicano ai mezzi pesanti con massa a pieno carico superiore a 3,5
tonnellate.
La nuova direttiva sull’eurovignetta s’ispira al principio di non discriminazione: i pedaggi e i
diritti d’utenza devono essere applicati senza discriminazioni in base alla cittadinanza del
trasportatore, allo Stato membro o al Paese terzo di stabilimento o di immatricolazione del
veicolo, al luogo di origine o destinazione dell’operazione di trasporto (art. 7 par. 3).
La nuova direttiva sull’eurovignetta definisce due tipi di oneri: a) l’onere per i costi di
infrastruttura e b) l’onere per i costi esterni.
L’onere per i costi di infrastruttura si fonda sul principio del recupero dei soli costi
d’infrastruttura (tetto massimo dei costi d’infrastruttura), secondo i criteri definiti nell’allegato
III. Nello specifico, l’onere medio ponderato per l’infrastruttura18 è stabilito in funzione dei
costi di costruzione, nonché dei costi di esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di
infrastruttura; può comprendere anche la remunerazione del capitale e/o di un margine di
profitto (art. 7 ter). L’onere per l’infrastruttura può essere differenziato ai fini della riduzione
della congestione in funzione dell’ora, del giorno o della stagione, a condizione che non
superi il limite massimo e rispetti le condizioni sancite nella direttiva (art. 7 octies par. 3).
L’onere per i costi esterni è una tassa riscossa per recuperare i costi sostenuti in uno Stato
membro in relazione all’inquinamento atmosferico e/o all’inquinamento acustico dovuti al
traffico (in questo secondo caso tuttavia solo sulle tratte stradali che attraversano zone in
cui la popolazione è esposta all’inquinamento acustico generato dal traffico). L’onere per i
costi esterni varia ed è fissato conformemente ai requisiti minimi e alle modalità specificati
nell’allegato III bis e nel rispetto dei valori massimi stabiliti nell’allegato III ter. L’onere per i
14
Secondo la definizione contenuta nell’art. 2, per «pedaggio» s’intende «il pagamento di una somma
determinata per un autoveicolo sulla base della distanza percorsa su una certa infrastruttura e del tipo di
veicolo, comprendente un onere per l’infrastruttura e/o un onere per i costi esterni».
15
Secondo la definizione contenuta nell’art. 2, per «diritti di utenza» s’intende «il pagamento di una somma
determinata che dà il diritto all’utilizzo da parte di un autoveicolo, per una durata determinata, delle
infrastrutture».
16
Secondo la definizione contenuta nell’allegato I sezione 2 della decisione n. 1692/96/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete
transeuropea dei trasporti.
17
Ciò non pregiudica il diritto degli Stati membri di applicare pedaggi o diritti di utenza su altre strade, a
condizione che ciò non risulti discriminatorio nei confronti del traffico internazionale e non provochi distorsioni
nella concorrenza tra operatori.
18
Secondo la definizione contenuta nell’art. 2, per «onere medio ponderato per l’infrastruttura» s’intendono «le
entrate totali generate da un onere per l’infrastruttura in un determinato periodo divise per i chilometri per
autoveicolo percorsi su tratti stradali soggetti a questo onere nel periodo considerato».
16/161
costi esterni stabilito in funzione del costo dell’inquinamento atmosferico dovuto al traffico
non si applica ai veicoli conformi alle norme EURO più rigorose in materia di emissioni.
Se uno Stato membro decide di imporre un onere per i costi esterni solo su alcune tratte
della rete stradale, è necessaria una valutazione dell’impatto da cui emerga che:

l’uso di autoveicoli sulle strade nelle quali viene imposto l’onere in questione provoca
danni ambientali maggiori di quelli generati mediamente su altri tratti della rete
stradale rientranti nell’ambito di applicazione della presente direttiva che non sono
soggetti all’onere per i costi esterni, o

l’imposizione di un onere per i costi esterni su altri tratti della rete stradale rientranti
nell’ambito di applicazione della presente direttiva potrebbe avere impatti negativi
sull’ambiente o sulla sicurezza stradale, o l’imposizione e la riscossione di un onere
per i costi esterni su questi tratti comporterebbero costi sproporzionati.
All’onere per l’infrastruttura può essere applicata una maggiorazione (maggiorazione in
casi eccezionali): a specifiche condizioni (art. 7 septies), una maggiorazione può essere
applicata all’onere per l’infrastruttura su specifiche tratte stradali situate in regioni di
montagna, segnatamente in casi eccezionali riguardanti infrastrutture a) con forti livelli di
congestione o b) il cui utilizzo da parte degli autoveicoli causa danni ambientali significativi.
Sui tratti stradali che soddisfano i criteri per l’applicazione in via eccezionale di una
maggiorazione, gli Stati membri possono riscuotere un onere per i costi esterni solo se
viene applicata una maggiorazione19. Se si applicano entrambi simultaneamente, l’importo
della maggiorazione sarà dedotto dall’importo dell’onere per i costi esterni. Questa regola
non si applica ai veicoli delle classi di emissione EURO 0, I, II e III (per la classe EURO III
dal 2015 in poi). Qualsiasi introito generato dall’applicazione simultanea della
maggiorazione deve essere investito nel finanziamento della costruzione di progetti
prioritari d’interesse europeo specificati nell’allegato III della decisione n. 661/2010/UE20.
Va infine ricordato che gli Stati membri possono cooperare in vista dell’introduzione di un
sistema comune di pedaggi applicabile all’insieme dei loro territori, a condizione che la
Commissione sia coinvolta da vicino e che possano partecipare anche altri Stati membri
(art. 8 ter).
F.
Aspetti rilevanti del già istituito sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE
Il sistema di scambio di quote di emissioni istituito nell’UE definisce il quadro giuridico per
l’attuazione dell’AETS; di seguito ne illustreremo pertanto i principi fondamentali e le
prescrizioni rilevanti ai fini dell’implementazione dell’AETS. Per aiutare i lettori a
comprendere meglio la materia, nell’allegato I del presente rapporto è fornita
un’elaborazione dettagliata del quadro legislativo europeo e internazionale applicabile.
19
Cfr. art. 7 septies par 4.
20
Cfr. art. 7 septies par. 5.
17/161
I.
Il quadro internazionale, cornice di riferimento per i sistemi regionali di scambio
delle quote di emissioni
Conformemente alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici
(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) e al relativo
Protocollo di Kyoto, nell’adottare politiche e misure in particolar modo su base congiunta, i
governi devono tenere conto della necessità di sostenere una crescita economica forte e
duratura, delle differenze nelle rispettive strutture economiche, delle risorse di base e dei
costi derivanti dal rispetto delle politiche/misure, come pure di qualsiasi altra condizione
specifica che renda alcuni Paesi più vulnerabili agli effetti negativi legati all’attuazione di
dette misure (p. es. Paesi con ecosistemi montuosi, Paesi senza sbocco sul mare e Paesi
di transito).
Il Protocollo di Kyoto configura un sistema mondiale «cap and trade» (tetto massimo e
scambio) che fissa obiettivi vincolanti in materia di emissioni di gas a effetto serra per i
settori e le fonti elencati nell’allegato A, tra cui anche il settore dei trasporti, validi in 37
Paesi industrializzati e nell’UE. Per aiutare questi Paesi a raggiungere i loro obiettivi in
maniera economicamente efficiente, il Protocollo di Kyoto ha introdotto meccanismi di
attuazione innovativi («meccanismi di Kyoto»). Le regole di registrazione, monitoraggio e
reportistica, le procedure in caso di inadempimento e i requisiti per l’attuazione dei
meccanismi di Kyoto sono elaborati più in dettaglio negli Accordi di Marrakech.
Uno dei meccanismi configurati nel Protocollo di Kyoto è l’International Emission Trading
(IET, sistema di scambio internazionale delle emissioni). Lo IET delinea la cornice nella
quale devono operare i sistemi nazionali o regionali di scambio delle quote di emissioni a
livello di entità, come l’ETS dell’UE e l’AETS.
II.
Il quadro europeo
1.
Struttura, principi e funzionamento del sistema ETS dell’UE
Per onorare i loro impegni internazionali su base collettiva, l’UE e i suoi Stati membri hanno
deciso di sottoscrivere l’accordo giuridicamente vincolante sulla ripartizione degli oneri, che
istituisce un sistema applicabile all’intera sfera comunitaria, come configurato nel Protocollo
di Kyoto. L’ETS dell’UE è un sistema di mercato «cap and trade» istituito a livello di
aziende che definisce obiettivi differenziati di riduzione delle emissioni per l’UE e i singoli
Stati membri, tenendo presente l’obiettivo pattuito a livello internazionale di contenere i
costi di riduzione delle emissioni.
Le regole dettagliate dell’ETS UE per i primi due periodi di scambio (2005-2012) sono
definite nella direttiva 2003/87/CE («direttiva 2003») – modificata dalla direttiva
2004/101/CE sull’utilizzo dei certificati dei meccanismi di Kyoto a copertura delle emissioni
–, nella direttiva 2008/101/CE («direttiva sull’aviazione») che dal 2012 estende il campo di
applicazione dell’ETS UE anche al settore dei trasporti aerei, e nella direttiva 2009/29/CE
(«nuova direttiva»), che definisce il quadro normativo applicabile dal 2013 per il terzo
periodo di scambio.
18/161
Sono state definite regole comuni che si applicano a tutti i periodi di scambio e a tutti i
settori inclusi nell’ETS dell’UE («settori inclusi»). Queste regole riguardano a) l’emissione,
la restituzione, lo scambio e la cancellazione delle quote, b) il monitoraggio e la notifica21,
c) il sistema standardizzato e sicuro di registri collegato al sistema internazionale in uso
nell’ambito del Protocollo di Kyoto.
Le due direttive (direttiva 2003 e nuova direttiva) dispongono che gli Stati membri possono
adottare un sistema di scambio di quote di emissioni conforme alle disposizioni dell’ETS
UE per le attività in esso non contemplate, a condizione che la Commissione ne approvi
l’inclusione. La Commissione si opporrebbe se emergessero chiari indizi che detto sistema
possa pregiudicare il mercato interno e l’integrità ambientale dell’ETS UE o generare
distorsioni nella concorrenza, che il sistema di monitoraggio e reporting non sia affidabile e
che il nuovo sistema non rispetti i principi istituiti nel quadro dell’ETS UE.
Al riguardo è opportuno ricordare che la Commissione ha già sottolineato che gli interventi
nel settore dei trasporti stradali possono rivelarsi più dispendiosi delle azioni intraprese nei
settori già inclusi22. Ciò spiega perché il settore dei trasporti stradali non sia stato finora
incluso nell’ambito di applicazione dell’ETS UE. Secondo la comunicazione della
Commissione concernente la strategia 2007 dell’UE e la direttiva 2003, qualsiasi sistema di
scambio che preveda di riversare sugli operatori l’intero onere per il conseguimento degli
obiettivi di riduzione delle emissioni di CO2 nel settore dei trasporti stradali stabiliti nella
strategia 2007 dell’UE comporterebbe ingenti costi amministrativi e graverebbe in maniera
eccessiva sui singoli. Le soluzioni alternative considerate, tra cui la riscossione di una
tassa sui carburanti, consentirebbero di ottenere gli stessi benefici ambientali, a costi
ridotti23.
Per risolvere le questioni analizzate sopra, le istituzioni europee hanno adottato la
decisione n. 406/2009/CE, denominata anche decisione sulla condivisione degli oneri, che
disciplina le emissioni generate nei settori non inclusi nell’ETS UE, tra cui quello dei
trasporti stradali. La differenza principale rispetto all’ETS UE sta nel fatto che saranno gli
Stati membri a elaborare e attuare politiche e misure tese a limitare le emissioni nei settori
non contemplati nell’ETS. La decisione sulla condivisione degli oneri definisce obiettivi
annuali di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra differenziati negli Stati membri per
il periodo 2013-2020 e stabilisce che gli sforzi da essi compiuti per raggiungere gli obiettivi
di riduzione «si basino […] sull’esigenza di una crescita economica sostenibile nella
Comunità». Gli Stati membri non devono dunque imporre oneri eccessivi agli operatori del
21
Si prega di consultare le linee guida per il monitoraggio e la comunicazione emanate dalla Commissione nella
sua decisione 2007/589/CE (ultima modifica): esse prevedono tra l’altro un allentamento delle esigenze in
materia di monitoraggio per gli impianti a basse emissioni.
22
Si prega di vedere, tra l’altro, la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sui
risultati del riesame della strategia comunitaria per ridurre le emissioni di CO2 delle autovetture e dei veicoli
commerciali leggeri, COM(2007) 19 def.
23
Partendo da argomentazioni analoghe, nella sua proposta di modifica della direttiva sull’eurovignetta
[COM(2008) 436 def./2] la Commissione ha deciso per ora di non includere nei pedaggi un elemento di onere
sulle emissioni di CO2 e di attendere gli sviluppi sull’inclusione di un elemento di tassazione sui carburanti
basato sulle emissioni di CO2 come prefigurato dalla Commissione nella sua proposta di revisione della
vigente direttiva sulla tassazione dell’energia, COM(2011) 169/3.
19/161
mercato. Tenendo presente questa esigenza, la decisione propone diverse misure di
flessibilità.
2.
Direttiva 2003: il quadro legislativo applicabile fino a fine 2012
In base alla direttiva 2003, gli Stati membri potevano decidere autonomamente i limiti
massimi da imporre a livello nazionale e la metodologia di assegnazione delle quote, in
modo da rispecchiare le caratteristiche e priorità nazionali, come postulato nel Protocollo di
Kyoto. Inoltre, gli Stati membri potevano a) escludere temporaneamente gli impianti che già
limitano le proprie emissioni in conformità a politiche nazionali diverse dall’ETS UE, e b) in
caso di forza maggiore, assegnare altre quote di emissioni a determinati impianti.
Per quanto riguarda il metodo di assegnazione, la direttiva 2003 accordava agli Stati
membri la libertà di mettere all’asta solo una quantità limitata di quote di emissioni.
Riconoscendo la necessità di aiutare gli operatori ad adattarsi al nuovo sistema, tenendo
conto dei costi non recuperabili che avrebbero dovuto sostenere le imprese durante la
prima fase, si decise di adottare in via primaria la libera assegnazione nell’intento di ridurre
considerevolmente i costi di adempimento. Per lo stesso motivo, anche nel terzo periodo di
scambio verranno distribuite in larga misura quote assegnate a titolo gratuito.
3.
La nuova direttiva: il quadro legislativo applicabile dal 2013
La nuova direttiva è uno dei quattro atti legislativi che compongono il pacchetto «Clima ed
energia», adottato nel giugno 2009.
Nella valutazione dell’impatto che accompagna la proposta sul pacchetto «Clima ed
energia» la Commissione ha dichiarato che gli strumenti adottati da qualsiasi politica in
materia di cambiamenti climatici devono a) essere economicamente efficienti, b) tenere
conto delle diverse circostanze negli Stati membri, c) essere flessibili, per consentire agli
operatori di scegliere l’opzione meno costosa, d) proteggere gli operatori dal rischio di
rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, e) ridurre al minimo i costi che gli operatori
devono sostenere per conseguire gli obiettivi prefissati e f) non distorcere le decisioni
economiche24.
Il cambiamento più significativo previsto nella nuova direttiva riguarda il passaggio a un
sistema interamente armonizzato a livello dell’UE. L’armonizzazione prospettata è stata
giudicata un’alternativa possibile solo se realizzata a livello dell’UE e dopo un periodo di
rodaggio di otto anni. Sono inoltre previste deroghe (v. di seguito) volte a mitigare le
conseguenze di una simile armonizzazione. I principali cambiamenti delineati nella nuova
direttiva riguardano più precisamente: a) un ampliamento moderato del campo di
applicazione dell’ETS UE, che continuerebbe tuttavia a non coprire il settore dei trasporti
stradali, b) la possibilità per gli Stati membri di escludere i piccoli operatori dal campo di
applicazione dell’ETS dell’UE, c) l’introduzione di regole armonizzate per l’impiego dei
24
Cfr. la valutazione dell’impatto della Commissione europea. Document accompanying the Package of
Implementation measures for the EU’s objectives on climate change and renewable energy for 2020 del 23
gennaio 2008, SEC(2008) 85/3.
20/161
crediti di emissione generati nel quadro del meccanismo di sviluppo pulito (MSP) e di
progetti di attuazione congiunta (JI) allo scopo di ridurre i costi annuali di adempimento
sostenuti dagli operatori, d) l’introduzione di un unico tetto massimo per tutti i Paesi dell’UE,
e) l’introduzione di regole interamente armonizzate per l’assegnazione delle quote di
emissione.
Per quanto concerne l’armonizzazione delle procedure di assegnazione, la messa all’asta
di tutte le quote è stata adottata soltanto per i produttori di energia elettrica e per il settore
di cattura e stoccaggio del carbonio (CCS), poiché questi settori sono in grado di traslare
sui consumatori i costi maggiorati del CO2. Per quanto riguarda gli altri settori integrati nel
sistema, la nuova direttiva prevede di introdurre gradualmente la vendita all’asta. In questo
modo, il grosso delle quote continuerebbe a essere assegnato gratuitamente. Le istituzioni
dell’UE riconoscono che, per considerare la vendita all’asta un sistema pienamente
efficiente, bisogna prima risolvere una serie di problemi: a) la strumentazione e i sistemi
produttivi non sufficientemente ecologici, b) il fenomeno della rilocalizzazione delle
emissioni di carbonio, soprattutto finché il sistema non è adottato su scala globale, c) il fatto
che un sistema di vendita all’asta ha un impatto diverso sul posizionamento degli operatori
che devono sostenere costi di abbattimento elevati. Per risolvere le questioni menzionate
sopra, la nuova direttiva prevede altre deroghe alla procedura di vendita all’asta. I settori
esposti al rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio possono a) ricevere quote a
titolo gratuito in base a parametri ambiziosi e b) ottenere misure di sostegno finanziario.
La nuova direttiva e le decisioni e i regolamenti della Commissione adottati nel quadro della
nuova direttiva fissano regole armonizzate severe applicabili nei casi in cui è prevista la
vendita all’asta delle quote25 e per l’assegnazione gratuita su scala transnazionale26. Per
quanto riguarda l’assegnazione gratuita di quote a livello transnazionale, il sistema di
parametri utilizzato non implica la fissazione ex-ante di un tetto assoluto, bensì la
definizione di uno standard generale di prestazione in base al quale vengono misurati i
risultati ottenuti dagli impianti.
4.
Settore dei trasporti aerei e sistema ETS dell’UE: il quadro legislativo applicabile dal
2012
La decisione di estendere l’ambito di applicazione dell’ETS UE anche al settore dei
trasporti aerei nasce dalla constatazione che, rispetto alle altre opzioni esaminate, questa
soluzione consente di ottenere i medesimi benefici ambientali, ma a costi inferiori per la
società.
Le regole e le deroghe enunciate nella nuova direttiva e le considerazioni che ruotano
intorno a esse si applicano anche al settore dei trasporti aerei. Inoltre, l’allegato I della
direttiva sull’aviazione prevede inter alia numerose deroghe per dispensare a giusto titolo
dal sistema gli impianti a basse emissioni e i piccoli operatori che effettuano voli su rotte
25
Cfr. il Regolamento (UE) n. 1031/2010 della Commissione, chiamato anche «regolamento sulla vendita
all’asta».
26
Cfr. la Decisione n. 2011/278/UE della Commissione.
21/161
nelle regioni ultraperiferiche. Ai sensi della direttiva sull’aviazione, infatti, è importante
evitare oneri amministrativi sproporzionati a carico di impianti che generano poche
emissioni e eliminare «eventuali problemi di accessibilità e competitività per le regioni
ultraperiferiche della Comunità» e per le regioni periferiche. Dato che l’assegnazione
gratuita è considerata l’unica alternativa possibile e politicamente accettata per i primi anni
di attuazione di un sistema di scambio, la maggior parte delle quote di emissione sarà
assegnata a titolo gratuito anche alle compagnie aeree. Per aiutare gli operatori, la direttiva
sull’aviazione prevede inoltre la possibilità di acquistare le quote di emissione anche dagli
impianti industriali che hanno ridotto i loro livelli di emissione.
22/161
Capitolo 2: Diritto internazionale
Sul piano internazionale, le disposizioni delle normative applicabili dell’OMC, la Convenzione
delle Alpi e il relativo protocollo sui trasporti come pure l’Accordo sui trasporti terrestri concluso
tra la Svizzera e l’UE hanno rilevanza primaria nell’implementazione di qualsiasi strumento di
gestione del traffico pesante che incida sul trasporto stradale internazionale entro i confini della
regione alpina.
A.
Trasporti stradali e normative dell’OMC
Tra i vari accordi che compongono le normative dell’OMC, le regole del GATT e del GATS
assumono una valenza cruciale per il trasporto internazionale di merci su strada. Le
disposizioni del GATT pongono l’accento sull’impatto che una misura può avere sulle
merci, quelle del GATS invece sull’impatto che una misura può avere a livello di fornitura di
un servizio o di fornitori del servizio. L’ambito di applicazione dei due accordi multilaterali
potrebbe sovrapporsi: è importante dunque ricordare che nessuno dei due ha la
precedenza sull’altro, ma che esaminando alcuni aspetti i risultati potrebbero divergere27.
Queste divergenze sono dovute in parte al diverso approccio concettuale adottato nei due
accordi: una restrizione dei diritti accordati ai sensi delle disposizioni del GATT è
ammissibile solo se esistono specifici elementi di giustificazione, mentre ai sensi del GATS
l’accesso al mercato dipende dagli impegni assunti dai singoli Paesi (una delle
caratteristiche chiave dell’accordo GATS). Ciò significa che un Paese non è tenuto a
giustificare una restrizione se non si è impegnato ad aprire il mercato dei trasporti al traffico
di transito.
I.
Regime GATS e servizi di trasporto internazionali
L’Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS) è un accordo multilaterale dell’OMC. Il
GATS stabilisce le regole di base per il commercio internazionale di servizi. Lo scopo
dell’accordo è promuovere lo scambio di servizi a livello internazionale e rimuovere le
barriere che lo ostacolano. Il GATS copre sostanzialmente tutti i tipi di servizi e include
pertanto anche i servizi di trasporto merci su strada.
Il GATS definisce quattro modi di fornitura dei servizi: fornitura transfrontaliera di servizi,
consumo in un altro Paese, presenza commerciale e spostamento di persone fisiche. Per
ogni tipo di servizio le parti possono adottare l’uno o l’altro metodo di fornitura e
determinare in questo modo il grado di liberalizzazione per il corrispondente servizio.
L’adesione al GATS non obbliga gli Stati a garantire un determinato grado di
liberalizzazione: essi sono liberi di adottare il metodo di fornitura di servizi che ritengono più
opportuno, senza dover giustificare la decisione di non aprire i loro mercati dei servizi.
Nel regime GATS, se un Paese decide di aprire il mercato domestico dei servizi ai fornitori
esteri, esso conserva comunque il diritto di stabilire requisiti professionali, standard a
27
Comunità europee, organo d’appello, Regime applicabile all'importazione, alla vendita e alla distribuzione
delle banane, rapporto del 9 settembre 1997, WT/DS27/AB/R, par. 221.
23/161
garanzia della salute e sicurezza dei consumatori, e di introdurre nuove regolamentazioni
per favorire il raggiungimento di qualsiasi altro obiettivo politico. Il principio cardine
stabilisce che lo Stato ospitante non debba accordare a un fornitore estero condizioni più
vantaggiose di quelle concesse agli altri fornitori esteri concorrenti.
Nell’ambito dei servizi di trasporto stradale, nessuno dei Paesi che hanno aderito al
processo di Zurigo si è impegnato a liberalizzare il proprio mercato nazionale per i trasporti
transfrontalieri. I Paesi hanno adottato regimi diversi: l’accesso al mercato per i servizi di
trasporto transfrontalieri è disciplinato o dal sistema delle licenze comunitarie (cfr. sopra)
per quanto riguarda i trasporti che si svolgono all’interno dell’UE, o mediante accordi multio bilaterali. Detti accordi si basano di norma su contingenti annui che limitano il numero di
corse autorizzate. Un siffatto sistema di contingentamento è stato adottato nel quadro della
Conferenza europea dei ministri dei trasporti (CEMT) e mantenuto invariato anche dopo la
trasformazione dell’organizzazione, divenuta il Forum internazionale dei trasporti (FIT)28.
II.
Salvaguardare il traffico di transito internazionale da restrizioni indebite che
emanano dall’accordo GATT
L’articolo V del GATT stabilisce la libertà di transitare per il territorio di uno Stato membro
dell’OMC e definisce le tasse, le regole e le formalità che uno Stato membro può imporre al
traffico di transito, come definito nel paragrafo 129 dell’accordo. Lo scopo di queste
prescrizioni è garantire la libera circolazione delle merci a livello internazionale e abolire le
restrizioni alle frontiere o sul tragitto verso la destinazione finale. La libertà di transito
presuppone il passaggio senza restrizioni sugli itinerari più adatti per il traffico di transito
internazionale.
Per prima cosa è opportuno esaminare da vicino se gli strumenti di gestione del traffico
rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo V del GATT: le operazioni di trasporto
sono di fatto classificabili come servizi. Si potrebbe sostenere che qualsiasi strumento volto
a regolamentare questi servizi ricada unicamente nel campo di applicazione del GATS, e
non in quello dell’articolo V del GATT, poiché quest’ultimo non riguarda i trasporti in sé,
bensì le merci trasportate. Questa tesi è avvalorata dal fatto che l’articolo V del GATT si
focalizza sui dazi doganali e sullo sdoganamento, esentando il traffico di transito dal
pagamento dei dazi. D’altro canto, però, non si può negare l’ambiguità di alcune
disposizioni del GATT, in particolare quelle contenute negli articoli III e V facenti riferimento
ai trasporti in quanto tali. Ne consegue che anche il trasporto merci su strada può essere
28
Cfr. sotto, Parte seconda, cap. 2 D. L’OMC ha accettato siffatti contingentamenti anche nell’ambito del GATS
(v. nota informativa OMC del Secretariat on Road Freight Transport Services, S/C/W/324 del 29 ottobre 2010,
pag. 21 e seg.).
29
Nella relazione del panel sull’interpretazione delle disposizioni dell’articolo V (l’unica sin qui adottata), l’organo
di conciliazione dell’OMC ha dichiarato che la legislazione di uno Stato contraente da cui emana un obbligo di
trasbordo delle merci per la prosecuzione del transito internazionale è contraria all’articolo V par. 1 (Colombia
– Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry, relazione arbitrale del 27 aprile 2009, WT/DS366/R,
par. 7.417).
24/161
considerato soggetto alle succitate regole del GATT30. Siamo dunque del parere che le
disposizioni del GATT assumano una certa rilevanza ai fini dell’analisi giuridica degli
strumenti di gestione del traffico pesante in rassegna, ed è per questo che riteniamo
opportuno illustrarle qui di seguito.
L’articolo V del GATT obbliga gli Stati firmatari a non ostacolare il traffico di transito con
l’imposizione di termini o restrizioni inutili. Il traffico in transito è inoltre esentato da qualsiasi
tassa di transito o altra imposizione concernente il transito; il territorio di transito potrà però
esigere le spese di trasporto o i diritti corrispondenti alle spese amministrative legati al
transito o al costo dei servizi resi (par. 3). Inoltre, tutti i diritti e regolamenti imposti dagli
Stati contraenti devono essere equi rispetto alle condizioni del traffico (par. 4) e nondiscriminatori (par. 5). Mancando una chiara definizione di cosa sia una «tassa di transito
equa», possiamo ipotizzare che essa corrisponda a una tassa che il mercato considera
ragionevole31.
L’articolo V paragrafo 2 del GATT specifica i requisiti per la libertà di transito
concretizzando il principio di non discriminazione, che esige che non sia fatta alcuna
distinzione basata sulla bandiera della nave o del battello, sul luogo d’origine, di partenza,
di entrata, di uscita o di destinazione, né su considerazioni attenenti alla proprietà delle
merci, delle navi o battelli o di altri mezzi di trasporto.
L’articolo XI del GATT sancisce l’obbligo per gli Stati membri di non imporre divieti o
restrizioni diversi dai dazi doganali e dalle tasse sulle importazioni e sulle esportazioni di
merci. S’intendono con ciò le restrizioni all’importazione e all’esportazione di merci imposte
non solo alla frontiera, ma anche lungo la rotta del trasporto32. La finalità di entrambi gli
articoli (V e XI) del GATT è dunque garantire la libera circolazione delle merci sia di transito
che d’importazione e d’esportazione. Pertanto, in assenza di ulteriori giustificazioni,
qualsiasi restrizione quantitativa volta a limitare la circolazione globale delle merci è da
considerarsi contraria alle disposizioni del GATT. Il campo di applicazione dell’articolo XI
del GATT è tuttavia più ristretto di quello dell’articolo 34 TFUE, poiché esso non
comprende le misure che hanno «solo» un effetto equivalente alle restrizioni quantitative.
Conformemente all’articolo XX del GATT, qualsiasi misura contraria ai principi sanciti
nell’accordo deve essere giustificata. Come principio generale, una misura è giustificabile
se l’attuazione degli strumenti in questione non crea discriminazioni arbitrarie tra gli Stati
nei quali prevalgono le stesse condizioni e non si rivela una restrizione dissimulata al
commercio. Le eccezioni enunciate all’articolo XX del GATT si applicano dunque
unicamente alle misure considerate proporzionate33. Analogamente al quadro legislativo
30
Un’opinione analoga è espressa nella nota informativa OMC del Secretariat on Road Freight Transport
Services, S/C/W/324 del 29 ottobre 2010, pag. 4, e da Valles, in: Wolfrum, WTO – Trade in Goods (2011),
art. V par. 12.
31
Valles, in: Wolfrum, WTO – Trade in Goods (2011), art. V par. 19 e seg.
32
Cfr. organo di conciliazione dell’OMC, India – Measures Affecting the Automotive Sector, relazione del panel
del 21 dicembre 2001, WT/DS146/R, WT/DR175/R, par. 7.254 e seg. con ulteriori rimandi.
33
Organo d’appello, United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, relazione del
12 ottobre 1998, WT/DS58/AB/R, par. 156.
25/161
dell’UE, una misura restrittiva può essere considerata necessaria, e dunque giustificata ai
sensi del citato articolo, solo se non esistono misure alternative che potrebbero essere
ragionevolmente implementate al suo posto e se essa non è contraria alle disposizioni del
GATT o meno compatibile con le stesse.
Per essere giustificabile, l’attuazione di uno strumento deve inoltre essere necessaria alla
protezione della salute e della vita delle persone, degli animali o delle piante [art. XX (b) del
GATT]. Uno strumento è altrimenti giustificabile se a) le misure attuate sono attinenti alla
conservazione di risorse naturali esauribili e b) se dette misure sono attuate
contestualmente a restrizioni sulla produzione o sul consumo nazionali [art. XX (g) del
GATT]. Le risorse esauribili comprendono anche l’ambiente naturale, nozione che nella
concezione contemporanea della comunità degli Stati è da intendersi come la protezione e
la conservazione dell’ambiente34.
L’agevolazione degli scambi è uno dei temi che gli Stati membri dell’OMC stanno
attualmente negoziando nell’intento di chiarire e migliorare inter alia aspetti pertinenti
dell’articolo V del GATT. Le diverse proposte di testo da sottoporre a negoziazione
presuppongono una modifica del campo di applicazione dell’articolo in esame e della
definizione di «traffico in transito»35. Alcune proposte chiedono per esempio di introdurre
una documentazione di transito che consenta agli Stati membri di implementare contingenti
sul traffico di transito per soddisfare gli obiettivi prefissati puntando sulla ripartizione
modale36. Questi cambiamenti restringerebbero la libertà di ammettere i trasporti di transito.
Per quanto riguarda le tasse imponibili al traffico di transito, le proposte avanzate nel
quadro delle negoziazioni in corso puntano in direzioni diverse: alcune intendono istituire
parametri specifici per limitare le tasse alle spese amministrative approssimative legate al
transito o al costo dei servizi di transito resi. Altre proposte prefigurano la possibilità di
riscuotere tasse e diritti di transito. Per quanto ci è dato sapere, invece, nessuna proposta
si occupa nello specifico di chiarire l’espressione «tassa di transito» di cui all’articolo V
paragrafo 3 del GATT per ammettere l’inclusione dei costi esterni nella tassazione stradale
senza doversi appellare all’articolo XX del GATT.
B.
Convenzione delle Alpi e protocollo sui trasporti: obiettivi simili
La Convenzione delle Alpi è un trattato internazionale che mira a garantire la protezione e
lo sviluppo sostenibile nelle Alpi. La Convenzione è stata sottoscritta da otto Stati37 e
dall’UE. Il Protocollo di attuazione della Convenzione nell’ambito dei trasporti, ovvero il
protocollo sui trasporti, è stato firmato da tutte le Parti contraenti, ma non è ancora stato
ratificato da Svizzera, Italia, Monaco e dall’UE. La mancata ratificazione annulla l’efficacia
34
Cfr. organo d’appello, United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, relazione del
12 ottobre 1998, WT/DS58/AB/R, par. 129.
35
Cfr. bozza consolidata del 7 ottobre 2011 da sottoporre a negoziazione, TN/TF/W/165/Rev.11.
36
Cfr. Bizumuremyi E., WTO Negotiations on Trade Facilitation, Enhancing The Africa’s Participation in the
WTO Negotiations, Expert Meeting Nairobi, 7-8 settembre 2009, organizzato dall’UNECA, pag. 10 e segg.;
Czapski W., Freedom of Transit in Light of the Report by the WTO Dispute Settlement Body, IRU Dinner for
the Missions Accredited to WTO, Ginevra 2009, pag. 6 e segg.
37
Austria, Francia, Germania, Italia, Liechtenstein, Monaco, Slovenia e Svizzera.
26/161
giuridica del protocollo nei Paesi interessati e in seno all’UE. Esso rappresenta comunque
un documento utile per l’interpretazione di azioni correlate ai trasporti 38.
Gli obiettivi e i principi formalizzati nella Convenzione delle Alpi e più precisamente nel
protocollo sui trasporti sono sostanzialmente in linea con quelli adottati nel quadro del
processo di follow-up di Zurigo39. Nel settore dei trasporti, l’obiettivo della Convenzione è
ridurre gli effetti negativi e i rischi associati al traffico intra-alpino e transalpino, trasferendo
su rotaia soprattutto il trasporto merci, creando in particolare infrastrutture adeguate e
incentivi conformi al mercato. Il protocollo sui trasporti delinea un quadro adatto a tutti i
vettori di trasporto, in modo da garantire una mobilità sostenibile e la protezione
dell’ambiente in virtù dei principi di precauzione, di prevenzione, di «chi inquina paga», che
sono
in
sostanza
gli
stessi
principi
sanciti
nell’articolo 191
paragrafo 2
TFUE.
Conformemente al protocollo, le Parti contraenti si impegnano ad adottare una politica dei
trasporti sostenibile volta tra l’altro a 1) garantire il traffico intra-alpino e transalpino a costi
economicamente sostenibili, incrementando l’efficacia e l’efficienza dei sistemi di trasporto
e promovendo i vettori meno inquinanti e a più basso consumo di risorse naturali, e 2)
garantire condizioni di concorrenza eque tra i singoli vettori. Nell’interesse di una mobilità
sostenibile, il protocollo obbliga le Parti contraenti ad attuare una gestione dei trasporti tesa
a: 1) sfruttare nel modo migliore i sistemi e le infrastrutture di trasporto esistenti nel
territorio alpino e imputare a coloro che li causano i costi infrastrutturali ed esterni,
differenziandoli a seconda dell’impatto causato; 2) incentivi il trasferimento dei servizi di
trasporto verso i vettori più ecologici e i sistemi intermodali di trasporto. Le Parti contraenti
hanno inoltre convenuto di applicare il principio «chi inquina paga» e sostenere
l’instaurazione e l’utilizzo di un sistema per calcolare i costi infrastrutturali ed esterni allo
scopo di influenzare la ripartizione modale dei trasporti tenendo maggiormente conto dei
costi reali dei diversi vettori. L’obiettivo finale è introdurre gradualmente sistemi di
tassazione dei trasporti che permettano di coprire in modo equo i costi reali.
C.
Accordo sui trasporti fra la Svizzera e l’UE
L’accordo sui trasporti concluso fra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea (RS
0.740.72) sancisce il principio della libera scelta del modo di trasporto (art. 1 par. 2 e art. 32
secondo trattino), il divieto di restrizioni quantitative (art. 32 terzo trattino) e il principio di
non discriminazione (art. 1 par. 3). Proclama inoltre il principio di proporzionalità della
tassazione rispetto ai costi legati al trasporto, come pure il divieto di restrizioni quantitative
unilaterali (art. 32) e fissa regole dettagliate sull’imposizione e sul calcolo delle tariffazioni
stradali. Ai sensi dell’accordo, le tariffazioni stradali includono tasse sui veicoli, imposte sul
carburante e tariffe di uso della rete stradale (art. 38 par. 2). A decorrere dal 1° gennaio
2005 la Svizzera applica una tassa sui veicoli differenziata in base ai principi enunciati
nell’Accordo. Il livello delle tariffe è stato uno degli argomenti più controversi40in fase di
38
Cfr. l’opinione dell’Avvocato generale Jacobs dell’11 luglio 2002, causa C-112/00 Schmidberger [2003], Racc.
I-05659, par. 3, 108.
39
Questo elemento che accomuna le due iniziative è stato considerato esplicitamente nel Piano d’azione sul
cambiamento climatico nelle Alpi adottato durante la Xª Conferenza.
40
Weber, R., Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, AJP/PJA 2008, pagg. 1213 e 1217.
27/161
negoziazione; l’importo massimo della tassa per le categorie più inquinanti non deve
superare 380 franchi ad attraversamento transalpino (art. 40 par. 4). Al massimo il 15 %
della tariffa può essere costituita da pedaggi per l’uso dell’apposita infrastruttura alpina
(art. 40 par. 5). I limiti massimi delle tariffe sono rivisti dal Comitato misto ogni due anni e
possono essere adeguati in base al tasso d’inflazione della Svizzera (art. 42). L’Accordo
consente inoltre di riscuotere tasse sul traffico stradale che tengano conto dei costi cui
quest’ultimo dà origine (internalizzazione dei costi esterni, art. 37).
Il principio della libera scelta del modo di trasporto ha una portata estremamente limitata.
Ammesso che abbia una qualche valenza giuridica, esso garantisce unicamente la libera
scelta di utilizzare le diverse infrastrutture di trasporto esistenti. La sua rilevanza giuridica
non va dunque oltre l’ambito del principio di proporzionalità41.
La tassazione massima per una corsa transalpina, come definita nell’Accordo, è
assolutamente vincolante. La Svizzera non può tassare il traffico transalpino più di quanto
definito nell’Accordo. Secondo una sentenza del Tribunale federale svizzero, la tassa sul
traffico pesante in vigore in Svizzera non eccede il livello massimo stabilito dal Comitato
misto. L’importo della tassa è oggi fissato a 290 franchi, e ciò lascia ancora un piccolo
margine di manovra, considerato che l’ammontare massimo è di 325 franchi.
D.
Altri accordi internazionali e multilaterali di rilevanza
L’accordo sullo Spazio economico europeo (accordo SEE) estende l’acquis comunitario
dell’UE agli Stati membri del SEE. La legislazione dell’UE rilevante ai fini dell’attuazione
degli strumenti in esame, comprendente il diritto primario dell’UE, si applica in larga misura
anche all’interno dell’area SEE. Il Comitato misto SEE non ha recepito integralmente il
diritto derivato dell’UE (artt. 98 e 102 dell’accordo SEE) e dunque il quadro legale di
riferimento in materia di veicoli adibiti al trasporto merci è di rilevanza SEE, soprattutto per
quanto riguarda la libera circolazione delle merci (art. 11 dell’accordo SEE), il regolamento
(CE) n. 1072/2009 del Consiglio e la nuova direttiva sull’eurovignetta.
L’Associazione europea di libero scambio (AELS) è un’area di libero scambio per la libera
circolazione delle merci secondo i termini dell’articolo XXIV del GATT. Il GATT si applica a
tutti gli accordi di libero scambio conclusi tra i Paesi dell’AELS e gli Stati non membri
dell’UE. Questi accordi di libero scambio riprendono dunque gli obblighi generali degli Stati
firmatari del GATT e vanno interpretati alla luce dei principi GATT menzionati sopra. Si
applicano dunque le considerazioni formulate sopra.
Il Forum internazionale dei trasporti (FIT) è responsabile delle licenze di trasporto
inizialmente rilasciate dalla Conferenza europea dei Ministri dei trasporti (CEMT). Si tratta
di licenze di trasporto multilaterali per il trasporto internazionale di merci su strada. A ogni
Stato membro della CEMT è assegnato ogni anno un numero fisso di licenze (contingente).
Le licenze CEMT sono rilevanti per il trasporto internazionale di merci su strada effettuato
41
Epiney, A. / Heuck, J., The Swiss Approach to Mountain protection and its relation to European law: complementarities or conflict?, IV.4.a; Weber, R., Gutachten Alpentransitbörse (2007), pag. 4 e seg.
28/161
tra Stati membri della CEMT, se uno dei Paesi non è né membro del SEE né la Svizzera.
La licenza comunitaria garantisce invece l’accesso al mercato dei trasporti di merci su
strada per i trasporti internazionali effettuati tra gli Stati membri del SEE o tra gli Stati
membri dell’UE e la Svizzera.
Gli accordi di stabilizzazione e di associazione (ASA) tra l’UE e i Paesi dei Balcani
occidentali si prefiggono la realizzazione graduale di un’area di libero scambio e
l’attuazione di riforme tese a favorire l’adozione degli standard UE, nell’intento di avvicinarsi
a essa. Gli accordi si focalizzano sugli elementi portanti del mercato interno europeo, tra i
quali la libera circolazione delle merci e la politica comune in materia di trasporti. Gli ASA
tengono conto delle condizioni specifiche dei singoli Paesi. Ogni accordo deve tuttavia
perseguire l’obiettivo comune di creare, al termine di un periodo di transizione,
un’associazione formale con l’UE, attuandone gli stessi obblighi fondamentali.
In materia di trasporti gli ASA prospettano tra le altre cose l’accesso senza restrizioni al
territorio dell’UE per il traffico di transito da e per i Balcani occidentali. Gli accordi stipulano
che se l’UE applica regole tese a ridurre le emissioni inquinanti generate dai mezzi pesanti
immatricolati nell’UE, un regime simile si applica anche ai mezzi pesanti immatricolati nello
Stato contraente che intende circolare sul territorio dell’UE. Le Parti devono inoltre
astenersi dall’intraprendere azioni unilaterali che potrebbero creare discriminazioni tra
vettori o veicoli dell’UE e dei Balcani occidentali. Ogni Parte deve adoperarsi con tutti i
mezzi possibili per agevolare il trasporto su strada. Le Parti s’impegnano a sviluppare un
sistema che regoli in futuro l’accesso al mercato dei trasporti stradali. Infine, con riguardo ai
trasporti stradali, le Parti devono concordare una strategia di allineamento progressivo
delle tasse sul traffico pesante, dei pedaggi e di altri tributi prelevati sulle operazioni di
trasporto, e ciò al fine di eliminare qualsiasi distorsione della concorrenza e qualsiasi
discriminazione a danno degli utenti. Gli accordi ASA sono in linea con la strategia dell’UE
formalizzata nel Libro bianco 201142 e tesa a favorire una cooperazione ancora più stretta
per estendere ai Paesi limitrofi la politica UE in materia di trasporti e infrastrutture,
all’insegna di una migliore integrazione del mercato.
In sintesi, possiamo dunque dire che i singoli accordi rispecchiano in forma preliminare gli
obblighi assunti dagli Stati membri nell’ambito del diritto primario e del diritto derivato
dell’UE, senza di conseguenza spingersi oltre quanto disposto nella legislazione vigente.
42
Libro bianco Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti – Per una politica dei trasporti
competitiva e sostenibile, COM(2011) 144 def.
29/161
Capitolo 3: Legislazioni nazionali dei Paesi partecipanti
Data la prospettiva internazionale del trasporto merci pesante, i principi fondamentali e i regimi
che prevalgono in questo settore sono dibattuti e regolamentati a livello sia europeo sia
internazionale. Attualmente, il trasporto merci è disciplinato in larga misura nella legislazione
dell’UE e nei trattati e negli accordi internazionali citati nei capitoli precedenti: ciò limita
considerevolmente la libertà discrezionale e le competenze residue dei legislatori nazionali sul
piano dell’attuazione di misure unilaterali. Per poter essere implementato, qualsiasi strumento di
gestione del traffico pesante deve poi, chiaramente, rispettare le disposizioni e i principi
costituzionali dei sei Paesi che aderiscono al processo di follow-up di Zurigo, ed essere conforme
alle legislazioni nazionali applicabili, ai sistemi di concessioni e agli accordi bilaterali in vigore.
Seguendo il consiglio formulato dal Comitato consultivo di tenere debitamente conto, nel
presente rapporto, delle peculiarità nazionali e/o delle diverse aree di interesse, di seguito
illustreremo brevemente le disposizioni nazionali di particolare rilevanza, completando in questo
modo la panoramica del quadro giuridico applicabile.
A.
Austria
I.
Diritti costituzionali
1.
Libertà professionale
L’articolo 6 della legge fondamentale sui diritti generali dei cittadini del 1867
(Staatsgrundgesetz,
StGG)
in
vigore
in
Austria
tutela
la
libertà
professionale,
salvaguardando ogni attività economica e lucrativa dall’intervento dello Stato. In virtù del
principio di non discriminazione sancito nell’articolo 18 TFUE, questo diritto fondamentale
si applica a tutti i cittadini dell’UE. Qualsiasi restrizione che limita la libertà di utilizzare le
strade di transito alpino rappresenta dunque una violazione della libertà professionale. Per
poter valutare una misura restrittiva dal profilo giuridico, è essenziale stabilire se essa limita
l’accesso alla professione o l’esercizio della professione.
Qualsiasi violazione dei diritti fondamentali richiede una giustificazione basata su un atto
parlamentare. Gli atti legislativi che ledono la libertà professionale sono ammissibili solo se
giustificati da esigenze d’interesse generale e ritenuti idonei e adeguati per conseguire gli
obiettivi e lo scopo generale.
Nell’ambito della valutazione di misure restrittive, la Corte costituzionale accorda al
legislatore un ampio margine discrezionale. L’attuazione, per esempio, di un sistema di
concessioni per il traffico di transito attraverso le Alpi può favorire il trasferimento del
traffico merci dalla strada alla ferrovia. Secondo la Corte costituzionale, la capacità
operativa e l’efficienza economica delle ferrovie federali austriache sono un obiettivo valido.
Il trasporto merci per ferrovia inquina molto meno del trasporto merci su strada, non solo in
30/161
termini di inquinamento atmosferico dovuto alle emissioni di sostanze nocive, ma anche di
rumore e pericoli per la salute43.
2.
Principio di non discriminazione e principio di proporzionalità
Il principio di non discriminazione sancito nella legislazione austriaca (art. 7 della
Costituzione federale, art. 2 StGG, art. 66 del Trattato di Saint Germain) obbliga lo Stato a
trattare in maniera equa ciò che è equo, e in maniera iniqua quello che invece non lo è,
secondo il carattere specifico dell’oggetto in questione. Dal principio di non discriminazione
le teorie costituzionali austriache derivano un principio generale di obiettività44.
In linea generale il principio di proporzionalità accorda al legislatore un ampio margine di
discrezionalità, senza tuttavia transigere su idoneità, necessità e adeguatezza delle misure
prospettate. La Corte costituzionale si rifiuta di derivarne un principio di equivalenza. Un
altro elemento caratteristico dell’ordinamento costituzionale austriaco è che il principio di
proporzionalità non è rilevante per gli oneri fiscali statali percepiti sotto forma di tributi
privati.
3.
Diritto di proprietà
L’articolo 5 StGG e l’articolo 1 del Protocollo n. 1 della CEDU tutelano il diritto di proprietà.
L’obbligo di pagamento imposto da un atto legislativo può pregiudicare il diritto di
proprietà45. Sono vietate le tassazioni che hanno «portata confiscatoria»46, vale a dire che
impongono un onere eccessivo alla persona tassabile compromettendone la situazione
finanziaria47.
II.
Atti legislativi nel settore dei trasporti stradali
La legge federale sulle strade (Bundesstraßengesetz) garantisce la libertà di accesso alle
strade. La riscossione di pedaggi o diritti d’utenza non viola il principio della libertà
d’accesso, poiché il fatto di imporre il pagamento di un tributo non riguarda in sé la
possibilità di utilizzare le strade48. Una regolamentazione che prevede la distribuzione dei
diritti di utilizzo delle strade è invece contraria al principio della libertà d’accesso.
Il sistema di pedaggi austriaco, disciplinato essenzialmente nella legge federale sui
pedaggi stradali (Bundesstraßen-Mautgesetz, BStMG), ha imposto ai conducenti di veicoli
a motore e ai titolari di una licenza il pagamento di un pedaggio per utilizzare le strade
federali (sez. 1 e 4 BStMG). La legge federale sui pedaggi stradali, che attua la direttiva
1999/62/CE, prevede la riscossione di pedaggi basati sulla distanza e diritti d’utenza
43
Sentenza della Corte costituzionale n. 11483/1987.
44
Rappresentativo: Berka, W., Die Grundrechte (1999), pag. 504.
45
Nella sostanza: sentenza della Corte costituzionale n. 1305/1930.
46
Sentenza della Corte costituzionale n. 9750/1983.
47
Korinek, K., in: Korinek, K. / Holoubek, M., B-VG, art. 5 StGG par. 41.
48
Mayer, T., in: Poier, K. / Wieser, B., Steiermärkisches Landesrecht (2010), vol. 3, 2010, pag. 471.
31/161
calcolati in funzione del tempo. Gli autocarri di peso superiore a 3,5 tonnellate sono
soggetti al pagamento di un pedaggio calcolato in funzione della distanza (sez. 6 BStMG).
La ASFINAG (la società a garanzia limitata che gestisce autostrade e superstrade in
Austria) ha il diritto di usufrutto su tutte le strade federali49.
Sul fronte della lotta alle emissioni inquinanti di CO2 puntando sul sistema di scambio delle
quote, l’ETS dell’UE è stato recepito e attuato in Austria con la legge sui certificati di
emissione (Emissionszertifikategesetz), entrata in vigore nel maggio 2004. Questa legge
disciplina solo alcuni impianti e non fa riferimento al traffico merci su strada.
B.
Francia
I.
Costituzione
1.
Libertà di movimento
Il principio costituzionale della libertà di movimento è una delle libertà individuali sancite
nell’articolo 4 della Dichiarazione dei diritti umani del 26 agosto 1789. La Corte
costituzionale50 ha riconosciuto il valore costituzionale di questo principio, secondo cui
chiunque ha la libertà di circolare e uscire dal territorio francese51.
2.
Libertà di iniziativa nei settori del commercio e dell’industria
La libertà di iniziativa nei settori del commercio e dell’industria è una delle libertà individuali
sancite nell’articolo 4 della Dichiarazione dei diritti umani. Essa implica la libertà di impresa,
di esercizio e di concorrenza. La libertà di impresa è stata consacrata dalla Corte
costituzionale52 tra i principi cui essa attribuisce un valore costituzionale. Essa riconosce a
chiunque la possibilità di creare o acquisire un’impresa e svolgere un’attività di sua scelta.
3.
Diritto di proprietà
Il diritto di proprietà è una delle libertà individuali sancite negli articoli 2 e 17 della
Dichiarazione dei diritti umani. Ai sensi dell’articolo 17 della Dichiarazione, posto che la
proprietà è un principio sacro e inviolabile, nessuno ne può essere privato tranne nei casi in
cui ciò s’imponga per esigenze d’interesse generale stabilite per legge e previo equo
indennizzo.
4.
Principio di uguaglianza
Secondo la definizione contenuta nell’articolo 1 della Dichiarazione dei diritti umani, il
principio di uguaglianza stabilisce che tutti gli esseri umani nascono liberi e uguali in dignità
e diritti e che le distinzioni sociali si fondano unicamente sull’interesse comune.
49
Sezione 2 ASFINAG-Ermächtigungsgesetz 1997, Gazzetta ufficiale I n. 113/1997, art. I.
50
Decisione n. 79-107 DC del 12 luglio 1979.
51
Decisione n. 93-325 del 13 agosto 1993.
52
Decisione n. 81-132 DC del 16 gennaio 1982.
32/161
II.
Atti legislativi rilevanti
1.
Codice della strada e principio di gratuità
Come principio generale vale la regola che l’utilizzo delle strade pubbliche è gratuito53.
Secondo la Corte costituzionale, però, il loro utilizzo può essere a pagamento se ciò è
sancito per legge54.
Il codice della strada (Code de la Voirie Routière) prevede numerose deroghe al principio di
gratuità. Queste deroghe sono riassunte nell’allegato II del presente rapporto.
Un’altra restrizione al principio di gratuità è costituita dalla tassa ecologica sui mezzi
pesanti introdotta di recente, che tassa i trasportatori per l’utilizzo delle autostrade e strade
nazionali non rientranti nelle concessioni di servizio pubblico (ecotassa francese)55.
2.
Codice doganale
Le disposizioni sull’ecotassa francese applicabili sull’intero territorio nazionale sono state
integrate nel codice doganale e sono entrate in vigore il 31 dicembre 201156. L’ecotassa in
vigore in Francia si applicherà agli autocarri di peso superiore a 3,5 tonnellate in
circolazione sulle autostrade e strade nazionali, ad eccezione 1) delle strade già soggette
al pagamento di pedaggi e 2) degli itinerari che non appartengono alla rete transeuropea e
che registrano livelli di traffico particolarmente bassi. L’ecotassa è applicata anche sulle
strade di proprietà delle autorità locali sulle quali vi è il rischio di traffico di aggiramento.
3.
Altri atti legislativi
Tra gli altri atti consultati ai fini della presente analisi giuridica ricordiamo:

