8. Salute e sicurezza Il Consiglio di Stato si pronuncia sulla salute e

LEGISLAZIONE, PRASSI AMMINISTRATIVE E CONTRATTAZIONE COLLETTIVA
8. Salute e sicurezza
Il Consiglio di Stato si pronuncia sulla salute e sicurezza sul lavoro nell’attuale
assetto costituzionale
Sommario: 8.1. La potestà legislativa statale e regionale in materia di “tutela e
sicurezza del lavoro. – 8.2. Il “Testo Unico” di salute e sicurezza sul lavoro al
vaglio del Consiglio di Stato. – 8.3. Brevi considerazioni. – 8.4. Riferimenti
dottrinali.
8.1. L’attuale articolo 117 della Costituzione, comma 3, colloca tra le materie
riservate alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni anche la “tutela e
sicurezza del lavoro”, mentre il successivo comma 4 dispone – ribaltando la
prospettiva precedente – che “spetta alle Regioni la potestà legislativa in
riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello
Stato”. In ogni caso, rispetto alle materie di legislazione concorrente “la
determinazione dei principi fondamentali” entro i quali deve esplicarsi la potestà
legislativa concorrente delle Regioni viene “riservata alla legislazione dello Stato”
(comma 3, ultimo inciso, art. 117 Cost.).
La dottrina giuslavoristica pronunciatasi su tale rinnovato assetto costituzionale ha
costantemente rimarcato come il testo dell’articolo 117 Cost. sia quanto meno di
difficile interpretazione, se non addirittura “criptico in merito ai contenuti ed ai
confini della competenza legislativa attribuita alle Regioni” (in questi termini M.
MAGNANI, Il lavoro nel Titolo V della Costituzione, in ADL, 2002, n. 3, 646, la
quale sottolinea altresì come tale ripartizione di materia in ambito lavoristico non
risulti “essere stata oggetto di attenta discussione nei lavori parlamentari”). In
particolare, è stato sottolineato come tali problemi divengano ancora più complessi
ove si consideri che il diritto del lavoro è una materia relativamente alla quale
opera un sistema complesso di fonti, non solo legislative, che possono dirsi – in via
di prima approssimazione – dirette a dare concretezza alla tutela di diritti
fondamentali dell’individuo.
A fronte di tale realtà, il punto essenziale è quello di capire se ed in quale misura il
diritto del lavoro in senso stretto, quello sindacale, quello della previdenza sociale
e la salute e sicurezza sul lavoro continuino ad essere – a costituzione variata –
materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato o se ed in quale misura,
viceversa, debbano intendersi affidate alla legislazione concorrente Stato-Regioni
oppure a quella esclusiva delle sole Regioni. A tale riguardo, appare fondamentale
individuare il concetto di “ordinamento civile” dello Stato (comma 2, lett. l),
dell’art. 117 Cost. nel testo introdotto dall’art. 3 della l. cost. n. 3/2001) al fine di
capire se in tale previsione debba farsi rientrare, in tutto o in parte qua, la materia
del lavoro complessivamente e/o nelle sue singole partizioni considerata.