gli atti di recepimento della direttiva sull’eurovignetta nel diritto francese, in
particolare la legge n. 2010-788 del 12 luglio 2010 (ora integrata negli articoli L.119-5
e seg. del codice della strada) e il decreto n. 2008-411 del 29 aprile 2008;

gli atti di recepimento dell’ETS UE nel diritto francese (ora integrati negli articoli
L.229-5 e R.229-5 e seg. del Codice dell’ambiente).
53
Questo principio è considerato un «principio generale di diritto», ovvero un principio cui si può derogare solo
in virtù della legge. CE, 22 gennaio 1991, Cne Bagnières-de-Luchon.
54
Decisione n. 79-107 DC del 12 luglio 1979.
55
Art. 27 dello Statuto del 5 gennaio 2006 per un’applicazione sperimentale in Alsazia (Loi n°2006-10 du
5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports) e art. 153 della legge finanziaria
2009 (Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009) a livello nazionale. Quest’ultima è stata
approvata, ma non è ancora stata attuata.
56
L’analisi giuridica che segue non approfondisce dunque le disposizioni sull’ecotassa già esistenti e applicabili
in Alsazia prima di tale data.
33/161
III.
Obblighi verso altre entità giuridiche
Alcuni settori della rete autostradale nelle Alpi francesi sono gestiti con appalti per la
concessione di servizi pubblici (concession de service public). Normalmente, l’operatore è
responsabile della costruzione, del finanziamento, dell’esercizio e della manutenzione
dell’infrastruttura e la sua fonte di remunerazione è dunque costituita dai pedaggi imposti
agli utenti dell’infrastruttura a copertura dei costi infrastrutturali.
IV.
Accordi bilaterali rilevanti
Due tipi di accordi bilaterali sono rilevanti ai fini del presente studio: gli accordi bilaterali che
regolano le autorizzazioni e i sistemi di contingentamento per l’utilizzo delle strade da parte
degli autotrasportatori, e gli accordi bilaterali tra Francia e Italia riguardanti la costruzione e
l’esercizio delle gallerie transfrontaliere del Fréjus e del Monte Bianco57.
C.
Germania
I.
Diritto costituzionale
1.
Libertà di esercizio dell’attività economica e restrizioni giustificate
Tra i diritti fondamentali sanciti nella Costituzione tedesca (Grundgesetz, GG), la libertà di
esercitare un’attività economica consacrata nell’articolo 12 GG assume particolare
rilevanza ai fini della presente analisi di compatibilità giuridica degli strumenti di gestione
del traffico. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale federale, quando si
esamina una restrizione della libertà di esercizio dell’attività economica si devono
distinguere tre livelli: il livello (superiore) di ammissione alla professione e il livello
(inferiore) di esercizio della professione, tenendo poi presente che le condizioni di
ammissione possono a loro volta essere di natura soggettiva (inferiore) o oggettiva
(superiore). Sul piano della giustificazione, una misura restrittiva di livello superiore
soddisfa il principio di proporzionalità se i rischi prospettati non possono essere evitati con
una misura di livello inferiore. Le misure che incidono esclusivamente sull’esercizio della
professione devono anch’esse soddisfare il principio di proporzionalità, sebbene al
legislatore sia qui accordato un margine di discrezionalità più ampio. Dal punto di vista
della legislazione tedesca, il principio di proporzionalità regola fondamentalmente gli stessi
aspetti e stabilisce requisiti simili per vincolare le misure nazionali a quelle introdotte e
spiegate più in dettaglio nell’ambito della legislazione dell’UE58.
57
Accordo tra la Francia e l’Italia del 23 febbraio 1972, modificato periodicamente nella parte riguardante il
traforo del Fréjus, pubblicato con il decreto n. 73-521 del 28 maggio 1973; accordo tra la Francia e l’Italia
concernente il traforo del Monte Bianco, del 24 novembre 2006, pubblicato con il decreto n. 2008-1041 del
9 ottobre 2008; accordo tra la Francia e l’Italia riguardante le modalità di riapertura agli autocarri del tunnel del
Monte Bianco del 10 e 29 aprile 2002, pubblicato con il decreto n. 2002-918 del 31 maggio 2002.
58
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 1 A.
34/161
2.
Libera concorrenza, principio sancito nella Costituzione
Il principio della libera concorrenza sancito nel diritto costituzionale tutela contro misure
ingiustificate adottate dal legislatore o da un’autorità pubblica, per esempio sotto forma di
esenzioni, sussidi o altre misure di promozione accordate ai concorrenti. In questi casi la
libera concorrenza è strettamente correlata al principio di uguaglianza.
3.
Il principio di uguaglianza vieta discriminazioni ingiustificate
Il principio di uguaglianza sancito nella clausola generale dell’articolo 3 paragrafo 1 della
Costituzione vieta qualsiasi discriminazione ingiustificata. Il succitato articolo dispone che i
criteri e le tariffe delle tassazioni, specialmente di quelle statali, siano scelti e differenziati in
modo da tenere conto della diversa portata dei benefici procurati ai contribuenti.
4.
Il principio di proporzionalità impone limiti specifici in materia di tassazioni statali
Il diritto costituzionale accorda in generale al legislatore un ampio margine di scelta e
definizione delle tassazioni statali. I diritti fondamentali impongono tuttavia dei limiti alla
riscossione di tasse e alla fissazione delle tariffe, specialmente in relazione alle
conseguenze che una tassa può avere sull’esercizio delle libertà costituzionali. Anche il
principio di equivalenza, che emana dal principio di proporzionalità, stabilisce limiti per il
calcolo delle tassazioni statali: una tassa imposta dallo Stato deve sempre essere in
rapporto adeguato con il valore del beneficio collettivo per il quale essa è prelevata, fermo
restando che il valore è determinato in larga misura dalla spesa pubblica necessaria. Una
tassa imposta allo scopo di influenzare un comportamento non ha più natura fiscale se non
rispetta il principio di proporzionalità e se supera ampiamente il valore del beneficio
garantito.
II.
Legislazione rilevante
1.
Legge che istituisce il sistema di pedaggi per i veicoli pesanti in Germania
La legislazione tedesca applicabile in materia di trasporti stradali s’ispira ampiamente al
diritto dell’UE. La legge tedesca sui pedaggi sulle strade a lunga percorrenza (Bundesfernstraßenmautgesetz, BFStrMG) attua la direttiva sull’eurovignetta e dispone la riscossione di
un pedaggio basato sulla distanza, differenziato in base al numero di assi e alla classe di
emissione dei veicoli. Sono soggetti alla tassa (la LKW-Maut) tutti i veicoli commerciali
pesanti con un peso massimo consentito pari o superiore a 12 tonnellate. La legge
definisce le strade incluse nel sistema di pedaggio (autostrade e circa 1000 km di strade
nazionali) e disciplina aspetti operativi tra cui il metodo di esazione. La legge consente una
differenziazione delle aliquote di pedaggio in base all’orario di utilizzo dell’infrastruttura e ai
singoli tratti, possibilità che finora non è mai stata utilizzata.
L’Ufficio federale per il trasporto merci (Bundesamt für Güterverkehr), quale autorità
nazionale competente, è autorizzato a commissionare o delegare a una società privata
l’installazione e l’esercizio come pure alcuni aspetti inerenti alla supervisione del sistema di
35/161
pedaggio. L’esercizio del sistema tedesco di addebito dei pedaggi è stato dunque affidato
al consorzio internazionale Toll Collect GmbH59 nell’ambito di un contratto di diritto
pubblico. L’addebito dei pedaggi si basa su contratti di diritto civile conclusi tra il consorzio
Toll Collect GmbH e i debitori; il rapporto giuridico tra l’autorità incaricata e i debitori relativo
all’esazione dei pedaggi in sé è regolamentato dal diritto pubblico.
2.
Altre disposizioni rilevanti
Tra gli altri atti legislativi in materia di trasporti stradali rilevanti ai fini della presente analisi
giuridica ricordiamo:

la legge sulle strade federali a lunga percorrenza (Bundesfernstraßengesetz);

la legge relativa al trasporto di merci su strada (Güterkraftverkehrsgesetz).
In Germania l’ETS dell’UE è stato attuato con la legge sul commercio delle emissioni di gas
a effetto serra (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz, TEHG). In senso più ampio, la
legge federale sulla protezione dalle emissioni (Bundesimmissionsschutzgesetz, BImSchG)
mira a proteggere la popolazione dalle conseguenze ambientali dannose causate
dall’inquinamento atmosferico o acustico, da vibrazioni, urti o incidenti, e a prevenire danni
all’ambiente.
D.
Italia
I.
Diritto costituzionale
La fonte principale del diritto italiano è la Costituzione della Repubblica Italiana approvata
dall’Assemblea costituente il 22 dicembre 1947.
La Costituzione statuisce diversi principi applicabili in materia di gestione dei trasporti, tra
cui in particolare il principio sancito nell’articolo 16, secondo cui «ogni cittadino può
circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le
limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza.
Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche» (par. 1). Inoltre, «ogni
cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di
legge» (par. 2). Questa disposizione va letta in combinato disposto con l’articolo 21
TFUE60.
Dalle prescrizioni enunciate sopra emana l’obbligo dello Stato italiano di fornire ai suoi
cittadini e ai cittadini dell’UE un’infrastruttura adeguata che garantisca la circolazione delle
persone e delle merci non solo sul territorio nazionale, bensì anche negli spostamenti in
entrata e in uscita dal territorio italiano.
59
Per maggiori dettagli cfr. la notifica del 23 dicembre 2004, Bundesanzeiger 2004, pag. 24744.
60
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 1 A.
36/161
Un altro principio costituzionale rilevante ai fini della presente analisi è il riconoscimento
dell’iniziativa economica privata statuita nell’articolo 41 della Costituzione. Secondo questo
principio, l’intervento dello Stato è giustificato nelle scelte strategiche che riguardano
l’infrastruttura necessaria alla realizzazione di un sistema di viabilità completo e moderno
sul territorio nazionale, ove sia richiesto un bilanciamento tra l’iniziativa economica privata
(p. es. delle persone che intervengono nella fase di realizzazione dell’infrastruttura e nella
gestione della stessa) e l’interesse pubblico e sociale perseguito dall’amministrazione.
L’articolo 9 paragrafo 2 della Costituzione «tutela il paesaggio e il patrimonio storico e
artistico della Nazione». Per «paesaggio» s’intendono non solo le bellezze e gli scenari
naturali, ma anche – nella nozione più ampia – l’ambiente naturale plasmato dagli interventi
dell’uomo.
II.
Legislazione e normative rilevanti nel settore dei trasporti
Per quanto riguarda la realizzazione di infrastrutture strategiche, la legge n. 443 del
21 dicembre 2001 definisce i criteri necessari per identificare i lavori infrastrutturali di
interesse nazionale, disponendo la «delega al Governo in materia di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive».
Rispetto al regime giuridico dell’infrastruttura, l’articolo 822 del Codice civile italiano
specifica che «strade e autostrade […] fanno parte del demanio pubblico, se appartengono
allo Stato» (par. 2). L’articolo 824 del Codice civile puntualizza che le strade e autostrade,
«se appartengono alle province o ai comuni, sono soggette al regime del demanio
pubblico».
Le autostrade differiscono dalle altre strade in ragione delle loro caratteristiche tecniche
che agevolano il transito rapido e sicuro dei veicoli. In assenza di disposizioni legislative
specifiche, queste vie di comunicazione possono essere gratuite o a pagamento. La
maggior parte delle autostrade italiane è soggetta al pagamento di diritti d’utenza che
variano in funzione della dimensione del veicolo e della distanza percorsa.
L’Italia ha attuato la direttiva sull’eurovignetta con il decreto legislativo n. 7 del 25 gennaio
2010.
III.
Altri ambiti legislativi di rilevanza
Nel quadro giuridico menzionato sopra è altrettanto importante considerare le disposizioni
che disciplinano l’accesso alla professione di autotrasportatore in Italia. Le disposizioni
rilevanti sono sancite nel regolamento UE n. 1071/2009, che stabilisce norme comuni sulle
condizioni da rispettare per esercitare l’attività di trasportatore su strada.
Per quanto riguarda l’ETS dell’UE, l’Italia ha attuato la direttiva del 2003, modificata dalla
direttiva 2004/101/CE, con decreto legislativo del 4 aprile 2006, n. 216.
37/161
IV.
Obblighi verso altre entità giuridiche
ANAS – Azienda Nazionale Autonoma delle Strada: è la società per azioni italiana di
proprietà dello Stato incaricata di controllare e gestire l’intera rete stradale e autostradale di
interesse nazionale. L’ANAS gestisce la rete stradale in virtù di una concessione della
durata di cinquant’anni rilasciata ai sensi della legge n. 296 del 26 dicembre 2006. Questa
concessione stabilisce a sua volta le condizioni per la concessione a terzi della costruzione
e dell’esercizio delle autostrade.
Nonostante l’approvazione di leggi che incidono sulla struttura dell’ANAS, il sistema di
costruzione/gestione
delle
autostrade
è
rimasto
invariato
nella
sostanza.
La
costruzione/gestione delle autostrade può essere operata direttamente dalla ANAS S.p.A.
in forza della sua concessione oppure, con concessione dell’ANAS a terzi, mediante
appalto pubblico.
Con riferimento alla gestione delle autostrade è importante rilevare che questo servizio
presuppone l’esecuzione di numerosi servizi ancillari, tra cui per esempio il servizio di
esazione dei pedaggi. Questi servizi ancillari possono essere erogati direttamente
dall’ANAS S.p.A. o da terzi concessionari dei servizi.
Il principale concessionario delle tratte autostradali italiane è Autostrade per l’Italia S.p.A.
(interamente di proprietà di Atlantia S.p.A.), in virtù di una concessione della durata di
trent’anni sottoscritta nel 2008.
Il fatto che le concessioni abbiano normalmente una durata superiore a dieci anni può
essere di rilevanza per l’applicazione della nuova direttiva sull’eurovignetta: la normativa
dell’UE regolamenta infatti diversamente la possibilità di recuperare attraverso i pedaggi i
costi di costruzione, riparazione e manutenzione dell’infrastruttura, a seconda che i lavori di
costruzione siano stati eseguiti prima o dopo il 30 giugno 2008.
Altri concessionari delle autostrade italiane sono Autostrada dei Fiori S.p.A. (Liguria),
SITAF S.p.A. (Piemonte), SITMB S.p.A. (Valle d’Aosta), Società Italiana Traforo Gran San
Bernardo S.p.A. (Valle d’Aosta), Autostrada del Brennero S.p.A. (Trentino Alto Adige) e
Autovie Venete S.p.A. (Friuli Venezia Giulia).
Al riguardo è opportuno ricordare che la gestione di ogni tratta autostradale è affidata a
un’unica società (per ovvie ragioni di uniformità ed efficienza). Essa viene dunque a
trovarsi in una situazione di monopolio sulla tratta di sua competenza.
Per quanto concerne i servizi ancillari, l’autorità italiana garante della concorrenza è
intervenuta in più occasioni sottolineando la necessità di porre fine all’abuso della
posizione dominante della ristretta cerchia di concessionari e di aprire il settore alla libera
concorrenza61.
61
Autorità garante della concorrenza, decisione n. 4457 del 28 novembre 1996; autorità garante della
concorrenza, decisione n. 4045 del 4 luglio 1996.
38/161
V.
Accordi bilaterali rilevanti
L’Italia ha sottoscritto non meno di 28 accordi bilaterali62 in materia di trasporti (stradali e
marittimi). I trattati esaminati dispongono che i veicoli esteri – autocarri e autobus per il
trasporto di persone – possono entrare e circolare in territorio italiano a condizione che sia
stato loro rilasciato previamente un permesso speciale.
Ogni trattato bilaterale specifica la procedura di rilascio dell’autorizzazione. Di norma, il
documento è emesso da una commissione mista composta di membri di ogni parte
contraente.
Un numero rilevante di accordi bilaterali tra quelli menzionati sopra contiene diverse
disposizioni che escludono il rilascio a priori di un permesso per l’attraversamento o il
transito in territorio italiano dei trasporti stradali.
Queste disposizioni possono essere raggruppate in tre macrocategorie:
1.
una lista di trasporti non soggetti ad alcun permesso, conformemente alla prima
direttiva del Consiglio, del 23 luglio 1962, relativa all’emanazione di talune norme
comuni in materia di trasporti internazionali (trasporti merci su strada per conto
terzi)63;
2.
un’esenzione per i trasporti in transito, ovvero per i trasporti in partenza o a
destinazione di un Paese terzo che attraversano il territorio dell’altra parte
contraente senza operazioni di carico/scarico merci sul detto territorio64;
3.
accordi in virtù dei quali ogni parte autorizza l’ingresso nel territorio nazionale ai
veicoli immatricolati nel territorio dell’altra parte contraente e accorda loro
un’esenzione temporanea dai dazi doganali, senza imporre restrizioni o divieti, a
condizione che le merci siano destinate alla riesportazione65.
In materia di trasporti stradali occorre citare altri due documenti di rilevanza: l’Accordo tra la
Repubblica di San Marino e la Repubblica italiana sulla regolamentazione reciproca
dell’autotrasporto internazionale di viaggiatori e merci, sottoscritto tra l’Italia e San Marino il
7 maggio 1997, nel quale si dispone che i «trasporti di merci fra i due Paesi, compreso il
transito nei rispettivi territori, effettuati da un’impresa con sede sociale nel territorio di una
delle Parti Contraenti non sono soggetti ad autorizzazione» (art. 9). Il secondo documento
è lo Scambio di note per la gestione comune dell’Autostrada dei fiori, firmato con la Francia
il 14 dicembre 1972 ed entrato in vigore lo stesso giorno, che vieta di utilizzare autocarri di
massa a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate appartenenti alla classe di emissione Euro
0 (art. 3 lett. J).
62
Elencati nella tabella 1 dell’allegato III.
63
Elencati nella tabella 1 dell’allegato III, specificati nella lettera A.
64
Elencati nella tabella 1 dell’allegato III, specificati nella lettera B.
65
Elencati nella tabella 1 dell’allegato III, specificati nella lettera C.
39/161
Va poi ricordato che l’Italia ha sottoscritto 37 accordi bilaterali con Paesi europei che hanno
uno sbocco sul Mar Mediterraneo66. A nostro avviso, questi accordi non contengono
disposizioni rilevanti per i tre strumenti di gestione del traffico oggetto della nostra analisi.
A onore di completezza va ricordato che il database del Ministero degli affari esteri italiano
contiene specifici accordi in materia di trasporti che non sono stati classificati, poiché non
sono disponibili e dunque consultabili in formato elettronico67.
E.
Slovenia
I.
Diritto costituzionale
Le normative in materia di trasporti in vigore in Slovenia sono rette dal diritto dell’UE, da
trattati internazionali e accordi bilaterali68, leggi, regolamenti e atti legislativi generali fondati
sull’ordinamento nazionale.
Il diritto dell’UE assume una valenza fondamentale, poiché in principio gli atti legislativi e le
decisioni adottati nell’UE sono direttamente applicabili in Slovenia, conformemente
all’ordinamento giuridico dell’UE (art. 3a della Costituzione). In linea di principio, la
legislazione dell’UE definisce unicamente le modalità di recepimento delle fonti giuridiche
dell’UE nell’ordinamento giuridico sloveno, l’applicabilità (diretta) e l’effetto (diretto) degli
atti giuridici e delle normative dell’UE nonché la loro posizione gerarchica nell’ambito del
sistema giuridico sloveno.
Tra le fonti giuridiche internazionali (non-UE)69 assumono una valenza particolare i trattati
internazionali. Alcune convenzioni internazionali vincolanti sono recepite nel sistema giuridico
sloveno mediante ratifica (art. 8 della Costituzione). I trattati sono ratificati dall’Assemblea
nazionale o dal Governo70. Vi è, tuttavia, una notevole differenza nella struttura gerarchica
delle fonti giuridiche: i trattati internazionali ratificati dall’Assemblea nazionale sono
“superiori”, quelli ratificati dal Governo sono invece “subordinati” alle leggi ordinarie71. La
Costituzione “prevale” su qualsiasi trattato internazionale, ad eccezione di quelli conclusi
nel quadro dell’UE (art. 153 della Costituzione). La Corte costituzionale vigila inter alia sulla
costituzionalità e sulla legalità nell’ordinamento giuridico sloveno.
Per le finalità del presente studio, le disposizioni costituzionali fondamentali, strettamente
correlate alla politica e alla legislazione in materia di trasporti, sono:
66
Elencati nella tabella 2 dell’allegato III.
67
Elencati nella tabella 3 dell’allegato III.
68
Cfr. allegato IV.
69
P. es. trattati internazionali, convenzioni internazionali e principi generali di legge riconosciuti dai Paesi
civilizzati.
70
Nel processo di ratifica di un trattato la Corte costituzionale, su proposta del Presidente della Repubblica, del
Governo o di un terzo dei deputati dell’Assemblea nazionale, emette un parere sulla conformità del trattato
con la Costituzione. Il parere della Corte costituzionale è vincolante per l’Assemblea nazionale (art. 160 della
Costituzione).
71
I trattati internazionali ratificati dal Governo sono di rango “superiore” rispetto ai regolamenti e agli altri atti
normativi generali.
40/161

il principio di preminenza o supremazia del diritto dell’UE (art. 3a della Costituzione);

il recepimento del diritto internazionale e la sua posizione nell’ordinamento giuridico
sloveno (artt. 8 e 153 della Costituzione);

il principio di uguaglianza e non discriminazione (artt. 14 e 22 della Costituzione);

il principio di un ambiente sano in cui vivere (art. 72 della Costituzione);

il principio della libertà d’impresa (libertà di esercitare un’attività professionale) e il
principio di protezione della concorrenza (art. 74 della Costituzione);

II.
il diritto di imporre per legge tasse e altri oneri (art. 147 della Costituzione).
Atti legislativi rilevanti
Oltre ai principi fondamentali sanciti nella Costituzione slovena entrano in linea di conto
numerosi atti legislativi approvati dal Parlamento, normative e regolamenti in materia di
trasporti, pedaggi e temi affini, che sono più o meno rilevanti ai fini dell’attuazione in
Slovenia della BTA, dell’AETS o di TOLL+.
1.
Leggi e normative nel settore dei trasporti
Gli atti legislativi e le normative rilevanti nel settore dei trasporti includono:
2.

la risoluzione sulla politica dei trasporti della Repubblica di Slovenia;

la legge sulle strade pubbliche;

la legge sul trasporto stradale;

la normativa in materia di trasporti stradali;

la risoluzione sui progetti di sviluppo nazionali per il periodo 2007-2023;

la legge sul trasporto ferroviario e relative normative.
Principali leggi e normative slovene in materia di pedaggi
In Slovenia la direttiva sull’eurovignetta è attuata da:

la legge sui pedaggi per i veicoli con massa a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate;

la legge sulla tassa annuale per l’utilizzo di veicoli a motore;

la legge sulla rete stradale pubblica (con, tuttavia, un campo di applicazione ristretto);

la legislazione derivata dalle leggi qui menzionate.
Altre leggi e normative slovene rilevanti in materia di pedaggi sono:
41/161
3.

la legge sulle strade pubbliche;