Con specifico riferimento all’espressione “ordinamento civile”, va subito segnalato
come la dottrina vi riconduca pressoché in maniera unanime l’intera disciplina del
contratto e del lavoro subordinato (per tutti, si rinvia a M. PERSIANI, Devolution e
diritto del lavoro, in ADL, 2002, n. 1, 19) che risulterebbe in tal modo assistita da
una riserva di legge statale, anche se gli interpreti si dividono sulle ragioni in base
alle quali detta disciplina debba essere considerata come appartenente
all’“ordinamento civile” dello Stato. Così taluni hanno affermato semplicemente
che farebbero parte dell’“ordinamento civile” dello Stato tutte le materie regolate
dal Codice civile e, comunque, tradizionalmente ricomprese nel diritto privato
(così, per tutti, M.G. GAROFALO, Pluralismo, federalismo e diritto del lavoro, in
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RGL, 2002, II, 410, secondo il quale: “sono esclusi dall’espressione solo i rapporti
tra soggetti pubblici in quanto tali e l’esercizio delle potestà pubbliche nei
confronti dei cittadini”), altri hanno concluso nel senso appena esposto
prescindendo da una interpretazione del dettato dell’art. 117 Cost. (nel testo
attualmente vigente) condotta secondi i canoni ermeneutici propri della legge
ordinaria ed orientata dalla considerazione dei “principi fondamentali” enunciati
dalla Costituzione (M. PERSIANI, op. cit., 26). In particolare, secondo i fautori di
tale seconda corrente di pensiero, la legislazione in materia di regolamentazione
del rapporto di lavoro dovrebbe essere riservata al solo Stato in applicazione dei
principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale nella vigenza del precedente
testo dell’art. 117 – ritenuti applicabili anche in relazione al nuovo dettato
introdotto nel 2001 – e secondo i quali: “l’ordinamento del diritto privato si pone
quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al
principio costituzionale di uguaglianza, di garantire nel territorio nazionale
l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra privati” (C. Cost., 6 novembre
2001 n. 352; C. Cost. ord. 23 giugno 2000 n. 243; C. Cost. 24 luglio 1998 n. 326;
C. Cost. 1° aprile 1998 n. 82; C. Cost. 24 luglio 1996 n. 307; C. Cost. 27 luglio
1995 n. 408; C. Cost. 23 dicembre 1994 n. 441). Ne deriva, sempre seguendo
l’orientamento appena considerato, che il diritto del lavoro strictu sensu non
tollererebbe una differenziazione per territorio proprio in quanto la disciplina del
rapporto di lavoro potrebbe davvero dirsi rispettosa del principio costituzionale di
eguaglianza solo ove essa non sia differenziata per aree geografiche. In tale ottica,
la materia della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro dovrebbe essere ricompresa
tra quelle riconducibili al concetto di “ordinamento civile” in quanto trova la sua
norma-cardine nell’art. 2087 c.c. che è norma diretta a disciplinare i rapporti tra
privati imponendo al datore di lavoro l’obbligo di apprestare ogni misura di tutela
nei confronti dei propri prestatori di lavoro (M. PERSIANI, op. cit., 24).
Altra parte della dottrina è giunta ad una interpretazione parzialmente diversa del
dettato costituzionale in commento, per quanto pur sempre diretta a dare coerente
soluzione al problema della uniformità della disciplina legale in materia di
sicurezza sul lavoro sul territorio nazionale. In particolare, vi è stato chi ha
condivisibilmente ritenuto che facendo leva sull’art. 117, comma 2, lett. m), Cost.,
che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato “la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, si potrebbe superare la apparente
dicotomia tra “ordinamento civile” e “tutela e sicurezza sul lavoro” e ritenere
attribuita allo Stato una legislazione sui minimi – che in determinati casi potrebbe
spingersi fino alla normativa di dettaglio – lasciando alle Regioni il compito di
modulare oltre il minimo la legislazione in materia di lavoro e sicurezza (M. BIAGI,
Il lavoro nella riforma costituzionale, in DRI, 2002, n. 2, 157).
8.2. La normativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro avrebbe dovuto essere
completamente rivisitata tramite l’attuazione della delega di cui all’art. 3 della l. n.
29 luglio 2003, n. 229 (legge “di semplificazione” 2001), il cui termine ultimo era
stato, dalla l. 27 dicembre 2004, n. 306, prorogato al 30 giugno 2005. Al fine di
attuare tale delega è stato approvato dal Consiglio dei Ministri, in data 18
novembre 2004, un articolato comunemente definito come “Testo Unico” di salute
e sicurezza sul lavoro (in Sicurezza (obbligo di)). Tuttavia, il relativo schema di
decreto, dopo essere stato trasmesso alle Commissioni XI e XII per i pareri di
competenza, è stato ritirato dal Governo lo scorso mese di maggio.