la legge sulla società autostradale slovena.
Altre materie legislative rilevanti
Le norme ambientali e le iniziative legislative su problematiche legate agli incentivi
economici non riguardano direttamente i trasporti, ma sono ugualmente importanti ai fini
del progetto. Tra le leggi e le normative in materia ambientale di rilevanza per la nostra
analisi occorre citare la legge sulla protezione dell’ambiente (Zakon o varstvu okolja, ZVO1), e leggi derivate, e la legge sui partenariati pubblico-privato (Zakon o javno-zasebnem
partnerstvu, ZJZP). L’ETS dell’UE, regolamentato nella direttiva del 2003, è attuato nella
legge sulla protezione dell’ambiente.
F.
Svizzera
I.
Obblighi costituzionali per trasferire il traffico dalla strada alla ferrovia
L’utilizzazione esentasse delle strade pubbliche è un principio sancito nella Costituzione
federale. L’Assemblea federale può tuttavia ammettere deroghe con atto parlamentare
(art. 82 par. 3 della Costituzione federale della Confederazione svizzera, Cost., RS 101).
La Costituzione prevede due eccezioni: da un lato, la Confederazione può riscuotere sul
traffico pesante una tassa commisurata alle prestazioni e al consumo (art. 85 Cost.);
dall’altra, può riscuotere una tassa per l’utilizzazione delle strade nazionali con veicoli a
motore e rimorchi non sottostanti alla tassa sul traffico pesante (art. 86 par. 2 Cost.).
Per proteggere la regione alpina, la Confederazione deve limitare il traffico di transito a un
livello inoffensivo per la popolazione, la fauna, la flora e i loro habitat. La Confederazione
deve adottare le misure necessarie per garantire che il trasporto merci transalpino
attraverso la Svizzera» (da confine a confine) sia operato su rotaia. Infine, la capacità delle
strade di transito nella regione alpina non può essere aumentata (art. 84 Cost.). Per
raggiungere l’obiettivo prefissato, ovvero proteggere la regione alpina dal traffico di transito,
viene prelevata una tassa adeguata sui mezzi pesanti e vengono promossi i trasporti su
rotaia potenziando le capacità ferroviarie e, di riflesso, aumentandone la competitività.
Qualsiasi
tassa
sul
traffico
deve
rispettare
i
limiti
costituzionali
della
vigente
regolamentazione sulla tassazione dei mezzi pesanti e sui tributi imposti agli altri veicoli. In
deroga al principio generale di utilizzazione esentasse delle strade pubbliche, l’imposizione
di una tassa può essere decisa con atto parlamentare e solo su determinate strade di
transito72.
La legge federale del 19 dicembre 2008 concernente il trasferimento dalla strada alla
ferrovia del traffico merci pesante attraverso le Alpi (legge sul trasferimento del traffico
merci, LTrasf, RS 740.1) concretizza l’obiettivo definito nella Costituzione di trasferire il
72
Secondo la delegazione svizzera, che si rifà a un’interpretazione giuridica storica dell’art. 82 cpv. 3 Cost.
riferita a un documento di lavoro dell’Ufficio federale di giustizia redatto nel 1996, nel contesto dell’art. 84
Cost. il termine «strade di transito» andrebbe sostituito con l’espressione «ponti o gallerie».
42/161
traffico merci transalpino dalla strada alla rotaia. L’articolo 3 LTrasf fissa un limite massimo
annuo di 650 000 viaggi per il trasporto merci transalpino sulle strade specificate
nell’articolo 2 della legge federale del 17 giugno 1994 concernente il transito stradale nella
regine alpina (LTS, RS 725.14). Questo limite deve essere rispettato al più tardi due anni
dopo il raggiungimento della piena operatività della galleria di base del San Gottardo. A
questo scopo, la legge autorizza il Consiglio federale a negoziare e concludere trattati
internazionali concernenti una borsa dei transiti alpini (art. 6 LTrasf). L’attuazione di una
borsa dei transiti alpini richiede per legge un atto parlamentare che faccia seguito ai trattati
internazionali di cui sopra. Un simile sistema deve in ogni caso essere realizzato in
maniera non discriminatoria, secondo i principi del libero mercato.
II.
Tassa sul traffico pesante
Dal 1° gennaio 2001 in Svizzera viene prelevata una tassa sul traffico pesante (TTP)
basata sulla distanza percorsa. Questa tassa si fonda sulla legge federale del 19 dicembre
1997 concernente una tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (legge sul
traffico pesante, LTTP, RS 641.81). La riscossione della TTP ha l’obiettivo di limitare
l’aumento dei mezzi pesanti in circolazione sulle strade e promuovere il trasporto merci per
ferrovia (art. 1 LTTP). La TTP consente di internalizzare i costi esterni del traffico merci su
strada. Secondo gli obiettivi perseguiti, i proventi della TTP devono essere commisurati ai
costi del traffico merci stradale non coperti da altre tasse o da utili esterni del traffico merci
stradale, tenendo conto dei costi diretti del traffico stradale, dei costi esterni e dei
corrispondenti utili (art. 7 LTTP)73. La TTP prelevata in Svizzera differisce dallo schema
previsto nella direttiva sull’eurovignetta, poiché è limitata alla copertura dei costi generali
del traffico stradale.
La LTTP non esclude l’imposizione di altre tasse sul traffico merci pesante. Tuttavia,
qualsiasi importo prelevato sul trasporto merci deve essere dedotto dalla TTP.
III.
Accordi bilaterali
Oltre alla Convenzione AELS e all’Accordo di libero scambio concluso con la Comunità
economica europea, la Svizzera ha sottoscritto 25 accordi di libero scambio con 34 partner
non-UE. I principali partner commerciali della Svizzera sono la Norvegia, l’Islanda e il
Liechtenstein nell’ambito AELS. La Svizzera ha stipulato anche una serie di accordi di
libero scambio che esulano dal quadro AELS, per esempio con il Giappone (RS
0.946.294.632) e le Isole Färöer (RS 0.632.313.141)74.
La Svizzera ha sottoscritto inoltre numerosi accordi in materia di trasporto stradale di
passeggeri e merci. Alcuni prevedono esenzioni da tasse e imposizioni (Accordo tra la
Confederazione Svizzera e il Regno di Grecia concernente i trasporti internazionali su
73
Per una definizione di costi cfr. il Tribunale federale svizzero, decisione del 19 aprile 2010, DTF 136 II pag.
337 e seg.
74
Questi accordi di libero scambio creano un’area di libero scambio per la circolazione delle merci tra gli Stati
membri ai sensi dell’articolo XXIV del GATT: si applicano dunque i principi menzionati sopra nella Parte
seconda, cap. 2 D.
43/161
strada, RS 0.741.619.372; Accordo tra il Consiglio federale svizzero e il Governo della
Repubblica popolare di Bulgaria concernente i trasporti internazionali su strada, RS
0.741.619.214). In questi accordi è fatto tuttavia salvo il pagamento di pedaggi stradali. I
pedaggi stradali sono tasse prelevate per i servizi forniti e sono dunque calcolati in base al
valore economico dei servizi utilizzati. Le tasse che superano il valore economico del
servizio utilizzato non sono classificabili come pedaggi stradali.
44/161
Parte terza: Compatibilità giuridica della BTA
Capitolo 1: Caratteristiche comuni degli strumenti
L’analisi giuridica di ciascuno degli strumenti in rassegna si apre con una breve descrizione delle
caratteristiche fondamentali di ogni progetto (come descritto nello studio ALBATRAS e
concretizzato dal Comitato consultivo), poiché esse costituiscono la base concreta su cui poggia
l’analisi a seguire.
I tre strumenti in esame hanno alcune caratteristiche specifiche individuali, ma anche numerosi
elementi in comune, tra cui l’obiettivo condiviso di gestire il trasporto merci in maniera sostenibile,
riducendo gli effetti nocivi dei trasporti stradali sull’ambiente, promuovendo il trasferimento
modale dalla strada alla ferrovia e migliorando la sicurezza nei trasporti. La caratteristica comune
principale è la concessione di «diritti» individuali per gestire il traffico merci su strada lungo i
corridoi alpini: per poter attraversare la cosiddetta «cresta principale delle Alpi», ogni autocarro la
cui massa a pieno carico supera 3,5 tonnellate deve essere in possesso di un permesso di
transito (requisito imposto in tutti e tre gli strumenti). La differenza sostanziale tra i tre progetti
riguarda il «pagamento» per l’acquisizione del diritto di transito.
L’ambito di applicazione territoriale preso in esame nello studio ALBATRAS include unicamente i
valichi alpini dell’arco alpino B+ (13 valichi principali tra Ventimiglia e il Tarvisio, compreso l’asse
del Tauern)75. Lo studio ALBATRAS traccia quatto scenari: tre scenari risultanti ognuno
dall’applicazione esclusiva di un solo strumento sull’intero arco alpino B+ e uno scenario, il
quarto, basato sull’uso parallelo della BTA, dell’AETS e di TOLL+ sull’arco alpino B+ (nella
combinazione proposta, ma non vincolante, della BTA sui valichi tra Svizzera/Italia, dell’AETS sui
valichi tra Austria/Italia e di TOLL+ sui valichi tra Francia/Italia). L’arco alpino B+ è l’area
geografica di attuazione degli strumenti presa in esame anche nella presente analisi giuridica.
Dato però che l’attuazione degli strumenti non sarà circoscritta necessariamente all’arco alpino
B+, il gruppo di progetto è stato incaricato di esaminare se limitarne l’applicazione all’arco alpino
B+ possa creare problemi di natura giuridica che potrebbero essere evitati, o se non altro
notevolmente contenuti, attuando gli strumenti sull’intero arco alpino C.
75
Per maggiori informazioni sui valichi in esame e sulla loro lunghezza cfr. lo studio ALBATRAS, pag. 69 e
segg. e pag. 139 della traduzione italiana.
45/154161
Capitolo 2: Caratteristiche distintive della BTA
Il progetto della BTA prevede l’assegnazione di un numero limitato di certificati negoziabili e la
fissazione di un numero specifico di certificati richiesti per una corsa transalpina: ogni autocarro
che intende attraversare un valico alpino soggetto al sistema della BTA deve essere in possesso
di un diritto di transito alpino (DTA). Un DTA si ottiene assegnando un numero preciso di unità di
transito alpino (UTA) a un dato veicolo che desidera transitare per un valico alpino. Un DTA dà
diritto al titolare dello stesso di attraversare il valico alpino una volta, in una sola direzione, entro
un determinato periodo di tempo. Se inutilizzato, un DTA può essere riconvertito in UTA. I DTA
non sono associati a un unico o ad alcuni valichi specifici, essi valgono sulla totalità degli
attraversamenti alpini di un Paese (o in alternativa di tutti i Paesi partecipanti), poiché l’obiettivo
dello strumento non è quello di dirigere il traffico da un itinerario alpino all’altro.
Il binomio UTA negoziabili e DTA non negoziabili serve a rendere il sistema ancora più flessibile.
Un DTA è costituito da un numero variabile di UTA, a dipendenza delle caratteristiche del veicolo
(p. es. tipo di veicolo, classe di emissione). Lo studio rileva che il tasso di conversione potrebbe
in teoria dipendere anche dalla lunghezza della corsa. Tuttavia, il progetto BTA (come descritto
nello studio ALBATRAS) prevede una simile possibilità solo per accordare esenzioni ai trasporti
locali e a breve distanza76, allo scopo di evitare ostacoli al traffico tra aree economiche
interconnesse a cavallo dei valichi alpini.
Lo studio ALBATRAS raccomanda di esprimere gli obiettivi quantitativi del traffico pesante sotto
forma di numero annuo massimo di corse transalpine per Paese. L’alternativa consisterebbe nel
fissare un tetto massimo comune per tutti i Paesi alpini partecipanti. Per raggiungere questi
obiettivi quantitativi, definiti nel quadro delle politiche dei trasporti nazionali, il numero di UTA
assegnato annualmente agli autotrasportatori è limitato (aspetto non esplicitamente trattato nello
studio).
Secondo lo studio, non vi sono ragioni di temere che le UTA vengano a mancare prima della fine
del periodo di scambio. Questa ipotesi si scontra con il fatto che gli obiettivi quantitativi fissati
nell’ambito dello strumento di gestione del traffico pesante in esame possono essere raggiunti
solo riducendo i DTA (e di conseguenza anche le UTA) rispetto al numero attuale di corse
transalpine.
Nel progetto proposto, le UTA – disponibili unicamente in formato elettronico – saranno
assegnate all’asta a intervalli regolari (p. es. una volta all’anno) e potranno successivamente
essere negoziate in due modi: in un mercato fuori borsa (OTC) o in un mercato borsistico
elettronico. Secondo lo studio ALBATRAS, il metodo di negoziazione più efficace è una soluzione
mista in cui società private operino da market maker e garantiscano così sufficiente liquidità. Lo
studio suggerisce di limitare la validità temporale delle UTA e dei DTA, prevedendo un margine di
sovrapposizione tra due periodi di scambio consecutivi delle UTA, in modo da garantire la
76
La distanza di percorrenza massima proposta per il traffico locale è di 40 km su entrambi i versanti alpini (più
la lunghezza del valico); la distanza di percorrenza massima per il traffico a breve distanza è di 150 km
(inclusa la lunghezza del valico). Il carico trasportato e la successiva corsa a vuoto sono rilevanti ai fini della
distinzione traffico locale/traffico a breve distanza.
46/161
controllabilità dei valichi nel periodo prefissato e allo stesso tempo sufficiente flessibilità agli
autotrasportatori stradali (p. es. 15 mesi di validità e 3 mesi di sovrapposizione).
47/161
Capitolo 3: Analisi giuridica della BTA
A.
Compatibilità della BTA con il diritto dell’UE
L’attuazione della BTA secondo il progetto descritto nello studio ALBATRAS solleva alcune
riserve sulla compatibilità dello strumento con il principio della libera circolazione delle
merci (art. 34 TFUE), riguardanti in particolare la proporzionalità delle misure proposte.
Alcune caratteristiche dello strumento non sono, a nostro avviso, in linea con il principio di
non discriminazione sancito nell’articolo 18 TFUE.
Esaminando il diritto derivato dell’UE, intravediamo il rischio che la nuova direttiva
sull’eurovignetta imponga un’armonizzazione totale dei mezzi per combattere gli effetti
dannosi del traffico merci su strada sull’intera rete viaria soggetta alla direttiva, dunque
anche nelle zone di montagna. Un’armonizzazione di questa portata impedirebbe agli Stati
membri di attuare sistemi alternativi di gestione del traffico pesante (diversi da pedaggi e
diritti d’utenza).
I.
Compatibilità della BTA con il principio della libera circolazione delle merci
La BTA ha la facoltà di limitare la libera circolazione delle merci all’interno dell’UE, principio
sancito nell’articolo 34 e segg. TFUE. Questo principio costituisce una delle prescrizioni
fondamentali del diritto primario dell’UE77. Per giustificare una simile restrizione adducendo
motivi legati alla protezione dell’ambiente è necessario quindi che lo strumento superi il test
di proporzionalità istituito dalla Corte di giustizia dell’UE.
1.
BTA, un possibile ostacolo agli scambi intracomunitari
L’articolo 34
e
seguenti
TFUE
vietano
restrizioni
quantitative
all’importazione,
all’esportazione o al transito di merci tra Stati membri e qualsiasi misura di effetto
equivalente.
a)
La BTA non costituisce una restrizione quantitativa ai sensi dell’articolo 34 TFUE
La BTA prevede la fissazione di un limite soglia, aspetto tipico delle restrizioni quantitative
ai sensi dell’articolo 34 TFUE, che per definizione sono misure comportanti una restrizione
parziale o totale delle merci importate o in transito. Tuttavia, i limiti massimi da definire
nell’ambito della BTA non riguardano l’importazione o il transito di una o più merci, bensì il
numero di corse dei mezzi pesanti attraverso la regione alpina. Vi sono dunque motivi
ragionevoli per non considerare la BTA come una restrizione quantitativa ai sensi
dell’articolo 34 TFUE78.
77
Cfr. CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, e causa C320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871.
78
Sono dello stesso parere Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs
auf die Schiene: die „Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR
2009, pag. 178 e seg., pag. 181. Weber, R., in Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, AJP/PJA
2008, pag. 1213 e seg., pag. 1215 e seg., non qualifica la BTA da questo punto di vista.
48/161
b)
La BTA costituisce una misura di effetto equivalente alle restrizioni quantitative
In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, qualsiasi misura nazionale che
possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi
intracomunitari, è considerata una misura di effetto equivalente a una restrizione
quantitativa, anche quando la misura si applica indistintamente alle merci domestiche e a
quelle importate79. Non occorre che la misura sia tesa a condizionare gli scambi tra Stati
membri e non è nemmeno necessario che essa imponga restrizioni agli scambi. Basta,
infatti, che una misura abbia la capacità di ostacolare gli scambi all’interno dell’UE.
Rifacendosi esplicitamente a questa giurisprudenza, nelle sue due sentenze relative alle
cause Valle dell’Inn la Corte di giustizia ha affermato che il regolamento contestato, che
vietava a una categoria specifica di autocarri trasportanti talune merci di utilizzare la tratta
rilevante dell’autostrada austriaca della Valle dell’Inn per un periodo indeterminato, poteva
limitare gli scambi tra Stati membri e che dunque il divieto settoriale di circolazione imposto
rappresentava una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa, poiché
obbligava le imprese interessate a cercare soluzioni di trasporto sostitutive80. Secondo la
Corte di giustizia, l’esistenza di percorsi alternativi o di altri vettori di trasporto non esclude
la presenza di un ostacolo alla libera circolazione delle merci e, in particolare, al loro libero
transito81.
La BTA non mira a ridurre gli scambi all’interno dell’UE, ma piuttosto a diminuire e limitare
a un numero prefissato di corse annue i viaggi transalpini degli autocarri sulle principali vie
di transito terrestre della rete viaria dell’UE. Sebbene un sistema di market maker possa
certamente migliorare la liquidità, esso non può aumentare la capacità complessiva delle
UTA disponibili. Limitare il numero di UTA, rendendo così necessario un trasferimento
efficace del traffico dalla strada alla ferrovia, è l’obiettivo esplicito della BTA. Di
conseguenza, essa ha la capacità di ridurre il volume complessivo delle merci trasportate
attraverso le Alpi a bordo di mezzi pesanti. Basandosi sulla giurisprudenza della Corte di
giustizia dell’UE, e in particolare sulle sentenze Schmidberger e Valle dell’Inn I e II, è
difficile negare che la BTA è in grado di ostacolare gli scambi intracomunitari.
Come ribadito dalla Corte di giustizia nella sua ultima sentenza Valle dell’Inn II, la garanzia
di sufficienti capacità ferroviarie alternative non esclude il fatto che una misura di gestione
del traffico improntata a trasferire il traffico dalla strada alla rotaia su un importante valico
alpino violi il principio della libera circolazione delle merci sancito nell’articolo 34 TFUE.
Riportiamo di seguito le argomentazioni addotte:
«Tuttavia, l’esistenza di tali soluzioni sostitutive non è sufficiente a escludere
l’esistenza di una restrizione alla libera circolazione delle merci. Infatti, la tratta
dell’autostrada A 12 costituisce una delle principali vie di comunicazione terrestre tra
il sud della Germania e il Nord Italia. Costringendo le imprese interessate a cercare
79
CGUE, causa 8/74 Dassonville [1974], Racc. 00837, par. 5.
80
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 116 e
seg., causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 66 e seg.
81
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 116,
causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 67.
49/161
altre soluzioni economicamente valide per il trasporto delle merci indicate nel
regolamento contestato, il divieto settoriale di circolazione può incidere in modo
determinante sul transito delle merci tra l’Europa settentrionale e il Nord dell’Italia. In
siffatte circostanze, il divieto settoriale di circolazione deve essere considerato
configurare una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, in linea di
principio incompatibile con gli obblighi derivanti dagli artt. 28 CE e 29 CE [ora artt. 34
e 35], salvo che tale misura possa essere giustificata»82.
Nella sua sentenza, la Corte di giustizia si è spinta anche oltre, affermando che i limiti di
velocità permanenti su siffatte arterie stradali d’importanza vitale hanno anch’essi un (per
quanto minore) effetto restrittivo sulla libera circolazione delle merci83. Alla luce di queste
conclusioni giurisprudenziali, la BTA è da considerarsi una misura di effetto equivalente a
restrizioni quantitative84.
c)
L’eccezione «modalità di vendita» non è applicabile
Seppur in grado di ostacolare il commercio intracomunitario, la BTA non costituirebbe una
misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative se fosse qualificabile come «modalità
di vendita», secondo la definizione fornita dalla Corte di giustizia nella sentenza Keck and
Mithouard85. La Corte ha statuito che l’applicazione di disposizioni nazionali che limitano o
vietano, nel territorio dello Stato membro in questione, talune modalità di vendita per
prodotti provenienti da altri Stati membri non rientra nell’articolo 34 del trattato, «sempreché
tali disposizioni valgano nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgano la propria
attività sul territorio nazionale e sempreché incidano in egual misura, tanto sotto il profilo
giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia
provenienti da altri Stati membri».
Finora la Corte di giustizia non ha specificato quali misure rientrino precisamente
nell’eccezione «modalità di vendita». L’ambito di applicazione è, pertanto, ancora oggetto
di dibattiti accademici. Un criterio di distinzione applicabile può riguardare gli effetti prodotti
dalle misure, esaminando se esse ostacolino l’accesso al mercato: qualsiasi misura che
impedisca l’accesso al mercato a discapito del funzionamento del mercato interno rientra
nell’ambito definito nell’articolo 34 TFUE. Ne sono escluse, invece, le misure che si limitano
a regolamentare aspetti della fornitura di prodotti sul mercato di pertinenza. Secondo la
Corte di giustizia, una misura che innesca un aumento dei costi di accesso al mercato solo
o primariamente per i prodotti di altri Paesi non incide allo stesso modo sullo smercio dei
prodotti nazionali e di quelli provenienti da altri Stati membri86.
Nelle due sentenze valle dell’Inn, la Corte di giustizia qualifica gli strumenti di gestione del
traffico sulle principali vie di comunicazione terrestre all’interno dell’UE come misure di
effetto equivalente a restrizioni quantitative in ragione della loro capacità intrinseca di
82
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 116 e seg.
83
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 149 e seg.
84
A una conclusione simile giunge anche Weber, R., in Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz,
AJP/PJA 2008, pag. 1213 e seg., pag. 1216.
85
CGUE, cause riunite C-267/91 e C-268/91 Keck e Mithouard [1993], Racc. I-6097, par. 16.
86
Cfr. CGUE, causa C-254/98 TK-Heimdienst [2000], Racc. I-00151, par. 25 e seg.
50/161
ostacolare gravemente la libera circolazione delle merci all’interno dell’UE e l’accesso delle
stesse al mercato interno dell’UE, senza nemmeno considerare l’eccezione «modalità di
vendita». Risulta, pertanto, superfluo esaminare più a fondo i dibattiti a livello accademico.
Seguendo il ragionamento della Corte di giustizia, non si può negare che la BTA possa
ostacolare l’accesso al mercato e gli scambi nel mercato interno, segnatamente tra
l’Europa settentrionale e il Nord Italia e viceversa. Supporre che l’eccezione «modalità di
vendita» sia applicabile alla BTA è dunque indifendibile87.
2.
Motivi adducibili a giustificazione della BTA
L’ostacolo alla libera circolazione delle merci derivante dall’attuazione della BTA potrebbe
essere giustificato in base ai motivi citati nell’articolo 36 TFUE o a «esigenze imperative»
non scritte.
Secondo quanto formalizzato nelle Conclusioni di Vienna il 7 maggio 2009, la BTA, alla
stregua degli altri strumenti in rassegna, deve gestire il trasporto merci in modo sostenibile,
riducendo gli effetti dannosi del traffico stradale sull’ambiente, favorendo il trasferimento
modale e migliorando la sicurezza nei trasporti.
Ai termini dell’articolo 36 primo periodo TFUE, «le disposizioni dell’articolo 34 TFUE
lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni giustificati inter alia da motivi di moralità
pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle
persone e degli animali o di preservazione della flora». Questi motivi formulati
esplicitamente nell’articolo 36 TFUE rappresentano un elenco esaustivo e sono interpretati
in maniera rigorosa dalla Corte di giustizia. Oltre alla possibilità di addurre questi motivi
sanciti nel trattato, gli Stati membri possono invocare le cosiddette «esigenze imperative»
non scritte: in base alla sentenza della causa Cassis de Dijon, un provvedimento nazionale
può essere giustificato da esigenze imperative se persegue un obiettivo d’interesse
generale approvato dalla Corte88. Secondo la giurisprudenza consolidata, la protezione
dell’ambiente rientra tra le esigenze imperative supreme che giustificano provvedimenti
nazionali in grado di ostacolare il commercio intracomunitario89. Esaminando nello specifico
i motivi adducibili a giustificazione di misure unilaterali di gestione del traffico tese a ridurre
gli effetti dannosi dei trasporti stradali sia per la salute delle persone sia per l’ambiente, la
Corte di giustizia ha affermato – nella sentenza valle dell’Inn II – che l’obiettivo di
protezione della salute definito nell’articolo 36 TFUE è già incorporato nell’obiettivo di
87
Alla stessa conclusione giungono Weber, R., Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, AJP/PJA
2008, pag. 1213 e seg., pag. 1216, e Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden
Straßengüterverkehrs auf die Schiene: die „Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen
Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009, pag. 178 e seg., pag. 181.
88
Giurisprudenza consolidata a partire dalla causa della CGUE 120/78 Rewe-Zentral AG (Cassis de Dijon)
[1979], Racc. 00649, par. 8.
89
CGUE, causa 302/86 Commissione/Danimarca [1988], Racc. 04607, par. 6, 8 e 9, causa C-320/03
Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 70 e 72. Analogamente, anche la sicurezza
stradale è riconosciuta come esigenza imperativa d’interesse generale tale da giustificare un ostacolo alla
libera circolazione delle merci (CGUE, causa C-55/93 Van Schaik [1994], Racc. I-4837, par. 19 e causa C314/98 Snellers Auto’s [2000], Racc. I-8633, par. 55). Una giustificazione basata su questo motivo non
fornisce tuttavia spunti aggiuntivi rilevanti per l’analisi in corso e può dunque essere trascurata d’ora in avanti.
51/161
protezione dell’ambiente e dunque non deve essere necessariamente considerato a
parte90.
Per quanto riguarda l’obiettivo di promuovere il trasferimento modale del trasporto merci
dalla strada alla ferrovia, riteniamo si debba chiarire se tale trasferimento è l’obiettivo ultimo
di un provvedimento o se il provvedimento è concepito per ridurre i danni ambientali
causati dai trasporti stradali. Finora il trasferimento in sé del traffico dalla strada alla
ferrovia non è stato riconosciuto dalla Corte di giustizia come un’esigenza imperativa tale
da giustificare una misura restrittiva a livello nazionale.
La Corte di giustizia ha invece dichiarato, nella sentenza valle dell’Inn II, che «la necessità
di ridurre il trasporto su strada di merci, eventualmente orientando gli operatori verso altre
modalità di trasporto più rispettose dell’ambiente, quale il trasporto ferroviario, è stata
riconosciuta nell’ambito della politica comune dei trasporti, come ha ammesso all’udienza
la Commissione». Nella frase precedente la Corte affermava tuttavia: «è pacifico che
l’attuazione delle misure dirette a limitare la circolazione stradale […] comporta una
riduzione delle emissioni di inquinanti atmosferici e contribuisce così al miglioramento della
qualità dell’aria». È chiaro dunque che la Corte ha esaminato una possibile giustificazione
della misura contestata non rispetto all’obiettivo di trasferimento, bensì dal profilo
dell’esigenza imperativa di proteggere l’ambiente nel seguito.91
L’interpretazione data dalla Corte alla questione «trasferimento» trova riscontro anche in
numerosi accordi e documenti giuridici siglati a livello europeo: secondo l’articolo 2
paragrafo 2 (j) della Convenzione delle Alpi, il trasferimento del traffico verso mezzi di
trasporto più ecologici mediante la creazione di incentivi che rendono siffatti vettori più
attrattivi è considerato di sostegno all’obiettivo concordato della protezione ambientale, ma
non è visto come un obiettivo isolato. La Commissione, nell’interesse del mercato interno, è
del parere che le misure di protezione dell’ambiente adottate nel settore dei trasporti
debbano ispirarsi fra l’altro ai principi di non discriminazione dei modi di trasporto e di libera
scelta del vettore da parte degli utenti, e ciò per assicurare condizioni eque a garanzia di
una concorrenza effettiva e non falsata tra i vari vettori92. Ammettere un trasferimento di
traffico verso un vettore specifico, eseguito a discapito di un altro modo di trasporto e non
fondato su motivi ambientali sarebbe dunque estraneo a questo concetto.
Di conseguenza, non è il trasferimento modale in sé, quanto invece la protezione
dell’ambiente a costituire un valido motivo di giustificazione dell’attuazione della BTA.
Dato che la BTA, se non altro nella sua forma attuale, presenta elementi di discriminazione
indiretta basati sull’origine e sulla destinazione delle operazioni di trasporto93, è doveroso
90
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 118 e seg.
91
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 129 e seg.
Cfr. anche CGUE, causa 195/90 Commissione/Germania (tassa per l’utilizzazione delle strade federali con
veicoli pesanti) [1992], Racc. I-03141, par. 28 e seg.
92
Documento di lavoro della Commissione, Verso un quadro comune per la soluzione dei problemi ambientali
causati dagli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto merci, COM(1998) 444 def., par. 15.
93
Cfr. sotto, Parte terza, cap. 3 A. II.
52/161
ricordare che in passato la Corte di giustizia ha già precisato che le esigenze imperative
possono essere fatte valere solo se la legislazione nazionale si applica indiscriminatamente
a utenti nazionali ed esteri94. Esaminando sentenze più recenti, la posizione della Corte di
giustizia pare tuttavia meno categorica. La Corte ha esaminato a più riprese la
giustificabilità di una misura restrittiva per ragioni d’interesse generale, senza approfondire
esplicitamente se per le misure in questione fosse prevista un’applicazione distinta o
indistinta95. Tra gli studiosi del diritto è sorto così un dibattito volto a chiarire se anche uno
Stato membro possa invocare esigenze imperative d’interesse generale per giustificare la
limitazione di una libertà fondamentale del mercato derivante da una misura nazionale
discriminatoria, che opera per esempio una distinzione diretta o indiretta in base alla
nazionalità96. Questa tendenza nella giurisprudenza della Corte di giustizia si profila
soprattutto in relazione a ragioni imperative di protezione dell’ambiente97. Le sentenze
citate sopra riguardano misure nazionali che la Commissione, il Tribunale nazionale e/o
l’Avvocato
generale
responsabile
avevano
giudicato
discriminatorie
(almeno
indirettamente). Tuttavia, la Corte non si è occupata dell’effetto discriminatorio delle misure
in questione, esaminando invece se fossero giustificate per ragioni di protezione
dell’ambiente e, nello specifico, se fossero proporzionate. Il caso più recente ed
esemplificativo in proposito riguarda la sentenza Vale dell’Inn II. L’Avvocato generale,
influenzato dal parere della Commissione che aveva qualificato come gravemente
discriminatoria
la
misura
contestata,
ha
disposto
un’analisi
approfondita
della
giurisprudenza della Corte di giustizia, focalizzandosi soprattutto sulla sentenza relativa alla
causa Valle dell’Inn I, ed è giunto alla conclusione che la protezione dell’ambiente, se
ritenuta una ragione imperativa, può in linea di principio giustificare anche misure
discriminatorie98. La Corte non ha esaminato il potenziale effetto discriminatorio della
misura, quanto invece la possibilità di giustificare il provvedimento austriaco contestato. In
generale sembra dunque possibile giustificare l’attuazione della BTA adducendo motivi
legati alla protezione dell’ambiente99.
94
CGUE, causa 788/79 Gilli e Andres [1980], Racc. 02071, par. 6, causa 113/80 Commissione/Irlanda (Souvenir
gioielleria) [1981], Racc. 01625, par. 11 e causa C-55/94 Gebhard [1995], Racc. I-04165, par. 37.
95
P. es. CGUE, causa C-388/01 Commissione/Italia [2003], Racc. I-00721, par. 21 e seg. e causa C-42/02
Lindman [2003], Racc. I-13519, par. 21 e seg.
96
Herdegen, M., Europarecht (2011), pag. 270; Commissione europea, Guida all’applicazione delle disposizioni
del trattato che regolano la libera circolazione delle merci (2010), pag. 28; Oliver, P., Free movement of goods
in the European Community (2003), pag. 216 e segg., cap. 8.05-8.12.
97
I primi segnali di un simile cambiamento sono riscontrabili in Commissione/Belgio (CGUE, causa C-2/90
Commissione/Belgio [1992], Racc. I-04431, passim). Da allora la Corte sembra aver seguito questo
approccio, senza tuttavia rinunciare alla sua prassi precedente (cfr. CGUE, causa C-389/96 Aher-Waggon
GmbH [1998], Racc. I-04473, par. 20 e seg., causa C-379/98 PreussenElektra [2001], Racc. I-02099, par. 68
e seg., causa C-463/01 Commissione/Germania [2004], Racc. I-11705, passim e causa C-320/03
Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, passim).
98
Opinione dell’Avvocato generale Trstenjak del 16 dicembre 2010, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle
dell’Inn II), par. 81 e seg., che fornisce maggiori chiarimenti sulle sentenze citate.
99
Likewise Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs auf die Schiene:
die „Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009, pag. 178 e
seg., 181.
53/161
3.
Aspetti legati al principio di proporzionalità
Qualsiasi misura in grado di ostacolare il commercio intracomunitario è giustificabile solo
se ottempera al principio di proporzionalità. Una misura è ritenuta proporzionata se è
idonea, appropriata e necessaria al raggiungimento degli obiettivi prefissati.
a)
Idoneità della BTA
In termini di idoneità, qualsiasi misura deve essere applicata con coerenza e sistematicità
per raggiungere gli obiettivi perseguiti, evitando incongruenze tra i provvedimenti prescelti
e quelli scartati.
La BTA si fonda su una limitazione, e dunque una riduzione, dei trasporti stradali
transalpini: sembra dunque che possa ridurre i danni ambientali causati da questo vettore
nella regione alpina100. Tuttavia, diversi elementi della BTA (descritti nello studio
ALBATRAS) sollevano riserve dal punto di vista della coerenza dello strumento.
Queste riserve nascono visibilmente dalla prospettata applicazione della regola
«attraversamento della cresta principale delle Alpi» quale criterio di distinzione tra corse
tassabili e corse non tassabili. Secondo questa regola, sono tassabili solo le operazioni di
trasporto comportanti un attraversamento della cresta principale delle Alpi. Ciò significa che
gli autotrasportatori che utilizzano le stesse strade, senza attraversare questa linea, sono
esenti da tasse/diritti d’utenza e non sono soggetti a restrizioni quantitative, e ciò
indipendentemente dalla lunghezza della corsa e dalla classe di emissione del veicolo
utilizzato. Secondo noi, questa differenziazione tra corse tassabili e corse non tassabili
disgiunta da motivi di carattere ambientale (danni causati dagli autocarri) non è coerente
con l’obiettivo della BTA di ridurre i danni ambientali.
Una distinzione basata sull’attraversamento della cresta principale delle Alpi dispensa
dall’obbligo di possedere un DTA anche i trasportatori che, senza attraversarla, circolano in
direzione est/ovest lungo questa cresta. A prima vista, una simile esenzione desta
perplessità anche sul piano della coerenza dello strumento proposto, poiché essa non
considera i danni ambientali causati dal traffico pesante diretto a est/ovest nella regione
alpina. Va tuttavia riconosciuto che questi itinerari stradali est/ovest hanno un impatto
minore in termini di traffico stradale rispetto alle tratte che comprendono un valico alpino
soggetto all’applicazione dello strumento. Questa circostanza potrebbe giustificare una
simile differenziazione se i danni ambientali risultano nettamente inferiori nelle zone non
montagnose esonerate dallo strumento o in caso di assenza di modi di trasporto alternativi
su questi itinerari101.
100
Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs auf die Schiene: die
„Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009, pag. 178 e seg.,
181. Cfr. anche CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre
2011, par. 129.
101
Al riguardo si potrebbe p. es. argomentare che il corridoio in questione non rientra fra i nove corridoi merci
inizialmente previsti nell’allegato del Regolamento (UE) n. 913/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 22 settembre 2010, relativo alla rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo.
54/161
Riserve analoghe sull’idoneità della BTA sorgono anche rispetto a un’applicazione dello
strumento limitata all’arco alpino B+, invece che all’intero arco alpino C. Al riguardo non si
può ignorare che l’attuazione dello strumento sull’arco alpino B+ è suscettibile di generare
traffico di aggiramento dannoso per l’ambiente: una simile restrizione territoriale creerà
infatti un forte incentivo per gli autotrasportatori a utilizzare valichi non soggetti alla BTA,
anche se ciò dovesse allungare la distanza di percorrenza dell’operazione di trasporto.
Dato che la lunghezza di una corsa influisce fortemente sui danni ambientali causati, le
deviazioni indotte dall’introduzione di uno strumento pregiudicherebbero in generale
l’obiettivo di protezione dell’ambiente perseguito. Secondo la giurisprudenza della Corte di
giustizia, questi effetti di aggiramento sollevano a loro volta la questione della coerenza tra
i provvedimenti prescelti (nel caso specifico l’applicazione ai valichi dell’arco alpino B+
soggetti alla BTA) e quelli non prescelti (non-applicazione sugli altri valichi). Considerata la
posizione assunta dalla Commissione già in passato, è probabile che essa non accetterà
simili deviazioni di traffico, giudicandole non idonee ai fini di una politica dei trasporti
sostenibile102.
La correlazione tra la lunghezza di una corsa e gli effetti dannosi per l’ambiente mette in
risalto un’altra potenziale lacuna dello strumento dal profilo dell’idoneità: il metodo di
tariffazione previsto, in base al quale il prezzo di un attraversamento non dipende dalla
distanza complessiva percorsa, ma solo dalla classe di emissione del veicolo (ad
eccezione delle esenzioni previste per i trasporti locali e a breve distanza). Di
conseguenza, tutte le operazioni di trasporto soggette alla BTA ed eseguite con autocarri
appartenenti a una specifica classe di emissione (che non soddisfano i requisiti del traffico
locale o a breve distanza) sono tassate con la stessa tariffa, indipendentemente dai danni
ambientali causati in base alla distanza percorsa. Esempio: nel regime BTA un
trasportatore che percorre il tragitto da Innsbruck a Trento (180 km) e attraversa il passo
del Brennero per la sua corsa pagherà lo stesso prezzo di un trasportatore che transita per
lo stesso valico, ma compie un viaggio da Monaco a Verona (circa 380 km nella regione
alpina, quindi più del doppio dei chilometri).
In passato, la Commissione ha criticato esplicitamente forme analoghe di tassazione
forfettaria103. Sembra discutibile che simili misure siano compatibili con l’obiettivo dichiarato
di ridurre gli effetti ambientali dannosi causati dai trasporti stradali, a garanzia di una
politica dei trasporti sostenibile nella regione alpina.
b)
Necessità della BTA
Per soddisfare il principio di proporzionalità la BTA deve inoltre risultare necessaria; in altri
termini,, l’obiettivo dichiarato non può essere raggiunto con misure meno restrittive104.
102
Documento di lavoro della Commissione Verso un quadro comune per la soluzione dei problemi ambientali
causati dagli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto merci, COM(1998) 444 def., par. 11, 65, 69.
103
Documento di lavoro della Commissione Verso un quadro comune per la soluzione dei problemi ambientali
causati dagli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto merci, COM(1998) 444 def., par. 18.
104
Cfr. CGUE, causa C-319/05 Commissione/Germania (Garlic) [2007], Racc. I-09811, par. 87.
55/161
Inoltre, una misura è necessaria solo se si limita a quanto strettamente richiesto per
conseguire l’obiettivo perseguito.
Secondo la sentenza della Corte di giustizia valle dell’inn I, gli Stati membri devono
«esaminare attentamente la possibilità di fare ricorso a misure meno restrittive della libertà
di circolazione, escludendole soltanto qualora fosse chiaramente dimostrata la loro
inadeguatezza rispetto all’obiettivo perseguito»105. Per la Corte, l’obbligo per gli Stati
membri di garantire la libera circolazione delle merci e dunque di adottare le misure meno
restrittive possibili assume una valenza ancora più imperativa se si tratta di assi stradali di
primaria importanza rappresentanti «principali vie di comunicazione terrestri per gli
scambi» o «vie di comunicazione vitali» tra gli Stati membri106. Nella sua recente sentenza
relativa alla causa Valle dell’Inn II, la Corte ha fatto riferimento a questa giurisprudenza,
valutando in modo approfondito l’eventuale esistenza di prove quanto all’appropriatezza di
misure meno restrittive107.
Nel quadro del processo di follow-up di Zurigo sono stati condotti diversi studi sui sistemi di
gestione del traffico. Lo studio intitolato Best research on Traffic Management Systems for
Transalpine Road Freight Transport ha indicato nella BTA, nell’AETS e in TOLL+ degli
strumenti adeguati per gestire il traffico in regioni sensibili come quella alpina. Partendo da
questi risultati, lo studio ALBATRAS ha condotto un’analisi comparativa dei tre strumenti
(BTA, AETS e TOLL+). Posto che questi studi forniscono un esame attento e approfondito
dei tre strumenti in rassegna e di altre possibili alternative, per giustificare la BTA in base ai
criteri definiti dalla Corte di giustizia è necessario accertare che si tratti effettivamente del
provvedimento meno restrittivo della libertà di circolazione per raggiungere l’obiettivo
dichiarato. Ciò significa dimostrare che non esistono misure idonee meno restrittive della
libertà di circolazione delle merci. L’onere della prova spetta in questo caso agli Stati
membri che pianificano l’attuazione dello strumento in questione.
In base alle Conclusioni di Vienna, l’obiettivo comune dei tre strumenti di ridurre gli effetti
ambientali dannosi causati dal traffico merci pesante e favorire il trasferimento modale è
funzionale all’obiettivo supremo di gestire il trasporto merci in maniera sostenibile. Tale
obiettivo è noto e condiviso a livello comunitario, poiché traduce in pratica il principio
fondamentale della protezione dell’ambiente definito nell’articolo 11 TFUE. Le misure
adottate o pianificate per raggiungere questo obiettivo, e i principi su cui devono fondarsi le
misure, possono quindi essere indicativi di quanto è più probabile che la Commissione
(garante dei trattati) consideri adeguato e necessario108.
105
CGUE, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 87.
106
CGUE, causa C-112/00 Schmidberger [2003], Racc. I-05659, par. 63, relativa all’autostrada austriaca del
Brennero A 13 e causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 87, relativa
all’autostrada della valle dell’Inn.
107
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 140 e seg.
108
È fondamentale il documento di lavoro della Commissione Verso un quadro comune per la soluzione dei
problemi ambientali causati dagli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto merci, COM(1998) 444 def., par.
15.
56/161
L’UE ha adottato un pacchetto di iniziative tese a rendere più sostenibile il settore dei
trasporti, senza tuttavia pregiudicare la competitività del mercato interno. La Strategia per
l’internalizzazione dei costi esterni109, allegata alla proposta di modifica della direttiva
sull’eurovignetta110, rientra in questo pacchetto, segnatamente per la parte riguardante i
trasporti stradali. L’obiettivo perseguito è definire correttamente i prezzi dei trasporti,
affinché essi rispecchino maggiormente i costi effettivi di utilizzo dei diversi modi di
trasporto. La legislazione dell’UE considera l’internalizzazione dei costi esterni un metodo
appropriato per incentivare un trasferimento modale verso vettori più ecologici e, di riflesso,
ridurre gli effetti dannosi per l’ambiente. Per contro, nessun modo di trasporto può essere
direttamente favorito a discapito di un altro. In altre parole, per assicurare un’equa
competizione tra i diversi vettori ed evitare un’indebita sovratassazione degli utenti, nonché
restrizioni non necessarie al commercio intracomunitario, ogni vettore di trasporto deve
farsi carico esclusivamente dei costi per i danni ambientali ad esso imputabili. La
legislazione dell’UE difende l’idea che lo strumento di tariffazione più valido per imputare
agli utenti i costi dei trasporti stradali in maniera equa ed efficiente sia quello dei pedaggi,
poiché essi rispecchiano l’utilizzo effettivo dell’infrastruttura e quindi i costi esterni
realmente imputabili agli utenti, attuando in questo modo il principio «chi inquina paga»
sancito nel trattato (cfr. p. es. art. 191 TFUE) nel settore dei trasporti111.
Sulla stessa linea, la strategia UE per una politica dei trasporti sostenibile – anch’essa
principio fondante della nuova direttiva sull’eurovignetta – indica come strumento prescelto
un sistema di pedaggi. Secondo l’opinione espressa dalla Commissione nelle cause Valle
dell’Inn I e II, e non rigettata dalla Corte, un sistema di pedaggi differenziati per classi di
emissione degli autocarri costituisce una misura meno restrittiva per combattere gli effetti
ambientali negativi del trasporto merci stradale112. Inoltre, i sistemi di pedaggio non fissano
un tetto massimo e non comportano dunque il rischio di insufficienza di diritti di transito.
La BTA, per contro, si basa su restrizioni quantitative che fissano un numero massimo di
diritti di transito disponibili. Essa pare dunque più vincolante per gli autotrasportatori. La
BTA prevede un sistema in due tappe (messa all’asta delle UTA e conversione delle UTA
in DTA), mentre in TOLL+ i trasportatori non devono fare altro che pagare la tassa di
attraversamento della regione alpina.
Altre riserve sulla necessità della BTA riguardano i costi che potrebbero gravare sugli
autotrasportatori. Queste perplessità nascono dal fatto che il progetto BTA non si basa
sull’internalizzazione dei costi esterni113. Vi è dunque il rischio che le tassazioni imposte nel
regime BTA eccedano i costi esterni. Il diritto dell’UE dispone tuttavia che qualsiasi
strumento adottato per rendere più sostenibili i trasporti stradali, attuando il principio «chi
109
COM(2008) 435 def.
110
COM(2008) 436 def./2.
111
Cfr. considerandi 7 e 37 della nuova direttiva sull’eurovignetta; per maggiori spiegazioni si veda in basso,
Parte terza, cap. 3 A. IV.
112
Cfr. CGUE, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 86 e causa C28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 70, 150.
113
Cfr. Weber, R., Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, AJP/PJA 2008, pag. 1213 e seg., 1218.
57/161
inquina paga», possa addossare agli utenti unicamente i costi effettivamente imputabili alle
loro operazioni di trasporto, vale a dire la somma dei costi infrastrutturali e dei costi esterni,
senza dunque eccedere questa soglia. Questo principio è consacrato nella nuova direttiva
sull’eurovignetta, ma ripreso anche in altri atti e accordi bilaterali dell’UE, per esempio
nell’articolo 37 dell’accordo sui trasporti terrestri concluso fra l’UE e la Svizzera, o
nell’articolo 7 del protocollo sui trasporti della Convenzione alpina. I timori di una
sovratassazione indebita degli autotrasportatori, ovvero di una tassazione che ecceda i
costi dei danni da essi provocati, sono alimentati dal meccanismo di vendita all’asta, che
costituisce un elemento portante della BTA. Dato che, come prospettato, le UTA saranno
distribuite in via primaria con le aste e potranno in seguito essere negoziate, la formazione
dei prezzi delle UTA avverrà secondo il meccanismo di mercato della domanda/offerta. Ciò
significa che, soprattutto in caso di insufficienza di UTA, gli autotrasportatori rischierebbero
di dover sborsare prezzi nettamente superiori ai costi effettivi da essi cagionati e al livello
massimo prestabilito per favorire il trasferimento verso vettori di trasporto meno inquinanti.
Riassumendo: per soddisfare il requisito di necessità della BTA bisognerebbe dimostrare
che un sistema di pedaggi in cui le tariffe corrispondono ai costi effettivi cagionati non è
sufficiente per raggiungere gli obiettivi di protezione dell’ambiente perseguiti dallo
strumento. Altrimenti detto, fintantoché un sistema di pedaggi sarà in grado di assicurare il
conseguimento degli obiettivi dichiarati (trasporti più sostenibili ed ecologici nella regione
alpina), ponendo meno restrizioni alla libertà di circolazione, la possibilità di dimostrare in
maniera inconfutabile la necessità della BTA è alquanto discutibile.
c)
Adeguatezza della BTA
Infine, per soddisfare il principio di proporzionalità, la BTA deve essere adeguata. Non
deve dunque generare disparità inopportune tra la restrizione della libertà di circolazione
che essa impone e gli obiettivi perseguiti. Al riguardo occorre sottolineare la valenza
centrale della disposizione facente appello a una disponibilità sufficiente di capacità
ferroviarie alternative per assorbire il prospettato trasferimento del traffico dalla strada alla
rotaia114. La disponibilità di capacità ferroviarie sufficienti dipende non solo dal volume, ma
anche dalle tariffe e dall’effettivo accesso per tutti i segmenti di utenti interessati. Se queste
capacità non sono date, vi è un notevole rischio che i limiti soglia imposti dalla BTA
ostacolino
gravemente
il
commercio
intracomunitario,
negando
tout
court
agli
autotrasportatori l’accesso alle infrastrutture stradali una volta raggiunto il tetto massimo
prefissato, e precludendo loro alternative di trasporto valide. È fondamentale dunque che la
BTA sia attuata solo dopo aver garantito che le capacità ferroviarie alternative disponibili
siano sufficienti. L’onere della prova in tal senso spetta agli Stati membri che intendono
implementare la BTA.
Per quanto riguarda l’accesso alla rete viaria inserita nel sistema, gli Stati membri
dovrebbero poi fare in modo che ad alcuni utenti, per esempio utenti nuovi o
114
Cfr. il parere della Commissione citato nella causa della CGUE C-28/09 Commissione/Austria (valle
dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 71. Per maggiori chiarimenti cfr. anche il parere dell’Avvocato
generale Trstenjak del 16 dicembre 2010, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), par. 119.
58/161
autotrasportatori occasionali in transito per la regione alpina, non venga di fatto impedito di
utilizzare i corridoi stradali transalpini.
Se è vero che in termini di accesso e tariffe la creazione di un sistema di market maker allo
scopo di garantire liquidità supplementare rappresenta senza dubbio un passo in avanti
nella giusta direzione, gli Stati membri dovrebbero adottare tutte le precauzioni necessarie
per impedire che la fissazione di un tetto massimo instauri un livello di prezzi risultante in
una sovratassazione indebita degli autotrasportatori o produca effetti confiscatori contrari
alla legge. A questo proposito è bene ricordare l’ottica della legislazione UE, secondo cui
qualsiasi strumento di gestione del traffico può imputare agli utenti unicamente i costi
effettivamente generati dalle operazioni di trasporto.
II.
Conformità al principio di non discriminazione
1.
Ambito di applicazione dello strumento
Se la capacità della BTA di ostacolare gli scambi intracomunitari ai sensi dell’articolo 34
TFUE fosse smentita, troverebbe in ogni caso applicazione il principio generale residuale
della non discriminazione sancito nell’articolo 18 TFUE, che solleverebbe alcune riserve di
non-conformità giuridica già formulate precedentemente quando si sono esaminate le
possibili incongruenze concettuali dello strumento.
Tassare le operazioni di trasporto che valicano la cresta principale delle Alpi, ma non gli
altri trasporti pesanti che utilizzano gli stessi assi stradali senza però attraversare questa
linea sembra contrario al principio di non discriminazione: sui valichi Francia/Italia situati
lungo la linea di confine, questa distinzione crea una discriminazione tra trasporti
internazionali (bilaterali o traffico di transito) e trasporti nazionali che usufruiscono degli
stessi collegamenti stradali nella regione alpina115. Anche considerando i valichi non di
frontiera, va detto che la maggior parte dei trasporti che non attraversa la cresta principale
delle Alpi, e che di conseguenza non è tassata, si svolge entro i confini nazionali (trasporti
domestici),
mentre
i
trasporti
internazionali
comportano
con
ogni
probabilità
l’attraversamento di questa linea. Questa distinzione costituisce una discriminazione
indiretta fondata sulla nazionalità o sul Paese di stabilimento dell’autotrasportatore: gran
parte delle operazioni nazionali di trasporto è eseguita tipicamente da autotrasportatori
nazionali, mentre il traffico internazionale di transito è operato in prevalenza da trasportatori
esteri.
Se l’articolo 18 TFUE, formulato in maniera piuttosto astratta, viene interpretato in senso
più ampio, facendo riferimento – in linea con la sentenza della Corte di giustizia Pedaggi
sull’autostrada del Brennero – alle disposizioni della direttiva sull’eurovignetta in materia di
parità di trattamento del traffico merci nazionale e internazionale116 per stabilire se la BTA
115
Cfr. anche documento di lavoro della Commissione Verso un quadro comune per la soluzione dei problemi
ambientali causati dagli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto merci, COM(1998) 444 def., par. 15.
116
Principi simili a quelli definiti nella direttiva e applicabili a qualsiasi misura concepita per combattere i danni
ambientali dei trasporti pesanti sono contenuti nel documento di lavoro della Commissione Verso un quadro
59/161
contiene elementi discriminatori, anche l’applicazione dello strumento circoscritta all’arco
alpino B+ (che esclude dunque il traffico diretto a est o a ovest nella regione alpina) risulta
problematica. Per giustificare l’esclusione dal campo di applicazione dello strumento del
traffico diretto a est e a ovest, gli Stati membri dovrebbero dunque dimostrare, apportando
validi esempi, che lungo i collegamenti stradali evocati mancano vettori di trasporto
alternativi, che i danni ambientali sui valichi alpini inseriti nel sistema sono molto più gravi o
che l’applicazione del sistema alla rete viaria non soggetta alla BTA potrebbe produrre
effetti negativi per l’ambiente o la sicurezza stradale e comportare costi sproporzionati.
2.
Trattamento speciale per i trasporti locali e a breve distanza
Facendo riferimento ancora una volta alla sentenza della Corte di giustizia Pedaggi
sull’autostrada del Brennero, sorgono altre riserve in termini di disparità di trattamento per
quanto riguarda le esenzioni che si vorrebbero accordare ai trasporti locali e a breve
distanza (come illustrato nello studio ALBATRAS): per tutte le altre operazioni del trasporto
di transito, infatti, la distanza percorsa non è un criterio rilevante ai fini della BTA. Le
esenzioni accordate non dipendono (direttamente) dalla nazionalità del trasportatore che
opera il trasporto, bensì dalla lunghezza della corsa: ai trasporti locali (raggio massimo di
80 km più la lunghezza del valico alpino) e ai trasporti a breve distanza (raggio massimo di
150 km incluso il valico alpino) è riservato un trattamento speciale rispetto al traffico nordsud di lunga percorrenza117. Dato che il traffico di transito su lunghe distanze è in
grandissima parte operato da vettori non locali, e che sono per lo più i vettori domestici a
beneficiare di esenzioni e privilegi accordati al traffico locale e a breve distanza, questo
trattamento differenziato discrimina in prevalenza il traffico merci internazionale118.
Dato che l’articolo 18 TFUE vieta unicamente discriminazioni ingiustificate, occorre
esaminare se ci sono motivi oggettivi che giustificano questo trattamento preferenziale.
Secondo lo studio ALBATRAS, le esenzioni accordate al traffico locale e a breve distanza
sono un modo per evitare problemi di traffico e spaccature tra aree economiche confinanti
a ridosso dei valichi alpini che, stando a riscontri scientifici, potrebbero verificarsi per effetto
di un incremento sproporzionato dei costi per queste operazioni di trasporto. A prima vista,
questo provvedimento sembra un obiettivo economico in nulla identificabile con una
ragione di interesse generale giustificante una discriminazione fondata sulla nazionalità.
Bisogna dunque garantire che le esenzioni accordate al traffico locale e a breve distanza
non mirino a salvaguardare gli interessi delle imprese di trasporto stabilite nelle aree
interessate, bensì si iscrivano in una politica economica regionale a sostegno delle aree
comune per la soluzione dei problemi ambientali causati dagli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto
merci, COM(1998) 444 def., par. 15.
117
Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs auf die Schiene: die
„Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009, pag. 178 e seg.,
182.
118
Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs auf die Schiene: die
„Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009, pag. 178 e seg.,
182. Nella citata sentenza Brennero, la Corte di giustizia ha giudicato discriminatoria una differenziazione
analoga attuata nei servizi di trasporto, causa C-205/98 Commissione/Austria (Pedaggi sull’autostrada del
Brennero) [2000], Racc. I-07367, par. 72 e seg., 76.
60/161
periferiche, simile a quanto previsto nell’articolo 96 paragrafo 2 TFUE119. La proporzionalità
e, in particolare, la necessità delle esenzioni proposte potrebbero essere avvalorate
dimostrando con prove risolutive che il trasferimento del traffico dalla strada alla rotaia non
è un’opzione fattibile per il trasporto merci su brevi distanze, come asserito dalla
Commissione nel Libro bianco 2011: «il trasporto di merci sulle brevi e medie distanze
(grosso modo al di sotto di 300 km) continuerà ad essere effettuato in larga misura con
autocarri»120. Questa linea giustificativa rispecchierebbe anche la giurisprudenza della
Corte di giustizia: in una sentenza recente essa ha affermato, infatti, che il trasporto
ferroviario costituisce un’alternativa economicamente valida al trasporto stradale soltanto
per i tragitti di una certa distanza, e che l’esclusione del traffico locale e regionale è una
prerogativa delle misure nazionali tese a regolare i flussi di trasporto o influenzare le
modalità di trasporto121.
Nel cercare una giustificazione plausibile per le esenzioni accordate nella BTA al traffico
locale e a breve distanza non si può certo ignorare che l’AETS e TOLL+, modulando le
tariffe in base alla distanza percorsa, non comporterebbero simili privilegi.
III.
Conformità al regolamento (CE) n. 1072/2009
Il sistema della BTA prevede contingentamenti dettati da considerazioni politiche che
potrebbero rivelarsi contrarie al regolamento (CE) n. 1072/2009. La Corte di giustizia ha
lasciato finora in sospeso l’ambito di applicazione del regolamento (CEE) n. 881/92122 del
Consiglio, vale a dire il regolamento precedente al regolamento (CE) n. 1072/2009; si può
tuttavia supporre che un contingentamento non sia ammissibile solo per il fatto che una
procedura basata su meccanismi di mercato preveda la distribuzione di diritti di transito
individuali123. Ciò che è e deve essere determinante è che nella BTA i diritti di transito sono
numericamente limitati e dunque destinati a scarseggiare.
Sebbene il regolamento (CE) n. 1072/2009 non riguardi direttamente l’utilizzo delle strade,
il punto cruciale è che «è opportuno che si applichi a tutti i trasporti internazionali effettuati
sul territorio comunitario» (considerando 3). Per questo motivo, come spiegato nel
considerando 6, «il graduale completamento del mercato unico europeo dovrebbe condurre
all’eliminazione delle restrizioni di accesso ai mercati interni degli Stati membri. Tuttavia,
questo dovrebbe tenere in considerazione l’efficacia dei controlli e l’evoluzione delle
condizioni di impiego nel settore, l’armonizzazione delle norme in materia, tra l’altro, di
119
Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs auf die Schiene: die
„Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009, pag. 178 e seg.,
182 e seg.
120
COM(2011) 144 def., par. 24. Secondo i dati Eurostat, nel trasporto stradale più della metà delle merci (in
termini di peso) copre attualmente distanze inferiori a 50 km e più di tre quarti distanze inferiori a 150 km: la
Commissione ha sottolineato dunque la necessità di promuovere, tra le altre misure, anche meccanismi di
mercato per il traffico su medie e brevi distanze.
121
CGUE, causa C-28/09 Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 134.
122
Cfr. in particolare CGUE, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 92
e seg.
123
Opinione espressa in Weber, R., Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, Zeitschrift für die
Aktuelle Juristische Praxis, AJP/PJA (2008), pag. 1213 e seg., 1216 e, in dettaglio, 1217.
61/161
attuazione e di oneri relativi all’uso delle strade e la legislazione sociale e di sicurezza...».
Conformemente all’articolo 3, per poter effettuare trasporti internazionali si deve essere
titolari di una licenza comunitaria e, se il conducente è cittadino di un Paese terzo, anche di
un attestato di conducente.
Un sistema come la BTA, basato su un contingentamento, potrebbe essere incompatibile
con il regolamento (CE) n. 1072/2009. Si potrebbe argomentare che il regolamento vieta i
contingentamenti nel trasporto merci su strada. Sapere se la misura restrittiva concerne
unicamente alcune strade o l’intera rete viaria non è rilevante, poiché la legislazione
dell’UE non definisce un itinerario specifico. Implementare un contingentamento sulla
maggior parte dei collegamenti stradali transalpini ha quasi lo stesso effetto di una
restrizione quantitativa imposta a tutto il traffico, giacché – come già evidenziato dalla Corte
di giustizia124 riferendosi all’autostrada della Valle dell’Inn – questi assi di transito sono di
vitale importanza e costituiscono per i mezzi pesanti le principali vie di comunicazione
terrestre tra l’Europa settentrionale e meridionale125. In virtù del principio dell’effetto utile,
questo provvedimento rappresenta dunque una misura di effetto equivalente a restrizioni
quantitative126.
Si potrebbe d’altro canto ribattere che la licenza comunitaria si riferisce unicamente
all’accesso al mercato in senso stretto127. In questo caso, un effetto equivalente non
sarebbe rilevante ai fini del regolamento (CE) n. 1072/2009, in quanto il diritto derivato
dell’UE esaminato sopra, che dispone la liberalizzazione del mercato dei trasporti, non
vieta indistintamente tutti i sistemi che limitano il trasporto merci sulle strade transalpine.
Infine, l’introduzione della BTA può rivelarsi problematica rispetto all’esercizio della libertà
di cabotaggio, poiché lo strumento in esame attua in sostanza una restrizione quantitativa
sui collegamenti stradali principali. Va tenuto presente che gli assi transalpini sono utilizzati
in prevalenza dal traffico di lunga distanza: ciò significa che la BTA penalizza soprattutto i
trasportatori che non sono impiantati nello Stato in cui è situato il valico. Di conseguenza, la
BTA potrebbe essere fonte di discriminazione indiretta128. Chiarire se i sistemi che
124
CGUE, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 66 e causa C-28/09
Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 116, 140.
125
Opinione simile in Weber, R., Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, AJP/PJA (2008), pag. 1213
e seg., 1216, rispetto alla sentenza primaria.
126
Questa opinione è avvalorata dal parere dell’Avvocato generale Alber del 9 settembre 2003, causa C-157/02
Rieser Internationale Transporte [2004], Racc. I-01477, par. 122 e 130, in merito ai pedaggi sull’autostrada del
Brennero. Senza pregiudizio, giacché egli si riferisce al periodo transitorio della direttiva 1999/62/CE,
l’Avvocato generale ha affermato che, non avendo la direttiva 1999/62/CE alcun effetto diretto, gli
autotrasportatori possono appellarsi alle disposizioni del trattato concernenti la libertà di fornitura dei servizi
applicabili nel settore del trasporto merci internazionale su strada, conformemente al regolamento (CEE) n.
881/92 del Consiglio del 26 marzo 1992 relativo all’accesso al mercato dei trasporti di merci su strada nella
Comunità effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul
territorio di uno o più Stati membri.
127
Non si possono ad ogni modo ignorare i considerandi del regolamento (CEE) n. 881/92 del Consiglio, del 26
marzo 1992, relativo all’accesso al mercato dei trasporti di merci su strada nella Comunità effettuati in
partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più
Stati membri.
128
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. II e CGUE, causa C-205/98 Commissione/Austria (Pedaggi sull’autostrada
del Brennero) [2000], Racc. I-07367, par. 115.
62/161
prevedono un ambito di applicazione territoriale circoscritto, come la BTA, violino gli articoli
8 e 9 del regolamento (CE) n. 1072/2009 non è stato finora oggetto di dibattiti né nella
letteratura scientifica né nella giurisprudenza. La Commissione sembra ipotizzare un
ambito di applicazione simile129, mentre l’Avvocato generale ha chiarito nella causa Valle
dell’Inn I130 che il regolamento «riguarda esclusivamente i servizi di sabotaggio» e gli
aspetti disciplinati dalla suddetta disposizione sono «chiaramente connessi con il
cabotaggio in quanto tale» e non escludono l’adozione di misure di natura più generale
relative al transito sulle strade degli Stati membri. Non si può tuttavia escludere che la
libertà di cabotaggio attuata nel regolamento (CE) n. 1072/2009 possa indirettamente
essere messa a repentaglio dalla BTA per le ragioni di cui sopra.
IV.
BTA e nuova direttiva sull’eurovignetta
A nostro avviso, il progetto della BTA non può essere classificato né come pedaggio né
come diritto d’utenza ai sensi della nuova direttiva sull’eurovignetta, poiché il prezzo delle
UTA non è «specificato», dipendendo esso dai meccanismi di mercato e non essendo
fissato anticipatamente da un’autorità regolatoria o dallo Stato131.
Riteniamo inoltre che la BTA debba essere considerata uno strumento progettato per
ridurre i danni ambientali nella regione alpina. Secondo quanto formalizzato nelle
Conclusioni di Vienna il 7 maggio 2009, infatti, essa figura tra gli strumenti reputati più
idonei per gestire il trasporto stradale delle merci in maniera sostenibile, vale a dire
riducendo l’impatto ambientale del traffico stradale, favorendo il trasferimento modale e
migliorando la sicurezza nei trasporti.
Ciononostante, nello studio ALBATRAS la BTA non è considerata uno strumento che
internalizza i costi esterni e non è associata a un set specifico di sostanze inquinanti.
Bisogna dunque chiarire se il fatto che la BTA 1) non è uno strumento che internalizza i
costi esterni e 2) non rientra in nessuna delle definizioni fornite nella nuova direttiva
sull’eurovignetta (tasse sui veicoli, diritti d’utenza o pedaggi) significa che la sua attuazione
è vietata ai sensi della succitata direttiva.
129
Cfr. CGUE, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 38, relativa ai
regolamenti precedenti.
130
Parere dell’Avvocato generale Geelhoed del 14 luglio 2005, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle
dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 121, relativa anch’essa ai regolamenti precedenti.
131
Il segretariato permanente della Convenzione delle Alpi avvalora questa tesi nella sua pubblicazione
Environmental Protection and Mountains, Is environmental law adapted to the challenges faced by mountain
areas? (2011), pag. 55, in cui afferma che l’importo massimo del pedaggio BTA non è fissato anticipatamente,
mentre i costi sono determinati dalle forze di mercato. Gli Stati membri, prosegue, non possono influenzare i
costi una volta fissato il numero massimo di corse transalpine e una volta assegnate o vendute le entità di
transito alpino (ovvero le UTA nella terminologia utilizzata nel presente studio). Questo principio avvalora
l’argomentazione secondo cui la BTA non può essere considerata un sistema configurante un pedaggio ai
sensi della direttiva 1999/62. Anche la qualifica di diritto d’utenza non sembra appropriata. Il sistema
conferirebbe un unico diritto di transito per il valico stradale e in una sola direzione, implicando sì una validità
temporale limitata, ma non nel senso della «durata determinata» sancita nell’articolo 2 lettera c della
direttiva 1999/62, poiché esso non dà diritto a un numero indefinito di transiti stradali entro un certo lasso di
tempo. In COM(2008) 436 def., pag. 4, la Commissione distingue inoltre tre tipi di strumenti (tasse,
pedaggi/diritti d’utenza e scambio di quote di emissioni) per l’internalizzazione degli effetti dannosi
sull’ambiente.
63/161
Si potrebbe sostenere che con l’entrata in vigore della nuova direttiva sull’eurovignetta,
l’ambito di armonizzazione delle tasse imposte dagli Stati membri agli autotrasportatori
venga ampliato, fino a coprire non più solo le tasse per il pagamento dell’infrastruttura, ma
anche quelle a copertura dei costi legati ai danni causati dagli autotrasportatori (in
particolare inquinamento atmosferico e acustico).
Mentre la direttiva 1999/62/CE sull’eurovignetta mirava inizialmente ad armonizzare i
meccanismi di imputazione dei costi infrastrutturali ai trasportatori (p. es. pagamento
dell’infrastruttura stessa)132, nella direttiva 2006/38/CE recante modifica della direttiva
1999/62/CE, il legislatore comunitario annunciava l’intenzione di estendere l’ambito di
armonizzazione alla totalità dei costi correlati all’utilizzo dell’infrastruttura, dunque non solo
ai costi dell’infrastruttura in sé, bensì anche ai costi esterni dovuti alla congestione,
all’inquinamento atmosferico e acustico.
Il primo considerando della direttiva 2006/38/CE recita: «L'eliminazione delle
distorsioni della concorrenza tra le imprese di trasporto degli Stati membri, il buon
funzionamento del mercato interno e il miglioramento della competitività dipendono
dall'istituzione di meccanismi equi di imputazione dei costi connessi all'utilizzo delle
infrastrutture alle imprese di trasporto. Grazie alla direttiva 1999/62/CE si è già
raggiunto un certo grado di armonizzazione».
In quest’ottica, la direttiva 2006/38/CE ha marcato un ulteriore grado di armonizzazione dei
costi infrastrutturali, prevedendo una differenziazione dell’onere per i costi di infrastruttura
in funzione dei costi esterni (danni ambientali e congestione). Si è dunque tenuto conto dei
costi esterni, ma solo come variazione dell’onere per l’infrastruttura, dunque senza
generare introiti supplementari133.
Spingendosi oltre, nel senso di armonizzare una tassa esigibile dagli autotrasportatori a
complemento, o in sostituzione, della tassa per l’utilizzo dell’infrastruttura allo scopo di
coprire i costi connessi all’inquinamento atmosferico e acustico, la Commissione, «dopo
avere esaminato tutte le opzioni, compresi i costi legati all'ambiente, al rumore, alla
congestione e alla salute», doveva presentare entro il 10 giugno 2008 «un modello (…) per
la valutazione di tutti i costi esterni che serva da base per i calcoli futuri della tassazione
sulle infrastrutture» (art. 11 della direttiva 2006/38/CE).
La nuova direttiva sull’eurovignetta è il risultato della valutazione della Commissione. Per
chiarire che l’obiettivo della nuova direttiva è armonizzare un onere per i costi legati alla
congestione, all’inquinamento acustico e atmosferico, il primo considerando recita:
132
Considerando 1 della direttiva 1999/62/CE sull’eurovignetta: «l'eliminazione delle distorsioni di concorrenza
tra le imprese di trasporto degli Stati membri richiede nel contempo l'armonizzazione dei sistemi di prelievo e
l'istituzione di equi meccanismi di imputazione ai trasportatori dei costi delle infrastrutture».
133
La direttiva prevede infatti la possibilità di differenziare le aliquote dei pedaggi per combattere i danni
ambientali, risolvere la congestione, ridurre al minimo i danni alle infrastrutture, ottimizzare l’uso
dell’infrastruttura interessata o promuovere la sicurezza stradale, a condizione che detta differenziazione non
sia finalizzata a generare introiti supplementari (art. 7 par. 10).
64/161
«La promozione dei trasporti sostenibili è un elemento chiave della politica comune
dei trasporti. A tal fine, è opportuno ridurre il contributo del settore dei trasporti ai
cambiamenti climatici e ai suoi impatti negativi, in particolare la congestione, che
ostacola la mobilità, e l’inquinamento atmosferico e acustico, che provoca problemi
per la salute e l’ambiente. Inoltre, le esigenze in materia di protezione ambientale
devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione di altre politiche
dell’Unione, in particolare la politica comune dei trasporti».
Lo strumento adottato dal legislatore europeo per la corresponsione di questi costi è un
pedaggio basato sul meccanismo di internalizzazione dei costi esterni.
Il settimo considerando formula quanto segue:
«Nel settore dei trasporti stradali, i pedaggi calcolati come diritti di utenza delle
infrastrutture basati sulla distanza costituiscono uno strumento economico equo ed
efficace per conseguire una politica sostenibile in materia di trasporti, in quanto,
essendo legati direttamente all’utilizzo dell’infrastruttura, alle prestazioni ambientali
dei veicoli e al luogo e al momento in cui questi sono utilizzati, possono essere fissati
a un livello che rispecchia il costo dell’inquinamento e della congestione causato
dall’uso effettivo di veicoli. Inoltre, i pedaggi non creano alcuna distorsione della
concorrenza nel mercato interno, in quanto sono dovuti da tutti gli operatori,
indipendentemente dal loro Stato membro di origine o di stabilimento, in proporzione
all’intensità dell’utilizzo della rete stradale».
Il nono considerando fornisce un’ulteriore indicazione sull’esaustività della direttiva in
materia di tassazione, affermando esplicitamente che:
«La presente direttiva non impedisce agli Stati membri di applicare norme nazionali
per l’imposizione di diritti a carico di altri utenti della strada che non rientrano nel suo
ambito di applicazione».
Va dunque tenuto presente che la nuova direttiva sull’eurovignetta implica:

un’armonizzazione a livello europeo delle norme per l’imputazione ai trasportatori dei
costi legati all’inquinamento acustico e atmosferico;