Tale decisione, oltre che frutto di valutazioni politiche indotte dalle posizioni
critiche espresse dalla Conferenza Stato-Regioni alla seduta del 3 marzo 2005, è
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stata adottata anche in ragione del parere espresso sulla bozza di articolato dal
Consiglio di Stato in data 7 aprile 2005 (in Boll. Adapt, 2005, n. 16), il quale ha
segnalato al Ministero proponente (quello del lavoro e delle politiche sociali)
l’opportunità di procedere ad una modifica dell’impostazione del testo di una così
ampia rilevanza da far preferire al Governo il ritiro della bozza, la quale avrebbe
tramite tali modifiche perso alcune delle sue più pregnanti caratteristiche.
In particolare, in tale parere il Consiglio di Stato, sul presupposto che nel caso di
specie il principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni non ha potuto
operare in ragione del parere negativo (parziale, in quanto la Regione Lazio ed i
Comuni avevano manifestato il proprio consenso) espresso sulla bozza di decreto
legislativo in parola dalla Conferenza Stato-Regioni alla riunione del 3 marzo u.s.,
ha innanzitutto evidenziato come “le prescrizioni finalizzate alla tutela della salute
e sicurezza sul lavoro non costituiscono (…) il frutto dell’autonomia contrattuale
delle parti ma vengono eteroimposte”, non rientrando pertanto nell’“ordinamento
civile dello Stato”, come invece sostenuto dal Ministero del lavoro nei documenti
illustrativi del “Testo Unico”. Ciò, specifica il Consiglio di Stato, a differenza di
quanto attinente alla materia regolata dalla “Riforma Biagi” (la quale, come
evidenziato dalla sentenza della C. Cost. n. 50/2005, è quasi del tutto riconducibile
“alla disciplina intersoggettiva del rapporto di lavoro”) (in Boll. Adapt, 2005, n.
4).
Sulla base di tale presupposto logico, il parere de quo “inquadra” la totalità della
materia della salute e sicurezza sul lavoro nell’area della concorrenza procedendo,
quindi, ad una ampia dissertazione (tramite la rassegna della giurisprudenza della
Corte costituzionale in materie connesse) su temi quali i “principi fondamentali”, le
“clausole di cedevolezza”, la normativa “di dettaglio” e la attuazione delle direttive
comunitarie. All’esito di tale operazione, il Consiglio di Stato espone testualmente
quanto segue:
“- il legislatore statale può adottare solo norme costituenti principi fondamentali e
non anche disposizioni di dettaglio, benché cedevoli;
- le disposizioni di dettaglio preesistenti restano in vigore con carattere della
cedevolezza, fino a quando esse non vengono sostituite da nuove norme dettate
dall’autorità dotata di competenza nel nuovo sistema;
- in relazione a tali disposizioni di dettaglio preesistenti, lo Stato non dispone della
legittimazione ad innovarle, ma può solo svolgere un’attività meramente
ricognitiva, fermo restando il carattere di cedevolezza delle disposizioni stesse.
A tali principi va aggiunto che:
- nelle materie a legislazione concorrente, avendo lo Stato perduto la potestà
regolamentare, le leggi previgenti, attributive della potestà regolamentare allo
Stato, debbono ritenersi venute meno a seguito della emanazione del nuovo Titolo
V della Costituzione che esclude che lo Stato possa disciplinare le materie predette
nella loro intera estensione e, per giunta, a livello regolamentare (Cons. Stato, Ad.
gen., 11 aprile 2002, n. 1/2002; 17 ottobre 2002, n. 5/2002);
- in sede di attuazione delle direttive comunitarie nelle materie attribuite alle
Regioni o alle Province autonome in via esclusiva o concorrente, il potere
sostitutivo attribuito allo Stato in caso di inadempimento da parte delle Regioni
presuppone la possibilità che lo Stato possa intervenire in via preventiva adottando
una normativa di carattere cedevole e ad efficacia differita alla scadenza
dell’obbligo comunitario di attuazione della direttiva nei confronti delle sole
Regioni inadempienti (Cons. Stato, Ad. Gen., 25 febbraio 2002, n. 2/2002)”.
8.3. Il parere del Consiglio di Stato riveste particolare rilevanza in quanto – come
sottolineato dallo stesso Collegio – reso con riferimento al primo (progetto di)
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“codice” concernente la disciplina di una materia di legislazione concorrente,
avalla una “lettura” del dato costituzionale in un senso che potrebbe essere definito
ampiamente “federalista”.
Invero, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali (il quale ha anche
formalizzato la propria posizione rispondendo al parere interlocutorio reso sulla
bozza di “Testo Unico” dal Consiglio di Stato in data 31 gennaio 2005) aveva
adottato nella stesura della bozza di decreto legislativo in materia di salute e
sicurezza sul lavoro una interpretazione del tutto differente del dettato dell’art. 117
Cost. Infatti, lo schema di decreto legislativo è stato redatto ritenendo esclusi da
qualsiasi competenza regionale i profili inerenti l’“ordinamento civile” materia
che, si ripete, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. l), Cost., ricade nella sfera della
competenza esclusiva dello Stato. L’ambito della normativa di salute e sicurezza
sul lavoro riservata allo Stato risultava, peraltro, assolutamente maggioritario
essendo in esso ricompresi tutti i precetti incidenti sull’insieme di diritti e doveri
nei quali si sostanzia il rapporto di lavoro e, quindi, la maggior parte delle
disposizioni relative alla salute e sicurezza del lavoro, innanzitutto attuative
dell’obbligo generale di tutela di cui all’art. 2087 c.c. In altre parole, nella stesura
della bozza di “Testo Unico” il Governo ha dimostrato di condividere l’opinione
dottrinale retro segnalata in forza della quale la materia della salute e sicurezza sui
luoghi di lavoro è “oggetto di un’obbligazione contrattuale del datore di lavoro alla
quale fa riscontro il diritto del lavoratore a che siano approntate tutte le misure
necessarie a garantirgli l’integrità fisica e la personalità morale” (M. PERSIANI, op.
cit., 24).
Si tratta, del resto, di una interpretazione condivisa dalla più recente giurisprudenza
della Corte costituzionale secondo cui tutto ciò che riguarda i rapporti
intersoggettivi tra datore e lavoratore deve essere ricompresa nell’”ordinamento
civile” (C. Cost. n. 50/2005), compresa l’ipotetica disciplina legislativa (allo stato,
inesistente) del mobbing, fenomeno che “rientra nell’ordinamento civile” in quanto
“non può non mirare a salvaguardare sul luogo di lavoro la dignità ed i diritti
fondamentali del lavoratore” (C. Cost. n. 359/2003). Come può dirsi – a parere di
chi scrive – a fortiori per la massima parte della disciplina vigente in materia di
salute e sicurezza sul lavoro.
A favore della tesi della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
della salute e sicurezza sul lavoro depone, altresì, la circostanza che la maggior
parte delle norme allo stato applicabili è assistita da sanzione penale la quale, a
meno che non si intenda – come l’ordinamento vigente non consente – ipotizzare
una differente disciplina regionale, resta nella completa disponibilità del legislatore
statale. Al riguardo – in tal modo in qualche misura “tradendo” una volontà di dare
alla attuale formulazione dell’art. 117 Cost. una interpretazione che non vanifichi,
con specifico riguardo alla infelice espressione “tutela e sicurezza del lavoro”, il
principio della “devoluzione” della legislazione alle Regioni – il Consiglio di Stato
giunge addirittura ad ipotizzare la possibilità che “la disposizione statale preveda il
nucleo del precetto (…), al contempo enunciando il criterio tecnico alla stregua del
quale il legislatore regionale può attendere alla specificazione, sempre in chiave
tecnica, dello stesso precetto statale” prefigurando una tecnica normativa
“composita” che appare di ben difficile applicabilità.
In ogni caso, la posizione complessivamente assunta dal Consiglio di Stato appare
in un certo senso “isolata”, ancora più ove si consideri che nel parere in commento
sembra argomentarsi nel senso che sarebbero le Regioni a dover legiferare in
materia di salute e sicurezza sul lavoro spettando allo Stato unicamente la
determinazione dei principi generali in materia in alcuni limitati casi. Al riguardo,
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è sufficiente rimarcare come la Corte costituzionale nella citata sentenza n.