l’attuazione di detta armonizzazione mediante un unico strumento, p. es. un
pedaggio che consenta di internalizzare i costi esterni.
Pertanto, se uno Stato membro impone agli autotrasportatori uno strumento alternativo per
il pagamento di un contributo in favore dell’ambiente, della salute o della sicurezza stradale
che non corrisponde a quanto definito nella nuova direttiva sull’eurovignetta (p. es. un
onere diverso da un pedaggio e/o non basato sul meccanismo di internalizzazione dei costi
esterni), a nostro avviso vi è un rischio reale che questo strumento alternativo sia giudicato
contrario alla succitata direttiva.
Questa valutazione è avvalorata dal considerando 15 della direttiva:
«Un’attuazione chiara e trasparente dei sistemi di tariffazione potrebbe contribuire a
un migliore funzionamento del mercato interno. Pertanto, si dovrebbe evitare
l’applicazione di sistemi di tariffazione non coerenti per non dar luogo a distorsioni
della concorrenza nel trasporto internazionale di merci sulla rete stradale
transeuropea o su alcuni tratti di essa e su qualsiasi altro tratto delle reti
65/161
interconnesse o autostrade che non fanno parte della rete stradale transeuropea. Gli
stessi principi di tariffazione dovrebbero in particolare essere applicati a ogni sezione
della rete autostradale di uno Stato membro».
Dato che la BTA non è un sistema di pedaggi e dato che il suo obiettivo non è
l’internalizzazione dei costi esterni, sarebbe da considerare contraria alla direttiva.
Si potrebbe però ribattere che la nuova direttiva sull’eurovignetta non prevede
espressamente l’armonizzazione degli oneri per i costi legati ai danni ambientali e alla
salute in generale. Al contrario, si potrebbe argomentare che l’armonizzazione è da
considerarsi circoscritta ai costi esterni dell’inquinamento atmosferico e acustico, secondo
quanto specificato nell’allegato III bis della direttiva. Per quanto riguarda nello specifico
l’inquinamento atmosferico, le sostanze contemplate sono le stesse previste nella direttiva
2001/81/CE, vale a dire: biossido di zolfo (SO2), ossidi di azoto (NOx), composti organici
volatili (COV) e ammoniaca (NH3) (a esse è fatto riferimento nell’allegato III bis della nuova
direttiva sull’eurovignetta).
Non si può dunque escludere la possibilità per gli Stati membri di istituire per parte loro
strumenti basati su costi esterni diversi da quelli considerati nella nuova direttiva
sull’eurovignetta, come per esempio nel caso della BTA, che non riguarda specificatamente
i costi esterni disciplinati nella direttiva.
Questa posizione non ci pare tuttavia convincente: significherebbe infatti che, per evitare
l’applicazione della nuova direttiva sull’eurovignetta, uno Stato membro non debba fare
altro che dichiarare che lo strumento che intende implementare non è direttamente
associato agli inquinanti atmosferici specificati nella nuova direttiva sull’eurovignetta.
Secondo il nostro parere, vi è il forte rischio che ciò renda la direttiva inefficace.
Le argomentazioni più convincenti sono a favore di un’armonizzazione esaustiva. Secondo
la direttiva, i pedaggi sono lo strumento più idoneo per combattere efficacemente gli effetti
ambientali dannosi riconducibili al trasporto merci su strada.
Come illustrato sopra nella Parte seconda, capitolo 1 C., la scelta del trattato applicabile è
decisiva per determinare se gli Stati membri mantengano competenze legislative residuali
per l’applicazione di misure unilaterali alternative o più restrittive. Gli Stati membri possono
introdurre siffatte misure in settori disciplinati dalla legislazione derivata ai sensi del
titolo XX TFUE (Ambiente), ma non hanno le stesse competenze residuali se è stata
emanata una legislazione derivata basata sul titolo VI TFUE (Trasporti), come nel caso
della nuova direttiva sull’eurovignetta.
La situazione in esame è dunque diversa da quella analizzata nelle cause Valle dell’Inn,
dove l’imposizione da parte delle autorità austriache di un divieto di circolazione settoriale
rientrava in un piano d’azione globale finalizzato ad assicurare la qualità dell’aria ambiente
nella Valle dell’Inn, conformemente agli obblighi derivanti dall’articolo 8 paragrafo 3 della
66/161
precedente direttiva 96/62, in combinato disposto con la direttiva 1999/30134, e ciò allo
scopo di garantire il rispetto dei livelli annui massimi definiti nella direttiva per il biossido di
azoto. Sebbene queste direttive lascino alla discrezionalità degli Stati membri di decidere
quali strumenti siano necessari per garantire il rispetto dei limiti soglia prefissati nei
rispettivi territori, e prevedano inoltre che gli Stati membri possano mantenere o introdurre
misure di protezione più restrittive riferendosi esplicitamente all’attuale articolo 193 TFUE,
la nuova direttiva sull’eurovignetta indica nei pedaggi lo strumento più efficace per
combattere gli effetti dannosi per l’ambiente causati dal traffico merci pesante. Né la nuova
direttiva sull’eurovignetta né le disposizioni applicabili del trattato (titolo Trasporti)
contengono una clausola di salvaguardia che consenta agli Stati membri di attuare
strumenti alternativi di gestione del traffico pesante sulla rete viaria contemplata nella
direttiva.
Vi sono dunque motivi fondati per supporre che il legislatore comunitario, nell’adottare la
nuova direttiva sull’eurovignetta in forza dell’articolo 91 TFUE, abbia esercitato tutte le sue
competenze legislative, togliendo agli Stati membri – in assenza di una clausola di
salvaguardia – competenze legislative residuali per attuare strumenti alternativi di gestione
del traffico pesante del tipo BTA, tesi a contrastare gli effetti ambientali dannosi causati dal
trasporto merci, ai sensi dell’articolo 2 paragrafo 2 e dell’articolo 4 paragrafo 2 (g) TFUE135.
B.
Compatibilità della BTA con il diritto internazionale
I.
Compatibilità con la legislazione dell’OMC
Come illustrato sopra, l’ambito di applicazione del GATS e del GATT può sovrapporsi, se il
trasporto di una merce implica l’erogazione di un servizio correlato a quella specifica
merce. In linea di principio, i due accordi non si escludono a vicenda e quindi possono
applicarsi contemporaneamente a uno stesso complesso di circostanze.
A nostro avviso, l’applicabilità del GATS a uno strumento come la BTA non entra nemmeno
in linea di conto. Tuttavia, posto che nessuno dei Paesi che aderiscono al processo di
Zurigo si è impegnato a liberalizzare il settore dei servizi di trasporto su strada nel quadro
del GATS, la compatibilità della BTA con il GATS non è confutabile.
Si potrebbe invece mettere in discussione l’applicabilità delle disposizioni del GATT a uno
strumento come la BTA, il cui intento è gestire il traffico merci sugli assi transalpini. Come
esaminato più in dettaglio nella Parte seconda di cui sopra, l’opinione secondo cui il
trasporto merci su strada possa essere considerato vincolato anche alle norme del GATT è
difficilmente contestabile, visti i riferimenti ai trasporti di alcune disposizioni del GATT.
134
Nel frattempo, le due direttive sono state abrogate all’11 giugno 2010 dalla direttiva 2008/50/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria
più pulita in Europa (GU 2008 L 152, pag. 19).
135
In opposizione a un’armonizzazione completa nel regime configurato nella precedente versione della direttiva
sull’eurovignetta: cfr. Epiney, A. / Heuck, J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs auf
die Schiene: die „Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009,
pag. 178 e seg., 183.
67/161
1.
Compatibilità con il GATT e altri accordi di libero scambio
La BTA si focalizza sulle operazioni di trasporto transalpino, da cui la necessità di
esaminare l’applicazione dell’articolo V GATT. Non si può tuttavia ignorare la definizione di
«traffico in transito» fornita al paragrafo 1: «Le merci […] saranno considerate in transito
per il territorio di una Parte contraente, quando tale passaggio […] non sia che una parte di
un intero viaggio, il quale cominci e termini fuori delle frontiere della detta Parte». La BTA,
invece, non postula condizioni di transito simili attraverso un dato territorio, poiché si
focalizza unicamente sull’attraversamento o meno della cresta principale delle Alpi,
applicandosi anche al traffico domestico e bilaterale che attraversa detta linea. Non si può
tuttavia ignorare che, in fin dei conti, la BTA inciderà soprattutto sul traffico transalpino di
lunga percorrenza, rientrante nella definizione di cui sopra e dunque nell’ambito di
applicazione dell’articolo V GATT. A nostro avviso, l’articolo V del GATT trova qui
applicazione.
La BTA prevede di tassare le corse transalpine. Conformemente all’articolo V paragrafo 3
del GATT, il traffico di transito è esentato da qualsiasi dazio doganale e da qualsiasi tassa
di transito. Possono invece applicarsi oneri a copertura delle spese di trasporto e diritti
corrispondenti alle spese amministrative, attinenti al transito o al costo dei servizi resi.
Pertanto, se qualificabili come tasse di trasporto, gli oneri imposti nella BTA non
violerebbero l’articolo V del GATT.
L’interpretazione del termine «tassa di trasporto» può comprendere pedaggi, tasse stradali
e oneri analoghi per l’utilizzo delle autostrade di accesso al territorio in questione136. Per
contro, le tasse che implicano l’utilizzo di modi di trasporto alternativi a esaurimento di un
contingente prestabilito di diritti di transito stradale potrebbero, a nostro avviso, essere
considerate tasse di transito137.
Secondo il nostro modo di vedere, gli oneri previsti nel regime BTA non sono qualificabili
come tasse di trasporto, poiché sono prelevati non per l’utilizzo delle autostrade, bensì per
il diritto di valicare la cresta principale delle Alpi. Sebbene queste tasse non siano imposte
con l’intento di generare un gettito fiscale, esse non sono classificabili come oneri
corrispondenti al costo dei servizi resi, in quanto la licenza di attraversare la cresta
principale delle Alpi non è un servizio reso ai trasportatori. Il rilascio di un permesso di
transito nel quadro della BTA darebbe piuttosto diritto unicamente all’imposizione di un
onere corrispondente alle spese amministrative del servizio reso.
Le tasse imposte nella BTA violano dunque l’articolo V paragrafo 3 del GATT e devono
pertanto essere giustificate ai sensi dell’articolo XX GATT.
L’articolo V paragrafo 2 del GATT accorda la libertà di transito sulle vie più adatte al traffico
internazionale, senza obbligo di trasbordo per le merci alla rinfusa. La BTA prevede un
136
Valles, in: Wolfrum, WTO – Trade in Goods (2011), art. V par. 16. Cfr. anche WTO Negotiating Group on
Trade Facilitation, Draft Consolidated Negotiating Text, TN/TF/W/165/Rev.11 del 7 ottobre 2011, art. 11
par. 7.
137
Valles, in: Wolfrum, WTO – Trade in Goods (2011), art. V par. 16.
68/161
contingente massimo di corse stradali transalpine. È un principio ampiamente riconosciuto
che la sovranità degli Stati prevale sulla libertà di transito convenuta nel quadro del
GATT138. Pertanto, gli accordi bilaterali, come del resto il GATS, lasciano impregiudicato il
diritto degli Stati di autorizzare il transito. Fondamentalmente, dunque, l’OMC accetta i
regolamenti e gli accordi che contingentano le corse di transito. Tuttavia, una volta esaurito
il contingente, solo il traffico ferroviario sarebbe autorizzato ad attraversare le Alpi sulle
principali vie di comunicazione transalpine. La fissazione di un contingente, come previsto
nella BTA, può dunque generare un obbligo indiretto di trasbordare le merci alla rinfusa
dalla strada alla rotaia, una volta raggiunto il limite prestabilito. Esaminando il contenuto
della decisione del gruppo di esperti in Colombia – Ports of entry del 2009, sembra che il
gruppo consideri un simile obbligo indiretto contrario al principio della libertà di transito,
secondo l’interpretazione del caso. Visti gli esiti incerti della recente decisione, persiste il
rischio che la fissazione di un contingente nella BTA sia giudicato incompatibile con
l’articolo V del GATT.
Inoltre, se la BTA avvantaggiasse i prodotti domestici e penalizzasse quelli esteri, essa
violerebbe il principio di non discriminazione sancito negli articoli III e V paragrafo 2 del
GATT. La BTA si applicherebbe unicamente ai tragitti che implicano un attraversamento
della cresta principale delle Alpi. L’intenzione di esentare corse della stessa lunghezza che
non implicano un attraversamento della succitata linea, non sarebbe contraria al GATT, a
patto che ciò non generi una discriminazione de iure o de facto dei prodotti esteri rispetto a
quelli domestici. Sulla possibilità di una discriminazione de facto, le esenzioni accordate al
traffico locale e a breve distanza secondo quanto descritto nello studio ALBATRAS
comportano il rischio che i prodotti esteri si trovino in situazione di svantaggio competitivo.
La distanza massima di 150 km per il traffico a breve percorrenza copre infatti un ampio
raggio del territorio nazionale di Svizzera e Austria. La stragrande maggioranza delle
operazioni di trasporto che beneficerebbero di queste esenzioni riguarda le merci nazionali.
A nostro avviso, introdurre simili esenzioni avvantaggerebbe i prodotti nazionali. Si può
dunque presumere che le esenzioni a favore del traffico locale o a breve distanza possano
contravvenire al principio di non discriminazione ai sensi del GATT e debbano quindi
essere giustificate rispetto alla linea argomentativa parallela tracciata nella Parte terza,
capitolo 3 A. II.
Ai termini dell’articolo XI paragrafo 1 del GATT, è vietata qualsiasi restrizione quantitativa
all’importazione o all’esportazione di prodotti non qualificabile come tassa139. La BTA
impone agli autocarri una tassa per l’attraversamento dei valichi alpini e fissa inoltre un
contingente massimo di corse. Il suo scopo non è quindi di limitare l’importazione o
l’esportazione di prodotti specifici né tantomeno i flussi di merci. Per questo motivo, essa
non può essere considerata come un divieto o una restrizione all’importazione o
all’esportazione ai sensi dell’articolo XI GATT.
138
Cfr. Uprety K., The Transit Regime for Landlocked States, Washington 2006, pag. 56 e seg.
139
L’ambito di applicazione dell’art. XI GATT è meno esteso di quello dell’art. 34 TFUE, poiché esso non
comprende le misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative.
69/161
2.
Giustificazione fondata sull’articolo XX GATT
Se la BTA è giudicata contraria alle disposizioni del GATT che sanciscono la libertà di
transito, si deve fornire una giustificazione supplementare ai sensi dell’articolo XX (b) o (g)
GATT.
Una giustificazione fondata sulle eccezioni previste nell’articolo XX del GATT è ammissibile
se la BTA: 1) è applicata in maniera non discriminatoria, 2) non si rivela una restrizione
dissimulata al commercio e 3) può essere considerata una misura necessaria alla tutela di
interessi rilevanti (p. es. tutela della salute e della vita delle persone e degli animali,
preservazione della flora) o uno strumento utile alla preservazione di risorse naturali
esauribili. Una misura non è considerata necessaria ai termini dell’articolo XX GATT se
esiste una misura alternativa non contraria o meno compatibile con altre disposizioni del
GATT, che si reputi uno Stato possa ragionevolmente attuare140. Secondo il nostro parere,
i requisiti di una siffatta giustificazione non sono così rigidi come statuito nella legislazione
dell’UE poiché, da un lato, il diritto OMC non prevede una liberalizzazione generalizzata dei
servizi in quanto tali e, dall’altro, una serie di accordi bilaterali e regionali in materia di
trasporti configura contingentamenti accettati dall’OMC141.
Rimane da chiarire se la BTA possa essere considerata necessaria ai sensi del GATT,
specialmente rispetto alla fissazione di un limite massimo di corse transalpine, elemento
centrale dello strumento. Occorrerebbe innanzitutto dimostrare, mediante un’analisi
scientifica della BTA, che i possibili effetti di aggiramento non ne comprometterebbero la
coerenza concettuale. Bisognerebbe poi verificare se esistano misure alternative in grado
di conseguire i medesimi obiettivi e più compatibili con le normative GATT. Gli Stati che
intendono
implementare
la
BTA
dovrebbero
quindi
dimostrare
che,
senza
contingentamenti, le misure alternative non potrebbero produrre effetti positivi comparabili
sul piano della protezione ambientale e dell’utilizzo dell’infrastruttura di trasporto. I pedaggi
sono considerati una misura alternativa che non implica contingentamenti: le riserve sulla
proporzionalità della BTA si ripresentano dunque anche a livello GATT. Se un’analisi
approfondita del progetto dovesse invece provare in maniera risolutiva che la BTA è
effettivamente più efficace, entrerà in linea di conto una giustificazione in base all’articolo
XX (b) o (g) del GATT.
II.
BTA, Convenzione delle Alpi e protocollo sui trasporti
Le parti contraenti della Convenzione delle Alpi hanno delineato espressamente una
collaborazione con gli Stati membri del processo di Zurigo per mettere a punto soluzioni
valide in materia di protezione e sviluppo sostenibile delle Alpi. Adottando il «Piano
d’azione sul cambiamento climatico nelle Alpi», si sono impegnate a promuovere il
trasferimento del traffico, soprattutto quello merci e passeggeri attraverso le Alpi, verso
140
Cfr. organo di conciliazione dell’OMC, Colombia – Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,
relazione arbitrale del 27 aprile 2009, WT/DS366/R, par. 7.549.
141
Si veda in particolare la nota informativa OMC del Secretariat on Road Freight Transport Services, S/C/W/324
del 29 ottobre 2010, pag. 21 ss.
70/161
vettori di trasporto più ecologici e a minore impatto climatico. Questo piano d’azione indica,
tra le attività funzionali al raggiungimento dell’obiettivo prefissato, la prosecuzione dei
sondaggi iniziati dai Ministri dei trasporti dei Paesi alpini che hanno aderito alla
Dichiarazione di Zurigo per determinare quali siano gli strumenti più efficaci per gestire il
traffico merci sugli assi transalpini.
Gli obiettivi perseguiti dalle parti contraenti sono dunque simili a quelli designati negli
strumenti in esame. Le parti hanno concordato alcuni principi fondamentali su come
raggiungere detti obiettivi, statuendo esplicitamente nel protocollo sui trasporti che i costi di
trasporto devono essere economicamente accettabili e che deve essere garantita una
concorrenza leale fra i diversi modi di trasporto. In base al protocollo sui trasporti, l’utilizzo
dei sistemi e delle infrastrutture di trasporto esistenti nelle Alpi deve essere ottimizzato,
imputando a chi inquina i costi esterni e infrastrutturali dei danni a essi direttamente
riconducibili. Va inoltre promosso il trasferimento dei trasporti verso vettori più ecologici. In
linea con ciò, qualsiasi tassa sui trasporti non deve eccedere i costi effettivi, per evitare
distorsioni della concorrenza tra i diversi modi di trasporto. Per ottemperare a questi
principi, nella BTA si devono adottare misure precauzionali per scansare il rischio di
sovratassazione (p. es. tariffe che eccedono i costi effettivi a causa del numero limitato di
certificati di transito alpino e del meccanismo di vendita all’asta).
Va poi tenuto presente che, con il protocollo sui trasporti, le parti contraenti si sono
impegnate a promuovere, ma non a imporre, il trasferimento modale. Sebbene non sia
stato ancora ratificato da tutte le parti contraenti della Convenzione delle Alpi, il protocollo
rappresenta un documento di consultazione utile per interpretare azioni correlate ai
trasporti. La mancanza di argomentazioni a favore di strumenti che non si limitano a
promuovere, bensì impongono un trasferimento del traffico dalla strada alla ferrovia,
contrario al principio di concorrenza leale tra i diversi modi di trasporto, alimenta le
perplessità che la BTA possa spingersi oltre quanto considerato necessario per soddisfare
le esigenze della protezione ambientale.
III.
Conformità della BTA all’accordo sui trasporti concluso fra la Confederazione
svizzera e la Comunità europea
L’accordo sui trasporti concluso fra la Confederazione svizzera e la Comunità europea
contiene regole dettagliate per un sistema di tariffazione stradale. Secondo l’accordo, la
Svizzera è autorizzata a tassare i mezzi pesanti, prelevando parte delle tariffe sotto forma
di pedaggi per l’uso delle infrastrutture speciali alpine (art. 40 par. 5). L’ammontare
complessivo della tassazione per il traffico di transito non può tuttavia eccedere l’importo
massimo definito nell’accordo o, successivamente, dal comitato misto. Qualsiasi sistema di
contingentamento può essere imposto solo se adottato mediante accordo bilaterale.
Le tariffazioni previste nella BTA devono rispettare il principio di proporzionalità, imponendo
tasse commisurate ai costi legati ai trasporti, conformemente all’articolo 32 dell’accordo.
71/161
Per ottemperare a questo principio si devono soddisfare tre criteri142. Innanzitutto, in
prospettiva intra-modale, ogni classe di veicoli deve farsi carico dei costi ad essa imputabili.
Questo criterio è strettamente correlato al principio «chi inquina paga» sancito
nell’articolo 37 dell’accordo. Secondariamente, in una prospettiva inter-modale, il sistema di
tariffazione previsto nella BTA deve garantire che ogni vettore di trasporto debba farsi
carico unicamente dei costi a esso direttamente imputabili. Terzo, il rapporto tra costi
generati dal traffico stradale e tasse prelevate nel sistema BTA deve essere proporzionato,
garantendo in questo modo la libertà di scelta del vettore di trasporto. Il sistema di
tariffazione della BTA non assicura necessariamente la proporzionalità tasse/costi dei
mezzi pesanti, poiché le tariffe imposte non sono la somma dei costi esterni e
d’infrastruttura, bensì il risultato di meccanismi di mercato (vendita all’asta). I meccanismi di
mercato sono generalmente un sistema efficace d’imputazione dei costi, ma non si può
certo escludere che – per effetto del contingentamento previsto nella BTA – i prezzi
salgano in maniera sproporzionata. La questione delle tariffe sproporzionate si pone
indipendentemente dal processo di formazione del prezzo delle UTA (asta gestita dallo
Stato o da un’agenzia statale, vendita successiva da parte degli acquirenti iniziali). In
entrambi i casi, gli oneri s’iscrivono in normative statali e devono rispettare i principi di cui
sopra. Inoltre, dato che nella BTA gli oneri sono imposti per l’attraversamento della cresta
principale delle Alpi, indipendentemente dalla distanza effettivamente percorsa, è probabile
che per i tragitti più corti (non rientranti però nella categoria esentata del traffico a breve
distanza), le tariffe superino l’importo massimo consentito secondo il principio di
proporzionalità. Ciò costituisce allo stesso tempo una violazione del principio di non
discriminazione sancito nell’articolo 32 dell’accordo143.
L’importo massimo per una corsa transalpina fissato nell’accordo è vincolante da tutti i
punti di vista. La Svizzera non può imporre al traffico transalpino tariffe superiori a quelle
definite nell’accordo. Secondo una sentenza del Tribunale federale svizzero, la tassa sui
mezzi pesanti in vigore in Svizzera non supera l’aliquota complessiva massima fissata dal
comitato misto. Tra le due (290 CHF la prima, 325 CHF la seconda), vi è ancora un piccolo
margine.
Per il traffico di transito la BTA prevede un contingentamento e una tassa.
L’implementazione di un limite di capacità massima richiederebbe una modifica bilaterale
dell’accordo. Sommando poi il prezzo dei DTA e la tassa sui mezzi pesanti in vigore,
l’onere per il traffico di transito supererebbe l’importo massimo consentito ai termini
dell’accordo. Il Tribunale federale svizzero ha stabilito che la tassa sul traffico pesante ha
già raggiunto il livello massimo consentito: l’imposizione nel quadro della BTA di una nuova
tassa sul traffico di transito richiederebbe o una modifica dell’accordo o una riduzione delle
altre tasse per rispettare i limiti consentiti nell’accordo. In proposito va ricordato che
l’importo massimo è stato uno dei nodi critici nella negoziazione dell’accordo. È poco
142
Cfr. Epiney A. / Heuck J., Zur Verlagerung des alpenquerenden Straßengüterverkehrs auf die Schiene: die
„Alpentransitbörse“ auf dem Prüfstand des europäischen Gemeinschaftsrechts, ZUR 2009, pag. 178 e seg.,
185 e seg.; Weber R., Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, AJP/PJA 2008, pag. 1213 e seg.,
1221 e seg.
143
Si rimanda in proposito all’analisi portante sulla legislazione UE, cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. II.
72/161
probabile dunque che il comitato misto decida di incrementare questo importo in maniera
considerevole o che un nuovo giro di negoziazioni culmini in un accordo per l’attuazione
della BTA.
IV.
Conformità della BTA al regime CEMT
La BTA prevede restrizioni quantitative per i diritti di transito alpino. Non si può dunque
escludere che i diritti di transito CEMT già assegnati siano inutilizzabili e che i vettori
provenienti da Paesi membri della CEMT si vedano negare l’accesso alle strade della rete
soggetta alla BTA per insufficienza di UTA, precludendo agli autotrasportatori qualsiasi
valida alternativa di trasporto. È dunque plausibile che la BTA si riveli incompatibile con il
regime CEMT.
C.
Compatibilità della BTA con le legislazioni nazionali dei Paesi partecipanti
I.
Austria
1.
Libertà di esercizio dell’attività economica e restrizioni giustificate
Il sistema della BTA non incide sull’accesso alla professione di autotrasportatore. Inoltre, la
violazione della libertà di esercizio dell’attività economica riguarda unicamente l’esercizio
della professione. La BTA deve dunque perseguire un obiettivo legittimo e deve essere
considerata idonea, necessaria e adeguata.
La protezione dell’ambiente è un obiettivo nazionale sancito nella Costituzione e delegato
al legislatore mediante la legge costituzionale sulla protezione dell’ambiente. Prevenire i
danni ambientali, gestire le capacità e promuovere i trasporti su ferrovia sono anch’essi
obiettivi d’interesse generale. Il legislatore ha quindi un ampio margine di discrezionalità
sugli strumenti da adottare per soddisfare le esigenze d’interesse generale.
L’idoneità della BTA sarebbe discutibile qualora lo strumento fosse attuato solo su alcuni
corridoi, per esempio quelli dell’arco alpino B+, o solo su talune strade, per esempio quelle
nazionali (autostrade), escludendo quindi quelle regionali. Ciò potrebbe generare traffico
pesante di aggiramento e finire per spostare altrove – luoghi o strade – i danni ambientali.
Lo stesso varrebbe per la congestione del traffico, che invece di essere allentata sarebbe
solo trasferita su altri valichi alpini. Dubbi sull’idoneità nascono anche rispetto alla
distinzione corse tassabili/corse esentate basata sull’attraversamento o meno della cresta
principale delle Alpi: gli autotrasportatori che utilizzano le stesse strade senza attraversare
questa linea potrebbero infatti circolare gratuitamente, indipendentemente dalla distanza
percorsa o dalla classe di emissione dei veicoli. A nostro avviso, una differenziazione non
coerente con l’obiettivo dichiarato della BTA di prevenire i danni ambientali non è
accettabile. È vero che la gestione delle capacità su alcuni valichi alpini potrebbe
rappresentare già in sé un obiettivo valido: in questo caso, però, lo strumento dovrebbe
ridurre visibilmente la congestione del traffico su questi itinerari, circostanza da accertare
con un’analisi fattuale approfondita.
73/161
Nella legislazione austriaca, le ragioni che obbligano a esaminare il criterio della necessità
sono legate non solo al fatto che altri sistemi potrebbero essere meno lesivi dei diritti
fondamentali dei trasportatori, come per esempio TOLL+, ma anche al fatto che la BTA
impone loro l’acquisto di diritti di transito e restrizioni quantitative. Nella teoria costituzionale
austriaca, al legislatore è accordato un ampio margine discrezionale nel definire
disposizioni economiche ed ecologiche, il che significa che i requisiti che il legislatore
nazionale deve rispettare sono meno rigidi di quelli stabiliti nella legislazione UE144. Il
Parlamento austriaco può dunque reputare non solo che le restrizioni quantitative siano più
efficaci nel prevenire o se non altro ridurre al minimo i problemi di congestione (anche se
ciò ha un effetto solo collaterale), ma anche che la BTA sia addirittura necessaria, giacché
l’onere per i trasportatori consisterebbe nel pagamento del diritto di transito, il cui prezzo si
suppone venga deciso dal mercato.
L’adeguatezza della BTA dovrebbe essere garantita, ammettendo che i diritti di transito
siano distribuiti non solo agli imprenditori affermati, ma anche ai nuovi arrivati, e che il
prezzo di mercato non abbia un «effetto confiscatorio», visto che non deve rispecchiare i
«costi effettivi». Un contingentamento del traffico merci locale e a breve distanza pare
invece critico poiché, in assenza di alternative alla strada, in particolare su rotaia145,
trasbordare la merce dagli autocarri alla ferrovia risulta impossibile sui tragitti corti. Da
questo punto di vista, nell’attuare il progetto BTA come descritto nello studio ALBATRAS è
fondamentale prevedere esenzioni per i trasporti locali e a breve distanza, allo scopo di
evitare problemi di traffico e spaccature tra aree economiche interconnesse a cavallo delle
Alpi. Tenendo conto del margine di discrezionalità riconosciuto al legislatore, le definizioni
di traffico locale e traffico a breve distanza proposte nello studio ALBATRAS sono a nostro
avviso adeguate.
2.
Rispetto del principio di non discriminazione
L’attuazione della BTA riguarderebbe un numero ristretto di strade o un numero limitato di
corse su queste strade transalpine: lo strumento crea dunque una disparità di trattamento
che va giustificata anche in relazione al principio della proporzionalità.
In linea di principio, la protezione dell’ambiente, la gestione delle capacità e la promozione
dell’uso delle ferrovie sugli assi transalpini sono esigenze legittime di interesse generale
che possono giustificare una disparità di trattamento. Inoltre, vista la particolare valenza
che esse assumono nel contesto europeo e internazionale del trasporto merci, è legittimo
che alcune strade transalpine o alcune corse siano regolate diversamente rispetto alle altre
strade o alle altre corse. Ciò non toglie che il legislatore, come a livello europeo, debba
giustificare la scelta di tassare specifiche strade o corse. Giustificare una disparità di
trattamento adducendo motivi legati alla protezione dell’ambiente o alla promozione delle
alternative ferroviarie può essere difficile, se non si fa in modo di contrastare il traffico di
aggiramento. Ammesso e concesso che l’obiettivo centrale della BTA sia ridurre il più
144
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. I. 3. b).
145
Sentenza costituzionale n. 11483/1987.
74/161
possibile i danni ambientali causati dai trasporti su strada, non è certo che il legislatore
riesca a spiegare che la discriminazione è necessaria per conseguire l’obiettivo dichiarato.
La BTA potrebbe risultare problematica anche per il traffico a breve distanza se,
ipotizzando pari livelli tariffari, l’incremento di prezzo per i trasporti a breve percorrenza
fosse in termini relativi molto più marcato di quello risultante per i tragitti lunghi146. Da qui
l’esigenza di accordare delle esenzioni: come accennato sopra, il trattamento speciale
riservato al traffico a breve distanza (descritto nello studio ALBATRAS) è, a nostro avviso,
sufficiente.
Esaminando il principio generale di obiettività, occorre accertare che le limitate capacità
definite nella BTA si fondino su considerazioni obiettive.
3.
Compatibilità con il diritto di proprietà
Una violazione del diritto di proprietà sussiste unicamente se una tassa pubblica ha effetti
confiscatori. La BTA richiede in ogni caso un fondamento giuridico. L’imposizione di un
obbligo di pagamento nel quadro della BTA dovrebbe dunque essere ammissibile.
4.
Possibili conflitti con atti legislativi
Posto che la legge federale sulle strade (Bundesstraßengesetz) garantisce il pubblico
accesso alle strade federali e che la BTA prevede la distribuzione di diritti di transito sulle
strade indicate, il sistema violerebbe il disposto di legge. Conflitti analoghi sorgono anche
per le strade regionali e private (p. es. strada del Felbertauern e corridoio del Resia).
In caso di soppressione dei pedaggi tradizionali bisognerebbe modificare la legge federale
sui pedaggi stradali. Per il resto, non essendo la BTA un sistema di pedaggi, bensì di diritti
di transito, in linea di principio essa non viola la legge federale sui pedaggi stradali.
A dipendenza dell’impostazione concreta della BTA, lo strumento potrebbe entrare in
conflitto con l’attuale quadro normativo ASFINAG. Ciò dipende in prima linea da come si
deciderà di attuare la BTA, ovvero se in parallelo ai sistemi di tassazione esistenti o al loro
posto. La legge sull’ASFINAG disciplina il diritto di usufrutto su tutte le strade federali e
conferisce alla citata azienda statale tutti i diritti e i doveri dello Stato federale. Il diritto di
usufrutto è regolamentato contrattualmente e ha dunque rilevanza ai fini dell’attuazione di
un sistema contributivo.
5.
Possibili conflitti con accordi bilaterali
L’Austria ha sottoscritto diversi accordi bilaterali nel settore dei trasporti, la cui validità si
fonda sull’articolo 1 del regolamento CE n. 1072/2009. Ai termini di questi accordi, il diritto
di operare trasporti merci su strada nei limiti dei contingenti stradali dipende dal possesso
di una licenza pubblica. In linea di principio, e sempreché non si applichino esenzioni,
un’impresa che opera trasporti di merci a lunga percorrenza deve essere titolare di un
146
Weber, R., Alpentransitbörse im europarechtlichen Fadenkreuz, AJP/PJA (2008), pag. 1213 e seg., 1222.
75/161
permesso147
(se
149
contingentamento
applicabile:
ID148).
Questi
permessi
sono
(dove applicabile: dipendente dalla reciprocità
soggetti
150
a
un
o dal volume di
151
traffico e dall’interesse di entrambe le parti che sottoscrivono il trattato
). Sebbene la BTA
non riguardi in sé l’accesso al mercato del trasporto merci in Austria, essa potrebbe violare
questi accordi bilaterali se impedisse ai trasportatori che operano su lunghe percorrenze e
che provengono dagli Stati indicati, in possesso di un permesso basato sul contingente
previsto negli accordi bilaterali, di far valere i diritti loro accordati dal permesso.
II.
Francia
1.
Compatibilità con il diritto costituzionale
a)
La BTA comporta il rischio di incongruenza con la libertà di circolazione
Secondo la corte costituzionale (Conseil Constitutionnel), il principio della libertà di
circolazione sancito nella Costituzione non impedisce di imporre il pagamento di una tassa
per l’utilizzo di certe infrastrutture152.
Vietare a una classe di veicoli, in questo caso agli autocarri, l’uso delle strade è però
contrario al principio della libera circolazione. In Francia, le autorità locali possono, a
determinate condizioni, vietare la circolazione agli autocarri su determinate strade cittadine,
a patto però che esistano itinerari alternativi per servire le destinazioni lungo il tragitto153.
Nel caso della BTA, il numero di UTA da mettere all’asta è limitato. In teoria, quindi, non si
può, a nostro avviso, escludere che le UTA vengano a un certo punto a mancare e che
alcuni trasportatori si vedano negare l’accesso a talune strade. Questa circostanza sarebbe
contraria al principio della libertà di circolazione. Al riguardo va tuttavia precisato che il
rapporto ALBATRAS (pag. 37) puntualizza: «[n]on ci sono ragioni che possano far pensare
a un penuria di UTA prima della fine dell’anno». Secondariamente, si potrebbe obiettare
che anche qualora le UTA dovessero scarseggiare, ciò non sarebbe contrario alla libertà di
circolazione fintantoché ai trasportatori è assicurata un’alternativa valida che consenta loro
di servire le varie destinazioni lungo l’itinerario (p. es. infrastruttura ferroviaria fruibile per il
trasporto combinato). A nostro avviso, un’alternativa può essere considerata adeguata se i
costi e le condizioni di fattibilità tecnica per l’uso della modalità alternativa sono
proporzionati a quelli risultanti per l’impiego delle UTA.
147
Art. 6 dell’accordo Austria/Tunisia; art. 7 dell’accordo Austria/Marocco; art. 1 dell’accordo Austria/Albania.
148
Cfr. art. 19 dell’accordo Austria/Jugoslavia; art. 4 dell’accordo Austria/Turchia.
149
Art. 7 dell’accordo Austria/ Turchia; art. 5 dell’accordo Austria/Albania.
150
Art. 19 dell’accordo Austria/Jugoslavia; art. 6 dell’accordo Austria/Tunisia.
151
Art. 7 dell’accordo Austria/Marocco.
152
Decisione n. 79-107 DC del 12 luglio 1979.
153
Per un riepilogo recente dei regolamenti applicabili e della giurisprudenza della Corte suprema amministrativa
francese (Conseil d’Etat) v. «Réponse du Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports
et du Logement à question écrite Sénat n°15613, publication au JO Sénat du 6 janvier 2011». Nel decidere
sulla legalità degli ostacoli alla libertà di circolazione, i tribunali francesi potevano a nostro avviso prendere
spunto dalla causa C-320/03 della CGUE, Commissione/Austria (valle dell’Inn I), Racc. I-09871.
76/161
Se al momento dell’istituzione della BTA le capacità ferroviarie dovessero essere
insufficienti, vi è il rischio che tale strumento sia giudicato contrario alla libertà di
circolazione. Segnaliamo al riguardo che il comitato consultivo (v. rispettivo commento) ha
evidenziato la mancanza di una valutazione in grado di stabilire se le capacità ferroviarie
esistenti siano sufficienti.
Inoltre, se per effetto del sistema delle aste il livello dei prezzi delle UTA dovesse in taluni
casi risultare proibitivo per certune imprese di trasporto, a tal punto da non lasciare loro
altre alternative che rinunciare all’acquisto delle UTA o acquistarle mettendo a rischio
l’impresa (p. es. rischio di liquidazione), ciò potrebbe essere visto come un divieto indiretto
di accedere alle strade e dunque come una violazione della libertà di circolazione154.
Occorre infine notare che, nell’esaminare se una misura costituisca o meno una violazione
della libertà di circolazione, i tribunali competenti valutano se essa sia il provvedimento
meno restrittivo per raggiungere l’obiettivo prefissato155. Non si può, a nostro avviso,
escludere che la BTA sia considerata più restrittiva del sistema TOLL+.
b)
La BTA comporta il rischio di incongruenza con la libertà di iniziativa economica nei
settori del commercio e dell’industria e con il diritto di proprietà156
Secondo la Corte costituzionale, la libertà di iniziativa economica può essere circoscritta
per proteggere un altro principio costituzionale (p. es. protezione dell’ambiente), a
condizione che questa restrizione non sia sproporzionata157.
Come precisato sopra, ciò significa che i tributi versati dai trasportatori nel regime della
BTA non devono essere tali da mettere a rischio l’impresa (p. es. rischio di liquidazione).
Sarebbe poi bene che le UTA non venissero a mancare o, se ciò fosse inevitabile, che ai
trasportatori fosse garantita un’alternativa valida che consenta loro di raggiungere le varie
destinazioni lungo l’itinerario prestabilito per portare avanti l’attività economica158.
154
Segnaliamo che, per quanto a nostra conoscenza, questa decisione non emana dalla giurisprudenza.
155
Questo principio è applicato anche dalla CGUE, cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. I. 3. b).
156
A nostro avviso, l’analisi di compatibilità della BTA con la libertà di iniziativa economica nei settori del
commercio e dell’industria è trasponibile alla libertà di proprietà, poiché queste libertà traggono benefici da
una siffatta protezione e che si applicano principi di restrizione analoghi.
157
Corte costituzionale, decisione n. 2000-439 DC del 16 gennaio 2001. Le corti europee applicano un principio
simile: v. come esempio recente la causa T-16/04 della CGUE, Arcelor [2010], Racc. 00000 par.153.
158
Una sentenza della corte suprema amministrativa francese sui sistemi di scambio delle quote di emissione nel
settore degli impianti potrebbe essere interpretata come attestante una violazione della libertà di proprietà e di
iniziativa economica, a seconda delle circostanze, nel caso in cui il livello di riduzione delle emissioni di gas
assegnato a un dato settore fosse troppo elevato (CE, 8 febbraio 2007, n. 287110 Arcelor). Trasponendo il
ragionamento al nostro caso, ciò potrebbe significare che si è in presenza di una violazione di dette libertà se
il numero di certificati / UTA risultasse chiaramente troppo basso rispetto alle esigenze degli autotrasportatori.
77/161
c)
La BTA è in conflitto con il principio di uguaglianza per quanto concerne l’ambito
territoriale di applicazione dello strumento
Nel caso in esame, viene da chiedersi se il fatto di applicare uno dei tre strumenti non
all’intero territorio francese, ma solo ai trasportatori che circolano in un settore o nell’intero
arco alpino costituisca una violazione al principio di uguaglianza.
Secondo la definizione del principio di uguaglianza (parità di trattamento) fornita dalla Corte
di giustizia dell’UE159, se l’intenzione è di limitare l’applicazione della BTA all’arco alpino
francese, bisognerebbe dimostrare che 1) la situazione per i trasportatori che circolano
nella regione alpina è diversa da quella degli altri trasportatori che circolano nel resto del
territorio, o 2) che benché la situazione sia uguale per tutti i trasportatori, un trattamento
differenziato è dovuto a uno scopo legittimo perseguito dalla normativa in questione, ed è
proporzionato allo scopo perseguito dal trattato.
A nostro avviso, per giustificare un trattamento differenziato secondo il punto 1) di cui sopra
si potrebbe argomentare che i trasporti nella regione alpina hanno un impatto ambientale
maggiore rispetto a quelli nelle rimanenti regioni. Questa posizione prende forma
nell’allegato III bis della nuova direttiva sull’eurovignetta:
«Quando uno Stato membro decide di imporre un onere per i costi esterni solo su
uno o più tratti della rete [rientrante nell’ambito di applicazione della presente
direttiva], il o i tratti sono scelti previa valutazione volta a stabilire che: l'uso di
autoveicoli sulle strade nelle quali viene imposto l'onere in questione provoca dei
danni all'ambiente […] più forti di quelli generati mediamente su altri tratti della rete
infrastrutturale stradale [rientrante nell’ambito di applicazione della presente direttiva]
che non sono soggetti all'onere per i costi esterni».
Se un’analisi scientifica dimostrasse che i danni ambientali nelle regioni di montagna sono
effettivamente più marcati, si potrebbe perorare l’esclusione delle regioni non montagnose
dall’ambito di applicazione degli strumenti.
Potrebbe tuttavia essere difficile dimostrare che i danni ambientali nel territorio alpino sono
più gravi che nelle altre regioni di montagna francesi (p. es. nei Pirenei). Nel caso di
un’applicazione della BTA circoscritta all’arco alpino, potrebbe sussistere una violazione
del principio di uguaglianza tra i trasportatori che circolano nella regione alpina e quelli che
circolano in altre regioni di montagna.
Cionondimeno, secondo la motivazione 2) di cui sopra, se si potesse dimostrare che i
trasportatori che circolano nella regione alpina hanno diritto a un trattamento diverso
rispetto ai colleghi che circolano in altre regioni montagnose, non sussisterebbe una
violazione del principio di uguaglianza (parità di trattamento).
L’allegato III della nuova direttiva sull’eurovignetta elenca i motivi che giustificano una
simile differenza di trattamento:
159
CGUE, causa C-127/07 Arcelor [2008], Racc. I-09895 par. 25 e seg.
78/161
«Quando uno Stato membro decide di imporre un onere per i costi esterni solo su
uno o più tratti della rete [rientrante nell’ambito di applicazione della presente
direttiva], il o i tratti sono scelti previa valutazione volta a stabilire che: l'imposizione
di un onere per i costi esterni su altri tratti della rete [rientrante nell’ambito di
applicazione della presente direttiva] potrebbe avere impatti negativi sull'ambiente o
sulla sicurezza stradale, o l'imposizione e la riscossione di un onere per i costi esterni
su questi tratti comporterebbero costi sproporzionati».
Infine, anche ai termini del diritto francese il fatto che la tassazione degli autocarri sia
subordinata all’attraversamento della cresta principale delle Alpi comporta il rischio di
discriminazione diretta o indiretta.
d)
La BTA è in conflitto con il principio di uguaglianza per le esenzioni previste
Anche l’esenzione che la BTA accorda al traffico locale e a breve distanza potrebbe
rivelarsi incongruente con il diritto francese. Esentare i trasporti locali o a breve
percorrenza potrebbe essere interpretato come avvantaggiare i trasportatori nazionali, a
discapito di quelli stranieri160.
2.
Compatibilità con gli atti legislativi rilevanti
a)
La BTA è in conflitto con il codice della strada e con il principio di gratuità
La BTA è contraria al principio di gratuità, poiché prevede l’obbligo per i trasportatori di
pagare un onere per l’utilizzo della rete viaria.
Secondo il nostro parere, nessuna delle deroghe al principio di gratuità citate sopra può
essere fatta valere. Nel caso di autostrade e «ouvrages d’art» (manufatti), sono ammesse
eccezioni solo per i pedaggi (e dunque sono esclusi sistemi come la BTA) il cui obiettivo è
coprire i costi d’infrastruttura e l’internalizzazione dei costi esterni.
b)
Nessuna riserva di compatibilità con il codice doganale
Da quanto capiamo, in territorio francese la BTA sarà applicata a quattro valichi: la strada
costiera di Ventimiglia, il passo di Montgenèvre e i tunnel del Moncenisio/Fréjus e del
Monte Bianco (pagg. 27 e 69 del rapporto ALBATRAS).
Secondo la mappa della rete dell’ecotassa francese161, nessuna delle strade di accesso a
questi quattro punti di attraversamento è soggetta all’ecotassa 162.
Non emergono dunque problemi di compatibilità tra l’ecotassa francese e il sistema BTA.
160
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. II. 2.
161
http://cartelie.application.developpement-durable.gouv.fr/cartelie/voir.do?carte=Bande_Decret_ScanIGN&ser
vice=DGITM
162
Le strade che portano ai tunnel del Moncenisio/Fréjus e del Monte Bianco e la strada costiera di Ventimiglia
sono soggette a concessioni di servizio pubblico e sono dunque escluse dall’ambito di applicazione
dell’ecotassa francese; la strada che conduce al valico del Montgenèvre è una strada nazionale esentata
dall’ecotassa francese in applicazione del decreto n. 2009-1588 del 18 dicembre 2009: «route nationale 94
entre Gap (PR 70 + 000) et Montgenèvre (PR 174 + 832)».
79/161
3.
Modifiche a concessioni di servizio pubblico163
Le strade che conducono ai tunnel del Moncenisio/Fréjus e del Monte Bianco e la strada
costiera di Ventimiglia sono soggette a concessioni di servizio pubblico che prevedono la
riscossione di pedaggi classificabili come oneri per i costi di infrastruttura ai sensi della
nuova direttiva sull’eurovignetta.
A nostro avviso, non vi sarebbero dunque problemi di compatibilità tra la BTA e i pedaggi in
concessione, poiché la BTA non sarebbe considerata né un onere per i costi di
infrastruttura né un onere per i costi esterni ai sensi della nuova direttiva sull’eurovignetta.
L’attuazione della BTA sulla rete stradale soggetta alle concessioni di servizio pubblico
potrebbe necessitare tuttavia una modifica delle concessioni per ragioni tecniche
(segnatamente per attuare meccanismi di inter-operatività).
Non possiamo inoltre escludere che l’attuazione della BTA comporti il rischio di dover
indennizzare i concessionari dei servizi pubblici o per motivi di forza maggiore, o per motivi
di «factum principis».
La forza maggiore (imprevisto) può essere definita come una situazione imprevedibile
esterna alla volontà delle parti che perturba l’equilibrio economico del contratto164 e dà vita
a un diritto d’indennizzo per il concessionario. Secondo la teoria del «factum principis», il
concessionario ha diritto a essere indennizzato dal concedente se una misura da questi
adottata nell’ambito del suo potere regolamentare (al di fuori dei diritti conferiti nell’ambito
della concessione) causa un danno al concessionario.
Non possiamo escludere che il trasferimento del traffico dalla strada alla rotaia per effetto
dell’attuazione della BTA o di un’insufficienza di certificati, impedendo ai trasportatori di
circolare sulla rete in concessione, dia adito ad applicare l’una o l’altra teoria. Si dovrebbe
in ogni caso eseguire una valutazione economica per misurare l’impatto dell’applicazione
della BTA sui proventi del concessionario.
Per quanto riguarda la forza maggiore, per i concessionari potrebbe essere difficile provare
che la situazione venutasi a creare era imprevedibile (giacché è da anni che si parla di
tassare le strade per i danni ambientali) e quindi dimostrare che i criteri sono soddisfatti.
163
Lo scopo dell’analisi non è valutare se i concessionari dei servizi pubblici sarebbero autorizzati a occuparsi dei
lavori di instaurazione e attuazione degli strumenti. Tuttavia, va notato che se fosse previsto di affidare loro
dette mansioni, queste competenze aggiuntive potrebbero rivelarsi contrarie ai principi delle concessioni di
servizio pubblico, secondo cui i concessionari sono pagati per un servizio pubblico reso (una remunerazione
derivante dagli strumenti non sarebbe considerata un compenso per un servizio pubblico reso dal
concessionario).
164
Secondo la giurisprudenza, l’equilibrio economico è considerato perturbato se l’evento comporta costi
aggiuntivi superiori a una data percentuale dei costi iniziali, che varia da caso a caso (una circolare del 20
novembre 1974 indica un limite del 10 %, i tribunali hanno applicato talvolta un valore soglia del 7 %).
80/161
4.
Possibili conflitti con accordi bilaterali
a)
La BTA potrebbe essere considerata incompatibile con accordi bilaterali in materia di
autorizzazioni e contingentamenti
Gli accordi bilaterali analizzati statuiscono che gli autocarri stranieri possono circolare in
territorio francese a condizione di essere in possesso di un permesso specifico.
La procedura dettagliata di rilascio dei permessi è precisata in ogni trattato bilaterale.
In particolare, il numero di permessi rilasciati annualmente è limitato secondo un sistema di
contingentamento. Alcune categorie di trasporti stradali (p. es. operazioni umanitarie,
trasporti di beni culturali, invii postali, servizi di soccorso) non sono soggette all’obbligo di
richiedere il permesso di transito.
La BTA è uno strumento che prevede restrizioni quantitative o tetti massimi dei diritti di
transito. Potrebbe dunque accadere che i trasportatori che hanno ottenuto un permesso in
virtù degli accordi bilaterali sottoscritti si vedano negare il diritto di circolare sulla rete viaria
BTA per insufficienza di certificati. In teoria, dunque, non potendo escludere a priori questa
circostanza, la BTA potrebbe risultare incompatibile con gli accordi bilaterali in essere.
I certificati rilasciati nel regime della BTA potrebbero inoltre essere equiparati ai permessi
configurati negli accordi bilaterali, giacché il rilascio dei certificati è subordinato
all’adempimento da parte dei trasportatori di specifiche condizioni (p. es. apertura di un
conto speciale su una piattaforma centrale, sistema di asta complicato e/o dispendioso in
termini di tempo). I certificati potrebbero dunque essere considerati una restrizione
supplementare incompatibile con gli accordi bilaterali.
b)
La BTA non sarebbe da considerare incompatibile con gli accordi bilaterali relativi
alle gallerie del Monte Bianco e del Fréjus
In base all’accordo relativo al traforo del Fréjus, i concessionari riscuotono pedaggi
sull’infrastruttura secondo le tariffe massime definite negli accordi tra i due Governi. Le
tariffe massime tengono conto delle spese sostenute dei concessionari165.
In base all’accordo relativo alla galleria del Monte Bianco, l’operatore percepisce dagli
utenti, a nome dei concessionari, pedaggi a copertura della totalità delle spese sostenute
dai concessionari e dall’operatore in virtù dell’accordo sottoscritto e delle due
concessioni166.
L’accordo sulle modalità di riapertura al traffico pesante del tunnel del Monte Bianco
impone agli autocarri il principio di circolazione in senso alternato per il transito in galleria.
La durata di circolazione per ciascun senso di marcia è di circa un’ora. Secondo l’accordo, i
165
Art. 12 della Convenzione tra Francia e Italia del 23 febbraio 1972.
166
Art. 5 della Convenzione tra Francia e Italia relativa al traforo stradale del Monte Bianco del 24 novembre
2006.
81/161
governi di Francia e Italia devono inoltre ripartire equamente il traffico pesante fra il Monte
Bianco e il Fréjus, assicurando che ciascuna galleria assorba almeno il 35 % del volume
complessivo di autocarri167.
A nostro avviso, nessuna di queste disposizioni può essere ritenuta incompatibile con la
BTA. Esaminando le prescrizioni sui pedaggi, si potrebbe sostenere che essi mirino a
coprire i costi sostenuti dai concessionari per la costruzione e l’esercizio dell’infrastruttura.
Gli accordi non riguardano altri tipi di pedaggi o tasse che gli Stati potrebbero esigere dagli
utenti stradali per obiettivi di protezione dell’ambiente.
Per quanto riguarda più nello specifico le disposizioni in materia di circolazione alternata
degli autocarri, gli strumenti in esame non ne ostacolerebbero a nostro avviso l’attuazione.
Infine, la BTA non dovrebbe ostacolare l’attuazione da parte degli Stati della disposizione
relativa alla ripartizione del traffico fra i due trafori, a condizione che le tariffe applicate ai
due tunnel siano equivalenti e che il regime tariffario non avvantaggi l’uno o l’altro traforo.
III.
Germania
L’impatto dell’attuazione della BTA sulla rete viaria tedesca e di riflesso la rilevanza della
legislazione nazionale tedesca sono strettamente correlati alle precise modalità di
applicazione dello strumento in esame. Secondo lo studio ALBATRAS, il controllo e
l’addebito dei DTA avverrebbero direttamente al valico alpino. In questo caso, nessuna
autorità tedesca sarebbe direttamente coinvolta nell’applicazione della BTA, poiché
nessuno dei valichi contemplati si trova in Germania. Tuttavia, secondo quanto definito
nella Convenzione delle Alpi, alcuni tratti della rete viaria tedesca fanno parte della regione
alpina. La BTA potrebbe dunque avere un impatto su alcuni tratti della rete stradale
tedesca, per esempio nel caso in cui un autotrasportatore che intenda transitare per un
valico soggetto alla BTA debba essere in possesso di un DTA già nel momento in cui,
giungendo dalla Germania, fa ingresso nella regione alpina. Se si propendesse per questa
soluzione applicativa, la BTA potrebbe incidere sui diritti fondamentali sanciti nella
Costituzione tedesca e dovrebbe dunque essere conforme alla legislazione nazionale.
Analizzando la BTA dal profilo della legislazione nazionale tedesca non emergono palesi
incompatibilità. Tuttavia, dal principio di proporzionalità emanano una serie di requisiti
specifici da soddisfare. Dato che molte riserve di incompatibilità sono analoghe a quanto
discusso nell’ambito del diritto dell’UE o delle leggi nazionali già evocate, l’esame che
segue si concentrerà sulle peculiarità del diritto tedesco.
1.
Libertà di esercizio dell’attività economica e restrizioni giustificate
Anche l’attuazione di un contingentamento come quello previsto nella BTA non è di per sé
incompatibile con la legislazione nazionale tedesca, poiché trova un possibile fondamento
giuridico nell’articolo 12 paragrafo 1 secondo periodo della Costituzione (Grundgesetz,
167
Artt. 2 e 3 della Convenzione tra Francia e Italia relativa alle modalità di riapertura ai mezzi pesanti del traforo
del Monte Bianco, del 10 e 29 aprile 2002.
82/161
GG). Qualsiasi misura restrittiva che limiti l’utilizzo delle strade al trasporto merci incide
sulla libertà di esercizio dell’attività economica degli autotrasportatori. Per essere
compatibile con la Costituzione, ogni restrizione all’articolo 12 paragrafo 1 GG deve essere
giustificata per ragioni di interesse generale e deve soddisfare il principio di proporzionalità.
L’obiettivo perseguito dalla BTA di promuovere i trasporti sostenibili riducendo i danni
ambientali del traffico stradale nella regione sensibile delle Alpi, è uno scopo legittimo.
Sebbene la BTA incida unicamente sul grado di esercizio di un’attività professionale, la sua
attuazione deve essere fattibile, necessaria e appropriata al raggiungimento dell’obiettivo,
conformemente all’articolo 12 paragrafo 1 secondo periodo GG. Un contingentamento,
come il tetto massimo configurato nella BTA, ostacolerebbe l’esercizio dell’attività
professionale imponendo delle restrizioni. Per questo motivo, occorre valutarne
attentamente la necessità, specialmente rispetto a misure meno restrittive.
Il principio di proporzionalità sancito nella Costituzione tedesca pone in sostanza gli stessi
requisiti e alimenta riserve identiche a quelle discusse più in dettaglio nell’ambito del diritto
dell’UE168. Anche in questo contesto, il fatto che i pedaggi non siano basati su un
contingentamento, e quindi costituiscano uno strumento di gestione del traffico meno
restrittivo della libertà di esercizio dell’attività economica, assume una certa rilevanza.
2.
Rispetto del principio di uguaglianza
Secondo la nostra opinione, le modalità di applicazione della BTA descritte nello studio
ALBATRAS sarebbero contrarie al principio di uguaglianza (art. 3, par. 1 GG). Una
disparità di trattamento sussisterebbe in particolare se la BTA fosse applicata solo all’arco
alpino B+ e se il criterio tassare/non tassare le corse si basasse sull’attraversamento della
cresta principale delle Alpi. Questi aspetti creerebbero una differenziazione corse
tassabili/corse non tassabili basata sull’origine e/o sulla destinazione del trasporto e
sull’attraversamento di un valico/traforo alpino (ed ev. sul valico o il traforo alpino realmente
attraversato). Pertanto, alcune corse su specifici tratti autostradali tedeschi sarebbero a
pagamento, altre – sugli stessi identici tratti – non lo sarebbero, anche se effettuate nello
stesso momento e dal medesimo tipo di veicoli.
Se fondata su motivi ragionevoli, una differenza di trattamento tra situazioni
fondamentalmente uguali può essere giustificata ai sensi della Costituzione tedesca. Dato
che la BTA mira a ridurre l’impatto ambientale dei trasporti stradali, bisognerebbe provare
che una siffatta discriminazione è necessaria per raggiungere l’obiettivo indicato. In linea di
principio, una giustificazione potrebbe fondarsi sulle medesime ragioni evocate in
riferimento al diritto comunitario e potrebbe dunque sollevare le stesse riserve169.
168
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. I. 3.
169
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. II.
83/161
3.
Conflitti con la legislazione nazionale in materia di trasporti
In Germania l’uso delle strade ai fini della circolazione è retto dalla nozione giuridica di
utilizzo pubblico. Secondo questo concetto, chiunque ha il diritto di usare le strade federali
nell’ambito dello scopo previsto e della legislazione applicabile in materia di trasporti, senza
bisogno di autorizzazioni. La riscossione di tasse è ammessa solo se prevista in una
disposizione di legge, secondo la sezione 7 paragrafo 1 della legge sulle strade federali a
lunga percorrenza (Bundesfernstraßengesetz, FStrG). Con l’esecuzione della direttiva
1999/62/CE, la legge federale sui pedaggi stradali (Bundesstraßenmautgesetz, BStrMG)
funge da base legale per l’imposizione di pedaggi basati sulla distanza. È chiaro che la
BTA non è in linea con questi atti legislativi nazionali, poiché il diritto tedesco non prevede
allo stato attuale uno strumento analogo di gestione del traffico pesante.
4.
Possibili conflitti con accordi bilaterali
La Repubblica federale di Germania, alla stregua degli altri Paesi che aderiscono al
processo di Zurigo, ha sottoscritto diversi accordi bilaterali nel settore dei trasporti, retti tra
l’altro dai seguenti principi comuni: requisito di una concessione, contingentamento e
divieto di cabotaggio170.
Tra gli accordi in vigore, la Germania ha sottoscritto convenzioni con altri Stati membri
dell’UE (p. es. con la Francia, la Slovenia e la Spagna): questi accordi regolano il trasporto
internazionale di merci e passeggeri e obbligano inter alia gli autotrasportatori di uno Stato
contraente a possedere la licenza dall’altro Stato per effettuare servizi di trasporto a
destinazione di quest’ultimo o in transito sul suo territorio. Queste autorizzazioni bilaterali
sono state sostituite dalla licenza comunitaria.
D’altro canto la Germania ha firmato accordi con Paesi terzi, che a nostro avviso hanno
però rilevanza minore ai fini del presente studio171.
Questi accordi bilaterali in materia di trasporti stradali hanno tuttavia un aspetto di base in
comune, ovvero il fatto di accordare alla controparte un numero limitato di diritti di transito
in territorio tedesco. Dato che la BTA prevede restrizioni quantitative dei diritti di transito
alpini, non possiamo escludere che i permessi ottenuti in virtù degli accordi bilaterali siano
inutilizzabili e che i vettori stranieri si vedano negare l’accesso alle strade per insufficienza
di UTA. È dunque possibile che la BTA si riveli incompatibile con accordi bilaterali conclusi
dalla Germania.
170
In base all’osservazione del comitato consultivo portante sulle specificità nazionali e sugli ambiti di interesse
divergenti della Germania, l’analisi non si soffermerà a lungo sugli accordi bilaterali conclusi dalla Germania e
si limiterà a evocarli in maniera succinta.
171
Alla base di questo giudizio vi è tra gli altri il fatto che, secondo le osservazioni del comitato consultivo, gli
accordi bilaterali conclusi con la Bosnia e Erzegovina o la Repubblica di Croazia – vale a dire con Paesi in
partenza o a destinazione dei quali le operazioni di trasporto implicherebbero verosimilmente
l’attraversamento di un valico alpino – sono da considerarsi irrilevanti.
84/161
IV.
Italia
Il limite massimo di UTA assegnabili sull’arco di un anno è incompatibile con il sistema
giuridico italiano, poiché esso limiterebbe la libertà di entrare e circolare sul territorio
nazionale (cfr. artt. 16 e 41 della Costituzione) e potrebbe entrare in conflitto con i diritti di
sfruttamento economico dell’infrastruttura riconosciuti contrattualmente ai concessionari.
La validità limitata dei permessi di transito potrebbe rappresentare un ulteriore elemento di
contrasto con l’ordinamento giuridico italiano172.
Su questo punto, è fondamentale notare che ai sensi dell’articolo 44 della legge 298/1974
sull’istituzione dell’albo nazionale degli autotrasportatori, «le imprese aventi sede in Italia
che siano titolari di autorizzazione o licenza per il trasporto di cose, possono essere
ammesse ad effettuare trasporti internazionali alle condizioni e nei limiti previsti dagli
accordi bilaterali o multilaterali in materia e purché siano in possesso degli speciali requisiti
a tale scopo prescritti dalle relative disposizioni». E ancora: «Le imprese aventi sede
all'estero sono ammesse ad effettuare sul territorio italiano i trasporti internazionali
consentiti dalle norme vigenti nel Paese di origine ed a condizione che siano fornite del
titolo valido per effettuare il trasporto internazionale richiesto dagli accordi bilaterali o
multilaterali. La mancanza, l'inefficacia o l'indebito uso del titolo richiesto, quando il fatto
non costituisca più grave reato, sono soggetti alle sanzioni stabilite dalle disposizioni in
materia». La circolazione di veicoli immatricolati in un Paese straniero e sprovvisti
dell’autorizzazione richiesta per le operazioni di trasporto internazionale costituisce in ogni
caso una violazione dell’articolo 46 (trasporti abusivi).
L’esistenza di un numero prestabilito di UTA da assegnare annualmente pare dunque in
contrasto con la disposizione dell’articolo 44 di cui sopra: esaurite le UTA, gli
autotrasportatori incapperebbero nell’impossibilità oggettiva di transitare per il territorio
italiano, circostanza invece garantita dal diritto italiano, come già visto sopra.
L’attuazione della BTA potrebbe inoltre avere un impatto negativo sulla libertà di
circolazione in Italia, sancita in alcuni accordi bilaterali conclusi tra l’Italia e Paesi terzi.
La BTA potrebbe risultare incompatibile in particolare con la prima categoria di accordi
bilaterali173. Almeno 28 trattati statuiscono il principio secondo cui taluni trasporti sono
esentati dall’obbligo di richiedere qualsivoglia autorizzazione174. Non è fatto riferimento a
un sistema di pagamento per l’ottenimento delle autorizzazioni e la formulazione «sono
esentati da autorizzazioni» potrebbe far pensare alla gratuità del permesso.
172
Cfr. la decisione dell’autorità garante della concorrenza n. 17069 del 26 luglio 2007, nella quale l’autorità
contestava alla società Autostrade S.p.A. la fissazione di una validità temporale limitata delle Viacard. Il
procedimento si è concluso con l’impegno da parte del concessionario di cancellare la data di scadenza dalle
carte.
173
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 3 D. V.
174
Ai sensi della prima direttiva del Consiglio dell’UE relativa all’emanazione di talune norme comuni in materia di
trasporti internazionali (trasporti di merci su strada per conto terzi).
85/161
Non è poi escluso che emergano incompatibilità con la seconda categoria di accordi
bilaterali. Questi trattati garantiscono il libero transito ai trasporti che attraversano il
territorio italiano. Dato che non è richiesta un’autorizzazione per transitare sulle strade
italiane, la disposizione che configura l’obbligo di un permesso di transito potrebbe essere
incompatibile con la norma che statuisce il libero transito di cui negli accordi menzionati
sopra.
V.
Slovenia
1.
Rispetto del diritto costituzionale
La BTA e i principi fondanti su cui essa poggia sono esaminati alla luce delle disposizioni in
materia di trasporti contenute nella Costituzione della Repubblica di Slovenia e anche sul
piano della compatibilità con la legislazione nazionale che disciplina i trasporti stradali e
ferroviari. Infatti, benché nessuno dei valichi alpini indicati nella BTA si trovi in territorio
sloveno, il sistema potrebbe incidere sull’utilizzo di alcuni tratti della rete viaria slovena.
Dal profilo della legislazione nazionale, l’analisi della BTA non rivela palesi incongruenze. Il
sistema della BTA prevede la fissazione di un limite massimo: l’imposizione di un
contingentamento come in essa prospettato non sembra incompatibile con il diritto
nazionale sloveno.
L’obiettivo perseguito dalla BTA di attuare un sistema di trasporti sostenibile nella regione
delle Alpi è legittimo. L’articolo 72 della Costituzione slovena (sano ambiente vitale)
stabilisce che tutti hanno diritto a un ambiente vitale sano, conformemente a quanto
riconosciuto per legge. Lo Stato ha il compito di promuovere e tutelare un ambiente di vita
sano.
a)
La BTA sembra in linea con la libertà di iniziativa economica
L’articolo 74 della Costituzione slovena statuisce il principio della libertà di iniziativa
economica. Questa disposizione ne costituisce il fondamento giuridico, a condizione che le
attività economiche non siano contrarie all’interesse generale. Questo diritto fondamentale
assicura protezione giuridica nel momento in cui la libertà di iniziativa economica di un
soggetto privato sia violata in maniera discriminatoria per motivi di interesse generale, per
esempio con la concessione da parte dello Stato di sussidi a un’altra entità concorrente.
Secondo la corte costituzionale175, la libertà di iniziativa economica può essere limitata
nell’ambito di specifiche forme imprenditoriali (p. es. monopoli, cartelli) o imponendo
restrizioni per ragioni d’interesse generale (protezione della salute e della vita delle
persone, dei consumatori, dei dipendenti, salvaguardia dell’ambiente ecc.). Il legislatore
può stabilire condizioni soggettive e/o oggettive per lo svolgimento di un’attività economica.
Nel caso della BTA, il legislatore potrebbe adottare misure che garantiscano l’effettiva
protezione
175
delle
ragioni
di
interesse
generale
(p.
es.
protezione
sostenibile
Corte costituzionale, decisione n. U-I-16/98 (5. 7. 2001), gazzetta ufficiale della Repubblica di Slovenia, n.
62/01.
86/161
dell’ambiente)176. Il sistema della BTA, limitando il numero di transiti, incide sul principio
della libertà di iniziativa economica. Una sua giustificazione è tuttavia plausibile177.
b)
Rispetto del principio di uguaglianza
In conformità con il principio di uguaglianza (artt. 14 e 22 della Costituzione), a ognuno
deve essere garantita la parità di trattamento. In virtù del principio di non discriminazione, a
ognuno deve essere garantita uguale tutela dei propri diritti in ogni procedimento dinanzi a
un tribunale e ad altri organi dello Stato, a organi delle comunità locali e dinanzi ai titolari di
cariche pubbliche che deliberano sui diritti, doveri o interessi legali. Il principio
dell’uguaglianza sancito nella Costituzione sarebbe messo in discussione nel caso di una
differenziazione tra corse tassabili e corse non tassabili basata sull’origine o sulla
destinazione del trasporto. Una simile misura richiederebbe dunque una giustificazione
basata su motivi validi (p. es. ragioni di interesse generale, protezione dell’ambiente).
Riteniamo che i motivi alla base di una giustificazione plausibile potrebbero coincidere in
linea generale con quelli illustrati per la legislazione dell’UE178.
Considerati gli obiettivi principali della BTA, si devono tenere presente le seguenti
caratteristiche:

i diritti di transito sui valichi alpini sarebbero messi all’asta a intervalli regolari e
potrebbero successivamente essere scambiati su un mercato (elettronico);

lo strumento limita il numero di mezzi pesanti (autocarri di peso superiore a
3,5 tonnellate) autorizzati ad attraversare le Alpi;

più rigorosa è la restrizione adottata per i trasporti stradali, maggiori saranno i
benefici per l’ambiente;
2.

la necessità di valutare i limiti di capacità del traffico ferroviario in Slovenia;

la necessità di chiarire gli effetti prodotti dalla BTA sul traffico a breve distanza.
Conflitti con atti legislativi e normative rilevanti
Esaminando la legislazione nazionale, possiamo affermare che gli obiettivi primari della
BTA sono simili agli obiettivi generali riconosciuti e accettati in atti legislativi di pertinenza:
la risoluzione sulla politica dei trasporti, il programma operativo e la legge sulle strade
sottolineano la necessità di ridefinire la politica dei trasporti attuale, di trasferire un volume
di trasporti dalla strada alla ferrovia, di garantire la sicurezza sulle strade e prevenire un
traffico eccessivo sulle strade.
176
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 3 A. I. 2.
177
Una restrizione è giustificata se 1) è proporzionale (ragionevole), il che significa che rappresenta una misura
2) necessaria, 3) appropriata per raggiungere l’obiettivo prefissato, e 4) persegue uno scopo legittimo.
178
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 3 A. II.
87/161
Nel settore dei trasporti stradali, la legge sui trasporti stradali (artt. 20 e seg.) richiede il
possesso di una licenza amministrativa per effettuare operazioni di trasporto179. I permessi
per il trasporto internazionale di merci su strada si dividono in critici e non-critici. I permessi
(anche quelli CEMT180) sono distribuiti da chi rilascia le licenze, in base all’autorizzazione
pubblica della procedura amministrativa. Le condizioni, i criteri e le modalità procedurali
definiti nella legge sui trasporti stradali e in altri atti adottati in vista dell’entrata in vigore
della citata legge devono essere tenuti in debita considerazione. Chi distribuisce i permessi
può elaborare una pianificazione annuale per l’anno successivo. I permessi possono
essere trasferiti, analogamente a quanto previsto nel sistema della BTA.
L’instaurazione di un sistema BTA nella regione alpina presupporrebbe la modifica del
sistema di licenze amministrative descritto sopra e l’adeguamento al meccanismo
UTA/DTA.
Esaminando nello specifico la regione alpina, va sottolineato che la Slovenia ha già
intrapreso alcune attività tese a promuovere e garantire una maggiore sicurezza nello
spazio alpino, soprattutto nella galleria Karavanke. Non sono invece stati presi in
considerazione il contingentamento o la fissazione di un numero massimo di veicoli
autorizzati a transitare per le Alpi, come proposto nella BTA.
Da un esame delle disposizioni legislative vigenti nel settore dei trasporti stradali emerge in
definitiva che l’instaurazione della BTA non sarebbe contraria al diritto costituzionale
sloveno né agli orientamenti perseguiti nella politica dei trasporti slovena. Tuttavia, per
soddisfare i criteri dalla BTA, la legislazione nazionale richiederebbe profonde modifiche.
VI.
Svizzera
L’articolo 6 della legge federale del 19 dicembre 2008 concernente il trasferimento dalla
strada alla ferrovia del traffico merci pesante attraverso le Alpi (legge sul trasferimento del
traffico merci, LTrasf, RS 740.1) delega al Consiglio federale il compito di negoziare le
modifiche da apportare agli accordi bilaterali per consentire l’attuazione di una borsa dei
transiti alpini. Per prima cosa bisogna rinegoziare l’accordo sui trasporti concluso fra la
Svizzera e la Comunità europea, poiché l’implementazione della BTA richiede un
adeguamento del livello della TTP in vigore. Una volta raggiunto un accordo a livello
internazionale, il Consiglio federale deve presentare in Parlamento un disegno di legge per
la sua esecuzione. Nella legislazione nazionale non si riscontrano dunque ostacoli rilevanti
all’attuazione della BTA in Svizzera.
179
Chi presenta la domanda di rilascio della licenza deve soddisfare i seguenti prerequisiti: a) godere di buona
reputazione, b) avere una situazione finanziaria adeguata, c) soddisfare i criteri di qualificazione
professionale, d) essere titolare di almeno un veicolo immatricolato in Slovenia adibito al trasporto o essere
autorizzato a usare detto veicolo in virtù di un contratto di noleggio o leasing (art. 20).
180
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 2 D.
88/161
Capitolo 4: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica
La BTA, al pari degli altri strumenti, pone alcuni problemi di incompatibilità giuridica per il
prospettato ambito territoriale di applicazione, circoscritto all’arco alpino B+, e per la regola
dell’attraversamento della cresta principale delle Alpi quale criterio di differenziazione. Questi
aspetti controversi pregiudicano la coerenza di tutti gli strumenti con i principi fondamentali
supremi sanciti nella legislazione dell’UE, nel diritto internazionale e nelle legislazioni nazionali.
Nella classificazione delle incompatibilità giuridiche elaborata nelle tabelle che seguono questi
aspetti sono stati volutamente tralasciati, altrimenti le tabelle perderebbero la loro funzione
comparativa, essendo queste incompatibilità classificabili di livello 5.
Inoltre, è certo che qualsiasi modalità attuativa degli strumenti richiederebbe un fondamento
legislativo. L’assenza per il momento di questa base giuridica non è considerata un’incoerenza,
ma semplicemente il prerequisito giuridico, per ora non dato, necessario all’attuazione degli
strumenti.
1.
Diritto dell’UE
BTA
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
il diritto dell’UE
Lo strumento
non è
compatibile con
normative non
vincolanti (p. es.
Libri bianchi)
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto derivato
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto derivato
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto primario
(TUE e TFUE)
x
x
x
x
Compatibilità
giuridica con il
diritto dell’UE
La presunta incompatibilità della BTA con il diritto primario dell’UE è dovuta alle forti perplessità
circa l’adempimento del principio di proporzionalità, in particolare del criterio di necessità dello
strumento.
2.
Diritto internazionale
BTA
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
trattati e accordi
internazionali
Lo strumento
non è
compatibile con
gli orientamenti
discussi in seno
a organi come
UNECE, OMC e
FIT
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
tra l’UE e Stati
membri che
partecipano al
processo di
Zurigo
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
tra l’UE e Stati
terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
trattati e accordi
multilaterali (p.
es. GATT,
accordo SEE,
CEMT)
Compatibilità
giuridica con il
diritto
internazionale
x
89/161
x
La presunta incompatibilità della BTA con il GATT si fonda sull’ipotesi, tuttavia contestata, che
l’accordo sia applicabile agli strumenti di gestione del traffico pesante.
3.
Legislazioni nazionali
BTA
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
austriaca
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con gli
accordi bilaterali
dell’Austria
BTA
x
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
normative del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
normative
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
x
x
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
francese
90/161
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Francia
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
x
91/161
BTA
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
tedesca
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
x
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Germania
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
x
La presunta incompatibilità della BTA con il diritto costituzionale tedesco è dovuta alle perplessità
sull’adempimento del principio di proporzionalità, in particolare del criterio di necessità dello
strumento. Se ai vettori stranieri fosse negato l’accesso alle strade per insufficienza di UTA, si
potrebbe incorrere in una violazione di diversi accordi bilaterali.
BTA
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
x
x
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
italiana
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
92/161
x
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
dell’Italia
BTA
x
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
slovena
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Slovenia
BTA
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
svizzera
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
93/161
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Svizzera
x
x
Dato che l’UE è una delle parti contraenti della Svizzera, i conflitti esistenti con l’accordo sui
trasporti concluso fra la Comunità europea e la Svizzera sono stati classificati di livello 5 per
sottolineare la valenza di questa convenzione bilaterale.
94/161
Capitolo 5: Raccomandazioni
L’attuazione della BTA presupporrebbe non solo modifiche della legislazione in vigore e
l’adozione di nuovi atti legislativi, ma anche opportuni adeguamenti dello strumento per risolvere
le incompatibilità giuridiche laddove un cambiamento delle disposizioni conflittuali risulterebbe
praticamente impossibile. Di seguito illustreremo brevemente gli aspetti sui quali ci si dovrà a
nostro avviso focalizzare per eliminare gli ostacoli giuridici esistenti o i rischi di non conformità.
Date le circostanze e le condizioni di attuazione della BTA, va tenuto presente che, specialmente
a livello dell’UE, spetta ai Paesi partecipanti dimostrare la conformità dello strumento al principio
di proporzionalità e fornire le giustificazioni trattate nel capitolo 3 della presente parte. Prima di
attuare la BTA, gli Stati membri dovranno inoltre provare e garantire che le capacità ferroviarie
disponibili sono sufficienti, adeguate e accessibili e rappresentano dunque una valida alternativa
di trasporto. Nel seguito illustreremo più in dettaglio i requisiti che ne derivano.
A.
Requisiti per soddisfare l’onere della prova ai fini dell’attuazione della BTA
In base alle considerazioni elaborate nel capitolo 3, l’onere della prova a giustificazione
della BTA spetta agli Stati membri che intendono attuare lo strumento. Gli Stati membri
devono dimostrare la fondatezza delle ragioni di interesse generale da essi invocate,
fornendo un’analisi della coerenza, necessità ed adeguatezza della BTA.
Gli Stati membri devono innanzitutto dimostrare e garantire, come precisato sopra, che le
capacità ferroviarie disponibili sono sufficienti, adeguate e accessibili. Riallacciandosi a
quanto affermato dal comitato consultivo in merito alla necessità di svolgere ulteriori
valutazioni in tal senso, va precisato che è necessario dimostrare non solo l’esistenza di
capacità sufficienti, bensì anche l’idoneità di questo modo di trasporto quale alternativa per
le operazioni di trasporto contemplate. Al riguardo assumono particolare rilevanza anche
l’accessibilità e le tariffe applicate, poiché l’alternativa ferroviaria può essere considerata
valida solo se economicamente interessante.
Per poter attuare la BTA si deve inoltre fornire la prova che lo strumento indicato è la
misura meno restrittiva per conseguire gli obiettivi dichiarati, e che essa non va oltre quanto
strettamente richiesto per ridurre i danni ambientali causati dai trasporti stradali nella
regione alpina. Per quanto riguarda la pronuncia giudiziale in sede di esame delle prove, in
particolare sull’assenza di misure alternative, si rimanda alle due sentenze esemplari
emesse dalla Corte di giustizia nelle cause Valle dell’Inn181. Gli Stati sono invitati a
presentare un’analisi circostanziata suffragata da prove scientifiche, comprovante
l’assenza di strumenti alternativi meno restrittivi per gli scambi intracomunitari, ma
altrettanto efficaci sul piano della riduzione delle emissioni e di altri effetti dannosi per
l’ambiente, come pure del bilanciamento delle capacità stradali. L’analisi deve inoltre
fornire una giustificazione scientifica della validità dei limiti massimi configurati nella BTA.
Un fondamento scientifico è richiesto anche se gli obiettivi dichiarati sono in linea con gli
181
CGUE, causa C-320/03 Commissione/Austria (valle dell’Inn I) [2005], Racc. I-09871, par. 87 e causa C-28/09
Commissione/Austria (valle dell’Inn II), sentenza del 21 dicembre 2011, par. 140 e seg.
95/161
orientamenti politici e godono di elevata legittimazione democratica, come nel caso della
Svizzera. Secondo la nostra opinione, gli studi fin qui condotti sono senz’altro utili in questo
senso, ma non coprono a dovere tutti gli aspetti rilevanti ai fini della prova in questione.
Infine, anche il prospettato ambito territoriale di applicazione della BTA deve essere
motivato da giustificazioni scientifiche. La scelta di non applicare la BTA ai mezzi pesanti
che circolano in direzione est/ovest nella regione alpina potrebbe per esempio trovare una
giustificazione valida nella prova che i livelli di inquinamento o congestione sulla rete viaria
transalpina contemplata nella BTA, nell’AETS o in TOLL+ sono sensibilmente più elevati, e
che trattandosi di aree di montagna mancano capacità ferroviarie alternative in grado di
assorbire un trasferimento del traffico dalla strada alla rotaia sugli itinerari est-ovest, o nella
prova risolutiva che l’estensione dello strumento ad altre parti della rete viaria nella regione
alpina comporterebbe costi sproporzionati.
B.
Adeguamento di alcune caratteristiche della BTA
Molte caratteristiche della BTA descritte nello studio ALBATRAS hanno forti probabilità di
entrare in conflitto con garanzie e principi fondamentali consacrati nei trattati dell’UE, nel
diritto internazionale e nelle Costituzioni degli Stati partecipanti. Secondo il nostro giudizio,
sarà praticamente impossibile risolvere le incompatibilità messe in rilievo modificando le
legislazioni vigenti, poiché le violazioni contestate riguardano principi di importanza
primordiale (p. es. il principio di non discriminazione e il principio di proporzionalità). Se la
violazione contestata non trova una giustificazione valida, lo strumento può essere attuato
solo se opportunamente adeguato in modo da ristabilirne la compatibilità giuridica.
Un adeguamento dello strumento s’imporrebbe anche in mancanza di prove oggettive che
giustifichino un’applicazione limitata ad alcuni corridoi o all’arco alpino B+.
I.
Il criterio di tassabilità delle corse potrebbe non dipendere dall’attraversamento della
cresta principale delle Alpi
Dall’analisi circostanziata emerge in primo luogo che la BTA presenta punti di forte
incompatibilità a tutti e tre i livelli legislativi considerati, e ciò in ragione della prospettata
distinzione corse tassabili/corse non tassabili basata sul criterio di attraversamento della
cresta principale delle Alpi. Per adottare questo criterio si dovrebbe dunque fornire – cosa a
nostro avviso difficile – una motivazione valida suffragata da prove scientifiche, o allora
andrebbe esaminata la possibilità di modificare le modalità applicative della BTA per
evitare i conflitti generati dal criterio in esame. Da quanto capiamo, però, nel progetto della
BTA illustrato nello studio ALBATRAS l’applicazione di questa regola è un requisito
imperativo, in quanto i costi gravanti sugli autotrasportatori per l’acquisizione dei DTA
richiesti sono imposti unicamente per l’utilizzo del valico o del traforo.
II.
L’ambito di applicazione della BTA andrebbe allargato all’arco alpino C
Per analogia, anche la prospettata attuazione dello strumento sull’arco alpino B+, dunque
solo su alcuni valichi alpini, richiede o una valida motivazione che giustifichi una siffatta
96/161
differenziazione, o un adeguamento dello strumento. Esaminando i requisiti preliminari che
giustificherebbero una simile restrizione territoriale va messo in chiaro che l’obiettivo della
BTA è ridurre i danni ambientali nelle Alpi, regione sensibile: pertanto, una simile
differenziazione può essere giustificata solo se si dimostra che i danni provocati dal traffico
stradale nelle regioni non soggette alla BTA sono minori rispetto a quelli rilevati nelle
regioni dei valichi contemplati nello strumento. Vi è inoltre un rischio di incoerenza:
l’attuazione di uno strumento di gestione del traffico per motivi di protezione dell’ambiente
potrebbe finire per dirottare verso altri valichi alpini il traffico stradale cui è stato negato
l’accesso agli itinerari soggetti allo strumento, e ciò in particolare se la deviazione allunga
la distanza da percorrere. A nostro avviso, dunque, per evitare simili deviazioni l’ambito
territoriale di applicazione della BTA deve essere esteso all’intero arco alpino C.
III.
Prezzi dei DTA basati sulla distanza percorsa
Secondo il nostro modo di vedere, una possibilità per evitare una tassazione eccessiva dei
trasporti a breve percorrenza e ottemperare al principio di uguaglianza consisterebbe nel
rimodulare la BTA facendo sì che le tariffe dei transiti dipendano dalla lunghezza del
tragitto o almeno dalla distanza percorsa nella regione alpina. In caso contrario vi sarebbe
un rischio di incoerenza tra, da un lato, l’obiettivo dichiarato nello strumento di ridurre i
danni ambientali e, dall’altro, costi non proporzionati ai danni causati. In più, se la tariffa
non varia in base alla distanza percorsa, più lungo (e più inquinante) è il viaggio, meno gli
autotrasportatori saranno incoraggiati a orientarsi verso il trasporto ferroviario. Questo
risultato sarebbe in contraddizione con l’obiettivo di promuovere il trasferimento del traffico
nell’interesse della protezione ambientale. A ciò si potrebbe ovviare differenziando i prezzi
in base alla distanza.
Secondo le modalità concrete di applicazione dello strumento, una modulazione delle
tariffe in base alla distanza percorsa renderebbe superflue le esenzioni per il traffico locale
e a breve distanza ed eviterebbe le discriminazioni indirette che si verrebbero altrimenti a
creare. In alcuni casi, l’adozione di misure speciali per queste operazioni di trasporto
potrebbe comunque rivelarsi necessaria (p. es. sgravi), poiché sarebbe impensabile
trasferire il traffico a breve percorrenza dalla strada alla rotaia se la connessione ferroviaria
non avesse prezzi ragionevoli.
IV.
Misure precauzionali
Per prevenire il rischio generale di sovratassazione, per esempio di prezzi che eccedono i
costi effettivi del trasporto come conseguenza del meccanismo di assegnazione delle UTA
(aste e scambio), bisogna rivedere il metodo di distribuzione, esaminando anche il requisito
di ragionevolezza dei diritti imposti sancito nell’articolo V paragrafo 4 GATT.
Se, in termini di tariffe e accesso alla rete viaria contemplata, l’instaurazione di un sistema
di market maker a garanzia di maggiore liquidità rappresenta senza dubbio un passo nella
giusta direzione, i Paesi partecipanti dovrebbero adottare misure supplementari (p. es.
fissare un tetto tariffario massimo) affinché il contingentamento previsto non si traduca in
un livello generale di prezzi comportante una tassazione eccessiva per gli autotrasportatori.
97/161
Il sistema dovrebbe infine riservare un certo quantitativo di UTA ai «nuovi arrivati» (p. es.
imprese di trasporto neo-costituite) per garantire loro l’accesso al mercato.
C.
Modifiche della legislazione vigente e adozione di nuovi atti legislativi
L’attuazione di un sistema di gestione del traffico come la BTA, diverso da qualsiasi misura
nel settore dei trasporti attualmente in vigore nei Paesi partecipanti, presuppone modifiche
della legislazione in essere e l’adozione di nuovi atti legislativi. La breve panoramica che
segue illustra, senza pretesa di esaustività, le modifiche necessarie in tal senso.
I.
Inserimento di una clausola introduttiva nella nuova direttiva sull’eurovignetta
Per garantire la certezza giuridica sull’esatto ambito di applicazione della nuova direttiva
sull’eurovignetta, suggeriamo di inserire nella citata direttiva – in occasione della prossima
revisione in programma nel 2015 – un’esplicita clausola di salvaguardia per chiarire che la
direttiva non impedisce agli Stati membri di attuare, sulla rete viaria rientrante nell’ambito di
applicazione della stessa, sistemi di gestione del traffico pesante alternativi, come la BTA,
segnatamente in regioni sensibili dal profilo ambientale come quella definita nella
Convenzione delle Alpi. Riconoscere questa possibilità non significherebbe certo esonerare
gli strumenti di gestione del traffico dall’obbligo di rispettare i principi saldamente radicati di
non discriminazione, trasparenza e compatibilità con le libertà fondamentali del mercato,
ma – in particolare per quest’ultimo – potrebbe semplificare enormemente una
giustificazione della BTA in termini di proporzionalità.
Se riconoscesse la possibilità di istituire sistemi alternativi di gestione del traffico aventi
forza vincolante per gli Stati membri, la legislazione dell’UE costituirebbe a nostro avviso la
sede ideale per ottenere il riconoscimento di questi strumenti a livello internazionale,
esercitando la sua competenza esterna nell’ambito dei trasporti stradali ogniqualvolta vi
fosse bisogno di risolvere conflitti tra la BTA e gli accordi in materia di trasporti conclusi fra
l’UE/Stati membri e Paesi terzi.
II.
Modifica dell’accordo sui trasporti concluso fra la Svizzera e la Comunità europea
L’attuazione della BTA richiederebbe emendamenti bilaterali dell’accordo sui trasporti
concluso fra la Svizzera e la Comunità europea, soprattutto per quanto riguarda
l’ammissibilità di contingentamenti e la tariffa massima di una corsa transalpina, nel caso in
cui la somma degli oneri imposti nella BTA e della TTP in vigore superi l’importo massimo
fissato.
III.
Accordo multilaterale per dare fondamento giuridico allo strumento
A nostro avviso, il metodo più efficace per attuare la BTA negli Stati che aderiscono al
processo di Zurigo sarebbe di stipulare un atto multilaterale sotto forma di convenzione o
accordo internazionale sottoscritto dai Paesi partecipanti.
Un siffatto accordo costituirebbe il fondamento giuridico dello strumento: in esso
andrebbero fissati i principi fondamentali e regolamentata la forma di cooperazione dei
98/161
Paesi partecipanti. La realizzazione concreta dello strumento sarebbe poi eseguita a livello
nazionale, in base agli atti legislativi prescritti nelle legislazioni nazionali per il recepimento
del diritto internazionale.
IV.
Attuazione a livello nazionale
L’attuazione della BTA richiederebbe inoltre atti legislativi a livello nazionale ispirati ai
principi fondamentali sanciti nell’accordo multilaterale, che servano da fondamento
giuridico per la realizzazione concreta dello strumento.
Si richiederebbero poi modifiche della legislazione nazionale in materia di trasporti dei
singoli Paesi partecipanti. Per attuare la BTA in modo corretto, adeguato ed efficace si
raccomanda di rivedere con perizia tutte le normative sul traffico stradale.
D.
Contesto attuativo e applicativo dello strumento
L’analisi giuridica ha già messo in luce alcuni aspetti di rilevanza generale per l’attuazione
e l’applicazione concreta della BTA.
I.
Approccio coordinato in caso di attuazione parallela
La soluzione migliore per evitare effetti di aggiramento indesiderati e rafforzare la coerenza
globale del progetto sarebbe chiaramente l’attuazione, da parte di tutti gli Stati partecipanti,
di un unico strumento sull’intero arco alpino C. Se si prospettasse l’attuazione in parallelo
della BTA, dell’AETS e di TOLL+, gli Stati dovrebbero se non altro puntare a un approccio
coordinato.
II.
Collaborazione tra gli Stati membri che aderiscono al processo di Zurigo
Sebbene la BTA non possa, a nostro avviso, essere considerata un pedaggio, i presupposti
per una collaborazione tra gli Stati membri, come configurato nella nuova direttiva
sull’eurovignetta, possono fornire un’utile indicazione sul livello di cooperazione richiesto
con la Commissione europea, nel caso in cui diversi Stati membri dell’UE decidano di
adottare una misura comune come la BTA. Questa base cooperativa servirebbe inoltre a
garantire un’apertura del sistema all’eventuale adesione di altri Stati membri.
III.
Metodo di esazione utilizzabile
In base alla direttiva dell’UE 2004/52/CE e alla decisione della Commissione 2009/750/CE,
dall’ottobre 2012 tutti gli Stati membri dell’UE devono rendere il servizio europeo di
telepedaggio (SET) usufruibile ai veicoli di massa a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate
per facilitare loro il pagamento dei pedaggi sull’intera rete dell’UE. La garantita
interoperabilità del sistema di telepedaggio stradale servirà anche ai fini dell’esazione dei
diritti di transito nel quadro della BTA: il servizio si basa infatti sul principio della
stipulazione di un unico contratto con un fornitore e dell’utilizzo di un’unità di bordo per il
pagamento dei pedaggi sull’intera rete viaria dell’UE. Sebbene non faccia parte dell’UE e
99/161
dunque non partecipi al SET, la Svizzera garantisce l’interoperabilità per i veicoli
equipaggiati di un’unità di bordo ai sensi della direttiva.
Le unità di bordo (OBU, on-board unit) già installate nella maggior parte degli autocarri,
ognuna associata al numero di conto personale (PAN, personal account number) del
trasportatore, possono dunque essere utilizzate anche per l’addebito dei DTA.
Il sistema di addebito richiederebbe l’uso di apparecchiature su strada in grado di leggere
questi numeri di conto personali. L’acquisizione e l’addebito dei diritti di transito sarebbero
elaborati nel back-office centrale. La BTA deve disporre dunque di un’interfaccia tra il
sistema operativo e la piattaforma di scambio dei diritti di transito.
IV.
Autorità preposte alla supervisione del sistema
Ai governi nazionali andrebbero attribuite le competenze e le facoltà amministrative
necessarie per esercitare la responsabilità generale del sistema nei rispettivi territori
nazionali. Secondo lo studio ALBATRAS, la supervisione sarebbe affidata a un comitato
statale, mentre l’assegnazione delle UTA, la tenuta dei registri, la gestione del sistema
come pure l’implementazione del sistema su strada sarebbero affidate ad aziende private.
Le competenze in materia di controlli di regolarità e sanzionamento dei contravventori
dovrebbero essere affidate alle autorità nazionali dei rispettivi Stati, conformemente a
quanto previsto dalle legislazioni nazionali.
L’attuazione della BTA in più Paesi partecipanti richiederebbe una forma di collaborazione
a livello operativo per garantire il corretto funzionamento generale del sistema.
E.
Attuazione della BTA e specificità nazionali
Oltre agli aspetti attuativi riguardanti tutti gli Stati partecipanti (v. sopra, sezione C), l’analisi
giuridica ha messo in luce alcune peculiarità nazionali di rilevanza per l’implementazione
della BTA nei singoli Paesi che riteniamo opportuno illustrare brevemente qui di seguito.
I.
Austria
La qualifica delle strade contemplate (cfr. sezione 28 della legge federale sulle strade)
richiederebbe un adeguamento in funzione della BTA.
Per contro, la legge federale sui pedaggi stradali andrebbe modificata in linea di principio
solo se si decidesse di non adottare il sistema di pedaggi attualmente in uso.
Inoltre, a seconda delle modalità concrete della BTA, potrebbe essere necessario
adeguare il diritto di usufrutto su tutte le strade federali concesso a norma di legge e
secondo i termini dell’accordo alla società a garanzia limitata che gestisce autostrade e
superstrade (ASFINAG).
100/161
II.
Francia
Per ridurre al minimo il rischio di conflitti con la libertà di circolazione, specialmente in caso
di esaurimento dei certificati e mancanza di alternative ferroviarie sufficienti, anziché
adottare il sistema proposto,negando l’accesso ai trasportatori non in possesso di un
certificato, si potrebbe offrire loro la possibilità di transitare sull’arco alpino pagando una
multa.
Se l’attuazione della BTA in Francia fosse circoscritta alla regione alpina, occorrerebbe
analizzare e dimostrare con prove scientifiche che l’utilizzo delle strade alpine genera danni
ambientali superiori rispetto all’uso della restante rete viaria francese e/o che l’applicazione
della BTA ad altri settori della rete potrebbe avere conseguenze negative per l’ambiente, o
che l’esazione e la riscossione dei diritti BTA in questi settori comporterebbero costi
sproporzionati182.
Le concessioni di servizio pubblico in essere nella regione alpina andrebbero sottoposte a
verifica tecnica per determinare se vi sono ragioni tecniche (attuazione di meccanismi di
operabilità) che ne impongano una modifica.
Se si decidesse poi di affidare esternamente – a un operatore privato – parte o tutti i lavori
di messa in opera e attuazione della BTA, una soluzione contrattuale nella forma di un
appalto pubblico (marché public) o di un contratto di partenariato pubblico (contrat de
partenariat, p. es. nel caso dell’ecotassa) parrebbe a una prima analisi più appropriata
rispetto a una concessione di servizio pubblico. La stipula di siffatti contratti dovrebbe
essere conforme alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31
marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori, di forniture e di servizi.
III.
Germania
In Germania l’uso delle strade ai fini della circolazione è retto dalla nozione giuridica di
utilizzo pubblico. La richiesta di un’autorizzazione per circolare sulle strade federali e la
riscossione di tributi sono consentite unicamente se configurate in una disposizione di
legge. L’attuazione conforme alla legge della BTA presupporrebbe dunque l’emanazione di
una disposizione in tal senso.
Per quanto riguarda la competenza, parrebbe ragionevole affidarla all’Ufficio federale per il
trasporto merci (Bundesamt für Güterverkehr), l’autorità nazionale incaricata del sistema di
pedaggi attualmente in vigore (p. es. LKW-Maut). Al riguardo va tenuto presente che il
mandato è stato affidato al consorzio internazionale Toll Collect GmbH, in virtù di un
contratto di diritto pubblico per la gestione del sistema di esazione dei pedaggi in
Germania. Se l’attuazione della BTA presupponesse l’addebito dei diritti in territorio
tedesco, bisognerebbe garantire che questo sistema di esazione si integri bene nel sistema
182
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 A. IV.
101/161
attualmente in uso, in modo da evitare inutili complicazioni o costi amministrativi
supplementari.
IV.
Italia
L’attuazione della BTA entrerebbe in conflitto con il diritto primario italiano e diversi accordi
bilaterali che l’Italia ha sottoscritto con Paesi terzi (cfr. sopra, Parte terza, cap. 3, C. IV.):
bisognerebbe se non altro riconsiderare la fissazione di un tetto massimo e la validità
temporale limitata dei certificati.
V.
Slovenia
Se dovesse decidere di attuare la BTA, la Repubblica di Slovenia dovrebbe modificare in
particolar modo il sistema di licenze amministrative definito nella legge sui trasporti stradali,
adeguando la licenza amministrativa in vigore in funzione delle UTA e dei DTA.
Per il resto, l’analisi giuridica non ha messo in evidenza altre peculiarità nazionali rilevanti
ai fini dell’attuazione della BTA. Non va tuttavia dimenticato che a livello costituzionale,
similmente a quanto stabilito a livello UE, lo strumento richiederebbe una giustificazione
fondata sul principio di uguaglianza (parità di trattamento), principio messo in discussione
da un’eventuale differenziazione corse tassabili/corse non tassabili in base all’origine e alla
destinazione del viaggio. Per motivare una simile discriminazione si potrebbe applicare il
criterio stabilito nel diritto costituzionale.
VI.
Svizzera
Se la Svizzera adottasse la BTA, bisognerebbe rivedere le basi di calcolo della tassa sul
traffico pesante (TTP). I proventi della TTP non devono superare la somma dei costi
infrastrutturali e dei costi esterni scoperti attribuibili al traffico pesante (art. 7 cpv. 1 LTTP).
La riscossione di una nuova tassa nel quadro della BTA imporrebbe o l’adozione di nuove
basi legali per il calcolo della TTP o la riduzione della TTP in base ai proventi derivanti dalla
BTA, ottemperando in questo modo ai requisiti posti dalla legge.
Infine, potrebbe essere necessario rinegoziare l’accordo sui trasporti concluso fra la
Comunità europea e la Svizzera per adeguare il livello della TTP in vigore e consentire in
questo modo l’attuazione della BTA. L’importo risultante dalla somma della tassa BTA sui
mezzi pesanti e della TTP in vigore supera infatti il limite massimo pattuito.
102/161
Parte quarta: Compatibilità giuridica dell’AETS
Capitolo 1: Caratteristiche dell’AETS
Per una descrizione delle caratteristiche che accomunano l’AETS con gli altri due strumenti in
rassegna rimandiamo alla Parte terza, capitolo 1 di cui sopra.
Il progetto dell’AETS prende spunto dal sistema di scambio delle quote di emissioni dell’UE (ETS
dell’UE), che è stato introdotto nel 2005 per lo scambio di emissioni generate dalle industrie e
fissa anch’esso un quantitativo limitato di certificati negoziabili. In linea generale, l’AETS potrebbe
essere associato a diversi tipi di emissioni, ma lo studio ALBATRAS suggerisce di incentrarlo
sulle emissioni di CO2, per due motivi essenziali: per prima cosa, perché a oggi non esistono
strumenti basati sulle emissioni di CO2 generate dai trasporti stradali e, secondariamente, perché
queste emissioni sono strettamente correlate al consumo di carburante e alle prestazioni di
trasporto. Secondo lo studio, poi, la politica dei trasporti austriaca auspica l’introduzione di un
sistema in grado di ridurre le emissioni di CO2 riconducibili ai trasporti.
In questa forma, un certificato AETS è definito come un’unità di emissioni di CO2. Per acquisire
un «diritto di passaggio» attraverso un valico alpino si deve versare un numero prestabilito di
certificati, a dipendenza dello standard di emissione di CO2 del veicolo183 e della distanza
percorsa nella regione alpina (secondo la definizione contenuta nella Convenzione delle Alpi184).
Per transitare da un valico alpino, tutti i veicoli soggetti al sistema devono dunque versare un
numero predefinito di certificati di emissione che li autorizza ad attraversare la cresta principale
delle Alpi. La modulazione basata sulla distanza percorsa sostituisce le esenzioni per il traffico
locale e a breve percorrenza. Allo stesso tempo, tra i diversi valichi transalpini si crea una sorta di
competizione poiché, essendo il sistema basato sulla distanza percorsa all’interno della regione
alpina e non su quella complessiva del viaggio, il numero di certificati richiesti per una corsa (e di
conseguenza il suo prezzo), dipende dalla scelta del valico. Lo studio ALBATRAS mette in luce il
fatto che il traffico di aggiramento così risultante potrebbe ridurre le prestazioni di trasporto nella
regione alpina e, d’altro canto, incrementare il livello complessivo delle emissioni di CO2.
Secondo lo studio citato, ogni certificato è valevole su tutti i valichi alpini contemplati nel sistema,
senza distinzione tra Paesi, poiché il CO2 è un inquinante globale. I certificati hanno anche in
questo caso una validità temporale limitata: a essi si applicano dunque le stesse
raccomandazioni formulate per i certificati della BTA.
Il metodo di assegnazione dei certificati dell’AETS è sostanzialmente identico a quello delle UTA:
il quantitativo totale di certificati di CO2 valevole per tutti i Paesi e tutti i valichi è messo all’asta a
183
In base ai documenti di immatricolazione dei veicoli, direttiva 2003/27/CE.
184
Per le distanze dei corridoi entro la regione definita nella Convenzione delle Alpi cfr. lo studio ALBATRAS,
pag. 139, e la relativa cartina stradale a pag. 138. Secondo lo studio, se l’AETS è attuato in un solo Paese la
regione contemplata si ridurrebbe dall’intera regione definita nella Convenzione delle Alpi alle parti situate nel
territorio del Paese in questione. In caso di utilizzo parallelo degli strumenti, la proposta è di tenere conto
dell’intera distanza percorsa nel perimetro della Convenzione delle Alpi dagli autocarri che attraversano un
valico austriaco con il regime AETS, sebbene parte del tragitto possa trovarsi in Germania o Italia.
103/154161
intervalli regolari (p. es. una volta all’anno) e il prezzo finale di un certificato di CO2 è determinato
da un meccanismo di mercato. Ad asta conclusa, i certificati possono essere scambiati su
un’unica piattaforma centrale di scambio in modo da garantire, in qualsiasi momento della
contrattazione, un prezzo uniforme in tutti i Paesi e per tutti i valichi. Sono ammesse
sottopiattaforme e previsti market maker per assicurare una sufficiente liquidità. Lo studio
ALBATRAS consiglia un sistema chiuso: ciò significa che i certificati AETS sono diversi da quelli
usati nel sistema di scambio delle quote di emissione generate dalle industrie.
Lo studio ALBATRAS raccomanda un unico limite soglia per l’intero arco alpino contemplato
nell’AETS, poiché il CO2 è un inquinante globale. I limiti soglia sono espressi sotto forma di
quantità massima di emissioni di CO2 (o numero massimo di autocarro-chilometri in base a
queste emissioni) all’anno nella regione della Convenzione delle Alpi. Questo valore equivale al
livello massimo di emissioni per Paese partecipante, in funzione degli obiettivi nazionali di
riduzione delle emissioni. Gli obiettivi sono fissati preventivamente su un orizzonte temporale di
alcuni anni (p. es. 4), per consentire un’opportuna pianificazione. Per realizzare questi obiettivi, il
numero dei certificati messi all’asta è limitato; l’AETS limita invece, indirettamente, le capacità
fruibili sui corridoi stradali transalpini.
104/161
Capitolo 2: Analisi giuridica dell’AETS
A.
Compatibilità dell’AETS con la legislazione dell’UE
L’attuazione dell’AETS suscita perplessità sulla compatibilità dello strumento con il principio
della libera circolazione delle merci, analogamente a quanto postulato per la BTA. A nostro
avviso,
alcune
caratteristiche
dell’AETS
sono
contrarie
al
principio
della
non
discriminazione sancito nell’articolo 18 TFUE.
Sul piano della legislazione derivata dell’UE, occorre esaminare la compatibilità dello
strumento con la vigente legislazione comunitaria in materia di scambio di quote di
emissioni, poiché l’AETS prevede un numero limitato di certificati negoziabili. Intravediamo
il rischio che la nuova direttiva sull’eurovignetta detti un’armonizzazione completa tale da
impedire agli Stati membri di attuare un sistema di gestione del traffico pesante alternativo,
come l’AETS.
I.
Compatibilità dell’AETS con il principio della libera circolazione delle merci
Per quanto riguarda il principio della libera circolazione delle merci (art. 34 TFUE), l’AETS
solleva dubbi simili a quelli tematizzati in dettaglio nell’analisi della BTA di cui sopra.
1.
L’AETS può ostacolare il commercio intracomunitario
Gli articoli 34 e seguente TFUE vietano restrizioni quantitative all’importazione,
all’esportazione o al transito di merci fra Stati membri e qualsiasi altra misura di effetto
equivalente.
Dato che i limiti soglia configurati nell’AETS non sono fissati in funzione di obiettivi specifici,
ma mirano a limitare il numero di corse transalpine degli autocarri, l’AETS non può essere
considerato una restrizione quantitativa ai sensi dell’articolo 34 TFUE. Considerato però
che l’obiettivo è limitare il numero di transiti dei mezzi pesanti sulle principali vie di
comunicazione terrestre della rete stradale dell’UE, l’AETS ha la capacità di ridurre il
volume di merci trasportate su strada a cavallo delle Alpi. Tenendo conto della
giurisprudenza della Corte di giustizia, in particolare delle sentenze relative alle cause Valle
dell’Inn, l’AETS può rappresentare un ostacolo al commercio intracomunitario. Secondo la
giurisprudenza della Corte di giustizia, lo strumento è una misura di effetto equivalente alle
restrizioni quantitative.
Al riguardo va ricordato che secondo la Corte di giustizia l’esistenza di strade alternative o
di altri vettori di trasporto non implica che non vi sia un ostacolo alla libera circolazione e al
libero transito delle merci.
2.
Giustificazione dell’AETS
Per essere compatibile con il principio della libera circolazione delle merci, nonostante la
sua capacità di ostacolare il commercio intracomunitario, l’AETS deve trovare una valida
giustificazione nei motivi specificati nell’articolo 36 TFUE o nelle esigenze imperative
105/161
stabilite dalla Corte di giustizia. Deve dunque ottemperare al principio della proporzionalità,
secondo i requisiti enunciati dalla Corte di giustizia e descritti sopra nella Parte terza,
cap. 3 A.
I tre strumenti in rassegna si prefiggono di gestire il trasporto merci in modo sostenibile,
riducendo gli effetti ambientali dei trasporti stradali, promuovendo il trasferimento modale
dalla strada alla ferrovia e migliorando la sicurezza nei trasporti. Una giustificazione
dell’AETS fondata sull’esigenza imperativa di proteggere l’ambiente, riconosciuta anche
dalla Corte di giustizia, entra dunque in linea di conto. Bisognerebbe dunque dimostrare
che lo strumento è idoneo, necessario e adeguato ai fini della protezione ambientale.
L’onere della prova in tal senso spetta agli Stati membri, come spiegato più in dettaglio
nella sezione dedicata alla BTA.
a)
Idoneità dell’AETS
In base alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, una misura è considerata
adeguata solo se è coerente con gli obiettivi perseguiti e finalizzata a raggiungerli. Per
anticipare l’esito di un pronunciamento è utile ancora una volta esaminare gli orientamenti
politici di rilevanza nel quadro UE e le decisioni maturate in proposito a livello europeo.
Nel frattempo, considerato che i certificati esigibili sui valichi alpini contemplati nell’AETS
riguardano unicamente le emissioni di CO2, sarebbe lecito chiedersi se l’AETS possa
essere qualificato come misura sistematica per il raggiungimento dell’obiettivo dichiarato di
gestire i trasporti in modo sostenibile, diminuendo gli effetti dannosi per l’ambiente generati
dal traffico stradale.
Per prima cosa bisogna considerare che, prima di indicare nei pedaggi il sistema a suo
avviso più efficace, la Commissione aveva esaminato il sistema di scambio delle quote di
emissione come possibile strumento alternativo da applicare nel settore dei trasporti
stradali. Tenendo presente il legame tra l’AETS e le emissioni di CO2, non si può ignorare
che la legislazione dell’UE ha attribuito volutamente un ruolo indiretto al contributo che il
settore dei trasporti stradali può fornire nell’ambito dell’azione UE contro il cambiamento
climatico. Posto che il CO2 è un inquinante globale, la Commissione è (se non altro oggi)
del parere che le tasse sui carburanti incentrate sulle emissioni di CO2 sono uno strumento
efficace e di facile attuazione per ridurre il consumo di carburante nei trasporti, altamente
dannoso per l’ambiente. La Commissione ha puntualizzato però che l’esito di questa
valutazione dipenderà dai lavori legislativi in programma nel quadro della imminente
revisione della vigente direttiva sulla tassazione dell’energia.
Da una prospettiva diversa, per esempio quella relativa alla decisione dei settori che è
opportuno inserire nell’ETS dell’UE, il legislatore dell’UE ha deciso intenzionalmente di non
includere il settore dei trasporti stradali185.
185
Cfr. Parte seconda, cap. 1 F.
106/161
Per quanto riguarda la coerenza dell’AETS nel suo insieme, dobbiamo considerare che le
emissioni di CO2 hanno, sui cambiamenti climatici, effetti nefasti di portata globale, e non
locale. Premesso ciò, le perplessità sull’incoerenza del sistema nascono in particolare dalla
proposta di limitare l’ambito di applicazione ai corridoi dell’arco alpino B+ e dalla
differenziazione corse tassabili/corse non tassabili in base al criterio di attraversamento
della cresta principale delle Alpi.
Quest’ultimo aspetto implica che gli autotrasportatori che transitano sui corridoi contemplati
senza attraversare la linea specificata non sono tassati, a prescindere dalla distanza
percorsa e dunque a prescindere dalle emissioni di CO2 generate. A nostro avviso, una
simile differenziazione che non tiene conto dei danni ambientali provocati, nonostante
l’obiettivo dichiarato sia proprio di ridurli, implica un rischio di incoerenza.
Per quanto concerne l’esenzione dei trasporti diretti a est e a ovest quale risultato del
criterio di cui sopra, bisogna ricordare che queste destinazioni hanno un impatto su sezioni
stradali diverse da quelle associate ai corridoi alpini che rientrano nell’ambito di
applicazione dello strumento. Potrebbe essere, questo, un motivo valido per giustificare
una siffatta differenziazione, soprattutto nel caso in cui sulle strade in questione dovessero
mancare vettori di trasporto alternativi.
Secondo lo studio ALBATRAS, poi, un’applicazione dell’AETS limitata all’arco alpino B+
potrebbe causare effetti di aggiramento dannosi, risultanti in un potenziale incremento
generale dei livelli complessivi di emissione di CO2 nell’intera regione alpina e nelle regioni
limitrofe. È molto probabile che, leggi alla mano, al sistema dell’AETS sarà rimproverato di
essere incoerente e dunque non oggettivamente giustificabile, qualora esso tolleri un simile
incremento
aggiramento
delle
emissioni,
conseguenza
per
altro
prevedibile
del
traffico
di
186
. Visti i possibili effetti dell’AETS e l’impatto globale del CO2, sarà arduo
giustificare su basi oggettive un’applicazione dello strumento circoscritta ai valichi alpini
dell’arco B+ e limitata ad alcune corse entro i confini della regione alpina (quelle che
attraversano la cresta principale delle Alpi). L’attuazione dell’AETS circoscritta alla regione
alpina, dunque solo su una parte del territorio dei Paesi partecipanti, dovrà in ogni caso
essere debitamente giustificata per dimostrare la coerenza dello strumento alla luce degli
effetti globali del CO2.
D’altro canto, la modulazione delle tariffe in base alla distanza – come configurato
nell’AETS – rappresenta, a nostro avviso, un vantaggio rispetto alla BTA. Lo strumento è
più coerente, dal momento che tassa meno le corse più brevi, e dunque meno inquinanti.
b)
Necessità dell’AETS
Per dimostrare, come richiesto, che l’AETS è necessario, bisogna stabilire con prove
convincenti che si tratta della misura meno restrittiva per conseguire gli obiettivi prefissati e
che lo strumento si limita a quanto strettamente necessario per ridurre i danni ambientali
186
La Commissione ha criticato esplicitamente e in maniera articolata il traffico di aggiramento nella regione
alpina, cfr. documento di lavoro Verso un quadro comune per la soluzione dei problemi ambientali causati
dagli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto merci, COM(1998) 444 def., par. 65 e seg.
107/161
causati dal traffico stradale transalpino. L’onere della prova spetta agli Stati che intendono
attuarlo. Alcune perplessità sorgono in merito alla possibilità di adottare al riguardo il livello
di controllo giurisdizionale applicato dalla Corte di giustizia nelle sentenze Valle dell’Inn,
dato soprattutto che l’AETS fissa dei limiti sulle corse transalpine.
Una chiara indicazione di quali misure possano essere considerate necessarie per ridurre i
danni ambientali causati dai trasporti stradali si può estrapolare dalla preferenza espressa
negli atti legislativi dell’UE per un sistema di pedaggi, considerato lo strumento di gestione
del traffico pesante più efficace e meno restrittivo, in grado di migliorare la sostenibilità dei
trasporti internalizzando gli effetti dannosi esterni provocati dal traffico merci su strada.
Rispetto alla BTA, l’AETS può essere considerato una misura meno restrittiva in ragione
dell’adozione del criterio distanza, secondo il quale le corse più brevi sono tassate meno di
quelle lunghe. A parte questo vantaggio, l’AETS cela come la BTA il rischio di
sovratassazione degli autotrasportatori rispetto a quanto strettamente richiesto per
conseguire gli obiettivi ambientali dichiarati: dopo l’assegnazione mediante asta, i certificati
possono infatti essere negoziati su una piattaforma elettronica secondo il meccanismo di
mercato della domanda e dell’offerta.
D’altro canto, rispetto a un sistema di pedaggi come TOLL+, la necessità dell’AETS risulta
opinabile, poiché qualsiasi misura in grado di conseguire gli obiettivi dichiarati senza fissare
un limite massimo di corse transalpine e dunque senza il rischio di insufficienza di
disponibilità è da considerarsi una misura meno restrittiva della libertà di circolazione delle
merci.
Per giustificare l’AETS si dovrebbe dunque fornire la prova che un sistema di pedaggi è
inadeguato rispetto all’obiettivo perseguito. Detto in altri termini, dimostrare la necessità
dell’AETS potrebbe risultare impossibile se TOLL+ garantisse gli stessi risultati.
c)
Adeguatezza dell’AETS
Infine, l’AETS deve essere conforme al principio della proporzionalità, dimostrando di
essere una misura adeguata che non crea disparità inopportune tra la restrizione della
libertà di circolazione delle merci e l’obiettivo perseguito, fermo restando che le strade di
transito in esame hanno un’importanza fondamentale per il mercato interno.
L’esistenza di sufficienti capacità ferroviarie alternative assume in quest’ottica un ruolo
centrale per provare l’adeguatezza dello strumento: vi è infatti un rischio considerevole che
l’attuazione dell’AETS ostacoli il commercio intracomunitario se, raggiunto il limite
massimo, i trasportatori si vedono negare l’accesso alle strade, rimanendo senza
alternative di trasporto per mancanza di adeguate capacità ferroviarie. Prima di attuare
l’AETS bisognerebbe dunque accertare che le capacità richieste sono effettivamente
disponibili.
108/161
I Paesi partecipanti dovrebbero inoltre assicurare che alcune categorie di utenti, in
particolare i nuovi operatori e gli autotrasportatori che transitano saltuariamente per la
regione alpina, non siano di fatto ostacolati nell’utilizzo dei corridoi alpini contemplati.
Dal profilo dell’adeguatezza, il criterio della distanza adottato nell’AETS sembra
rappresentare un vantaggio rispetto alla BTA, poiché come spiegato sopra il prezzo delle
corse aumenta in base al chilometraggio ed è dunque proporzionato ai danni ambientali
causati. Tuttavia, l’AETS cela il rischio di tassazione eccessiva: considerato l’obiettivo di
una mobilità sostenibile e di un equilibrio tra gli interessi della protezione dell’ambiente e
quelli del mercato interno, la Commissione ritiene che ogni modo di trasporto debba farsi
carico dei costi a esso effettivamente imputabili. Per contro, nel prospettato sistema «cap
and trade» con vendita all’asta, i prezzi dei certificati sono determinati dai meccanismi di
mercato, nei quali non vi è né controllo né garanzia che i prezzi non superino i costi effettivi
generati dalle operazioni di trasporto. Per valutare se i certificati di emissione fossero uno
strumento adeguato funzionale all’internalizzazione dei costi, la Commissione ha
esaminato la questione e ha stabilito che essi dovrebbero essere venduti a un prezzo che
rispecchi i costi esterni.
Il rischio di sovratassazione si profila in particolare qualora la fissazione di un limite
massimo dovesse tradursi in una chiara insufficienza di certificati. I market maker
potrebbero in questo caso garantire liquidità supplementare nei limiti del quantitativo
massimo di certificati prefissato, ma non potrebbero impedire un aumento eccessivo dei
prezzi nemmeno se si decidesse di non fissare in anticipo un tetto tariffario massimo.
II.
Conformità al principio di non discriminazione
L’ambito di applicazione e le modalità di applicazione dell’AETS suscitano perplessità su
un possibile effetto discriminatorio indiretto contrario al principio di non discriminazione
sancito nell’articolo 18 TFUE. Essendo l’AETS simile alla BTA, le riserve sono analoghe a
quanto tematizzato in dettaglio nella Parte terza.
La differenziazione corse tassabili/corse non tassabili in base al criterio di attraversamento
della cresta principale delle Alpi sembra incompatibile con il principio di non
discriminazione, poiché il risultato è che essa discrimina i trasporti internazionali a
vantaggio di quelli domestici ogniqualvolta i valichi situati lungo la cresta principale delle
Alpi si trovano sulla linea di confine. Per i valichi situati nel territorio di un Paese, la citata
distinzione comporta invece il rischio di discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità o
sul Paese di stabilimento dell’operatore di trasporto, poiché la maggior parte degli autocarri
che non attraversa la cresta principale delle Alpi circolerebbe entro i confini del Paese in
questione (trasporti domestici operati tipicamente da trasportatori nazionali), mentre i
trasporti internazionali (effettuati in prevalenza da trasportatori stranieri) con ogni
probabilità valicherebbero questa linea.
Se si interpreta in senso più ampio l’articolo 18 TFUE, formulato in modo piuttosto astratto,
l’ambito di applicazione circoscritto all’arco alpino B+ e l’esclusione del traffico diretto a
109/161
est/ovest circolante all’interno della regione alpine comportano anch’essi il rischio di effetti
discriminatori indiretti.
A rendere ancora più difficile una giustificazione di questi effetti discriminatori indiretti si
aggiunge il fatto che gli effetti dannosi delle emissioni di CO2 sono globali e non locali, e
non sono dunque circoscritti a taluni valichi/corridoi alpini.
III.
Rispetto del regolamento (CE) n. 1072/2009
Per quanto riguarda la compatibilità dell’AETS con il regolamento (CE) n. 1072/2009, le
riserve avanzate sono simili a quelle sollevate per la BTA. I certificati AETS sono
classificabili come diritti di passaggio: in un certo senso, quindi, l’AETS potrebbe rivelarsi
contrario al sistema delle licenze comunitarie attuato nel regolamento (CE) n. 1072/2009,
qualora esso produca un effetto equivalente a un ostacolo all’accesso al mercato, che il
succitato regolamento vieta esplicitamente.
D’altro canto, il regolamento (CE) n. 1072/2009 – come già menzionato sopra per la BTA –
non vieta tutti i sistemi tesi a limitare il trasporto merci sulle strade transalpine e dunque
non impedirebbe l’attuazione dell’AETS.
IV.
AETS e nuova direttiva sull’eurovignetta
Ai sensi della nuova direttiva sull’eurovignetta l’AETS, come la BTA, non può a nostro
avviso essere considerato né una forma di pedaggio né un diritto d’utenza, poiché il prezzo
da versare non è “specificato”, bensì dipende dai meccanismi di mercato e non è stabilito in
anticipo da un’autorità regolatoria o dallo Stato.
Inoltre, l’AETS è da intendersi come strumento concepito per ridurre i danni ambientali
nella regione alpina. Secondo le Conclusioni di Vienna formalizzate il 7 maggio 2009,
l’AETS è uno degli strumenti più idonei per gestire il trasporto merci su strada in modo
sostenibile, vale a dire riducendo gli effetti dannosi per l’ambiente del traffico stradale,
favorendo il trasferimento modale e migliorando la sicurezza nei trasporti.
Ciononostante, nel rapporto ALBATRAS l’AETS non è considerato uno strumento che
internalizza i costi esterni ed è associato precisamente alle emissioni di CO2.
Come per la BTA, è lecito chiedersi se il fatto che l’AETS 1) non sia uno strumento che
internalizza i costi esterni e 2) non rientri in nessuna delle definizioni contenute nella nuova
direttiva sull’eurovignetta, significhi che lo strumento sia vietato si sensi della citata
direttiva.
Per l’AETS valgono, a nostro avviso, gli stessi argomenti contrari all’attuazione della BTA.
A sostegno dell’AETS si potrebbe argomentare che la nuova direttiva sull’eurovignetta non
prevede esplicitamente di armonizzare le tasse prelevate a copertura dei costi provocati dai
danni all’ambiente e alla salute; al contrario, si potrebbe sostenere che l’armonizzazione
sia da intendersi riferita unicamente ai costi esterni dell’inquinamento acustico e
110/161
atmosferico, nella misura stabilita nell’allegato III bis della nuova direttiva sull’eurovignetta
e, per quanto riguarda nello specifico il secondo, agli inquinanti contemplati. Per contro,
l’attuazione di strumenti alternativi tesi a ridurre gli inquinanti che (quanto meno per il
momento) non sono inclusi nell’onere per i costi esterni ai sensi della direttiva, potrebbe
essere giudicata ammissibile. Non rientrando il CO2 tra questi inquinanti, gli strumenti
incentrati specificatamente sulle emissioni di CO2, tra cui l’AETS, potrebbero essere
considerati come non rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva, e la loro
attuazione essere considerata non contraria alla nuova direttiva sull’eurovignetta. Sul filo di
questo ragionamento, sarebbe difficile stabilire se l’AETS sia solo in apparenza legato alle
emissioni di CO2, ma in realtà diretto a gestire il traffico merci pesante nel suo insieme allo
scopo di favorirne il trasferimento dalla strada alla ferrovia.
È importante notare, poi, che nella proposta di modifica della direttiva sull’eurovignetta187 la
Commissione ha annunciato che «esaminerà ulteriormente la direttiva generale sulla
tassazione dell'energia al fine di garantire che tenga conto in modo più adeguato degli
obiettivi dell'UE in materia di cambiamenti climatici e di consumo energetico. Tuttavia, se i
risultati conseguiti non saranno soddisfacenti, entro la fine del 2013 la Commissione
valuterà se rivedere ancora una volta la direttiva relativa alla tassazione degli autoveicoli
pesanti adibiti al trasporto merci in modo che non impedisca agli Stati membri di includere
un elemento di onere sulle emissioni di CO2 nell'importo dei pedaggi». Secondo la
Commissione, dunque, la nuova direttiva sull’eurovignetta impedisce agli Stati membri di
includere il CO2 come elemento di onere nei pedaggi definiti nella direttiva. A nostro avviso,
se gli Stati membri applicassero ai trasportatori un elemento di onere basato sul CO2 in
forma diversa dai pedaggi (per esempio come sistema di scambio di quote di emissioni del
tipo AETS), la Commissione potrebbe ritenere che ciò renda inefficace la nuova direttiva
sull’eurovignetta.
V.
AETS e sistema di scambio delle quote di emissioni dell’UE
Sebbene non entri duramente in conflitto con le disposizioni sui sistemi di scambio
sviluppati a livello internazionale ed europeo, l’AETS illustrato nel rapporto ALBATRAS non
è coerente con le scelte generali operate e i principi istituiti allo scopo di alleviare l’onere
gravante sugli operatori derivante da qualsiasi tipo di sistema di scambio.
Inoltre, se i Paesi che aderiscono al processo di Zurigo dovessero decidere di includere il
settore dei trasporti stradali nel regime ETS dell’UE, essi sarebbero tenuti a osservare tutte
le norme e i principi istituiti nell’ambito dell’ETS dell’UE. In particolare, il sistema andrebbe
impostato in modo tale da poter essere considerato economicamente efficiente ed efficace
sul piano degli obiettivi ambientali, secondo i criteri e i principi rilevanti definiti nel quadro
normativo ETS dell’UE e dunque nel quadro internazionale.
Se il settore dei trasporti non fosse incluso, l’AETS dovrebbe in ogni caso osservare le
disposizioni di entrambi (norme europee e principi internazionali), poiché essi formano il
quadro di riferimento nel quale operano tutti i sistemi regionali.
187
COM(2008) 436 def.
111/161
1.
Progetto attuale dell’AETS e normative a livello internazionale
L’AETS sembra incompatibile con alcune disposizioni della UNFCCC e del Protocollo di
Kyoto in cui è statuito che, nel mettere a punto una politica sui cambiamenti climatici, è di
importanza cruciale ridurre al minimo gli effetti avversi per l’economia, individuando
soluzioni per adattarsi alle conseguenze attese delle misure, mantenendo la crescita
economica a un livello forte e sostenibile e tenendo conto delle differenze nelle strutture
economiche dei Paesi contemplati nei sistemi. L’AETS non tiene in nessun modo conto
delle problematiche legate ai punti deboli dei singoli Paesi, come possono essere gli Stati
senza sbocco sul mare, di transito o periferici.
L’AETS sembra rientrare nella definizione di uno schema a bolla. Sarebbe tuttavia
opportuno che questo schema fissi livelli di emissione differenziati per gli Stati membri in
esso contemplati, tenendo conto delle differenze tra i vari Paesi, o quanto meno stabilisca
chiare regole di calcolo, cosa che l’AETS non fa.
L’AETS non contiene disposizioni che consentano agli operatori del trasporto stradale di
investire in progetti basati sull’attuazione congiunta (JI) e sui meccanismi per lo sviluppo
pulito (MSP) e, dunque, di trarre beneficio dall’emissione e dallo scambio delle risultanti
unità di Kyoto, possibilità configurata nella direttiva del 2003 e nella nuova direttiva. Al
riguardo va rilevato che, sebbene non rientri tra gli impegni presi dalle Parti al Protocollo di
Kyoto, il sistema di scambio istituito nel settore dell’aviazione prevede questa possibilità.
Nell’ambito del progetto AETS mancano per ora regole precise sulla creazione di un
collegamento tra i registri nazionali e il catalogo internazionale delle operazioni (ITL). La
realizzazione di questo collegamento è un impegno vincolante conformemente al
Protocollo di Kyoto, ritenuto necessario per individuare eventuali incongruenze nelle
transazioni rispetto alle normative internazionali.
2.
Progetto attuale dell’AETS e normative a livello europeo
L’introduzione di un sistema di scambio nel settore dei trasporti non rispetta la decisione
della Commissione di non adottare un simile sistema nel settore indicato, in ragione degli
ingenti costi amministrativi che ne deriverebbero, dell’eccessivo onere che graverebbe
sugli operatori e delle ripercussioni sul mercato interno. Nell’ambito della decisione sulla
condivisione degli oneri, le altre opzioni esaminate sono state giudicate capaci di apportare
gli stessi benefici ambientali, ma a costi minori.
Innanzitutto, l’introduzione dell’AETS nelle modalità proposte non tiene conto che, stando
alla decisione sulla condivisione degli oneri, ogni Stato membro è libero di definire e attuare
politiche e misure atte a limitare le emissioni nei settori non contemplati nell’ETS.
Il progetto attuale dell’AETS non configura un sistema come quello istituito a livello dell’UE,
basato sull’attuazione di standard via via più rigidi che, aiutando gli operatori nel processo
di conformità, sarebbero più equi e accettabili in termini sia politici sia economici.
112/161
Il progetto dell’AETS non prevede un periodo transitorio come i primi otto anni di attuazione
dell’ETS dell’UE, durante il quale gli Stati membri possono stabilire liberamente i limiti
massimi da adottare a livello nazionale e definire le modalità di assegnazione. L’AETS non
può dunque garantire che, al momento della sua applicazione concreta, il sistema rispecchi
le caratteristiche nazionali descritte sopra e di riflesso aiuti gli operatori a conformarsi allo
schema prescelto, come richiesto nel Protocollo di Kyoto.
Sebbene le esperienze maturate a livello UE indichino chiaramente la necessità di un
sistema di scambio decentralizzato per i primi due periodi di negoziazione allo scopo di
garantire agli Stati membri una certa flessibilità, lo sviluppo di un sistema decentralizzato
non è stato l’unica opzione attuabile esaminata in fase di progettazione dell’AETS.
Il metodo di assegnazione adottato nell’AETS, incentrato unicamente sulle aste, non
sembra congruente con le scelte operate nell’ambito ETS dell’UE, e ciò per due ragioni:

durante i primi otto anni di attuazione, l’ETS UE era stato ritenuto non
economicamente efficiente e non politicamente accettabile per le imprese che fino ad
allora non avevano dovuto versare nessuna tassa sull’inquinamento. Che la scelta
dell’assegnazione gratuita sia considerata ancor oggi l’unico metodo possibile per i
primi anni di attuazione del sistema in un dato settore, è dimostrato dal fatto che
anche nel settore dei trasporti aerei si è deciso di optare per questa soluzione;

anche in una fase più avanzata dell’ETS dell’UE (terzo periodo di scambio), un
sistema basato unicamente sulle aste non è stato ritenuto una soluzione valida, se
non nei settori che avevano dimostrato di poter riversare sui consumatori i costi delle
quote, dunque non nel settore dei trasporti stradali né in tutti gli altri settori diversi da
quello dell’elettricità, stando alle rigorose valutazioni economiche effettuate in tal
senso a livello di UE188. Gran parte delle quote sarà dunque assegnata gratuitamente
anche nel prossimo periodo di scambio dell’ETS dell’UE. L’analisi comparativa
evidenziava infatti un equo bilanciamento tra l’efficienza ambientale e l’efficienza
economica.
Contrariamente alla direttiva del 2003, l’AETS non fornisce agli Stati membri uno strumento
flessibile, necessario per aiutare e sostenere gli operatori, che preveda la possibilità di
escludere temporaneamente alcuni soggetti e di assegnare a taluni operatori quote gratuite
supplementari in caso di forza maggiore.
188
Infatti, mentre le aziende elettriche hanno di norma una relazione commerciale diretta con i consumatori finali
dei loro prodotti e, quindi, non devono fare altro che aumentare i prezzi dell’elettricità in misura corrispondente
ai costi per l’acquisto dei permessi di emissione, in modo da ridurre drasticamente i costi associati al sistema
delle aste, tra gli autotrasportatori e gli utenti finali delle merci trasportate – vale a dire gli acquirenti finali –
non vi è una relazione diretta. Essi non hanno pertanto nessuna facoltà di influenzare direttamente il prezzo
finale. Quale secondo anello della catena di distribuzione, l’unica relazione commerciale che intrattengono è
con i produttori e, in misura minore, con i rivenditori, o magari anche solo con i grossisti. Il riversamento sul
mercato dei costi maggiorati del CO2 sostenuti dagli autotrasportatori implica dunque almeno una doppia
transazione, poiché la decisione se aumentare il prezzo dei prodotti finiti spetta ai grossisti e di riflesso ai
rivenditori. Il processo sarebbe piuttosto macchinoso e gli autotrasportatori non hanno alcuna influenza su di
esso.
113/161
Contrariamente alla nuova direttiva e alla direttiva sull’aviazione, l’AETS non prevede
nessuna deroga né eccezione de minimis per aiutare chi produce poche emissioni, che
notoriamente è confrontato a costi di abbattimento più elevati rispetto agli operatori più
grandi.
Contrariamente alla direttiva sull’aviazione, l’AETS non prevede un’«esenzione equa» per i
trasportatori
che
circolano
(e
generano
emissioni)
nelle
regioni
periferiche
e
ultraperiferiche. Se, conformemente alle disposizioni del Protocollo di Kyoto e al
considerando 33 nonché all’articolo 30 paragrafo 4 della direttiva sull’aviazione, è
importante tenere conto della dipendenza strutturale dal trasporto aereo dei Paesi che
dipendono fortemente dal trasporto aereo e prestare un’attenzione particolare per
attenuare o perfino eliminare gli eventuali problemi di accessibilità e competitività per le
regioni ultraperiferiche, la stessa considerazione dovrebbe fungere da principio guida
anche nel settore dei trasporti stradali.
In contrasto ancora una volta con la nuova direttiva e con la direttiva sull’aviazione, nel
progettare l’AETS non si è tenuto conto della questione cruciale della rilocalizzazione delle
emissioni di carbonio. Si è così consentito agli Stati membri di assegnare gratuitamente
delle quote agli operatori ritenuti a rischio, e ciò sebbene la questione assumesse una
valenza ancora più pressante per l’AETS, visto che lo strumento si applica solo ai Paesi
alpini e, secondo quanto previsto, solo all’arco alpino B+.
Contrariamente all’ETS UE, l’AETS non fissa un quantitativo speciale di quote riservate ai
bisogni specifici dei nuovi operatori o degli operatori che intendono ingrandirsi.
Infine, contrariamente alla direttiva sull’aviazione, l’AETS – come da progetto attuale – non
prevede la possibilità per gli operatori di acquistare quote da impianti industriali che hanno
ridotto il loro livello di emissioni e le loro unità di Kyoto (al riguardo va notato che questa
scelta è stata fatta nonostante le emissioni generate dai trasporti aerei internazionali non
facciano parte degli impegni assunti dagli Stati membri nell’ambito del Protocollo di Kyoto).
B.
Compatibilità dell’AETS con il diritto internazionale
I.
Compatibilità con la legislazione dell’OMC
1.
Compatibilità con il GATT e altri accordi di libero scambio
Analizzando
l’AETS
dal
profilo
della
legislazione
dell’OMC,
valgono
le
stesse
considerazioni formulate per la BTA in riferimento al GATS, al GATT e agli accordi di libero
scambio. Rimandiamo dunque alle spiegazioni fornite sopra nella sezione dedicata alla
BTA. L’AETS, come la BTA, fissa un numero massimo di corse transalpine adibite al
trasporto merci. Una volta raggiunto il tetto massimo, il transito alpino sui principali assi
stradali sarebbe autorizzato unicamente al traffico ferroviario. La fissazione di un
quantitativo massimo nell’AETS può dunque comportare, una volta esaurite le corse, un
obbligo indiretto di trasbordare le merci dalla strada alla rotaia. Come illustrato sopra per la
114/161
BTA, vi è il rischio che il gruppo di esperti giudichi questo obbligo indiretto contrario al
principio della libertà di transito sancito nell’articolo V paragrafo 2 del GATT189.
Inoltre, le tasse riscosse nell’AETS non possono essere considerate conformi ai requisiti
derivanti dall’articolo V paragrafo 3 del GATT, poiché non sono classificabili come tasse di
trasporto e non sono commisurate ai costi dei servizi erogati. Per essere giustificate,
queste tasse dovrebbero pertanto ricadere nelle eccezioni previste nel GATT.
2.
Giustificazione ai sensi dell’articolo XX del GATT
Come illustrato per la BTA190, per giustificare l’AETS conformemente all’articolo XX (b) o
(g) del GATT bisogna dimostrare che si tratta di una misura efficace per conseguire gli
obiettivi prefissati. Gli Stati che intendono adottare l’AETS dovrebbero inoltre provare che
non esistono alternative ragionevoli al contingentamento. L’unico modo per giustificare
un’eventuale incongruenza dell’AETS con le normative sulla libertà di transito ai sensi del
GATT sarebbe di dimostrare, con analisi scientifiche, che lo strumento garantisce vantaggi
considerevoli rispetto agli altri strumenti che non prevedono restrizioni quantitative, come
per esempio i pedaggi. Le perplessità sulla proporzionalità dell’AETS trovano eco anche
nell’ambito del GATT. Tuttavia, se un’analisi circostanziata dimostrasse in maniera
inconfutabile che l’AETS è più efficace, una giustificazione ai sensi dell’articolo XX (b) o (g)
del GATT sarebbe legittima.
II.
AETS, Convenzione delle Alpi e Protocollo sui trasporti
Come chiarito sopra contestualmente alla BTA, gli obiettivi dell’AETS sono simili a quelli
perseguiti nel quadro della Convenzione delle Alpi. L’AETS cela però il rischio di
sovratassazione, cosa da evitare in osservanza ai principi sanciti nel Protocollo sui trasporti
(in particolare concorrenza leale tra modi di trasporto, costi economicamente sostenibili e
principio «chi inquina paga»).
III.
Compatibilità dell’AETS con l’accordo sui trasporti concluso tra la Comunità
europea e la Svizzera
In Svizzera, l’attuazione dell’AETS comporterebbe la fissazione di un contingente e nuove
tasse sul traffico di transito, analogamente a quanto avverrebbe per la BTA. L’accordo sui
trasporti concluso fra la Comunità europea e la Svizzera esclude l’imposizione unilaterale
di contingenti. L’accordo fissa inoltre l’importo massimo delle tariffe applicabili agli autocarri
in transito sulle strade svizzere: la tassa sui mezzi pesanti in vigore in Svizzera è fissata a
290 franchi, ovvero per il momento ancora al di sotto dell’importo stabilito dal comitato
misto (CHF 325). Per essere in linea con l’accordo sui trasporti UE-Svizzera, i tributi
riscossi nel quadro dell’AETS dovrebbero rispettare questo importo massimo.
189
Cfr. Parte terza, cap. 3 B. I. 1.
190
Cfr. Parte terza, cap. 3 B. I. 2.
115/161
IV.
Compatibilità dell’AETS con il regime CEMT
Dato che l’AETS prevede restrizioni quantitative sui diritti di transito alpini, non possiamo
escludere che i permessi di transito CEMT già assegnati risultino inutilizzabili, e che i
vettori provenienti da Paesi CEMT si vedano negare l’accesso alle strade della rete viaria
contemplata per insufficienza di certificati di CO2, lasciando gli autotrasportatori senza
valide alternative di trasporto. È dunque possibile che l’AETS sia ritenuto incompatibile con
il regime CEMT.
C.
Compatibilità dell’AETS con le legislazioni nazionali dei Paesi partecipanti
I.
Austria
1.
Libertà di esercizio dell’attività economica e restrizioni giustificate
Associare i diritti di utilizzo delle strade alle emissioni di CO2 è in linea di principio una
scelta legittimata dall’obiettivo nazionale della protezione ambientale (sez. 1 della legge
costituzionale sulla protezione dell’ambiente). L’idoneità dell’AETS pare ciononostante
dubbia, poiché il sistema dei certificati si applica unicamente ai corridoi di transito dell’arco
alpino B+ e non a tutti i valichi, con il rischio – come già menzionato sopra191 – di deviazioni
più lunghe e di un conseguente aumento generalizzato delle emissioni CO2. Pur invocando
gli obiettivi generali di gestione delle capacità e di protezione dell’ambiente (p. es. riduzione
dell’inquinamento acustico e di altre fonti inquinanti) a sostegno dell’idoneità dell’AETS,
l’adeguatezza dello strumento è discutibile, se si considera l’effetto anticipabile
dell’incremento delle emissioni di CO2 in caso di deviazioni (vista soprattutto la portata
globale del CO2).
Per quanto riguarda la libertà di esercizio dell’attività economica, rimandiamo qui al modello
della BTA. Due aspetti da considerare sono i nuovi arrivati e il divieto di prezzi di mercato
aventi effetti «confiscatori».
2.
Rispetto del principio di non discriminazione
Dato che l’attuazione del sistema di concessioni prospettato nell’AETS riguarda solo un
numero ristretto di strade e di corse, lo strumento crea una disparità di trattamento che
richiede una valida giustificazione. In linea di principio, la protezione dell’ambiente, la
gestione delle capacità e la promozione delle modalità ferroviarie sulle strade transalpine
rappresentano motivi legittimi di interesse generale tali da giustificare una differenza di
trattamento. Le perplessità che sorgono sono tuttavia legate al fatto che l’attuazione
dell’AETS interesserà solo un numero ristretto di strade e di corse: gli operatori che
transiteranno sulle strade contemplate a cavallo della cresta principale delle Alpi dovranno
acquistare e rimettere i certificati, chi invece circolerà sulle stesse strade senza
attraversare la succitata linea non sarà tassabile. Simili disparità di trattamento sono difficili
da giustificare. Il fatto che un’applicazione circoscritta all’arco alpino B+ possa addirittura
191
Parte quarta, cap. 2 A. I. 1.
116/161
stimolare un aumento delle emissioni di CO2 a causa del traffico di aggiramento, mette in
discussione l’obiettività dello strumento.
Se queste perplessità fossero risolte, bisognerebbe da ultimo garantire che la limitazione
delle capacità definite nell’AETS si fondi su considerazioni obiettive.
3.
Possibili conflitti con atti legislativi
L’obbligo per gli autotrasportatori di acquistare i certificati di emissione del CO2 deve avere
un fondamento giuridico, in quanto la legge federale sulle strade assicura in generale il
libero accesso alle strade federali, regionali e private. In caso contrario, un sistema come
l’AETS in cui i diritti di utilizzo delle strade sono distribuiti, violerebbe detta garanzia.
II.
Francia
1.
Osservanza del diritto costituzionale
L’analisi giuridica elaborata per la BTA si applica negli stessi termini anche all’AETS,
tranne che per il seguente punto:

per quanto riguarda il principio costituzionale di uguaglianza, le considerazioni
sull’esenzione per il traffico locale e a breve distanza non si applicano all’AETS,
poiché esso non prevede simili esenzioni (p. es. «uguaglianza per quanto concerne
le esenzioni previste»), e ciò non necessariamente per il criterio della distanza.
2.
Compatibilità con atti legislativi rilevanti
a)
Codice della strada
L’analisi giuridica riferita alla BTA si applica negli stessi termini anche all’AETS.
b)
Codice doganale
Da quanto capiamo, l’AETS si applicherà a dei tratti stradali e non solo ai punti di
attraversamento (valichi). Sulla base delle informazioni disponibili per la rete in territorio
francese soggetta all’AETS, non possiamo escludere che alcune tratte stradali saranno
assoggettate sia all’ecotassa francese sia all’AETS192.
Dato però che l’ecotassa francese è considerata un diritto d’utenza nel senso della nuova
direttiva sull’eurovignetta, non vi sarebbe a nostro avviso nessun impedimento a combinare
entrambi (AETS ed ecotassa francese). Lasciando da parte la questione della compatibilità
192
Ci riferiamo nello specifico alle seguenti sezioni della rete francese soggetta all’ecotassa (cfr. carta
consultabile
all’indirizzo
http://cartelie.application.developpementdurable.gouv.fr/cartelie/voir.do?carte=Bande_Decret_ScanIGN&service=DGITM): un tratto della N90 tra
Albertville e Moutiers e un tratto della N85 tra Grenoble e Gap.
117/161
dell’AETS con la nuova direttiva sull’eurovignetta, i due pedaggi potrebbero essere
applicati contemporaneamente193.
L’attuazione dell’AETS sulla rete contemplata nel contratto di partenariato pubblico-privato
concernente l’ecotassa francese potrebbe richiedere una modifica per ragioni tecniche (per
attuare i meccanismi di interoperabilità).
3.
Modifiche alle concessioni di servizio pubblico
Con ogni probabilità l’AETS sarebbe applicato a tratti stradali soggetti a concessioni di
servizio pubblico194. L’analisi giuridica riferita alla BTA si applica per analogia anche
all’AETS.
4.
Possibili conflitti con accordi bilaterali
Si rimanda ancora una volta all’analisi giuridica elaborata per la BTA.
III.
Germania
L’AETS adotta il criterio della distanza percorsa nella regione alpina: la sua attuazione
inciderebbe pertanto sulle condizioni di utilizzo delle tratte della rete viaria tedesca situate
in questa zona e dunque soggette al pagamento dei tributi.
Come per la BTA, dall’analisi giuridica dell’AETS non emergono incompatibilità
sostanzialmente insormontabili con le disposizioni dell’ordinamento nazionale tedesco. Un
aspetto invece discutibile è il soddisfacimento da parte dell’AETS dei requisiti posti dal
principio di proporzionalità.
193
Secondo il Governo francese, l’ecotassa francese è un diritto d’utenza (tassa per l’utilizzo dell’infrastruttura):
ciò significa che i due pedaggi potrebbero essere prelevati contemporaneamente. In un documento pubblico
concernente la gara d’appalto per la selezione del gestore che avrebbe finanziato, costruito, mantenuto e
operato il sistema di esazione dell’ecotassa francese, il Ministro francese ha dichiarato che la direttiva impone
di fissare gli importi dell’ecotassa francese in base al principio del recupero dei costi di infrastruttura. Più
precisamente, ciò significa che i proventi non devono superare il totale dei costi di costruzione, gestione,
manutenzione e sviluppo della rete soggetta alla tassazione (Ministero dell’ambiente francese, Sviluppo
sostenibile e mare, contratto standard per la prestazione di servizi sottoscrivibile con società autorizzate di
esazione dei pedaggi; Direzione generale delle infrastrutture di trasporto e del mare, Servizio
dell’Amministrazione generale e della strategia, missione, tariffazione, contratto tipo per la prestazione di
servizi sottoscrivibile con le SHT (società di telepedaggio), programma funzionale SHT, [2010]). Questa
posizione si delinea anche nei lavori parlamentari relativi alla legge esecutiva dell’ecotassa, in cui si spiega
che, ai sensi della vigente direttiva sull’eurovignetta, l’importo della tassa deve basarsi sul principio del
recupero dei costi di infrastruttura e che dunque i proventi complessivi non devono superare il totale dei costi
di costruzione, gestione, manutenzione e sviluppo della rete soggetta alla tassazione. Il valore utilizzato per i
calcoli è di 12 centesimi al chilometro, importo inferiore ai pedaggi applicati sulle autostrade date in
concessione, dove la media è di 17 centesimi IVA esclusa [rapporto per conto della Commissione delle
finanze, dell’economia e della verifica di bilancio sul progetto di legge finanziaria per il 2011 (n. 2824) redatto
da M.Gilles Carrez, relatore generale, allegato n. 16, M. Hervé Mariton, rapporto speciale].
194
Oltre alle concessioni di servizio pubblico comprendenti i trafori del Moncenisio/Fréjus e del Monte Bianco,
come pure la strada costiera di Ventimiglia, non è escluso che l’AETS si applicherà anche ad altre reti stradali
di montagna soggette a concessioni di servizio pubblico, tra cui la A41 e la A43.
118/161
1.
Libertà di esercizio dell’attività economica e restrizioni giustificate
L’AETS gestisce l’utilizzo delle strade per il trasporto merci e influenza dunque la libertà di
esercizio dell’attività economica degli autotrasportatori al livello, meno restrittivo,
dell’esercizio di un’attività professionale. Per essere compatibile con il diritto costituzionale,
una siffatta restrizione dell’articolo 12 paragrafo 1 GG deve avere un fondamento giuridico,
deve essere giustificata per motivi di interesse generale e deve soddisfare il principio di
proporzionalità.
Le perplessità che sorgono in merito al fatto che l’AETS possa essere una misura idonea,
necessaria e appropriata, sono sostanzialmente uguali a quelle formulate in relazione al
diritto comunitario, cui si rimanda195.
2.
Rispetto del principio costituzionale di uguaglianza
A nostro avviso, le proposte modalità di applicazione dell’AETS sarebbero contrarie al
principio di uguaglianza (art. 3, par. 1 GG). Vi sarebbe disparità di trattamento soprattutto
se l’AETS fosse applicato solo all’arco alpino B+ e se il criterio tassare/non tassare le corse
si basasse sull’attraversamento della cresta principale delle Alpi: alcune corse su singole
tratte autostradali tedesche sarebbero tassate, altre – sempre sulle stesse tratte – non lo
sarebbero, anche se effettuate nello stesso orario e dallo stesso tipo di veicoli. Data la
portata globale delle emissioni di CO2, le possibilità di giustificare un trattamento diverso di
circostanze fondamentalmente uguali sul piano dell’impatto ambientale sarebbero a nostro
avviso scarse.
3.
Conflitti con la legislazione nazionale nel settore dei trasporti
Come la BTA, anche l’AETS non è in linea con la legge sulle strade federali, secondo la
quale chiunque ha il diritto di usare le strade federali nell’ambito dello scopo previsto e
della legislazione applicabile in materia di trasporti, senza bisogno di autorizzazioni.
L’AETS non trova un valido fondamento giuridico nemmeno nella legge federale sui
pedaggi stradali, poiché l’ordinamento tedesco non configura ancora un simile strumento di
gestione del traffico pesante.
4.
Possibili conflitti con accordi bilaterali
Al riguardo si delinea lo stesso rischio di violazione degli accordi bilaterali in materia di
trasporti stradali già messo in evidenza per la BTA, segnatamente qualora – esauriti i
certificati AETS – ai vettori esteri titolari di un permesso bilaterale dovesse essere negato
l’accesso alle strade.
IV.
Italia
La fissazione di un tetto massimo di certificati di emissione assegnabili in un determinato
lasso di tempo è incompatibile con l’ordinamento giuridico italiano, poiché essa limiterebbe
195
Cfr. sopra, Parte quarta, cap. 2 A. I.
119/161
la libera circolazione alle frontiere nazionali (cfr. artt. 16 e 41 della Costituzione italiana) e
potrebbe entrare in conflitto con i diritti di sfruttamento economico dell’infrastruttura garantiti
al concessionario dagli accordi contrattuali.
La durata di validità limitata dei certificati potrebbe costituire un altro elemento in contrasto
con l’ordinamento giuridico italiano196.
Sulla scia di quanto affermato per la BTA, l’esistenza di un numero prefissato di certificati di
emissione assegnabili è contraria all’articolo 44 della legge 298/1974197.
L’attuazione dell’AETS può avere un impatto negativo sulla libertà di transito in territorio
italiano statuita in alcuni accordi bilaterali che l’Italia ha concluso con altri Paesi.
L’AETS andrebbe poi coordinato con la durata dei permessi riconosciuti in virtù di accordi
bilaterali. Ai trasportatori che, in virtù di un trattato, sono provvisti di un titolo valido di
transito in territorio italiano, non dovrebbe essere negato l’accesso al territorio nazionale
per insufficienza di certificati di emissione.
Va sottolineato, infine, che il quadro di riferimento dell’AETS a livello nazionale è costituito
dalle normative italiane di attuazione delle disposizioni di Kyoto e dalle direttive concernenti
l’ETS dell’UE. Adottando la legge n. 120/2002, il Governo italiano ha ratificato e dato
esecuzione al Protocollo di Kyoto, mentre con i decreti legislativi n. 216/2006 e 51/2008 ha
dato piena attuazione alle direttive 2003/87/CE e 2004/101/CE. La legge italiana
n. 166/2009 disciplina inoltre le misure di attuazione della direttiva sul trasporto aereo.
Adottando le leggi e i decreti di cui sopra, l’Italia ha recepito nella legislazione ambientale
nazionale tutte le norme e i principi sanciti a livello internazionale e dell’UE (cfr. sopra,
Parte seconda, cap. 1 F.).
In generale, possiamo concludere che tutte le riserve illustrate nella Parte quarta, capitolo 1
A di cui sopra (compatibilità dell’AETS con il quadro normativo applicabile ai sistemi di
scambio delle quote di emissione sia internazionale che europeo) si applicano anche
rispetto alle normative nazionali di attuazione dei suddetti sistemi.
V.
Slovenia
In Slovenia non esistono strumenti giuridici che disciplinano direttamente le emissioni di
CO2 generate dai trasporti stradali, e più nello specifico dai trasporti transalpini. La
legislazione non configura nemmeno strumenti intesi a gestire le fonti di emissioni di CO2
nel settore dei trasporti. In più, gli incentivi per esempio al rimborso dell’accisa sul diesel
196
Cfr. la decisione dell’autorità garante della concorrenza n. 17069 del 26 luglio 2007, nella quale l’autorità
contestava alla società Autostrade S.p.A. la fissazione di una validità temporale limitata delle Viacard. Il
procedimento si è concluso con l’impegno da parte del concessionario di cancellare la data di scadenza dalle
carte.
197
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 3 C. IV.
120/161
aggravano i livelli di emissione del CO2 invece di contribuire al raggiungimento degli
obiettivi di riduzione (obbligo che emana dal Protocollo di Kyoto)198.
D’altro canto, la Slovenia è consapevole della necessità di ridurre le emissioni di CO2 in
larga misura anche nel settore dei trasporti. L’AETS, che è uno strumento di mercato, è
una soluzione percorribile per raggiungere l’obiettivo della politica dei trasporti slovena,
vale a dire ridurre le emissioni di CO2. Esso riprende il concetto di scambio delle quote di
emissioni di CO2 generate dalle industrie ed è facilmente realizzabile anche in Slovenia.
L’AETS comporterebbe tuttavia un doppio onere se fosse affiancato al sistema di licenze
per il trasporto internazionale. Secondo l’articolo 102 della legge sui trasporti stradali, tutti i
vettori stranieri devono essere titolari di una licenza per il trasporto merci. La stessa regola
si applica ai vettori stabiliti o domiciliati nell’UE per il trasporto merci in provenienza da
Paesi terzi. L’unica eccezione è rappresentata da un trattato (bilaterale) internazionale che
preveda una deroga al requisito di cui sopra. Le licenze sono autorizzazioni amministrative
non trasferibili né negoziabili. Il loro scopo è limitare il numero di autocarri sulle strade e di
riflesso anche le emissioni di CO2. Questo obiettivo di riduzione non è tuttavia l’unico ed è
una conseguenza indiretta. La conseguenza diretta è solamente la limitazione del numero
di mezzi pesanti, e non è detto che ciò si traduca anche in una diminuzione del numero di
chilometri percorsi.
L’AETS è uno strumento giuridico più direttamente finalizzato alla riduzione delle emissioni
di CO2. Come tale, esso comporterebbe restrizioni e oneri, influenzando la libertà di
iniziativa economica (art. 74 della Costituzione slovena), che si sommerebbero alle
restrizioni già in vigore (p. es. il sistema di licenze menzionato sopra, le restrizioni temporali
specialmente nei fine settimana e nella stagione turistica).
Le restrizioni basate sul principio di non discriminazione199 possono trovare una
giustificazione. Il requisito di idoneità dell’AETS rimanda anche a un altro diritto sancito
nella Costituzione, vale a dire al diritto a un ambiente di vita sano. Occorre dunque stabilire
un giusto equilibrio tra i diritti costituzionali. Se due diritti costituzionali entrano in conflitto,
bisogna adottare il criterio di proporzionalità, che a sua volta si fonda sul principio di non
discriminazione. È necessario stabilire se l’AETS possa essere attuato insieme con altri
sistemi e, in caso affermativo, se i sistemi soddisfino nel loro insieme il principio di
proporzionalità come pure i criteri di idoneità e necessità. Secondo il nostro parere, la
protezione dell’ambiente è un diritto personale privo di valenza economica classificabile
come esigenza di interesse generale che prevale sulle libertà economiche. Politicamente
parlando, la Slovenia intende in linea di principio applicare gli strumenti di mercato proposti
dall’UE (p. es. sistemi di scambio delle quote di emissioni) e condivide l’approccio
198
Al solo scopo di fornire una panoramica globale, sarebbe opportuno menzionare anche le statistiche
ferroviarie comparative: si stima che potenziando opportunamente le infrastrutture e i servizi ferroviari si
possano ridurre in maniera sostanziale le emissioni di CO2. Le emissioni di CO2 generate dai trasporti stradali
sono nettamente superiori (88,79 mio/t) a quelle del traffico ferroviario (4,84 mio/t). Il Governo sloveno è
consapevole che potenziando l’infrastruttura ferroviaria potrebbe ridurre le emissioni di CO2 di 12 milioni di
tonnellate all’anno, vale a dire di 182 milioni di tonnellate entro il 2020, equivalenti al 7 % della riduzione dei
gas a effetto serra.
199
Cfr. sopra, Parte quarta, cap. 2 A. II.
121/161
comunitario, che con questi strumenti punta a una strategia economica di più ampio
respiro.
Il sistema sloveno delle licenze descritto sopra (nella sezione dedicata alla BTA)200 non
persegue lo stesso obiettivo dell’AETS, aspetto che assume una valenza centrale per
giustificare misure (duali o multiple) diverse applicabili contemporaneamente a singoli
vettori. La Corte costituzionale slovena ha adottato un numero piuttosto rilevante di
decisioni riguardanti la libertà di iniziativa economica e le misure atte a limitarne l’ambito.
Una misura è giustificata unicamente se: 1) è proporzionale (ragionevole) conformemente
all’articolo 2 della Costituzione slovena (principio dello stato di diritto), il che significa anche
essere 2) necessaria, 3) appropriata al raggiungimento dell’obiettivo dichiarato, e 4)
persegue un obiettivo legittimo. Si deve dunque garantire un equilibrio tra l’obiettivo o gli
obiettivi perseguiti e la limitazione del diritto individuale. Il criterio è piuttosto rigido,
trattandosi dello stesso che viene applicato per giustificare i diritti umani. Ai termini
dell’articolo 74, paragrafo 2 della Costituzione slovena, una misura è giustificabile solo se
persegue un obiettivo di interesse generale. Questa formulazione è assai vaga e non
fornisce una risposta precisa. La giurisprudenza della Corte costituzionale indica tuttavia
una serie di motivi su cui può fondarsi una giustificazione basata su esigenze di interesse
generale. È fondamentale ricordare che l’interesse generale (p. es. protezione
dell’ambiente) è un obiettivo definito nel diritto statutario e può dunque costituire un motivo
di giustificazione valido.
Un’altra questione fondamentale da chiarire è se due strumenti possano essere applicati
contemporaneamente in uno stesso settore, e se siano giustificabili. La risposta può essere
estrapolata, almeno in potenza, da diverse decisioni della Corte costituzionale201, che non
forniscono tuttavia indicazioni esplicite. Il numero di misure (oneri duali o multipli) non
costituisce in sé motivo di violazione del principio di proporzionalità. Per applicare il criterio
di giustificazione ed esaminare se lo strumento come tale sia proporzionato, necessario,
appropriato e persegua obiettivi legittimi, entrambe (tutte) le misure devono essere
considerate nell’insieme, ovvero come un unico strumento.
VI.
Svizzera
Nella legislazione svizzera è già configurato uno strumento che impone al traffico merci
transalpino il trasferimento modale dalla strada alla ferrovia. Questo strumento ha un
fondamento giuridico nella Costituzione.
L’articolo 6 LTrasf crea la base legale per attuare una borsa dei transiti alpini mediante atto
parlamentare. L’attuazione dell’AETS presupporrebbe dunque una modifica della presente
legge. Gli emendamenti legislativi potrebbero essere adottati nello stesso atto
parlamentare richiesto per creare le basi legali dell’AETS.
200
Attualmente non esiste per gli Stati membri un obbligo di licenza per il trasporto all’interno dell’UE. Le licenze
sono obbligatorie solo per il trasporto merci da uno Stato membro a destinazione di un Paese terzo.
201
OdlUS III, 63, U-I-92/93, gazzetta ufficiale della Repubblica di Slovenia, n. 40/94; OdlUS III, 98, U-I-154/94,
gazzetta ufficiale della Repubblica di Slovenia, n. 69/94; OdlUS V, 38, U-I-67/95 del 4 aprile 1996, OdlUS X,
54, U-I-293/89, gazzetta ufficiale della Repubblica di Slovenia, n. 28/2001.
122/161
Potrebbe infine rivelarsi necessario rinegoziare l’accordo sui trasporti fra l’UE e la Svizzera,
se la TTP in vigore, sommata alle tariffe dell’AETS, dovesse superare l’importo massimo
pattuito dal comitato misto.
Capitolo 3: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica
L’AETS, al pari degli altri strumenti, pone alcuni problemi di incompatibilità giuridica dovuta al
prospettato ambito territoriale di applicazione, circoscritto all’arco alpino B+, e alla regola
dell’attraversamento della cresta principale delle Alpi quale criterio di differenziazione. Questi
aspetti controversi pregiudicano la coerenza degli strumenti con i principi fondamentali supremi
sanciti nella legislazione dell’UE, nel diritto internazionale e nelle legislazioni nazionali. Nella
classificazione delle incompatibilità giuridiche elaborata nelle tabelle che seguono, questi aspetti
sono stati volutamente tralasciati, poiché altrimenti le tabelle perderebbero la loro funzione
comparativa, essendo queste incompatibilità classificabili di livello 5.
Inoltre, è certo che qualsiasi modalità attuativa degli strumenti richiederebbe un fondamento
legislativo. La mancanza per il momento di questa base giuridica non è considerata
un’incoerenza, ma semplicemente il prerequisito giuridico, per ora non dato, necessario
all’attuazione degli strumenti.
1.
Diritto dell’UE
AETS
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
dell’UE
Lo strumento
non è
compatibile con
normative non
vincolanti (p. es.
Libri bianchi)
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto derivato
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto derivato
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto primario
(TUE e TFUE)
x
x
x
x
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
dell’UE
La presunta incompatibilità dell’AETS con il diritto primario dell’UE è dovuta alle forti perplessità
circa l’adempimento del principio di proporzionalità, in particolare del criterio di necessità dello
strumento.
2.
Diritto internazionale
AETS
Livello 1
Livello 2
Livello 3
123/161
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
trattati e accordi
internazionali
Lo strumento
non è
compatibile con
gli orientamenti
discussi in seno
a organi come
l’UNECE, l’OMC
e la FIT
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
tra l’UE e Stati
membri che
partecipano al
processo di
Zurigo
Compatibilità
giuridica con il
diritto
internazionale
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
tra l’UE e Stati
terzi
x
Lo strumento
non è
compatibile con
trattati e accordi
multilaterali (p.
es. GATT,
accordo SEE,
CEMT)
x
La presunta incompatibilità dell’AETS con il GATT si fonda sull’ipotesi, tuttavia contestata, che
l’accordo sia applicabile agli strumenti di gestione del traffico pesante.
124/161
3.
Legislazioni nazionali
AETS
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
austriaca
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
dell’Austria
AETS
x
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
x
x
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
francese
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Francia
x
125/161
La tabella dei livelli di (in)compatibilità giuridica con la legislazione francese è stata compilata al
livello 5 sulla base dalle seguenti ipotesi: 1) i certificati potrebbero scarseggiare, senza alternative
valide per gli autotrasportatori, 2) il sistema delle aste potrebbe in taluni casi spingere i prezzi a
livelli proibitivi e/o 3) mancano sufficienti elementi scientifici per giustificare l’applicazione
dell’AETS nella regione alpina ed escluderla in altre.
AETS
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
tedesca
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
x
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Germania
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
x
La presunta incompatibilità dell’AETS con il diritto costituzionale tedesco è dovuta alle forti
perplessità sull’adempimento del principio di proporzionalità, in particolare del criterio di necessità
dello strumento. Se ai vettori stranieri fosse negato l’accesso alle strade per insufficienza di
certificati di CO2, si potrebbe incorrere in una violazione di diversi accordi bilaterali.
126/161
AETS
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
x
x
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
italiana
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
x
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
dell’Italia
AETS
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
x
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
slovena
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Slovenia
127/161
AETS
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
svizzera
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
x
x
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Svizzera
Dato che l’UE è una delle parti contraenti della Svizzera, i conflitti esistenti con l’accordo sui
trasporti concluso fra la Comunità europea e la Svizzera sono stati classificati di livello 5 per
sottolineare la valenza di questa convenzione bilaterale.
128/161
Capitolo 4: Raccomandazioni
L’attuazione dell’AETS richiederebbe, come nel caso della BTA, modifiche della
legislazione in vigore, l’adozione di nuovi atti legislativi e ritocchi allo strumento per
risolvere le incoerenze giuridiche laddove un emendamento delle normative vigenti
risultasse impossibile. Occorrerebbe poi fornire prova della proporzionalità dell’AETS e
della disponibilità di capacità ferroviarie sufficienti e adeguate secondo i requisiti enunciati
per la BTA202.
Data l’affinità dello strumento con il sistema di scambio delle quote di emissioni dell’UE, un
aspetto chiave nell’attuazione dell’AETS è dato dalla necessità di allineare lo strumento al
quadro normativo europeo e internazionale per lo scambio delle quote di emissioni: una
modifica delle citate normative è inconcepibile o non è un’opzione fattibile. Le incongruenze
giuridiche rilevate riguardano in parte disposizioni che sanciscono i principi generali
applicabili in materia di scambio di quote di emissioni a livello nazionale e regionale:
pertanto, l’unico modo per ristabilire la compatibilità giuridica è adeguare l’AETS
conformandolo al quadro normativo applicabile. I requisiti giuridici sono approfonditi di
seguito.
A.
Requisiti per soddisfare l’onere della prova ai fini dell’attuazione
Per soddisfare l’onere della prova a giustificazione dell’AETS, come stabilito dalla Corte di
giustizia, gli Stati partecipanti devono dimostrare e assicurare l’esistenza di capacità
ferroviarie sufficienti, adeguate e accessibili. A sostegno dell’attuazione dello strumento si
devono inoltre fornire prove precise della sua proporzionalità, in particolare della sua
necessità, che per quest’ultima consistono in un’analisi scientifica approfondita che escluda
l’esistenza di altre misure meno restrittive al commercio intracomunitario, ma altrettanto
capaci di conseguire gli obiettivi di riduzione delle emissioni e degli altri effetti dannosi per
l’ambiente nonché di bilanciare le capacità stradali, corredata di una motivazione scientifica
delle soglie massime proposte. Anche la scelta dell’ambito territoriale di applicazione dello
strumento deve essere avvalorata da prove scientifiche.
B.
Adeguamento di alcune caratteristiche dello strumento
Per consentirne l’attuazione, l’AETS va modificato nei diversi punti che, come messo in
evidenza nello studio ALBATRAS, entrerebbero con forti probabilità in conflitto con le
garanzie e i principi fondamentali sanciti nei trattati dell’UE, nel diritto internazionale e nelle
Costituzioni dei Paesi partecipanti.
Analogamente a quanto illustrato più in dettaglio per la BTA, cui ci riferiamo, è necessario
trovare un criterio di distinzione coerente tra corse tassabili e corse non tassabili, e
adottare una definizione sistematica dell’ambito di applicazione dell’AETS, tenendo conto,
in particolare, che il CO2 è un inquinante globale. Occorre poi rivedere le modalità di
202
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 5 A.
129/161
distribuzione
dei
certificati
e
adottare
misure
precauzionali
per
prevenire
una
sovratassazione degli autotrasportatori.
Per quanto riguarda più nello specifico gli aspetti attuativi dell’AETS, si richiedono nuovi atti
legislativi per garantire la compatibilità dello strumento con la legislazione europea e
internazionale in materia di scambio di quote di emissioni. Questi aspetti sono trattati più in
dettaglio nel seguito.
I.
Modalità di attuazione dell’AETS inteso come strumento per lo scambio delle quote
di emissione
Le soluzioni attuative dell’AETS sono in linea di principio due e richiedono entrambe alcuni
adeguamenti dello strumento. La prima opzione è che i Paesi che aderiscono al processo
di follow-up di Zurigo optino per far includere il settore dei trasporti nel sistema ETS
dell’UE: in questo caso, in conformità con l’articolo 24 della direttiva del 2003 e con la
nuova direttiva, prima di dare la propria approvazione la Commissione dovrebbe esaminare
tutte le implicazioni che l’inclusione di questo settore potrebbe avere sul piano della
regolamentazione in materia di concorrenza, del mercato interno, degli operatori e della
compatibilità del sistema con le norme e i principi sanciti nel quadro dell’ETS dell’UE.
Se la proposta di inclusione di cui sopra fosse respinta, bisognerebbe modificare lo
strumento per renderlo compatibile sia con le disposizioni stabilite nell’ambito della
decisione sulla condivisione degli oneri sia con i principi rilevanti sul piano internazionale,
che costituiscono la cornice di riferimento nella quale operano tutti i sistemi regionali. Lo
strumento andrebbe impostato in modo da garantirne in particolare l’efficienza dal punto di
vista economico e ambientale, secondo i criteri e i principi rilevanti del quadro
internazionale applicabile, meglio se basandosi sul quadro ETS dell’UE in modo da
assicurarne la coerenza con l’UNFCCC e il Protocollo di Kyoto.
Come accennato sopra, sembra che nella visione attuale della Commissione l’introduzione
di un sistema di scambio non sia la soluzione più adatta per il settore dei trasporti203. Se i
Paesi che aderiscono al processo di follow-up di Zurigo decidessero di attuare l’AETS
malgrado queste perplessità, dovrebbero soddisfare una serie di requisiti e apportare una
serie di adeguamenti (v. di seguito) per rendere l’AETS compatibile con le normative
comunitarie e internazionali.
II.
Recepimenti necessari per allineare l’AETS alla legislazione internazionale e dell’UE
Per i primi anni di attuazione dell’AETS sarebbe più opportuno scegliere un metodo di
assegnazione gratuita che consenta agli Stati membri di decidere in seconda battuta se
mettere all’asta solo una percentuale limitata di quote. Per l’assegnazione gratuita, il
benchmarking assicura un buon equilibrio tra efficienza ambientale ed economica poiché,
una volta definiti con precisione gli standard, incentiva a inquinare meno senza gravare
eccessivamente sugli operatori.
203
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 1 F. II. 1.
130/161
Nel caso dell’AETS sembra inoltre avveduto prevedere un inasprimento graduale degli
standard attuabili.
Si raccomanda poi di differenziare i livelli di emissione degli Stati membri in funzione dei
modelli economici e delle caratteristiche geografiche di ciascuno. Durante il periodo iniziale
di attuazione, gli Stati membri dovrebbero poter fissare liberamente i limiti soglia e il
metodo di assegnazione da utilizzare. Sarebbe inoltre opportuno sviluppare un sistema
decentralizzato.
Se i Paesi partecipanti decidessero di ignorare le raccomandazioni formulate sopra,
dovrebbero quanto meno tenere presenti i requisiti elencati di seguito, che riteniamo
essenziali per garantire inter alia la coerenza del sistema con il quadro normativo
internazionale ed europeo.

Gli Stati membri dovrebbero dotarsi di strumenti flessibili in grado di sostenere gli
operatori nazionali, tra cui:
-
la possibilità di escludere temporaneamente alcuni operatori;
-
la possibilità di assegnare ad alcuni operatori quote supplementari in caso di
«forza maggiore»;
-
la possibilità di distribuire gratuitamente quote agli operatori considerati a
rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.

Il sistema dovrebbe prevedere:
-
deroghe o eccezioni de minimis a sostegno dei piccoli operatori;
-
margini di sicurezza per gli operatori che circolano su strade nelle zone
periferiche e ultra-periferiche, tenendo presente che alcune economie
dipendono strutturalmente dal trasporto stradale;
-
una riserva speciale per i nuovi arrivati o gli operatori esistenti che intendono
espandersi;
-
regole per l’acquisto di quote dalle piattaforme degli impianti industriali;
-
disposizioni che consentano agli operatori contemplati nell’AETS di investire in
progetti basati sull’attuazione congiunta (JI) e sui meccanismi per lo sviluppo
pulito (MSP), e dunque di utilizzare una percentuale dei certificati di Kyoto per
coprire le loro emissioni;
-
regole su un collegamento tra i registri nazionali, il registro dell’UE e il Catalogo
internazionale delle operazioni (ITL).
Subordinatamente alle considerazioni di cui sopra, vale la pena precisare che le regole
elaborate nell’AETS devono essere compatibili con le disposizioni dell’Accordo di
131/161
Marrakech concernenti il sistema di registri, il monitoraggio, il reporting, la procedura di
inadempimento e i requisiti per raggiungere gli obiettivi internazionali e per l’attuazione dei
meccanismi di Kyoto.
È inoltre raccomandabile che il sistema di aste sviluppato nell’AETS, qualsiasi esso sia, sia
compatibile con le norme e i principi stabiliti dall’UE nel regolamento sulle vendite all’asta,
che si è voluto improntare all’efficienza. Lo stesso vale per la compatibilità delle regole
dell’AETS, già messe a punto o da sviluppare in futuro, con le linee guida per il
monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra, con le disposizioni
dell’UE sul rilascio, la restituzione, la cancellazione e lo scambio di quote come pure con le
regole dell’UE sul sistema dei registri.
C.
Modifiche della legislazione vigente e adozione di nuovi atti legislativi
L’attuazione dell’AETS presuppone modifiche legislative e l’adozione di nuovi atti legislativi
comparabili a quelli descritti sopra per l’attuazione della BTA. Rimandiamo dunque alla
pertinente sezione del presente rapporto204. Si raccomanda in particolare di puntare
all’inserimento di una clausola introduttiva nella nuova direttiva sull’eurovignetta, a una
modifica bilaterale dell’accordo sui trasporti fra l’UE e la Svizzera e alla conclusione di una
convenzione multilaterale che disciplini gli aspetti chiave e i principi fondamentali
dell’AETS.
Per quanto riguarda l’attuazione dello strumento a livello nazionale, ogni Stato partecipante
dovrà adottare nuovi atti legislativi. Va tenuto presente che nella maggior parte dei Paesi
che aderiscono al Processo di Zurigo sono già istituiti sistemi di scambio delle quote per le
emissioni generate dalle industrie. Nel processo legislativo si dovrà dunque tenere conto
dei sistemi in vigore. L’analisi giuridica ha inoltre messo in evidenza alcune specificità
nazionali che sarà bene considerare quando si prenderà in esame l’attuazione
dell’AETS205.
D.
Contesto attuativo e applicativo dello strumento AETS
Per quanto riguarda i requisiti di un’attuazione collaborativa di un sistema di gestione del
traffico pesante come l’AETS, le modalità di tassazione e la supervisione del sistema,
valgono le stesse considerazioni formulate sopra per la BTA. Rimandiamo dunque alla
disamina degli aspetti tecnici di cui nella Parte terza, capitolo 5 D.
E.
Specificità nazionali riguardanti l’attuazione dell’AETS
I.
Austria
L’attuazione dell’AETS richiederebbe una modifica della qualificazione delle strade
interessate (p. es. legge federale sulle strade) in funzione dello strumento.
204
Cfr. sopra, Parte terza, cap. 5 C.
205
Cfr. sopra, sezione E.
132/161
In linea di principio, la legge federale sui pedaggi stradali dovrà essere modificata solo se si
rinuncerà al sistema di pedaggi in vigore.
L’attuazione dell’AETS è possibile modificando la legge austriaca sui certificati di
emissione.
A dipendenza poi delle modalità specifiche dell’AETS, potrebbe essere necessario rivedere
il diritto di usufrutto su tutte le strade federali date in concessione alla società a garanzia
limitata che gestisce autostrade e superstrade (ASFINAG), in virtù della legislazione
applicabile e degli accordi contrattuali.
II.
Francia
Le raccomandazioni riferite alla BTA sono pertinenti anche per l’AETS: 1) in caso di
penuria di certificati, consentire agli autocarri di transitare per le Alpi pagando una multa; 2)
in caso di applicazione circoscritta al territorio alpino francese, fornire un’analisi scientifica
che escluda perentoriamente effetti discriminatori; 3) promulgare una nuova legge per
evitare incongruenze con il codice della strada; 4) effettuare una verifica tecnica delle
concessioni di servizio pubblico e dei partenariati pubblico-privato nell’ambito dell’ecotassa
francese per accertare se siano necessarie delle modifiche; 5) esternalizzare i lavori a un
operatore privato mediante appalto pubblico o contratto di partenariato pubblico, piuttosto
che con concessioni di servizio pubblico.
III.
Germania
L’attuazione dell’AETS in Germania richiederebbe l’adozione di una disposizione giuridica
che stabilisca come requisiti per l’utilizzo delle strade federali il possesso di
un’autorizzazione e la riscossione di una tassa, poiché la fruizione delle strade ai fini della
circolazione è retta dalla nozione giuridica di pubblico utilizzo.
Le condizioni di attuazione dell’AETS in Germania dipendono dalla decisione dei Paesi che
aderiscono al processo di Zurigo di optare o meno per l’inclusione del settore dei trasporti
stradali nell’ETS dell’UE. In caso affermativo, l’AETS deve essere recepito nella
legislazione nazionale che attua il quadro giuridico comunitario e internazionale applicabile
e deve dunque essere in linea con le norme e i principi generali. Le disposizioni fissate
nell’ambito della decisione sulla condivisione degli oneri costituiscono altrimenti il quadro
giuridico applicabile per l’attuazione dello strumento a livello nazionale.
Le competenze in materia di applicazione ed esecuzione dovrebbero, a nostro avviso,
essere attribuite all’Ufficio federale per il trasporto merci (Bundesamt für Güterverkehr). Va
notato al riguardo che la gestione del sistema di esazione dei pedaggi in vigore in
Germania è stata affidata alla Toll Collect GmbH. Assicurare la compatibilità tra i dispositivi
di addebito e il sistema in vigore è un altro aspetto cui prestare particolare attenzione per
evitare inutili difficoltà o costi amministrativi supplementari, nel caso in cui l’attuazione
dell’AETS richieda simili dispositivi di addebito in territorio tedesco.
133/161
IV.
Italia
L’attuazione dell’AETS entrerebbe in conflitto con il diritto primario italiano e diversi accordi
bilaterali che lo Stato italiano ha sottoscritto con altri Paesi (cfr. sopra Parte quarta, cap. 2,
C. IV.). Occorrerebbe riconsiderare quanto meno la fissazione di un tetto massimo e la
validità limitata dei certificati.
V.
Slovenia
L’attuazione dell’AETS in Slovenia richiederebbe modifiche di talune normative del diritto
ordinario, in particolare della legge sui trasporti stradali. Come strumento in sé, l’AETS non
è contrario né ai principi generali della legislazione slovena né all’interesse pubblico, e
potrebbe dunque essere accettato nell’ordinamento giuridico nazionale. Nell’attuare
l’AETS, il legislatore deve tenere presente che lo strumento comporterebbe una restrizione
al principio della libertà di iniziativa economica, giustificabile solo se la legge riconosce
formalmente nell’AETS un obiettivo di interesse generale (protezione dell’ambiente). Si
tratta di un requisito preliminare fondamentale per poter giustificare lo strumento. Dal punto
di vista procedurale, una modifica in tal senso delle leggi ordinarie va adottata nel quadro
della procedura legislativa ordinaria: ciò significa sottoporre all’esame del Parlamento la
proposta del Governo in prima, seconda e terza lettura.
VI.
Svizzera
Se la Svizzera adottasse l’AETS, bisognerebbe modificare le basi di calcolo della tassa sul
traffico pesante (TTP) in vigore. Bisognerebbe o rivedere la TTP o adeguare la relativa
legge (LTTP) per creare una base giuridica che consenta di continuare a riscuotere la TTP.
Infine, a seconda delle tariffe imposte nel quadro dell’AETS e della TTP, potrebbe essere
necessario rinegoziare l’accordo sui trasporti concluso fra la Comunità europea e la
Svizzera, segnatamente se la somma delle tasse sul traffico pesante dovesse superare
l’importo massimo pattuito nel succitato accordo.
134/161
Parte quinta: Compatibilità giuridica di TOLL+
Capitolo 1: Caratteristiche di TOLL+
Per cominciare, si rimanda alla descrizione delle caratteristiche che accomunano i tre strumenti
(v. sopra, Parte terza, capitolo 1).
Nel progetto TOLL+, il «diritto di transito» richiesto per attraversare la cresta principale delle Alpi
si ottiene, molto più facilmente che in altri sistemi, pagando un pedaggio individuale al punto di
addebito del valico. Diversamente dagli altri strumenti, non sono previste restrizioni quantitative
né tetti massimi sui diritti di transito.
L’internalizzazione dei costi esterni per motivi ambientali è una delle due caratteristiche
fondamentali di questo strumento: concretizzando a fondo il principio «chi inquina paga», i costi
esterni del trasporto merci su strada, principalmente in termini di inquinamento atmosferico e
acustico, sono internalizzati per favorire un trasferimento modale dalla strada alla rotaia e/o per
coprire i costi superiori alla media dell’infrastruttura stradale nelle Alpi. La seconda caratteristica
di TOLL+ riguarda le aliquote di pedaggio differenziate in base al giorno e/o all’ora di transito, allo
scopo di ridurre al minimo la congestione e quindi ottimizzare l’utilizzo delle capacità disponibili
della rete viaria (leva economica per gestire la domanda di passaggi206). Per consentire agli
autotrasportatori di reagire e riprogrammare le loro corse, la modulazione delle aliquote dei
pedaggi deve essere resa nota con un certo anticipo.
Per quanto riguarda i costi causati dalla congestione, le proposte delineate nello studio
ALBATRAS non sono del tutto coerenti: in alcuni passaggi, questi costi sono considerati costi
esterni da internalizzare, in altri invece la congestione figura unicamente in riferimento alla
seconda caratteristica di TOLL+ (ovvero alla gestione della domanda), quale problema cruciale
da combattere con la modulazione delle aliquote dei pedaggi. Sembra tuttavia che lo scopo dello
studio non sia di definire quali costi debbano essere internalizzati come costi esterni, obiettivo
questo che è invece lasciato alla nuova direttiva sull’eurovignetta adottata di recente. I livelli
tariffari dei pedaggi utilizzati nella valutazione dell’impatto condotta nello studio ALBATRAS non
si basano dunque su accurati calcoli scientifici dei costi esterni, bensì sono ricavati dai prezzi per
corsa calcolati per la BTA e l’AETS.
I pedaggi individuali per ciascun valico alpino sono fissati dai gestori, in base al sistema da loro
adottato; lo studio ALBATRAS rimanda anche su questo punto alla nuova direttiva
sull’eurovignetta e ai requisiti da essa definiti per l’internalizzazione dei costi esterni e per i vincoli
di capacità. La sovrattassa ambientale e/o economica può essere riscossa in aggiunta agli
schemi tariffari in vigore o imposta come unica aliquota (modulata). Il pedaggio varia in funzione
della distanza e dipende dalla lunghezza del valico alpino. Secondo lo studio, la distanza
206
Per esempi di pedaggi modulati cfr. pag. 65 et seg. dello studio ALBATRAS. N.B.: sebbene lo studio
ALBATRAS enfatizzi questo aspetto come una caratteristica di TOLL+, secondo lo studio non è necessaria
una modulazione dei pedaggi in base all’orario per ridurre la congestione, poiché la congestione sui corridoi
alpini è causata principalmente dal traffico individuale legato alle vacanze e non dagli autocarri. Una
modulazione dei pedaggi avrebbe dunque un effetto minimo.
135/154161
tassabile è, come per l’AETS, quella percorsa all’interno della regione definita nella Convenzione
delle Alpi.
Capitolo 2: Analisi giuridica di TOLL+
A.
Compatibilità di TOLL+ con il diritto dell’UE
La nuova direttiva sull’eurovignetta adottata di recente è di primaria importanza ai fini
dell’analisi di compatibilità giuridica di TOLL+ con il diritto dell’UE, come dimostrato di
seguito.
I.
Il principio della libera circolazione delle merci non è più direttamente applicabile
nell’ambito del sistema di pedaggi
Il principio della libera circolazione delle merci, sancito nell’articolo 34 TFUE, è
direttamente applicabile a ogni campo normativo, purché il rispettivo settore non sia
completamente armonizzato e disciplinato dal diritto comunitario derivato. Considerando
dunque, da un lato, le due caratteristiche di TOLL+ e, dall’altro, l’esistenza della nuova
direttiva sull’eurovignetta, che disciplina le tassazioni stradali e i pedaggi internalizzando
nel sistema dei pedaggi gli effetti esterni nocivi per l’ambiente, la compatibilità giuridica
dello strumento va valutata essenzialmente alla luce della succitata direttiva. Dato che la
nuova direttiva sull’eurovignetta sancisce il divieto di esigere pedaggi che superino
l’importo complessivo dell’onere per i costi di infrastruttura e di un onere per i costi esterni,
qualsiasi determinazione “politica” dei pedaggi a livelli che superino i costi calcolati del
trasporto con autocarri, per limitare il trasporto merci su strada e fornire un ulteriore stimolo
al trasferimento del traffico dalla strada alla rotaia, dovrebbe essere considerata non
soltanto – ai sensi della direttiva – una sovrattassa indebita a carico degli autotrasportatori,
ma anche una violazione del principio della libera circolazione delle merci. Il sistema
TOLL+ rientra dunque nel settore completamente armonizzato dei pedaggi e deve, di
conseguenza, essere considerato principalmente alla luce della nuova direttiva
sull’eurovignetta.
II.
Compatibilità di TOLL+ con la nuova direttiva sull’eurovignetta
Per essere compatibile con il pertinente diritto comunitario derivato, vale a dire con la
nuova direttiva sull’eurovignetta, TOLL+ deve in particolare ottemperare ai principi giuridici
sanciti per il calcolo dell’onere per i costi esterni, che internalizza i costi dell’inquinamento
atmosferico e acustico generato dal traffico. Si noti al riguardo che per l’inquinamento
atmosferico, l’internalizzazione (almeno per il momento) è limitata agli inquinanti
atmosferici esplicitamente menzionati nella direttiva e, per l’inquinamento acustico, alle
zone dove la popolazione è esposta al rumore derivante dal traffico stradale.
Al contrario, ai sensi della nuova direttiva sull’eurovignetta, gli effetti negativi della
congestione del traffico si riflettono solo come variazione all’interno del regime dei costi di
infrastruttura, già noti nella precedente direttiva, e sono pertanto soggetti al principio della
neutralità dei ricavi nell’ambito dei limiti soglia dei costi di infrastruttura. Entro tali limiti, la
136/161
nuova direttiva sull’eurovignetta stabilisce ora espressamente che si può variare l’onere per
i costi di infrastruttura allo scopo di ridurre la congestione, ridurre il più possibile il danno
all’infrastruttura e ottimizzarne l’uso o promuovere la sicurezza stradale, nel rispetto delle
soglie di flessibilità massima e delle altre condizioni poste nella direttiva. È possibile tra
l’altro variare il pedaggio in base all’ora, al tipo di giorno o alla stagione207, concetto
fondamentale anche nel sistema TOLL+, che è stato concepito per ottimizzare l’uso delle
reti stradali e gestire la domanda in modo efficace.
Tuttavia, se TOLL+ – che è basato sulla differenziazione dei pedaggi – fosse considerato
un sistema che sancisce l’internalizzazione dei costi esterni della congestione (e del
relativo utilizzo delle strade negli orari di punta) come parte di una sovrattassa ambientale
(aggiuntiva), escludendo un puro e semplice rispecchiamento di tale aspetto come
variazione dell’elemento dei costi di infrastruttura, una tale inclusione all’interno di TOLL+
non sarebbe ammissibile ai sensi dell’attuale direttiva sull’eurovignetta. Limitare l’onere per
i costi esterni a un’internalizzazione dei costi dell’inquinamento atmosferico e acustico
generato dal traffico comporterebbe un’ulteriore conseguenza: se uno Stato Membro
scegliesse, in conformità con la nuova direttiva sull’eurovignetta, di riscuotere un pedaggio
che comprenda solo un elemento di costi esterni e non un onere per i costi di
infrastruttura208, non potrebbe variare tale “pedaggio” in base all’ora, al tipo di giorno o alla
stagione.
Per quanto riguarda un’applicazione territoriale di TOLL+ circoscritta alla zona definita nella
Convenzione delle Alpi e, in caso di attuazione dello strumento solo sull’arco B+, limitata
ad alcune arterie transalpine, occorre prestare particolare attenzione alle disposizioni della
nuova direttiva sull’eurovignetta, secondo cui l’imposizione di un onere per i costi esterni
unicamente su alcuni settori della rete stradale degli Stati membri rientrante nell’ambito
della direttiva (vale a dire la rete stradale transeuropea e le autostrade della rete
aggiuntiva), richiede un’ulteriore giustificazione. In caso di applicazione limitata alla zona
della Convenzione delle Alpi, gli Stati membri con regioni montuose non rientranti
nell’ambito di applicazione di TOLL+ (come i Pirenei in Francia o gli Appennini in Italia)
dovranno dunque dimostrare, basandosi su una valutazione dell’impatto, che:

l’uso da parte dei veicoli di quelle strade su cui si applica un onere per i costi esterni
genera un danno ambientale superiore a quello mediamente generato in altri settori
della rete stradale rientrante nell’ambito della direttiva che non sono soggetti a un
onere per i costi esterni, o che

l’imposizione di un onere per i costi esterni su altri settori della rete stradale
rientrante nell’ambito della direttiva potrebbe avere effetti negativi sull’ambiente o
sulla sicurezza stradale, o ancora che imporre e riscuotere un onere per i costi
esterni su tali settori della rete richiederebbe costi sproporzionati209.
207
Cfr. art. 7g par. 3 della Direttiva 2011/76/UE.
208
Secondo la definizione di “pedaggio” contenuta nell’art. 2 della direttiva, il pedaggio può comprendere un
onere per i costi di infrastruttura e/o un onere per i costi esterni.
209
Vedi Allegato III bis della Direttiva 2011/76/UE.
137/161
Le stesse giustificazioni s’impongono anche per l’Austria, qualora l’attuazione di TOLL+
fosse limitata all’arco alpino B+.
Inoltre, l’onere per i costi esterni dovrà variare ed essere stabilito in conformità ai requisiti
minimi e ai metodi specificati nell’Allegato III bis, e rispettare gli importi massimi stabiliti
nell’Allegato III ter. L’onere per i costi esterni relativi all’inquinamento atmosferico derivante
dal traffico non sarà imposto ai veicoli che rispettano i più severi standard di emissione
EURO. TOLL+ deve dunque conformarsi a tali limiti ed esenzioni. Al riguardo, nel rapporto
ALBATRAS (pag. 220) è indicato un onere compreso tra 0,29 e 0,80 euro al chilometro
secondo lo scenario, dunque superiore a qualsiasi valore stabilito nell’Allegato III ter della
nuova direttiva sull’eurovignetta.
Occorre poi tenere presente che, ai sensi della nuova direttiva sull’eurovignetta, la
Commissione deve essere coinvolta da vicino se diversi Stati membri intendono istituire un
sistema comune di pedaggi. Per quanto riguarda l’eventuale sottoscrizione di accordi
internazionali in tale ambito, l’UE può inoltre, dopo l’entrata in vigore della nuova direttiva
sull’eurovignetta, rivendicare una competenza esclusiva in questo campo, in conformità agli
articoli 3 paragrafo 2 e 216 paragrafo 1 del TFUE.
Si noti infine che l’implementazione di TOLL+ potrebbe implicare la necessità per gli Stati
membri di applicare una maggiorazione speciale come prevista nella nuova direttiva
sull’eurovignetta. Questa maggiorazione è stata adottata specificamente per regioni come
quella alpina, come si legge nel considerando 14 della Direttiva 2006/38/CE:
«Speciale attenzione dovrebbe essere riservata al caso delle regioni montuose,
come le Alpi o i Pirenei. Infatti, il varo di nuovi progetti importanti di infrastrutture è
spesso fallito per la mancanza delle considerevoli risorse finanziarie necessarie. In
tali regioni, agli utenti potrebbe quindi essere chiesto di sostenere un onere
supplementare per finanziare progetti essenziali aventi un valore europeo assai
elevato, compresi i progetti che comportano un'altra modalità di trasporto lungo il
medesimo corridoio».
Sebbene non esista, per quanto ne sappiamo, una chiara definizione di “danno ambientale
significativo” cui attenersi per l’applicazione dell’onere supplementare, a nostro parere non
è da escludersi che alcuni settori della rete stradale a cui si applicherà TOLL+, e su cui già
si riscuotono oneri per i costi di infrastruttura nel senso della nuova direttiva
sull’eurovignetta (p. es. pedaggi in concessione), presentino i requisiti necessari
all’applicazione di detto onere supplementare210. Le conseguenze sarebbero in questo
caso le seguenti:

gli Stati membri interessati da un simile onere supplementare dovrebbero applicare
la maggiorazione agli oneri per i costi di infrastruttura già prelevati (p. es. sui pedaggi
della concessione di pubblico servizio);
210
Per chiarire questo aspetto sarebbe necessaria un’analisi scientifica che stabilisca se il danno ambientale
nella regione in questione debba essere considerato “significativo” in confronto ad altre regioni.
138/161

gli Stati membri non potrebbero imporre un onere per i costi esterni, a meno che non
venga applicato un onere supplementare;

l’importo dell’onere supplementare sarà dedotto da quello dell’onere per i costi
esterni pagato dagli autotrasportatori su questo settore della rete stradale soggetta a
TOLL+ (fatta eccezione per alcune classi di emissione EURO).
Inoltre, tutti i ricavi generati dall’onere supplementare o dall’applicazione simultanea della
maggiorazione e dell’onere per i costi esterni saranno investiti per finanziare la costruzione
dei progetti prioritari di interesse europeo identificati nell’Allegato III della Decisione
661/2010/UE.
Si noti infine che, in conformità all’articolo 7 paragrafo 3 della nuova direttiva
sull’eurovignetta, «i pedaggi e i diritti d'utenza sono applicati senza alcuna discriminazione
diretta o indiretta, fondata sulla nazionalità del trasportatore, lo Stato membro o il paese
terzo di stabilimento del trasportatore o di immatricolazione dell'autoveicolo, oppure
sull'origine o la destinazione dell'operazione di trasporto». Il fatto che la tassazione di un
autocarro dipenda dall’attraversamento della cresta principale delle Alpi comporta a nostro
parere il rischio di una discriminazione diretta o indiretta, contraria alla disposizione appena
citata. L’applicazione di questa norma provocherebbe una situazione in cui gli autocarri che
circolano nella regione alpina, anche per centinaia di chilometri, ma che non attraversano
mai la cresta principale delle Alpi, non pagherebbero TOLL+, mentre gli autocarri che
percorrono solo pochi chilometri sarebbero costretti a pagare TOLL+ poiché, data la loro
origine, devono attraversare la cresta principale delle Alpi per raggiungere la destinazione
dell’operazione di trasporto.
B.
Compatibilità di TOLL+ con il diritto internazionale
I.
Compatibilità con il diritto dell’OMC
1.
Compatibilità con il GATT e altri accordi di libero scambio
Diversamente dagli altri strumenti in esame, TOLL+ non prevede un contingentamento del
traffico transalpino: esso si basa invece sull’internalizzazione dei costi esterni e sulla
gestione della domanda in base alle limitate capacità di un percorso transalpino. Di
conseguenza, per rispettare le capacità disponibili, al pedaggio modulato si aggiungono i
costi esterni.
Dal momento che non è previsto un contingentamento, l’unico elemento che abbia un
effetto sul traffico di transito sarebbe costituito dagli oneri imposti nel contesto di TOLL+: di
qui la necessità che detti oneri siano compatibili con il GATT. Gli unici oneri sul traffico di
transito ammessi dall’articolo V paragrafo 3 del GATT sono le spese di trasporto o gli oneri
corrispondenti alle spese amministrative o ai costi dei servizi resi. Ai sensi dell’articolo V
paragrafo 4, tali oneri devono essere ragionevoli e tenere conto delle condizioni del traffico
nonché rispettare il principio della nazione più favorita, paragrafo 5.
139/161
Come già accennato, i pedaggi, le tasse stradali e oneri simili per l’utilizzo delle autostrade
possono essere interpretati come spese di trasporto. Il progetto TOLL+ prevede una
modulazione dei pedaggi stradali esigibili per l’utilizzo dell’infrastruttura, cui si aggiungono i
costi esterni internalizzati. Rispetto agli oneri previsti in TOLL+, resta dunque da stabilire se
anche un onere per i costi esterni possa essere considerato una spesa di trasporto. A
nostro avviso, una simile interpretazione del termine “spese di trasporto” è ragionevole,
purché la somma dell’onere per i costi di infrastruttura e dell’onere per i costi esterni non
superi i costi effettivi dell’operazione di trasporto.
Secondo la nostra interpretazione dello studio ALBATRAS, TOLL+ si allineerà alle
disposizioni della nuova direttiva sull’eurovignetta, condizione necessaria anche per essere
compatibile con il diritto dell’UE. In tal caso, TOLL+ non entrerebbe in conflitto nemmeno
con l’articolo V del GATT, poiché la direttiva consente soltanto di imputare i costi effettivi.
Occorre inoltre rilevare che secondo l’articolo V paragrafo 4 del GATT siffatti oneri devono
essere ragionevoli: TOLL+ soddisferebbe anche questo criterio, se l’imposizione in esso
configurata fosse limitata ai costi effettivi, compresi i costi esterni causati dal trasporto
stradale come disposto nella nuova direttiva sull’eurovignetta.
L’articolo V paragrafo 2 del GATT proibisce, analogamente all’articolo 7 paragrafo 3 della
nuova direttiva sull’eurovignetta, qualsiasi distinzione basata tra l’altro sul luogo di origine,
sul punto di entrata, sul punto di uscita o sulla destinazione. L’applicazione del criterio di
attraversamento della cresta principale delle Alpi è in conflitto con questo divieto di effetti
discriminatori.
2.
Giustificazioni ai sensi dell’articolo XX del GATT
Se si ritiene che l’onere per i costi esterni non vada considerato una spesa di trasporto, un
sistema come TOLL+, che addebita i costi esterni agli autotrasportatori, violerebbe l’articolo
V del GATT e, di conseguenza, richiederebbe una giustificazione.
Una giustificazione ai sensi dell’articolo XX (b) o (g) richiede una prova attestante che una
misura è necessaria al raggiungimento degli obiettivi prefissati e che non esistono misure
alternative meno restrittive ragionevolmente attuabili.
Non esistono alternative realistiche meno restrittive, e degne di nota, agli oneri che
internalizzano i costi esterni per trasferire la ripartizione modale dal trasporto su strada a
quello su rotaia, o limitare il numero di autocarri in transito. Altre misure avrebbero come
effetto obblighi di comando e controllo o anche con contingentamenti delle corse in transito,
risultando, in genere, meno compatibili con i principi del GATT. Gli oneri previsti in TOLL+,
che internalizzano i costi esterni, possono dunque essere giustificati ai termini dell’articolo
XX (b) o (g) del GATT.
140/161
II.
TOLL+, Convenzione delle Alpi e Protocollo sui trasporti
Un’attuazione di TOLL+ sarebbe in linea con la Convenzione delle Alpi e con il Protocollo
sui trasporti, soprattutto perché questi accordi sanciscono l’applicazione del principio «chi
inquina paga», addebitando a chi inquina i costi esterni e di infrastruttura commisurati al
danno provocato.
III.
Compatibilità di TOLL+ con l’accordo sui trasporti fra la Svizzera e l’UE
Con TOLL+ si introdurrebbero in Svizzera nuove tasse sul traffico di transito. L’accordo sui
trasporti concluso fra la Svizzera e la Comunità europea fissa un importo massimo per la
tassazione degli autocarri in transito attraverso la Svizzera. L’attuazione di TOLL+
richiederebbe una modifica dell’accordo nel caso in cui la somma del tributo imposto nel
contesto TOLL+ e della tassa sul traffico pesante già in vigore superasse l’onere massimo
previsto nell’accordo.
C.
Compatibilità di TOLL+ con le legislazioni nazionali dei Paesi partecipanti
I.
Austria
La differenza tra TOLL+ e l’attuale sistema dei pedaggi in Austria è che TOLL+ prevede
un’internalizzazione dei costi esterni.
1.
Rispetto del diritto costituzionale
Da un punto di vista costituzionale, il sistema TOLL+ è compatibile con la libertà di
esercizio dell’attività economica se è proporzionato, vale a dire se persegue un fine
legittimo e se è idoneo, necessario e opportuno.
TOLL+ prevede l’internalizzazione dei costi esterni per motivi ambientali, attuando dunque
il principio «chi inquina paga»: i costi esterni del trasporto merci su strada sono
internalizzati per promuovere un trasferimento modale dei trasporti dalla strada alla rotaia,
un fine giustificabile in base alla sezione 1 della legge costituzionale sulla protezione
dell’ambiente. Anche l’obiettivo secondario di ridurre al minimo la congestione è legittimo.
Al contrario, l’idoneità di TOLL+ sarebbe discutibile se il sistema fosse reso effettivo solo su
alcuni corridoi alpini (arco alpino B+): una simile limitazione potrebbe causare deviazioni
dei mezzi pesanti e quindi (non far altro che) trasferire i danni ambientali verso altre località
o su altre strade. In tal caso, la congestione del traffico si sposterebbe su altri valichi alpini.
Come per i sistemi BTA e AETS, l’idoneità di TOLL+ sarebbe discutibile anche nel caso in
cui la distinzione corse tassabili/corse non tassabili si basasse sul criterio di
attraversamento della cresta principale delle Alpi.
TOLL+ è necessario, poiché il pagamento è modulato in base alla distanza e, senza nulla
togliere al margine di apprezzamento del legislatore, incide su diritti fondamentali degli
autotrasportatori in misura minore rispetto ai sistemi BTA e AETS, che prevedono un tetto
massimo di diritti di transito. Inoltre, l’adeguatezza dello strumento sembra essere certa.
141/161
Occorre tuttavia evitare che l’onere abbia un effetto confiscatorio, altrimenti TOLL+
violerebbe pure il diritto di proprietà.
Le riserve sulla compatibilità dello strumento elencate sopra sollevano a loro volta
perplessità sul principio di non discriminazione, segnatamente nel caso in cui TOLL+ fosse
applicato solo su alcuni corridoi alpini e unicamente ad alcune corse effettuate su questi
assi.
2.
Possibili conflitti con atti legislativi esistenti
TOLL+ non è in linea né con la legge federale sui pedaggi stradali né con il regolamento
sulle aliquote dei pedaggi. Esso richiede un fondamento giuridico per integrare
l’internalizzazione dei costi esterni prevedendo una sovrattassa.
II.
Francia
1.
Rispetto del diritto costituzionale
a)
Libertà di movimento
Secondo la nostra opinione, TOLL+ potrebbe essere considerato conforme al principio
della libertà di circolazione, dal momento che non pone restrizioni quantitative o limiti
massimi sui diritti di transito. Non si può dunque sostenere che precluda l’accesso alle
strade, a meno che le tariffe pagate dagli autotrasportatori non siano talmente elevate da
comprometterne l’attività economica: sebbene ciò non emani, per quanto ne sappiamo,
dalla giurisprudenza, una simile situazione potrebbe essere giudicata tale da ostacolare
indirettamente l’accesso alle strade agli autotrasportatori e, dunque, essere considerata
una violazione della libertà di circolazione.
b)
Libertà di iniziativa economica nei settori del commercio e dell’industria
Come indicato sopra per la BTA e l’AETS, le tariffe imposte agli autotrasportatori nel
quadro dell’attuazione di TOLL+ dovrebbero essere fissate a un livello che non ne
comprometta l’attività economica (rischio di liquidazione).
c)
Diritto di proprietà
L’analisi della compatibilità di TOLL+ con il principio della libertà di iniziativa economica nei
settori del commercio e dell’industria può, a nostro parere, valere anche per la libertà di
proprietà, dal momento che entrambe godono di tutele analoghe e che sono rette da
principi restrittivi analoghi.
d)
Principio di uguaglianza
L’analisi giuridica relativa alla BTA si applica negli stessi termini a TOLL+, tranne che per le
esenzioni accordate al traffico locale o di breve distanza (non previste in TOLL+).
142/161
2.
Compatibilità con atti legislativi rilevanti
Al riguardo si rimanda fondamentalmente all’analisi giuridica portante sull’AETS. Occorre
inoltre notare che, rispetto al codice doganale, non è da escludere che l’applicazione di
TOLL+ alla rete su cui vige anche l’ecotassa francese imponga allo stato francese di
applicare un onere supplementare all’ecotassa, come disposto nella nuova direttiva
sull’eurovignetta211.
In tal caso, le conseguenze sarebbero le seguenti:

lo Stato francese dovrebbe applicare una maggiorazione all’ecotassa francese;

l’importo di questa maggiorazione sarebbe dedotto da quello dell’onere per i costi
esterni pagato dagli autotrasportatori su questa parte di rete stradale soggetta a
TOLL+ (ad eccezione che per alcune classi di emissione EURO).
Questo onere supplementare dovrebbe molto probabilmente essere riscosso dal partner
contrattuale dello Stato francese nel contratto di partenariato pubblico/privato sull’ecotassa
francese, che potrebbe richiedere modifiche per tener conto dell’impatto della riscossione
della maggiorazione speciale (in termini di costi aggiuntivi per il partner contrattuale)212.
Infine, se si decidesse di tener conto dei costi di congestione nell’attuazione del sistema
TOLL+, occorrerebbe modulare l’ecotassa francese in accordo alle norme stabilite nella
nuova direttiva sull’eurovignetta. A tal riguardo occorrerebbe forse modificare il contratto di
partenariato pubblico/privato.
3.
Modifiche alle concessioni di servizio pubblico
Con la nuova direttiva sull’eurovignetta, l’onere aggiuntivo da applicare con l’attuazione di
TOLL+ sarebbe considerato, a nostro avviso, un onere per i costi esterni 213, e i pedaggi in
concessione molto probabilmente un onere per i costi di infrastruttura.
Anche su questo punto si rimanda all’analisi giuridica dell’AETS, che in generale si applica
pure a TOLL+. Ad ogni modo, rispetto alla BTA e all’AETS, con TOLL+ il rischio di dover
indennizzare i concessionari del servizio pubblico per motivi di forza maggiore (imprevisto)
o per motivi di «factum principis», è minore poiché, non essendoci il pericolo di una
riduzione diretta dovuta a insufficienza di certificati, agli autotrasportatori non sarà impedito
di circolare sulla rete in concessione.
211
V. sopra Parte quinta, capitolo 2 A. II.
212
Di norma, i contratti tra pubblico e privato contengono clausole che disciplinano l’indennizzo del partner
contrattuale in caso di modifiche necessarie per legge o imposte dall’autorità pubblica e che provocano costi
aggiuntivi al partner.
213
Ci riesce difficile includere i costi di congestione nel sistema TOLL+ se si interpreta quest’ultimo come un
sistema che tiene conto della congestione unicamente come variazione di costi esterni, v. Parte quinta,
capitolo 2 A. II.
143/161
Inoltre, l’applicazione di TOLL+ alla rete compresa nelle concessioni di servizio pubblico
potrebbe comportare la necessità da parte dello Stato francese di applicare una
maggiorazione speciale ai pedaggi in concessione, come disposto nella nuova direttiva
sull’eurovignetta.214
In tal caso, le conseguenze sarebbero le seguenti:

lo Stato francese dovrebbe applicare una maggiorazione alle concessioni di servizio
pubblico;

l’importo di questa maggiorazione sarebbe dedotto da quello dell’onere per i costi
esterni pagato dagli autotrasportatori su questa parte di rete stradale soggetta a
TOLL+ (ad eccezione che per alcune classi di emissione EURO).
Infine, per tener conto dei costi di congestione occorrerebbe modulare i pedaggi del
servizio pubblico in concessione conformemente alle norme sancite nella nuova direttiva
sull’eurovignetta, modificando in tal senso le concessioni dei servizi pubblici.
4.
Compatibilità con accordi bilaterali rilevanti
a)
Accordi bilaterali relativi ad autorizzazioni e contingentamenti
A nostro parere, per TOLL+ non si delineano gli ostacoli rilevati per la BTA e l’AETS,
poiché 1) non prevede restrizioni quantitative o limiti massimi sui diritti di transito e 2) il
sistema di pagamento non richiede che l’autotrasportatore si premunisca di un certificato
che potrebbe essere considerato l’equivalente di un permesso.
b)
Accordi bilaterali relativi ai trafori del Monte Bianco e del Fréjus
Per quanto riguarda gli accordi bilaterali relativi ai trafori del Monte Bianco e del Fréjus,
l’analisi giuridica condotta per la BTA e l’AETS si applica negli stessi termini a TOLL+.
III.
Germania
Secondo lo studio ALBATRAS, la distanza tassabile nel regime TOLL+ è, come per
l’AETS, quella percorsa entro i confini della regione oggetto della Convenzione delle Alpi: di
conseguenza, come per l’AETS, l’attuazione dello strumento riguarderebbe qui settori della
rete stradale tedesca che rientrano nell’area della Convenzione, e dovrebbe dunque essere
compatibile con il diritto tedesco, benché nessuno dei valichi alpini sia situato in territorio
tedesco.
1.
Libertà di esercizio dell’attività economica e restrizioni giustificate
Sebbene non preveda contingentamenti, il sistema TOLL+ va considerato come una
limitazione della libertà di esercizio dell’attività economica degli autotrasportatori ai sensi
dell’articolo 12 paragrafo 1 capoverso 1 GG. Per essere compatibile con la Costituzione,
214
Cfr. Parte quinta, capitolo 2 A. II.
144/161
deve avere fondamento giuridico ed essere giustificabile per motivi di interesse pubblico.
Deve cioè perseguire un fine legittimo ed essere necessario e opportuno per il
conseguimento di tale fine.
Analogamente alla BTA e all’AETS, le perplessità sulla coerenza di TOLL+ derivano in
particolare dalla prospettata attuazione circoscritta ai corridoi dell’arco alpino B+, oltre che
dalla distinzione tra corse tassabili/corse non tassabili basata sul criterio di attraversamento
della cresta principale delle Alpi. Ancora una volta, questo criterio genera una situazione in
cui, indipendentemente dalla lunghezza delle corse e, dunque, dai danni ambientali
provocati, gli autotrasportatori che non attraversano quella linea non sono soggetti a
nessun onere, sebbene utilizzino le stesse tratte stradali sulle quali altri, attraversando
detta linea, devono pagare.
Oltre a questi aspetti, che richiedono un’adozione dello strumento prima della sua
attuazione, sembra più semplice realizzare e provare la proporzionalità di TOLL+, dal
momento che la limitazione posta alla libertà di esercizio dell’attività economica è di minore
intensità rispetto a quella che deriverebbe dalla BTA o dall’AETS. Per quanto riguarda i
prezzi dei transiti e, quindi, l’opportunità dello strumento, anche qui bisognerà evitare una
sovrattassa. Ricordiamo a tal proposito che nel diritto tedesco è comunemente accettato
che il legislatore faccia leva sui tributi pubblici per influenzare il comportamento dei
destinatari. Tuttavia, gli oneri imposti devono al tempo stesso soddisfare il principio di
proporzionalità specificato come principio di equivalenza. Secondo lo studio ALBATRAS si
prevede di allineare questi prezzi (nonché il sistema TOLL+ in generale) alle disposizioni
della nuova direttiva sull’eurovignetta: in tal caso, occorrerebbe rispettare i costi massimi
stabiliti nella direttiva, garantendo in questo modo l’imputazione dei soli costi effettivi.
Sembra dunque che, diversamente da quanto avviene nella BTA e nell’AETS, nel contesto
TOLL+ sia possibile evitare una sovrattassa poiché si prevede una fissazione unilaterale
delle tariffe da corrispondere a ogni attraversamento.
2.
Conflitti con il principio di uguaglianza
Ancora una volta, come per l’AETS, sorgono alcune perplessità in merito al principio di
uguaglianza e a una conseguente violazione dell’articolo 3 paragrafo 1 GG: si prevede
infatti di implementare TOLL+ unicamente sui corridoi dell’arco B+ e di operare una
distinzione tra corse tassabili/corse non tassabili basata sul criterio di attraversamento della
cresta principale delle Alpi.
Per giustificare la risultante disparità di trattamento di situazioni uguali sarebbe necessario
provare che una tale discriminazione è l’unico modo per conseguire gli obiettivi perseguiti
in materia di trasporti sostenibili e riduzione del danno ambientale provocato dal traffico
stradale.
3.
TOLL+ e legge federale sui pedaggi stradali
La legislazione e le normative in vigore nel settore del trasporto stradale, in particolare la
legge federale sui pedaggi stradali e la relativa normativa che stabilisce la riscossione di un
145/161
pedaggio in funzione della distanza, differenziandolo in base al numero di assi e alla classe
di emissione del veicolo, e che riguarda tutti i mezzi commerciali pesanti con una massa a
pieno carico di almeno 12 tonnellate, non consentono un’internalizzazione dei costi esterni
nel calcolo delle aliquote di pedaggio: TOLL+ non è dunque compatibile con queste
disposizioni.
IV.
Italia
Occorre notare in primo luogo che la posizione geografica dell’Italia, che per le merci
provenienti dall’Africa o dall’emisfero orientale implica la necessità di attraversare il
territorio, può compromettere l’attuazione di questo strumento, che ha un impatto negativo
sulla libertà di circolazione e di iniziativa economica privata in Italia, sancite negli articoli 16
e 41 della Costituzione.
Quindi, l’attuazione di TOLL+ potrebbe in particolare essere in conflitto con l’articolo 44
della legge 298/1974215: diversamente da quanto osservato per la BTA e l’AETS, tuttavia,
nel caso di TOLL+ non si tratterebbe di conflitto giuridico o impedimento materiale (p. es.
assenza di UTA), ma di un carico economico per gli operatori del settore i quali, per poter
circolare liberamente, sarebbero costretti a pagare un pedaggio di transito che non è
previsto né in convenzioni bilaterali né nelle concessioni in essere.
1.
Compatibilità con il sistema nazionale di pedaggi in vigore
In riferimento alla procedura di fissazione dei pedaggi, ai sensi dell’articolo 11 della legge
498 del 23 dicembre 1992, il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica
(CIPE), su proposta del Ministro dei Lavori Pubblici, di concerto con il Ministro del Tesoro e
il Ministro della Programmazione Economica, emana direttive […] per la revisione delle
convenzioni e degli atti aggiuntivi che disciplinano le concessioni autostradali, nonché per
la revisione, dall’anno 1994, dei pedaggi autostradali, tenuto conto dei piani finanziari, delle
variazioni del costo della vita, dei volumi del traffico e dei dati ricavati dagli indicatori di
produttività. Le tariffe di pedaggio autostradale sono fissate, conformemente alle direttive
del CIPE, con decreto del Ministro dei Lavori Pubblici […].
In questo scenario, è possibile che l’attuazione di uno strumento basato sui pedaggi che
limita il transito attraverso la regione alpina (e dunque attraverso tutto il confine italiano con
gli altri Paesi europei), possa ripercuotersi negativamente sui diritti di sfruttamento
economico dell’infrastruttura riconosciuti al concessionario dagli accordi contrattuali216.
Inoltre, ai sensi della delibera n. 39 del 6 giugno 2007, le direttive emanate dal CIPE si
applicano alle concessioni nuove e a quelle esistenti se, in relazione ad esse, il
concessionario chiede un riequilibrio del piano economico-finanziario. Per stabilire il
pedaggio, il ministero deve tener conto in particolare che:
215
Cfr. sopra, Parte terza capitolo 3 C. IV., poiché aspetti simili si presentano anche nel caso della BTA.
216
L’osservazione si riferisce all’intero confine italiano soggetto all’attuazione della misura, quindi all’arco A, B+ e
parte dell’arco C.
146/161

è possibile aggiornare il piano economico-finanziario alla fine di ciascun periodo
regolatorio (cinque anni), verificando la permanenza e/o le variazioni verificatesi nel
medesimo periodo degli elementi individuati nel piano;

il prezzo unitario, espresso per veicoli/km, al lordo di eventuali componenti tariffarie
aggiuntive o riduttive e al netto delle imposte e degli eventuali sovrapprezzi,
costituisce il limite superiore imposto alla media delle tariffe di pedaggio praticate dai
singoli concessionari per le diverse classi di veicoli e/o tipologia di tratta autostradale,
ponderata con i volumi di traffico dell’anno precedente;

è possibile una revisione della convenzione e del piano economico-finanziario resa
necessaria da un nuovo programma di investimenti, ovvero da eventi straordinari che
determinino un’alterazione del piano economico-finanziario medesimo.
Le stime del traffico, elaborate sulla base dei criteri esposti ai precedenti punti, sono
approvate dall’ANAS ai fini delle successive determinazioni tariffarie.
Ai sensi delle norme citate sopra, l’autorità nazionale ha dunque la facoltà di calcolare o
aggiornare il pedaggio riscosso da un concessionario nell’ambito di un contratto di
concessione, ponderando diversi elementi non predeterminati: ciò potrebbe provocare un
conflitto con il sistema previsto per TOLL+, in cui i prezzi saranno fissati dall’operatore.
2.
Status quo dell’attuazione della direttiva sull’eurovignetta in Italia
Va precisato che l’Italia ha recepito la versione precedente della direttiva sull’eurovignetta
con il decreto legislativo n. 7 del 25 gennaio 2010 (disponendo l’«Attuazione della Direttiva
2006/38/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di
merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture»).
Ai sensi della direttiva 2006/38/CE, il legislatore italiano ha dunque introdotto un sistema di
tassazione per l’uso delle infrastrutture stradali basato sul principio «chi usa paga» e sulla
possibilità di applicare il principio «chi inquina paga», ad esempio variando i pedaggi in
base alla prestazione ambientale dei veicoli, aspetto cruciale per promuovere il trasporto
sostenibile nell’UE.
In questo modo TOLL+ internalizza i costi esterni: le risorse così ottenute vanno impiegate
a scopi ambientali (decongestione del traffico e infrastrutture alternative).
V.
Slovenia
Per cominciare va detto che in Slovenia è già in vigore un sistema di pedaggi per i veicoli
adibiti al trasporto merci in linea con la rispettiva normativa europea. Su questo punto va
poi sottolineato che, in linea di principio, gli obiettivi fondamentali dello strumento di
gestione del traffico pesante TOLL+ sono conformi alla politica dei trasporti slovena definita
nell’attuale risoluzione sulla politica dei trasporti della Repubblica di Slovenia (Resolucija o
prometni politiki Republike Slovenije, RePPRS). Tuttavia, questi obiettivi non sono (ancora)
147/161
stati raggiunti pienamente, e in alcuni casi ciò dipende dalla mancanza di un sostegno
sufficiente da parte della legislazione slovena.
TOLL+ è di per sé in linea con la Costituzione slovena. Possono tuttavia delinearsi alcune
incongruenze in base alle modalità operative e di applicazione dello strumento. In proposito
si potrebbero rilevare potenziali incongruenze in particolare rispetto al principio della parità
di trattamento o della non discriminazione, dovute per lo più alla differenziazione
(ingiustificata o inadeguata) tra corse tassabili e corse non tassabili, e rispetto al principio
della libertà di iniziativa economica. Il principio della parità di trattamento (o non
discriminazione) non richiede un trattamento identico in termini assoluti o generali, ma
stabilisce piuttosto che tutte le situazioni fondamentalmente uguali debbano essere trattate
in egual modo, e che le situazioni fondamentalmente dissimili siano trattate in modo
opportunamente dissimile (in proporzione). In pratica, è dunque possibile che persone o
situazioni siano trattate in maniera dissimile, senza che ciò costituisca un trattamento
arbitrario privo di una motivazione ragionevole e rilevante. Similmente, anche il principio
della libertà di iniziativa economica non è per sua natura assoluto, poiché riconosce le
necessarie “eccezioni” o limitazioni, fermo restando il rispetto del principio di
proporzionalità. Per garantire la proporzionalità occorre, inoltre, considerare se
l’introduzione di una misura che incide sulla libertà di iniziativa economica sia necessaria,
opportuna e in linea con un fine legittimo. La stessa Costituzione, e precisamente l’articolo
74 (2), dispone che l’attività economica non debba essere svolta a scapito di un pubblico
interesse o beneficio. La Costituzione slovena riconosce altresì il principio di condizioni di
vita sane, che potrebbe essere utilizzato a supporto dell’attuazione di TOLL+ in Slovenia.
Per quanto riguarda il diritto ordinario sloveno e gli atti legislativi derivati, un’attuazione di
TOLL+ non provocherebbe in linea di principio palesi incongruenze strutturali o essenziali.
Potrebbero ad ogni modo delinearsi alcune contraddizioni sostanzialmente equivalenti a
quelle già rilevante rispetto alla precedente direttiva sull’eurovignetta217, recepita dalla
normativa slovena. Al riguardo va ricordato che in Slovenia non esiste uno strumento
efficace per internalizzare completamente i costi esterni del trasporto merci su strada, che
rappresenta una delle caratteristiche fondamentali di TOLL+.
In aggiunta a quanto detto sopra, bisogna rilevare anche alcuni (potenziali) problemi
giuridici (e di fatto). Secondo la nostra analisi giuridica, si tratta nello specifico dei seguenti
problemi:

secondo la normativa vigente, non si paga pedaggio per il trasporto con veicoli di
soccorso e veicoli militari, con veicoli aventi priorità (in conformità alle norme per la
sicurezza stradale), con veicoli per l’assistenza umanitaria, per il trasporto dei gestori
(di impianti) stradali e per i veicoli che accompagnano quelli appena menzionati;

in casi eccezionali, è possibile imporre un premio, vale a dire un pagamento
aggiuntivo al pedaggio per l’utilizzo delle strade a pedaggio e delle relative strutture
217
Si considerino in particolare i limiti imposti dalla e alla fissazione del limite soglia dei costi di infrastruttura. 148/161
nelle regioni montuose, sebbene in tal caso occorra soddisfare alcuni criteri (una
potenziale non-flessibilità che dipende da requisiti concreti di TOLL+)218;

per prevenire danni ambientali e congestione, ridurre i danni sulle strade a pedaggio,
ottimizzare l’uso delle strade a pedaggio o migliorare la sicurezza stradale, le
aliquote di pedaggio possono essere adeguate e regolate in base all’ora, alla
settimana e all’anno, al tipo di giorno o di stagione e in conformità alle classi di
emissione EURO compresi i livelli PM e NOx. In entrambi i casi occorre tuttavia
soddisfare determinate condizioni (una potenziale non-flessibilità che dipende da
requisiti concreti di TOLL+)219;

in linea di principio, la società per le autostrade della Repubblica di Slovenia ha il
diritto di riscuotere il pedaggio per l’utilizzo delle strade a pedaggio (autostrade) sul
territorio nazionale, e di tenere per sé i proventi, il che potrebbe costituire un
problema, in particolare se in TOLL+ dovesse essere coinvolta una parte terza
(operatore)220;

la restrizione che riguarda l’uso di determinate strade pubbliche, in special modo in
base al peso dei veicoli (potenziale ostacolo a una distribuzione uniforme del traffico
tra i valichi di frontiera);

lo strumento in questione può (potenzialmente) avere un certo impatto sui fornitori di
infrastrutture, operatori (del pedaggio) e/o concessionari (parti contraenti) coinvolti in
attività correlate alle strade (e ferrovie) pubbliche: potrebbe dunque sollevare la
questione di eventuali “modifiche normative” riguardanti la relazione tra autorità
pubblica e parte contraente, nonché la questione dei diritti acquisiti;

il sistema ferroviario sloveno, vale a dire l’infrastruttura ferroviaria, è ancora
incompleto e in quanto tale non abbastanza competitivo (in confronto alle
autostrade), e il processo di liberalizzazione non si è ancora concluso.
Riassumendo, TOLL+ è fondamentalmente in linea con la politica dei trasporti slovena e
con l’ordinamento giuridico (costituzionale). Lo stesso dicasi in generale per le norme del
diritto ordinario e gli atti legislativi derivati, poiché non si rilevano palesi incongruenze
strutturali o essenziali. Tuttavia, abbiamo riscontrato alcune contraddizioni con talune
disposizioni del diritto ordinario e degli atti derivati.
VI.
Svizzera
La legislazione svizzera è pronta a emanare uno strumento che attui il trasferimento
modale del traffico transalpino di merci dalla strada alla rotaia: la base costituzionale
necessaria all’attuazione di un tale tipo di strumento è dunque già in vigore.
218
219
220
Art. 17 della legge sui pedaggi per i veicoli a motore con una massa complessiva superiore a 3’500 kg. In
pratica, al momento si tiene conto unicamente delle differenze di peso. Art. 14 della legge sui pedaggi per i veicoli a motore con una massa complessiva superiore a 3’500 kg. Come
menzionato nella nota precedente, al momento si tiene conto unicamente di differenze di peso.
Art. 9 della società per le autostrade della Repubblica di Slovenia.
149/161
L’articolo 6 LTrasf fornisce il fondamento giuridico per l’esecuzione di una borsa dei transiti
alpini mediante atto parlamentare: l’attuazione di TOLL+ non è, tuttavia, in linea con tale
disposizione e richiederebbe una modifica della citata legge. Un emendamento di legge
potrebbe essere adottato dal Parlamento con lo stesso atto necessario alla costituzione del
fondamento giuridico per TOLL+.
La promulgazione di TOLL+ in Svizzera non deve basarsi necessariamente sulla direttiva
sull’eurovignetta: la Svizzera e l’UE hanno concordato l’applicazione in territorio elvetico di
una tassa sul traffico pesante definita nell’accordo bilaterale sui trasporti concluso tra la
Svizzera e l’UE. L’attuazione di TOLL+ sarebbe possibile solo in conformità alle
disposizioni di tale accordo, o altrimenti in seguito a una modifica dell’accordo stesso. Dal
momento che la tassa sul traffico pesante attualmente in vigore (TTP) è sancita
nell’accordo bilaterale sui trasporti sottoscritto tra Svizzera e UE, si potrebbe adottare il
sistema TOLL+ quale supplemento a detta tassa a condizione che, così facendo, non si
superi l’importo massimo stabilito nell’accordo.
150/161
Capitolo 3: Tabelle dei livelli di (in)compatibilità giuridica
Le incompatibilità rilevate per TOLL+ sono simili a quelle messe in evidenza per gli altri due
strumenti (BTA e AETS): anch’esse sono dovute al prospettato ambito territoriale di applicazione,
circoscritto all’arco alpino B+, e alla regola dell’attraversamento della cresta principale delle Alpi
quale criterio di differenziazione, aspetti che pregiudicano la compatibilità dello strumento con i
principi supremi della legislazione UE, del diritto internazionale e delle legislazioni nazionali. Nella
classificazione delle incompatibilità giuridiche elaborata nelle tabelle che seguono questi aspetti
sono stati volutamente tralasciati, poiché altrimenti le tabelle perderebbero la loro funzione
comparativa, essendo queste incompatibilità classificabili di livello 5.
1.
Legislazione dell’UE
TOLL+
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
dell’UE
Lo strumento
non è
compatibile con
normative non
vincolanti (p. es.
Libri bianchi)
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto derivato
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto derivato
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto primario
(TUE e TFUE)
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
dell’UE
x
Le caratteristiche principali di TOLL+ sono già contenute nella nuova direttiva sull’eurovignetta.
La direttiva definisce tuttavia alcuni requisiti preliminari e alcune restrizioni all’attuazione dello
strumento che imporrebbero o un adeguamento di TOLL+ o una modifica della direttiva come
attualmente formulata.
2.
Diritto internazionale
TOLL+
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
trattati e accordi
internazionali
Lo strumento
non è
compatibile con
gli orientamenti
discussi in seno
a organi come
l’UNECE, l’OMC
e la FIT
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
tra l’UE e Stati
membri che
partecipano al
processo di
Zurigo
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
tra l’UE e Stati
terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
trattati e accordi
multilaterali (p.
es. GATT,
accordo SEE,
CEMT)
Compatibilità
giuridica con il
diritto
internazionale
x
Il livello 3 si applica in particolare se viene superato il limite massimo di tassazione fissato
nell’accordo sui trasporti fra l’UE e la Svizzera.
151/161
3.
Legislazioni nazionali
TOLL+
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
austriaca
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
dell’Austria
x
TOLL+
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
x
x
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
francese
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Francia
152/161
La tabella dei livelli di (in)compatibilità giuridica con la legislazione francese è stata compilata, al
livello 5, sulla base dall’ipotesi che manchino elementi scientifici sufficienti per giustificare
l’applicazione di TOLL+ nella regione alpina ed escluderla in altre.
TOLL+
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
tedesca
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Germania
153/161
TOLL+
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
x
x
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
italiana
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
dell’Italia
TOLL+
x
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
slovena
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Slovenia
154/161
TOLL+
Livello 1
Livello 2
Livello 3
Livello 4
Livello 5
Lo strumento è
compatibile con
la legislazione
nazionale e gli
accordi
contrattuali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi
contrattuali
stipulati con
persone
giuridiche
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali del
diritto ordinario
Lo strumento
non è
compatibile con
il diritto
costituzionale
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Lo strumento
non è
compatibile con
disposizioni
fondamentali di
almeno tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con la
legislazione
svizzera
x
Lo strumento è
compatibile con
tutti gli accordi
bilaterali
Lo strumento
non è
compatibile con
accordi bilaterali
conclusi con altri
Stati membri
Lo strumento
non è
compatibile con
specifiche
disposizioni di
massimo tre
accordi bilaterali
conclusi con
Stati terzi
Compatibilità
giuridica con
accordi bilaterali
della Svizzera
x
155/161
Capitolo 4: Raccomandazioni
L’attuazione di TOLL+ richiederebbe, come per la BTA e l’AETS, modifiche della legislazione in
vigore, l’adozione di nuovi atti legislativi e, per risolvere le incongruenze giuridiche riscontrate,
opportuni adeguamenti dello strumento laddove un emendamento delle normative vigenti
risultasse impossibile.
Tra le specificità attuative di TOLL+ sullo sfondo dell’attuale quadro normativo dell’UE,
l’allineamento dello strumento alle disposizioni della nuova direttiva sull’eurovignetta assume la
massima rilevanza. In alternativa, gli Stati partecipanti potrebbero procedere a un’ulteriore
modifica della nuova direttiva sull’eurovignetta, oggetto di una recente revisione.
A.
Allineamento di TOLL+ alla nuova direttiva sull’eurovignetta
Secondo la nostra interpretazione dello studio ALBATRAS221, TOLL+ deve essere attuato
nel rispetto delle disposizioni contenute nella nuova direttiva sull’eurovignetta. Gli
adeguamenti a tal fine necessari possono essere estrapolati dell’analisi giuridica dettagliata
di cui sopra222. Di seguito ripassiamo brevemente i punti essenziali.
Bisogna trovare innanzitutto un metodo non discriminatorio per differenziare tra corse
tassabili e corse non tassabili, che non sia dunque il criterio di attraversamento della cresta
principale
delle
Alpi,
contrario
all’articolo 7
paragrafo
3
della
nuova
direttiva
sull’eurovignetta.
Ai sensi della nuova direttiva sull’eurovignetta, bisogna giustificare meglio l’ambito
territoriale di applicazione di TOLL+, specialmente la restrizione all’arco alpino B+ e
l’applicazione alla regione alpina e non ad altre regioni di montagna dei Paesi partecipanti.
Se i requisiti preliminari stabiliti nella direttiva non fossero soddisfatti, occorrerebbe
estendere l’ambito di applicazione dello strumento per garantirne la compatibilità giuridica.
Riguardo al calcolo delle tariffe esigibili nel quadro di TOLL+, va ricordato che gli effetti
dannosi della congestione possono dare luogo unicamente a una variazione del regime dei
costi infrastrutturali e che l’onere per i costi esterni non deve superare i costi
dell’inquinamento atmosferico e acustico generato dal traffico. Allo stato attuale, questa
internalizzazione è circoscritta agli inquinanti atmosferici esplicitamente contemplati nella
direttiva e limitata alle zone nelle quali l’inquinamento acustico generato dal traffico
rappresenta un problema per la popolazione residente. Per ottemperare a questi principi è
necessario specificare chiaramente che i costi legati alla congestione sono esclusi
dall’onere per i costi esterni, che l’onere per i costi esterni è stabilito conformemente ai
requisiti minimi e alle modalità indicate nell’allegato III bis e che rispecchiano i valori
massimi specificati nell’allegato III ter. La prospettata modulazione per ridurre la
congestione può essere associata unicamente al diritto d’utenza e deve rispettare i principi
stabiliti nella direttiva.
221
Cfr. in particolare pag. 52 e seg., 124 del rapporto finale ALBATRAS.
222
Cfr. sopra, Parte quinta, cap. 2 A. II.
156/161
Dato che la maggiorazione in casi eccezionali223 è stata adottata appositamente per le
regioni di montagna come le Alpi, è doveroso esaminare attentamente se questa
maggiorazione si applichi a tratte stradali soggette a TOLL+. In caso affermativo, la
riscossione di un onere per i costi esterni è possibile solo se la maggiorazione di cui sopra
trova applicazione, e a condizione che l’importo della maggiorazione sia detratto (ad
eccezione che per alcune classi di emissione) dall’onere per i costi esterni corrisposto dagli
autotrasportatori su questa parte della rete viaria. I proventi derivanti dall’applicazione
concomitante della maggiorazione e dell’onere per i costi esterni devono essere destinati
alla realizzazione di alcuni progetti prioritari d’interesse europeo.
B.
Modifica della nuova direttiva sull’eurovignetta
Diversamente da quanto accade nel settore ambientale, dove le misure di protezione
adottate a livello europeo non impediscono provvedimenti nazionali più restrittivi (art. 193
TFUE), la direttiva sull’eurovignetta, che ha fondamento giuridico nell’articolo 91 TFUE,
vieta qualsiasi misura nazionale che esuli da quanto previsto nelle sue disposizioni224.
L’unica alternativa percorribile per garantire la compatibilità giuridica di TOLL+ nel caso in
cui non fossero rispettati i limiti previsti nella nuova direttiva sull’eurovignetta (nella sua
forma attuale) o si rendessero necessarie ulteriori rimodulazioni concettuali, sarebbe
lavorare a una modifica della direttiva, già recentemente oggetto di una revisione.
L’occasione ideale potrebbe essere la sua prossima revisione, in programma dal 2015 (art.
11). Gli aspetti cruciali riguardano la possibilità di internalizzare i costi legati al traffico come
costi esterni, gli inquinanti rilevanti ai fini del calcolo dei costi dell’inquinamento atmosferico
e i limiti massimi dei costi esterni, secondo i valori stabiliti nella direttiva.
Come attestano i fascicoli processuali, le disposizioni hanno subito modifiche sostanziali
nel corso del lungo processo legislativo, dalla proposta iniziale della Commissione (2008)
di rivedere l’allora vigente Direttiva 1999/62/CE fino all’adozione finale nel quadro della
legislazione dell’UE (fine settembre 2011) della nuova direttiva sull’eurovignetta, nella
versione attuale. L’adozione finale della proposta è stata resa possibile dal compromesso
raggiunto dalle istituzioni, inter alia sui limiti tariffari massimi, sulle soglie di flessibilità, sui
metodi di calcolo, sullo scopo preciso dell’elemento dell’onere per i costi esterni e sulla sua
interdipendenza con il regime di tassazione per l’uso dell’infrastruttura (diritto d’utenza). Per
quanto riguarda l’inclusione nella categoria dei costi esterni dei costi generati dalla
congestione, la Commissione l’aveva proposta in vista dell’emendamento adottato di
recente, ma non era riuscita a ottenere la maggioranza durante il processo legislativo.
C.
Modifiche della legislazione vigente e adozione di nuovi atti legislativi a livello
nazionale
L’attuazione di TOLL+ in conformità con la direttiva sull’eurovignetta, dunque previo
adeguamento dello strumento o ulteriore modifica della stessa, presupporrebbe modifiche
223
Cfr. sopra, Parte seconda, cap. 1 E.
224
Per maggiori ragguagli su questo aspetto cfr. Parte terza, cap. 3 A. IV.
157/161
delle legislazioni nazionali in essere, fermo restando che nei Paesi che aderiscono al
processo di Zurigo sono già in vigore normative sui pedaggi stradali. Nel decidere le
modifiche da adottare sarà bene tenere conto delle circostanze e dei principi su cui si
fondano i sistemi di pedaggi già istituiti. Di seguito vediamo come.
Posto che la direttiva sull’eurovignetta non ha implicazioni giuridiche dirette in Svizzera, le
condizioni attuative di TOLL+ in territorio elvetico divergono da quelle degli altri Paesi
partecipanti.
I.
Modifica bilaterale dell’accordo sui trasporti fra l’UE la Svizzera
Una modifica bilaterale dell’accordo sui trasporti concluso fra la Comunità europea e la
Svizzera è necessaria se, attuando TOLL+ e aggiungendo alla TTP in vigore le tariffe in
esso previste, si supera l’importo massimo stabilito per la tassazione del traffico di transito.
II.
Attuazione dello strumento a livello nazionale nei Paesi partecipanti membri dell’UE
Nei Paesi partecipanti membri dell’UE, l’attuazione di TOLL+ non può essere disgiunta
dall’attuazione della nuova direttiva sull’eurovignetta, che fissa alcune regole in materia di
pedaggi. Dato che in questi Stati sono già in vigore sistemi di pedaggio basati sulle
precedenti versioni della direttiva, l’attuazione della stessa nella sua forma attuale
richiederebbe molto probabilmente modifiche della relativa legislazione. Gli schemi di
tariffazione in uso non sono uniformi (soprattutto in ragione dei diversi regimi di
concessione in essere), ed è dunque possibile che si profilino particolarità attuative
nazionali. Nei capitoli seguenti riassumeremo dunque brevemente, secondo quanto
emerso nell’analisi giuridica, le implicazioni e le condizioni di attuazione di TOLL+ per
ciascuno Stato membro dell’UE che partecipa al processo di Zurigo.
1.
Austria
L’attuazione del sistema TOLL+ necessiterebbe una modifica della legge federale sui
pedaggi che preveda l’internalizzazione dei costi esterni sotto forma di sovrattassa al
pedaggio esistente. Ciò presupporrebbe una modifica della sezione 9 paragrafo 5 della
legge federale sui pedaggi stradali, che costituisce il fondamento legale dell’auspicata
normativa, poiché le regole in materia di pedaggi possono iscriversi unicamente nel quadro
della direttiva sull’eurovignetta (nella versione rilevante).
Il Ministero federale dei Trasporti, dell’Innovazione e della Tecnologia deve infine adottare
la normativa austriaca sulle aliquote dei pedaggi, che fissa le tariffe applicabili.
2.
Francia
Se si optasse per un’attuazione di TOLL+ circoscritta alla regione alpina del territorio
francese sarebbe opportuno svolgere un’analisi scientifica come per la BTA.
158/161
Per attuare TOLL+ sul territorio francese bisognerebbe emanare una nuova legge225,
altrimenti tale strumento potrebbe essere giudicato incompatibile con le disposizioni del
codice della strada citate sopra e con il principio generale di gratuità.
Come per la BTA, si reputa opportuno sottoporre a verifica tecnica le concessioni di
servizio pubblico in essere nella regione alpina e quelle nell’ambio del contratto di
partenariato pubblico-privato per l’ecotassa francese, per stabilire se si impongono
modifiche per ragioni tecniche (in particolare per mettere in atto i meccanismi di
operabilità). Una soluzione contrattuale nella forma di un appalto pubblico o di un contratto
di partenariato pubblico sembra a una prima analisi un metodo più adeguato della
concessione di servizio pubblico per esternalizzare a un operatore privato parte o tutti i
lavori di allestimento e attuazione di TOLL+.
Per quanto riguarda l’esazione di una maggiorazione eccezionale sulla rete viaria oggetto
delle concessioni di servizio pubblico, tecnicamente parlando i concessionari dei servizi
pubblici parrebbero a un primo esame le figure più adatte per riscuotere la sovrattassa e
restituirla allo Stato affinché venga impiegata per il finanziamento di progetti prioritari su
scala europea. Da un punto di vista legale, invece, questa funzione supplementare
potrebbe essere considerata incompatibile con i principi applicabili alle concessioni di
servizio pubblico226. Pertanto, lo Stato francese potrebbe trovarsi nell’impossibilità di
attribuire questa competenza aggiuntiva ai concessionari di cui sopra e vedersi costretto a
bandire una gara pubblica per selezionare fornitori di servizi cui affidare il compito di
riscuotere la maggiorazione prevista.
Per quanto riguarda l’esazione di una maggiorazione eccezionale sulla rete soggetta
all’ecotassa francese, è probabile che essa debba essere affidata al partner contrattuale
dello Stato francese nel contratto di partenariato pubblico-privato che regolamenta
l’ecotassa francese. È possibile che si debbano apportare delle modifiche al contratto per
tener conto delle implicazioni dell’esazione di una siffatta maggiorazione (p. es. in termini di
costi aggiuntivi per il partner contrattuale).
3.
Germania
Esaminando la legislazione in materia di trasporti stradali e in particolare la legge federale
sui pedaggi stradali, l’implementazione di TOLL+ nel diritto nazionale tedesco
225
Secondo la nostra opinione, non sarebbe necessario modificare le disposizioni del codice della strada
applicabili ad autostrade e «ouvrages d’art» (manufatti), poiché le disposizioni esistenti potrebbero essere
combinate con la nuova legge applicativa di uno dei tre strumenti, in base al principio «specialia generalibus
derogant», secondo cui la regola speciale prevale sulla regola generale. A sostegno di questa analisi
ricordiamo l’emanazione di nuove leggi per l’attuazione dell’ecotassa francese, senza la necessità di
modificare le disposizioni generali contenute nel codice della strada.
226
Si potrebbe sostenere che questo nuovo compito cambi radicalmente l’oggetto delle concessioni di servizio
pubblico, il cui obiettivo principale è erogare un servizio pubblico a consumatori finali in cambio del pagamento
di un tributo (i proventi di una maggiorazione prevista in casi eccezionali non sarebbero considerati un onere
versato dai consumatori finali per il servizio pubblico reso dal concessionario). Salvo verifica economica
contraria, con questa funzione supplementare il rischio assunto dal concessionario del servizio pubblico
potrebbe ridursi considerevolmente da un certo punto di vista. Queste modifiche sostanziali sono contrarie alla
legge (CAA, 17 aprile 2007, n. 06PA02278, Sté Kéolis).
159/161
richiederebbe una modifica delle disposizioni sancite nella nuova direttiva sull’eurovignetta,
poiché esse non prevedono la possibilità di internalizzare i costi esterni nel calcolo delle
aliquote dei pedaggi. Va inoltre configurata la possibilità di modulazione del diritto d’utenza.
Per quanto concerne l’applicazione di TOLL+ e nello specifico l’esazione dei pedaggi, va
tenuto presente che la gestione del sistema di riscossione dei pedaggi in vigore in
Germania è stata affidata alla Toll Collect GmbH con un contratto di diritto pubblico.
Qualsiasi sistema di addebito pianificato in territorio tedesco nell’ambito dell’attuazione di
TOLL+ deve dunque inserirsi perfettamente nel sistema attuale per evitare inutili difficoltà o
costi amministrativi supplementari.
4.
Italia
L’attuazione di TOLL+ presupporrebbe modifiche degli accordi di concessione in essere fra
gli enti pubblici e i concessionari privati. L’implementazione del sistema, qualsiasi sia la
forma prevista, dovrebbe tenere conto quanto meno dei seguenti aspetti: 1) individuare le
infrastrutture, pianificate o in costruzione, ritenute rilevanti per l’analisi dell’evoluzione dei
volumi di traffico; 2) mettere a fuoco gli scenari di trasporto plausibili durante la
pianificazione economico-finanziaria; 3) individuare le variabili macroeconomiche, del
traffico e settoriali ritenute significative per l’analisi dell’evoluzione dei volumi di traffico; 4)
aggiornare annualmente le ipotesi di sviluppo delle variabili macroeconomiche, del traffico
e settoriali alla base dello scenario di evoluzione del traffico nella fase di pianificazione
economico-finanziaria.
Riferendosi al sistema di pedaggi in uso (Telepass) sulle autostrade italiane, va ricordato
che con decisione n. 2170 del 25 luglio 1994 l’autorità nazionale garante della concorrenza
ha diffidato la società Autostrade S.p.A., che voleva imporre la «Viacard» (carta prepagata
o carta abbinata a un conto bancario) o il sistema «Telepass» (sistema elettronico che
registra il passaggio di un veicolo e addebita il corrispondente pedaggio direttamente sul
conto bancario del titolare del veicolo) come unico mezzo di pagamento dei pedaggi,
impedendo così di utilizzare carte di credito o contante. Dal profilo operativo, per essere
plausibile l’attuazione di TOLL+ deve ammettere la possibilità di corrispondere i pedaggi
con qualsivoglia mezzo di pagamento ammesso per legge (contante, carta di credito, OBU
e Telepass in Italia).
5.
Slovenia
L’attuazione di TOLL+ richiederebbe alcune modifiche delle leggi ordinarie e di atti
legislativi derivati, in conformità alla nuova direttiva sull’eurovignetta, allo scopo in
particolare di consentire un’effettiva e completa internalizzazione dei costi esterni generati
dal trasporto merci su strada (soprattutto dall’inquinamento atmosferico e acustico).
Le modifiche richieste sul piano della legislazione ordinaria dovrebbero migliorare la
compatibilità dello strumento con la legge sui pedaggi per i veicoli di massa superiore a
3,500 kg (Zakon o cestnini za vozila, katerih največja dovoljena masa presega 3,500 kg,
ZCestV), con la legge sulle strade pubbliche (Zakon o javnih cestah, ZJC) e di
160/161
conseguenza con diversi atti legislativi derivati (normative, decreti e regolamenti relativi alle
due leggi). Al riguardo s’impongono modifiche o adeguamenti che prevedono in particolare:

La cancellazione del «tetto massimo per i costi infrastrutturali»: gli emendamenti o i
nuovi atti legislativi dovrebbero cancellare dove opportuno il «tetto massimo per i
costi infrastrutturali» previsto nella legislazione in vigore, poiché esso fissa un quadro
troppo restrittivo per la fissazione dei pedaggi. In altre parole, la legislazione in
essere è poco flessibile e non consente dunque una piena ed effettiva
internalizzazione dei costi esterni generati dal trasporto merci su strada (dovuti
soprattutto all’inquinamento atmosferico e acustico), conformemente al principio «chi
inquina paga». Ciò non deve tuttavia tradursi in una doppia tassazione o in una
tassazione sproporzionata.

Nuove, giustificate esenzioni, in aggiunta a quelle definite nella vigente legislazione:
la legislazione in essere prevede la possibilità – in virtù del principio di non
discriminazione – di esentare dal pagamento dei pedaggi i trasporti operati con i
mezzi di soccorso e i mezzi militari, i trasporti con veicoli che hanno la priorità (ai
sensi delle normative in materia di sicurezza stradale), i trasporti effettuati con mezzi
dell’assistenza umanitaria, i trasporti dei gestori (degli impianti) stradali e i veicoli che
accompagnano i mezzi elencati sopra. Ogni deroga supplementare derivante
dall’attuazione di TOLL+ deve essere sottoposta ad attento esame. In linea di
principio, una differenziazione corse tassabili/corse non tassabili, dove plausibile,
deve essere subordinata alla condizione che tutte le situazioni sostanzialmente
equivalenti siano trattate allo stesso modo e che tutte le situazioni sostanzialmente
differenti siano trattate diversamente, in modo appropriato (proporzionale).

Compatibilità con il sistema EETC o con sistemi di supervisione analoghi:
l’attuazione di TOLL+ richiederebbe la compatibilità del sistema con l’EETC o con un
altro sistema di supervisione analogo, che però non è disponibile al momento.
III.
Attuazione a livello nazionale svizzero
Se la Svizzera decidesse di implementare TOLL+ bisognerebbe adottare un nuovo metodo
di calcolo per la tassa sul traffico pesante (TTP). Come illustrato sopra227, i proventi della
TTP devono essere commisurati ai costi infrastrutturali e ai costi esterni del trasporto merci
non coperti da altri gettiti.
La riscossione di una nuova tassa nel regime TOLL+ richiederebbe o nuove basi giuridiche
per il calcolo della TTP o la riduzione dell’importo della TTP in funzione dei proventi ricavati
dallo schema di tariffazione TOLL+: ciò consentirebbe di adempiere ai requisiti di legge nel
caso in cui la somma della TTP e dei tributi TOLL+ dovesse eccedere il limite massimo
previsto nella legge.
227
Parte seconda, cap. 3 F. II.
161/161
D.
Contesto attuativo e applicativo dello strumento TOLL+
La nuova direttiva sull’eurovignetta fissa regole precise per casi analoghi a quelli in
rassegna, in cui diversi Stati membri decidono di istituire un sistema di pedaggi comune.
Va da sé che queste regole, che prevedono tra l’altro un forte coinvolgimento della
Commissione e l’apertura del sistema ad altri Stati membri, debbano essere rispettate.
La direttiva statuisce inoltre che i metodi di esazione dei pedaggi non devono, da un punto
di vista finanziario o di altro tipo, penalizzare ingiustificatamente gli utenti non abituali della
rete viaria. In particolare, se la riscossione dei pedaggi in uno Stato membro avviene
esclusivamente tramite un sistema che presuppone l’utilizzo di un’unità di bordo, lo Stato
deve garantire che le unità di bordo conformi ai requisiti della direttiva 2004/52/CE siano
facilmente reperibili per tutti gli utenti, a costi e con oneri amministrativi ragionevoli.
Inoltre, se economicamente fattibile, gli Stati membri devono riscuotere l’onere per i costi
esterni per mezzo di un sistema elettronico conforme ai requisiti della direttiva 2004/52/CE
o interoperabile con le OBU contemplate nella citata direttiva.
************************
Waldeck Rechtsanwälte Partnerschaftsgesellschaft
Francoforte, 16 febbraio 2012
Thomas H. Fischer, M.B.L.-HSG
- Avvocato / Partner -
Jan Liepe
- Avvocato / Partner -
162/161
Annexes
Annex I:
European Union Emission Trading System – Details
Annex II:
French Roads Code – Exceptions to the principle of gratuitousness
Annex III: Bilateral agreements of Italy
Annex IV: Bilateral agreements of Slovenia