359/2003 ha affermato che anche ove sia assente una disciplina legislativa “deve
ritenersi precluso alle Regioni intervenire, in ambiti di potestà legislativa
concorrente, dettando norme che vanno ad incidere sul terreno dei principi
fondamentali”.
Per quanto non sia possibile in questa sede procedere ad una valutazione
minimamente più dettagliata del parere reso dal Consiglio di Stato va, quindi,
rimarcata già “in prima lettura” la criticità della interpretazione ivi adottata, la
quale riserva un ruolo “residuale” allo Stato nella individuazione della normativa
di sicurezza inderogabile ampliando, di converso, troppo l’area della competenza
regionale.
Tale interpretazione dell’art. 117 Cost., come detto in contrasto con la opinione dei
giuslavoristi e con le sentenze della Corte costituzionale, potrebbe in linea di
principio consentire una disomogeneità tra normative territoriali di salute e
sicurezza che esporrebbe i lavoratori al rischio del difetto di tutela sui luoghi di
lavoro e lo Stato alla responsabilità risarcitoria per incompleta attuazione delle
direttive comunitarie; ciò proprio in una materia, quale la salute e sicurezza sul
lavoro, che riguarda beni di natura primaria costituzionalmente tutelati e che,
pertanto, impone la sicura (ed uniforme anche a livello territoriale) individuazione
di alcune garanzie di base rispetto alle quali la potestà legislativa concorrente delle
Regioni si manifesti attraverso un sistema di opting out upwards, cioè unicamente
tramite deroghe migliorative.
8.4. Sul riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di lavoro e sicurezza
si vedano: O. BONARDI, La sicurezza del lavoro nella comunità europea, nella
costituzione e nella legge di semplificazione n. 229/03, in RGL, 2004, 445; P. TOSI,
I nuovi rapporti tra Stato e Regioni: la disciplina del contratto di lavoro, in ADL,
2002, n. 3, 599; M. MAGNANI, Il lavoro nel Titolo V della Costituzione, in ADL,
2002, n. 3, 646; M. BIAGI, Il lavoro nella riforma costituzionale, in DRI, 2002, n.
2, 157; M. PERSIANI, Devolution e diritto del lavoro, in ADL, 2002, n. 1, 19; M.
PALLINI, La modifica del Titolo V della Costituzione: quale federalismo per il
diritto del lavoro?”, in RGL, 2002, I, 21 ss.; S. SCIARRA, Diritto del lavoro
individuale e collettivo nel nuovo riparto delle competenze fra Stato e Regioni,
intervento al seminario ISRI, L’ordinamento del lavoro tra Stato e Regione, Roma,
7 febbraio 2002; M.G. GAROFALO, Pluralismo, federalismo e diritto del lavoro, in
RGL, 2002, II, 410; M. ROCCELLA, Il lavoro nella prospettiva federalista, in LD,
2001, 56; E. LAMARQUE, Osservazioni preliminari sulla materia ‘ordinamento
civile’, di esclusiva competenza statale, in Le Regioni, 2001, n. 6, 1343.
Con riferimento al “Testo Unico” di salute e sicurezza sul lavoro, si vedano P.
SOPRANI, A che punto è arrivato il Testo unico sulla sicurezza?, in ISL, 2005, n. 3,
125; M. LAI, Prospettive di riforma nello schema di Testo Unico, in DPL, 2005, n.
3, 137; M. TIRABOSCHI, Verso un Testo unico della normativa in materia di salute
e sicurezza del lavoro, in GLav, 2004, n. 48; M. TIRABOSCHI, Una tutela più ampia
con meno formalismi, in IlSole-24Ore, 19 novembre 2004, 25; L. MONTUSCHI,
Aspettando la riforma: riflessioni sulla legge n. 229 del 2003 per il riassetto in
materia di sicurezza sul lavoro, in ADL, 2004, 766; M. LEPORE, A. ANTONUCCI, Le
prospettive di un Testo Unico di sicurezza alla luce della riforma del Titolo V della
Costituzione, in DRI, 2003, n. 2, 191; M. LAI, Il nuovo “codice” sulla sicurezza sul
lavoro, in DRI, 2003, n. 2, 2.
Lorenzo Fantini
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali