C. 3279 - Dossier servizio studi della Camera

Norme per garantire i collegamenti marittimi con la Sardegna
A.C. 3279
Dossier n° 389 - Schede di lettura
18 gennaio 2016
Informazioni sugli atti di riferimento
A.C.
3279
Titolo:
Norme per garantire i collegamenti marittimi con la Sardegna
Iniziativa:
Parlamentare
Iter al Senato:
No
Numero di articoli:
8
Date:
presentazione:
5 agosto 2015
assegnazione:
3 novembre 2015
Commissione competente :
IX Trasporti
Sede:
referente
Pareri previsti:
I Affari Costituzionali, II Giustizia (ex art. 73, co. 1-bis, del regolamento, per le disposizioni in materia di
sanzioni), V Bilancio, VI Finanze, VIII Ambiente, X Attività Produttive, XI Lavoro, XII Affari Sociali, XIV
Politiche dell'Unione Europea e Commissione parlamentare per le questioni regionali
Contenuto
L'articolo 1 individua come oggetto della proposta di legge la disciplina della
continuità territoriale marittima con la Sardegna, riferita ai servizi di trasporto di
cabotaggio tra i porti sardi e quelli continentali.
In particolare, la disciplina ha ad oggetto i servizi di trasporto via mare per la regione
Sardegna, sia dei passeggeri, con o senza autoveicoli al seguito, sia delle merci, caricate
su veicoli, container o carri ferroviari.
L'obiettivo è quello di promuovere l'interconnessione della regione Sardegna con le
infrastrutture di trasporto incluse nella rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) e con le
principali infrastrutture di trasporto nazionali, al fine di ridurre lo svantaggio strutturale
permanente dovuto all'insularità e di favorire le condizioni essenziali per conseguire una
crescita economica sostenibile e la coesione sociale e territoriale, assicurando livelli di
efficienza, efficacia, sicurezza, sostenibilità ambientale ed accessibilità economica.
Il comma 3 prevede poi l'applicazione a tali servizi di trasporto di un sistema tariffario
certo e trasparente, definito tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio
economico delle imprese regolate, l'efficienza, la qualità del servizio e il contenimento dei
costi.
Oggetto: servizi
di trasporto via
mare
passeggeri e
merci con la
Sardegna
L'articolo 2 reca le definizioni di armatore, di Obblighi di servizio pubblico (OSP), di
Contratto di Servizio Pubblico (CSP), di cabotaggio e di contabilità analitica.
L'articolo 3 prevede l'imposizione di Obblighi di servizio pubblico per la continuità
territoriale marittima di merci e di passeggeri da realizzarsi con l'indizione da parte del
presidente della regione Sardegna, di una conferenza di servizi con il compito di Conferenza di
individuare il contenuto dell'imposizione degli OSP sulle tratte marittime di cabotaggio, in servizi
conformità alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 3577/92 e ai criteri indicati dal
Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) nella delibera n.
111/2007.
L'imposizione degli OSP dovrà essere proporzionata all'obiettivo da perseguire ed
effettuata in modo trasparente, con adeguata pubblicità e su base non discriminatoria
nei confronti di tutti gli armatori europei.
Alla conferenza di servizi, che sarà presieduta dal presidente della Regione Sardegna,
parteciperanno le amministrazioni dello Stato, coordinate dal Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti e le regioni interessate dal cabotaggio con la Sardegna. Si prevede un termine
di diciotto mesi "della scadenza della convenzione vigente" per la continuità territoriale
marittima della regione Sardegna.
Andrebbe al riguardo chiarito, come sembra potersi desumersi dagli obiettivi della
medesima, se la conferenza di servizi debba concludere i suoi lavori non oltre 18 mesi
prima della scadenza della vigente Convenzione.
Si ricorda che gli oneri di servizio pubblico relativi al trasporto di persone e merci tra il
continente e la Sardegna sono stati definiti per un periodo di otto anni per il tramite della
Convenzione conclusa tra lo Stato e la Compagnia Italiana di Navigazione spa e che scadrà il 18
luglio 2020.
La conferenza dovrà in particolare indicare i seguenti contenuti degli OSP:
a) i porti che devono essere collegati in regime di continuità territoriale, indicando
specificamente quelli in cui il servizio di trasporto è da considerare servizio pubblico
essenziale, ai sensi dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 12 giugno 1990, n. 146;
b) la continuità, la regolarità e la frequenza del servizio, fermo restando che gli ultimi
due requisiti possono essere anche soddisfatti collettivamente da tutti gli armatori europei
che servono la stessa rotta;
c) la capacità degli armatori europei di prestare il servizio in relazione a certi
parmetri: solvibilità, assenza di debiti fiscali o contributivi, utilizzo di navi in
possesso delle certificazioni relative alla nave e agli impianti, con specifico
riferimento alle motorizzazioni bifuel, all'uso di combustibile a basso tenore di zolfo
e, in via preferenziale del gas naturale liquefatto, alle misure di efficienza energetica
con particolare riferimento al piano di gestione dell'efficienza energetica della nave,
al trattamento delle acque di zavorra e alla minimizzazione del biofouling.
Al fine di garantire l'affidabilità del vettore marittimo può essere prevista una cauzione di
accettazione riferita a ciascuna linea, da svincolare entro sei mesi successivi alla fine del
servizio;
d) la struttura tariffaria, prevedendo una tariffa massima onerata applicabile per le
varie tratte nei confronti dei passeggeri e dei veicoli al seguito, dei veicoli commerciali, dei
container e dei carri ferroviari, che può essere differenziata rispetto ai diversi periodi
dell'anno e ai giorni della settimana, per alcune categorie di passeggeri, per le tratte di
andata e ritorno, per i veicoli, carri o container vuoti, per categorie merceologiche
trasportate o mediante altre forme di flessibilità e successive modalità di revisione, anche ai
fini dell'introduzione di meccanismi di efficientamento volti a ridurre i costi del trasporto per
l'utenza.
Gli OSP saranno inviati al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti entro quindici giorni
che, con proprio decreto da emanare entro trenta giorni dal ricevimento della
comunicazione da parte della regione Sardegna, provvederà a pubblicarli nella Gazzetta
Ufficiale, indicando la compensazione prevista, la data in cui gli oneri stessi diverranno
obbligatori, il termine ultimo e le modalità di accettazione da parte degli armatori europei.
Del decreto il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti dà comunicazione alla
Commissione europea ai sensi dell'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 3577/92 sul
cabotaggio marittimo. Gli OSP avranno validità per tutta la durata dell'anno.
Si ricorda che con il nuovo Regolamento UE n. 1588 del 2015, entrato in vigore il 1°
luglio 2014 e che si applica fino al 31 dicembre 2020, l'Unione europea ha ampliato le
categorie di aiuti di Stato che sono esentate dall'obbligo di notifica preventiva. Si tratta
di determinate categorie di aiuti orizzontali, tra cui la Commissione ha inserito gli aiuti a
carattere sociale per i trasporti a favore dei residenti in regioni remote. La condizione
è che tali aiuti abbiano carattere sociale e siano erogati senza discriminazioni
determinate dall'identità del vettore. Per gli aiuti di Stato nel settore del trasporto aereo e
marittimo infatti la Commissione ritiene che gli aiuti a carattere sociale per i trasporti a
favore dei residenti in regioni remote quali isole e regioni ultraperiferiche, compresi gli Stati
membri insulari regionali e le regioni scarsamente popolate, non diano luogo a distorsioni
significative della concorrenza, a condizione che siano accordati senza discriminazioni
determinate dall'identità del vettore.
Agli armatori europei che accetteranno gli OSP sarà garantita, esclusivamente in
relazione alle rotte gestite in regime di servizio pubblico, la priorità nell'assegnazione
degli accosti al fine di garantire l'osservanza degli orari previsti per ciascuna tratta, nel
rispetto delle procedure di competenza delle autorità portuali e marittime e dei princìpi
stabiliti dalla legislazione vigente.
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Il contenuto
degli Obblighi di
Servizio
Pubblico
L'articolo 4, disciplina l'ipotesi che nessun armatore europeo accetti, nel termine
previsto, di esercitare i servizi di trasporto sulle tratte di cabotaggio conformemente agli
OSP, prevedento in tal caso che la regione Sardegna definisca uno schema di bando per
l'individuazione tramite gara europea di un unico armatore europeo per ogni tratta
con il quale stipulare un Contratto di Servizio Pubblico (CSP) con compensazione per
le tratte di cabotaggio (comma 1).
Tale schema di bando dovrà essere redatto conformemente ai criteri per la fissazione
delle tariffe, per le condizioni minime di qualità per i diritti dei passeggeri previsti da un
apposito protocollo, di intesa tra la regione Sardegna e l'Autorità di regolazione dei trasporti.
La regione Sardegna è in questo caso incaricata di esperire la procedura di gara ad
evidenza pubblica per individuare tale armatore unico per ogni tratta e di pubblicare nel
proprio sito internet istituzionale i bandi di gara, di fornire informazioni e di mettere a
disposizione degli interessati, gratuitamente, la documentazione correlata alla gara stessa e
agli OSP (comma 3).
In questo caso il CSP stipulato tra la regione Sardegna e l'armatore europeo
aggiudicatario dovrà individuare (comma 2):
a) l'oggetto e la durata degli OSP che, nel rispetto del principio di proporzionalità, può
essere fissata in sei anni, estensibili fino a dodici se tale estensione risulta giustificata da
criteri oggettivi, quali la necessità di recuperare gli investimenti effettuati nell'esercizio del
servizio di cabotaggio marittimo in condizioni operative normali;
b) l'armatore europeo, le tratte di cabotaggio interessate, anche mediante
raggruppamento di linee, e le garanzie da presentare per ciascuna tratta;
c) le caratteristiche delle navi impiegate su ciascuna tratta, con particolare riferimento
alla lunghezza, alla velocità, alle tonnellate di stazza lorda, al pescaggio, ai metri lineari del
garage, alla capacità dei container o dei vagoni ferroviari, alle sistemazioni per i
passeggeri, alla capacità in metri lineari della stiva da riservare ai veicoli industriali e all'età.
Le navi non dovranno avere comunque un'età superiore a diciotto anni, raggiunta la
quale dovranno essere sostituite. La sostituzione, temporanea o definitiva, delle navi
assegnate alle linee deve essere preventivamente comunicata alla regione Sardegna,
dimostrando in modo specifico la presenza dei requisiti previsti nel CSP;
d) la compensazione annua massima per ciascuna tratta. Dovranno inoltre essere
indicate le procedure e i tempi di liquidazione nonché gli interessi per l'eventuale ritardo
nell'erogazione. Si prevede che a corresponsione della compensazione nell'anno di
riferimento non possa comunque superare l'80 per cento della misura prevista e il
restante 20 per cento verrà liquidato dopo l'effettuazione dei controlli sulla regolarità del
servizio e sul rispetto delle norme contrattuali, previdenziali e assicurative e dopo
l'accertamento dell'esito economico della gestione di ogni singola tratta.La liquidazione
dovrà comunque avvenire entro quattro mesi dal decorso dell'annualità contrattuale;
e) la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente previsti;
f) la descrizione del sistema di compensazione e i parametri per il controllo e per la
revisione delle compensazioni. In particolare, i parametri per il calcolo delle compensazioni
dovranno essere riferiti a ogni tratta considerata singolarmente anche nel caso di
raggruppamento delle linee e dovranno essere definiti in anticipo e secondo i princìpi
stabiliti dal diritto dell'Unione europea;
g) la possibilità per la regione Sardegna di verificare, entro venti giorni dalla data
della comunicazione da parte dell'armatore europeo, la congruità, ai fini del rispetto di tutti
gli elementi del CSP, di eventuali modifiche societarie che abbiano ad oggetto la
titolarità, il controllo, l'oggetto e il capitale sociali. Nel caso in cui la verifica abbia esito
negativo, la regione Sardegna può, entro i successivi dieci giorni, recedere dal
contratto e indire una nuova gara, fermo restando l'obbligo di prestazione del servizio fino
al subentro dell'aggiudicatario della nuova gara;
h) le disposizioni intese a prevenire ed eventualmente recuperare le
sovracompensazioni;
i) le clausole di salvaguardia e di rinegoziazione che possono essere previste in
favore di entrambi i contraenti nel caso di significativo scostamento del contesto economico
rispetto a quello previsto in sede di stipula;
l) le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1177/2010), in materia dei diritti
dei passeggeri che viaggiano via mare di non discriminazione, di non discriminazione e
di assistenza alle persone con disabilità o con mobilità ridotta, dei diritti del passeggero in
caso di cancellazione o di ritardo, di informazioni da fornire ai passeggeri e di trattamento
dei reclami;
m) le regole generali per l'applicazione della disciplina dei tempi di attesa ai fini del
carico e dello scarico dei veicoli industriali;
n) la possibilità di prevedere un numero limitato di ulteriori prestazioni di trasporto
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Contratto di
Servizio
Pubblico con
Bando europeo
Ipotesi
dell'armatore
unico per tratta
Contenuto del
contratto
su tutte o su alcune delle linee oggetto degli OSP, allo scopo di soddisfare straordinarie
esigenze sanitarie o di pubblico interesse e rispondere a necessità di ordine pubblico,
con modalità concordate dalle parti (presidente della regione Sardegna, Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti).
L'articolo 5 contiene le disposizioni relative alle inadempienze, alle sanzioni e alle Le
deficienze. In particolare costituiscono gravi deficienze e inadempienze le seguenti inadempienze
contrattuali
fattispecie:
a) l'interruzione temporanea di una o più tratte o l'inosservanza degli orari, oltre 40
minuti dall'orario stabilito, per oltre il 30 per cento dei viaggi;
b) l'esercizio delle linee con navi non conformi alle caratteristiche e all'età indicate per
il servizio da svolgere;
c) l'impiego di navi non in regola con i documenti di bordo o con gli equipaggi;
d) la sostituzione di navi senza averlo preventivamente comunicato alla regione
Sardegna;
e) il peggioramento della qualità del servizio;
f) la mancata o la ritardata presentazione delle relazioni contabili e della Relazione
economico-finanziaria, del bilancio di esercizio e del piano industriale, previsti dall'art. 6;
g) le inadempienze in materia di trattamenti retributivi, contributivi e assicurativi
relativi al personale imbarcato e di terra.
L'articolo 6 disciplina l'obbligo da parte dell'armatore europeo di trasmettere alla
regione Sardegna, entro il mese di aprile di ciascun anno, la relazione economicofinanziaria per ciascuna rotta con indicato il movimento della navigazione verificatosi in
ciascuno di mesi dell'anno considerato; il bilancio di esercizio, certificato da una società
di revisione contabile ed il piano industriale, il cui contenuto deve essere coerente con le
attività previste dagli OSP.
Relazione
annuale
dell'armatore
alla regione
Sardegna
L'articolo 7 prevede che l'esercizio dei compiti di vigilanza tecnica e amministrativa, a
terra e a bordo, sia affidato al personale della regione Sardegna, che può chiedere di
essere affiancato, di volta in volta, da personale del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e del Corpo delle capitanerie di porto. A tal fine si consente al personale regionale
incaricato di accedere presso tutti gli uffici della società armatrice e a bordo delle navi
nonché di prendere visione di tutti gli atti e della documentazione necessari
all'esercizio dei compiti assegnati.
Tali attività dovranno essere svolte dalle amministrazioni competenti nell'ambito delle
risorse umane, finanziarie e strumentali previste a legislazione vigente.
Il personale
della regione
Sardegna
esercita la
vigilanza tecnica
e amministrativa
a terra e a
bordo
L'articolo 8 reca la copertura finanziaria prevedendo che lo Stato eroghi alla regione Onere a carico
dello Stato
Sardegna, a decorrere dall'anno 2020, un contributo annuo pari a 72 milioni di euro.
In caso di cessazione dell'efficacia della convenzione vigente alla data di entrata in
vigore della presente legge prima del termine di scadenza, la continuità territoriale con
la Sardegna sarà garantita con le modalità previste dalla presente legge, a valere
sulle risorse di cui all'articolo 19-ter, comma 16, lettera a) del decreto-legge n.135 del
2009.
La disposizione riguarda il corrispettivo riconosciuto alla società CIN spa nell'ambito della
Convenzione conclusa per i servizi di cabotaggio tra il continente e le isole maggiori e minori
corrispondente a 72.685.642 euro.
La Continuità territoriale
Il quadro normativo
Il sevizio di cabotaggio marittimo è diciplinato dal Regolamento (CEE) 3577/1992
concernente l'applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti
marittimi tra Stati membri (cabotaggio marittimo).
La disposizione, applicata da oltre vent'anni è stata di recente oggetto di una
Comunicazione della Commissione europea (COM(2014) 232 final) volta a chiarirne la
portata alla luce dell'evoluzione del settore.
Il Regolamento stabilisce il principio di libera prestazione dei servizi di cabotaggio
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marittimo, ossia la possibilità per ciascun armatore dell'Unione di offrire servizi di
cabotaggio tra porti di un qualunque Stato membro, riconoscendo anche alcune deroghe.
Per quanto di interesse la più importante delle deroghe riguarda il riconoscimento agli Stati
della possibilità di imporre obblighi di servizio pubblico per il trasporto passeggeri e
merci da, tra e verso le isole (articolo 4).
L'obbligo può essere imposto dagli Stati membri come condizione per la fornitura dei
servizi di cabotaggio alle compagnie che partecipano ai servizi sopra citati e mediante la
stipula di contratti di servizio. La forma giuridica secondo la quale può essere imposto
un obbligo di servizio pubblico applicabile a tutti gli operatori attivi su una data rotta è dalla
Comunicazione citata esemplificativamente rappresentata dai regimi di dichiarazione, da
quelli di attribuzione di licenze ovvero dai sistemi di autorizzazione. Accanto a questi
strumenti si pone la conclusione di contratti di servizio.
Gli obblighi di servizio pubblico sono imposti in maniera non discriminatoria per tutti gli
armatori comunitari.
Nella Comunicazione della Commissione sono ad esempio considerate come contrarie al
principio di non discriminazione le clausole che impongano l'obbligo di rilevare le navi e
l'equipaggio dell'operatore di servizio pubblico precedente in quanto una tale clausola
"impedirebbe agli armatori dell'Unione di presentare un'offerta che preveda l'uso delle navi proprie
e conferirebbe un vantaggio all'operatore già insediato che si candidasse per la propria
successione".
Gli Stati membri limitano l'imposizione di obblighi di servizio pubblico alle esigenze dei
porti che devono essere serviti disciplinando in particolare:
regolarità, continuità e frequenza dei sevizi;
capacità di fornitura del servizio;
tariffe richieste;
equipaggio della nave.
Naturalmente possono essere fissati dagli Stati membri anche requisiti qualitativi
concernenti il servizio, nell'ambito di contratti di servizio.
I contratti di servizio pubblico devono essere conclusi nel rispetto delle disposizioni
dell'Unione europea in materia di appalti e concessioni pubbliche. In particolare, secondo
quanto indicato nella Comunicazione, la stipula di contratti di servizio richiede il
rispetto dei principi stabiliti dalla direttiva 2014/24/UE in tema di concessioni. Tale
inquadramento è rilevante ai fini della definizione del regime giuridico applicabile a seconda
del fatto che la concessione superi o meno l'importo stabilito dall'Unione europea quale
valore minimo per l'applicazione delle disposizioni della citata direttiva.
Sono stati pubblicati sulla G.U. dell'Unione europea del 25 novembre 2015 i Regolamenti (Ue)
nn. 2170, 2171 e 2172, che stabiliscono le soglie applicabili, a partire dal prossimo 1º gennaio
2016, per le procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni. Per le concessioni la
soglia è fissata in 5.225.000 euro.
Posto che nella maggior parte dei casi l'obbligo di servizio pubblico implica la stipula di un
accordo con un singolo operatore, la Comunicazione raccomanda per l'assegnazione dei
contratti di servizio pubblico l'utilizzo di procedure aperte. L'affidamento diretto non
rispetta, secondo la Commissione, il principio di non discriminazione così come ogni
procedura che limiti indebitamente il numero di soggetti partecipanti. Mentre sono
ammesse, sebbene debba essere garantita anche in tal caso la parità di trattamento ed una
adeguata trasparenza, negoziazioni tra l'autorità aggiudicatrice e le società che hanno
presentato le offerte.
Altro aspetto essenziale nel quadro dell'imposizione dell'onere di servizio pubblico è
rappresentato dal compenso di norma riconosciuto a fronte del servizio. Secondo il
ricordato principio di non discriminazione, tale compenso deve essere reso disponibile a
tutti gli operatori dell'Unione europea. Inoltre esso deve rispettare le disposizioni
europee in materia di aiuti di Stato.
Rilevano a questo proposito in principi cristallizzati in materia dalla sentenza Altmark
(Causa C-280/00, par. 87-95) che fissa quattro condizioni affinché le compensazioni
riconosciute dagli Stati membri a fronte dell'imposizione di oneri di servizio pubblico
possano non essere considerati come aiuti di Stato. In particolare:
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1) l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente destinataria degli oneri di servizio
pubblico ed essi devono essere definiti chiaramente.
2) i parametri in base ai quali è calcolata la compensazione devono essere
predeterminati in modo obiettivo e trasparente.
3) la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire in tutto o in
parte i costi originati dall'adempimento degli oneri di servizio pubblico, tenuto conto
degli introiti derivanti dall'adempimento degli stessi e da un margine di utile
ragionevole.
4) nell'ipotesi nella quale la scelta dell'impresa non avvenga nell'ambito di una procedura
di appalto pubblico che consenta di selezionare l'impresa in grado di fornire il servizio al
costo minore possibile per la collettività, il livello della compensazione deve essere
stabilito sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo
efficiente e dotata di adeguati mezzi avrebbe dovuto sopportare tenuto conto degli
introiti derivanti dall'adempimento degli stessi e di un margine di utile ragionevole.
La citata Comunicazione indica che "il modo più semplice" per adempiere alla quarta condizione
della sentenza Altmark sia rappresentato dall'indizione di una procedura di gara aperta, non
discriminatoria e trasparente.
Con riferimento alla durata del contratto la Commissione, pur rilevando la mancanza di una
specifica disposizione del Regolamento in proposito, segnala che la necessità di una
periodica verifica dell'apertura al mercato imponga una durata non troppo lunga dei
contratti. In particolare nel riprendere il principio per cui la durata tendenziale dei contratti
non dovrebbe superare i cinque o i sei anni rileva che una durata più lunga può essere
ammessa se vi siano giustificati criteri oggettivi a fondamento e a condizione che non
provochi effetti di preclusione del mercato. Ciò comporta che, caso per caso, potrebbero
essere giustificati contratti della durata massima di 12 anni.
A livello di regolamentazione nazionale già le disposizioni di cui all'articolo 8 della legge n.
684 del 1974 fissavano il principio per il quale i servizi di collegamento con le isole
maggiori e minori, nonché eventuali prolungamenti tecnicamente ed economicamente
necessari, debbono assicurare il soddisfacimento delle esigenze connesse con lo
sviluppo economico e sociale delle aree interessate, ed in particolare del Mezzogiorno.
L'articolo 1 della legge n. 169 del 1975 stabiliva poi l'affidamento a società partecipate dalla
Tirrenia spa dell'esercizio delle linee marittime per l'espletamento dei servizi postali e
commerciali con le isole minori dell'arcipelago toscano, del Lazio, della Campania e della
Sicilia, già introducendo il principio di successiva privatizzazione delle società del gruppo.
Successivamente alla liberalizzazione del cabotaggio marittimo stabilita con il sopra
descritto Regolamento CEE, le disposizioni di cui all'articolo 1, commi 998 e 999, della
legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007), stabilivano la stipulazione di nuove convenzioni,
con scadenza in data non anteriore al 31 dicembre 2012, ai fini di completare il processo di
liberalizzazione del settore del cabotaggio marittimo e di privatizzare le società esercenti i
servizi di collegamento ritenuti essenziali, nonché nel quadro del processo avviato con
l'articolo 57 del decreto-legge n. 112/2008, il quale disponeva a favore delle regioni
interessate, su loro richiesta, il trasferimento senza corrispettivo dell'intera partecipazione
detenuta da Tirrenia di Navigazione S.p.A. nelle società di cabotaggio regionali.
Successivamente, la legge finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006) ha previsto, per
completare il processo di liberalizzazione del settore del cabotaggio marittimo e privatizzare
le società esercenti tali servizi di collegamento ritenuti essenziali, la stipula di nuove
convenzioni, con scadenza in data non anteriore al 31 dicembre 2012.
Le disposizioni di riferimento relative alla conclusione del processo di privatizzazione delle
società del Gruppo Tirrenia e della stipula di nuovi contratti di servizio si riscontrano oggi
nell'articolo 19-ter del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito, con modificazioni dalla
legge n. 166 del 2009.
Tale articolo dispone:
il trasferimento a titolo gratuito alle regioni Sicilia, Sardegna, Toscana e Campania delle
società controllate da Tirrenia spa che svolgevano servizi di cabotaggio regionale,
nonché la costituzione di una nuova società regionale per la gestione dei trasporti
regionali con le isole pontine mediante trasferimento alla regione Lazio degli assetti
societari pertinenti, da parte della regione Campania;
La proroga delle convenzioni in essere fino al completamento del processo di
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privatizzazione;
Il trasferimento alle regioni delle funzioni e dei compiti relativi al trasporto marittimo
intraregionale e tra le regioni e le proprie isole minori, sulla base di nuovi contratti di
servizio;
La privatizzazione delle società controllate e della stessa Tirrenia spa;
I contenuti delle nuove convenzioni e dei nuovi contratti di servizio;
I contributi dello Stato in relazione agli oneri di servizio pubblico stabiliti nelle
convenzioni e nei contratti di servizio.
La continuità territoriale delle regioni insulari con il territorio extraregionale.
Con riferimento ai servizi marttimi in continuità territoriale occorre pertanto, alla luce della
sopra descritta normativa, distinguere i servizi svolti tra le regioni insulari e il territorio
extraregionale e i collegamenti interni alle regioni e tra queste e le loro isole minori. I
primi sono disciplinati da convenzioni tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e
l'impresa aggiudicataria. I secondi sono rimessi a contratti sottoscritti dalle regioni.
Come sopra evidenziato la disciplina generale del regime di continuità territoriale si
intreccia, nella normativa nazionale, con le disposizioni concernenti la privatizzazione della
società Tirrenia spa e delle società partecipate che erano titolari delle convenzioni relative
ai servizi di continuità territoriale.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 marzo 2009, ha definito i criteri
di privatizzazione nonché le modalità di dismissione della partecipazione detenuta dallo
Stato, tramite Fintecna S.p.A., nel capitale della società Tirrenia di navigazione S.p.a.
autorizzando il Ministero dell'economia e delle finanze ad alienare il 100% della propria
partecipazione indiretta nella società insieme alle partecipazioni totalitarie detenute da
questa nelle Società marittime regionali e non trasferite gratuitamente alle Regioni. Il DPCM
era adottato sulla base delle disposizioni di cui all'articolo 1, commi 998 e 999, della legge
n. 296/2006 (legge finanziaria 2007), i quali prevedono la stipulazione di nuove convenzioni,
con scadenza in data non anteriore al 31 dicembre 2012, ai fini di completare il processo di
liberalizzazione del settore del cabotaggio marittimo e di privatizzare le società esercenti i
servizi di collegamento ritenuti essenziali, nonché nel quadro del processo avviato con
l'articolo 57 del decreto-legge n. 112/2008, il quale disponeva a favore delle regioni
interessate, su loro richiesta, il trasferimento senza corrispettivo dell'intera partecipazione
detenuta da Tirrenia di Navigazione S.p.A. nelle società di cabotaggio regionali.
Il 19 luglio 2013 si è conclusa la procedura di privatizzazione di Tirrenia, con la
sottoscrizione di una nuova convenzione tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e
la compagnia di navigazione CIN.
La convenzione, che recepisce le indicazioni dell'AGCM, il quale ha valutato positivamente
l'operazione di cessione, regolamenta i collegamenti che la compagnia di navigazione CIN dovrà
assicurare per i prossimi otto anni. La compagnia CIN è ora pienamente operativa per quanto
riguarda la gestione delle rotte oggetto di convenzione.
Con sentenze in data 7 gennaio 2013 e 3 febbraio 2014, il Tribunale di Roma, sez.
Fallimentare, ha dichiarato la cessazione dell'esercizio di impresa rispettivamente della S.p.A.
Tirrenia di Navigazione e della S.p.A. Siremar - Sicilia Regionale Marittima. Con DM 20 marzo
2014 è stato integrato il collegio commissariale della S.p.A. Tirrenia e della S.p.A. Siremar,
entrambe in amministrazione straordinaria.
In data 7 luglio 2015 è stata perfezionata l'acquisizione del 100 per cento delle quote della società Tirrenia
Compagnia Italiana di Navigazione spa (CIN), ex compagnia di navigazione di Stato, da parte dell'imprenditore
Vincenzo Onorato, già presidente della Moby spa, rilevando le quote precedentemente detenute da Clessidra SGR e
dagli altri azionisti di minoranza per 100 milioni di euro.
Allo stato attuale la continuità territoriale marittima con le isole maggiori è pertanto
disciplinata dalla Convenzione per l'esercizio di servizi di collegamento marittimo in regime
di pubblico sevizio con le isole maggiori e minori, stipulata ai sensi dell'articolo 1, comma
998 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e dell'articolo 19-ter del decreto-legge
n.135/2009 convertito, con modificazioni dalla legge n. 166 del 2009, dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e da Compagnia Italiana di Navigazione S.p.A il 18 luglio 2012
e vigente fino al 18 luglio 2020.
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Le tratte disciplinate dalla citata convenzione sono indicate dall'articolo 3 della
medesima e in massima parte concernono la regione Sardegna. Si fa in particolare
Le tratte
riferimento alle seguenti tratte, prevalentemente destinate al trasporto passeggeri:
onerate per la
regione
Sardegna
Genova - Po.to Torres e v.v.(stagionale invemale);
Genova - Olbia- Arbatax e v.v.;
Napoti - Cagliari e v.v.;
Cagliari - Palermo e v.v.;
Cagliari - Trapani e v.v..;
Civitavecchia - Cagliari - Arbatax ev.v.;
Civitavecchia - Olbia e v.v. (stagionale invemale)
Per il trasporto merci:
Napoli - Cagliari e v.v.;
Livorno o Genova- Cagliari e v.v..
Oltre alle tratte appena indicate, relative alla regione Sardegna, la convenzione prevede
tra le tratte prevalentemente destinate al trasporto passeggeri le seguenti tratte: Napoli Palermo e v.v. (stagionale invernale) e Termoli - Tremiti; per il trasporto merci la tratta
Ravenna-Catania e v.v..
Il corrispettivo riconosciuto per tale Convenzione è pari a 72.685.642 euro per il 2012 e
per ciascuno degli anni della durata della convenzione.
I collegamenti infraregionali e con le isole minori e la situazione della Sardegna
I collegamenti interni alle regioni e tra queste e le isole minori sono rimessi a I collegamenti
contratti sottoscritti dalle regioni. Infatti il decreto-legge n. 112 del 2008, all'articolo 57, all'interno della
ha sancito il principio per il quale "le funzioni e i compiti di programmazione e di regione
amministrazione relative ai servizi di cabotaggio marittimo di servizio pubblico che si
svolgono all'interno di una Regione sono esercitati dalla Regione interessata. Per le
Regioni a statuto speciale il conferimento delle funzioni e dei compiti avviene nel rispetto
degli statuti speciali".
Il D.L. n. 135 del 25 settembre 2009 all'art.19-ter ha infatti previsto il trasferimento a titolo
gratuito delle società del Gruppo Tirrenia: Caremar S.p.A., Saremar S.p.A. e Toremar S.p.A., La Sa.re.mar.
rispettivamente alle Regioni Campania, Sardegna e Toscana, prevedendo inoltre che la Regione
Campania dovesse cedere alla Regione Lazio, a titolo gratuito, il ramo d'azienda costituito dal
complesso delle attività, passività e risorse umane, utilizzate per l'esercizio dei collegamenti con
l'arcipelago pontino. E' stata così costituita la società Laziomar S.p.A..
Per le società trasferite alle Regioni è stata quindi prevista una procedura di
privatizzazione, mediante gara, e la conseguente stipula tra le Regioni e le società privatizzate
di contratti di servizio, di durata non superiore a dodici anni, nel rispetto del mantenimento del
servizio universale e della continuità territoriale con le isole. Sono stati altresì stabiliti i
termini per la pubblicazione dei vari bandi di gara da parte delle regioni: Saremar S.p.A. e
Toremar S.p.A. entro il 31 dicembre 2009 e Caremar S.p.A. e Laziomar S.p.A. entro il 28 febbraio
2010. La procedura di privatizzazione di Toremar S.p.A. è stata conclusa nel 2012.
Analizzando più nel dettaglio la questione relativa alla regione Sardegna, si ricorda che il 3
novembre 2009 veniva stipulato l'accordo di programa tra il Governo e la regione medesima che
sanciva l'impegno della regione ad acquisire a titolo gratuito la società Saremar e l'impegno della
regione medesima a bandire la gara per la privatizzazione della medesima società. Si prevedeva
anche l'obbligo della stipula a stipulare con la società regionale di un contratto di servizio per gli
oneri di servizio pubblico di durata non superiore a 12 anni. L'accordo definiva il contenuto
minimo del contratto di servizio nonchè la quantificazione della necessaria copertura finanziaria
dell'onere, stabilito in 13.686.441 milioni di euro annui per ciascuno degli anni di durata del
contratto di servizio, somma indicata già dall'articolo 19-ter, comma 16, del decreto-legge n. 135
del 2009.
Come precisato nella risposta alle interrogazioni dei deputati Vallascas (5-4636) e Pili (5-4905 e 5-6670) la durata
massima di 12 anni era riferita al contratto di servizio da stipulare con la società acquirente di Saremar, ad esito del
processo di privatizzazione che non ha mai avuto seguito.
L'assegnazione delle risorse alla regione Sardegna prevista dal citato D.L. n. 135 dl 2009,
secondo quanto stabilito dall'articolo 1, comma 5-bis, del decreto-legge 125/2010, conv. dalla
legge n. 163/2010, cessava i suoi effetti, a far data dal 30 luglio 2012. Ciò in quanto l'erogazione
delle risorse citate era subordinata al completamento del processo di privatizzazione della
società Sa.re.mar. che non risultava essere compiuto.
A tale proposito si ricorda anche che il Ministero dei Trasporti – Direzione generale per il
trasporto marittimo e per vie d'acqua interne ha comunicato, con nota prot. n. 12514 del
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31.7.2012, di trovarsi nell'impossibilità di poter utilizzare i fondi stanziati a copertura dei costi
relativi ai servizi svolti dalla Saremar S.p.A. Conseguentemente la regione Sardegna ha
provveduto a garantire con risorse proprie, nelle more dell'espletamento della gara e
comunque con decorrenza dal 1° agosto 2012, il mantenimento dei livelli essenziali di servizio
pubblico ivi previsti ed indispensabili ad assicurare la continuità territoriale marittima mediante
affidamento alla Saremar S.p.a. di un apposito contratto di servizio pubblico.
Il 21 giugno 2012 la Commissione europea ha inviato all'Italia un parere motivato (procedura
n. 2007/4609) per non aver rispettato le disposizioni del regolamento (CEE) n. 3577/92 sul
cabotaggio marittimo, con particolare riferimento alla proroga della validità di tre contratti di
servizio pubblico (scaduti nel 2008) a favore delle società di navigazione "Caremar" in Campania,
"Laziomar" nel Lazio, e "Saremar" in Sardegna , senza procedere all'indizione di gare per
l'aggiudicazione dei nuovi contratti.
Il 22 gennaio 2014 la Commissione europea ha adottato una decisione [C (2013) 9101final],
su cui sia la Regione Sardegna che Saremar hanno proposto ricorso per l'annullamento al
Tribunale UE il 2 aprile 2014 (rispettivamente Causa T-219/14 e Causa T-220/14), secondo la
quale misure di sostegno che la Regione Sardegna ha concesso alla Saremar S.p.A. nel
2011 e nel 2012 sono incompatibili con le norme europee sugli aiuti di Stato e ha ingiunto
all'Italia di recuperare dalla compagnia di navigazione circa 10,8 milioni di euro.
In particolare, la Commissione ha ritenuto che Saremar abbia percepito un indebito vantaggio
economico rispetto ai suoi concorrenti per effetto:
- di un apporto di capitale di circa 6,1 milioni di euro, corrisposto a condizioni diverse da quelle
di mercato (in quanto, secondo la Commissione, nessun investitore privato avrebbe accettato di
investire alle stesse condizioni in circostanze analoghe);
- della compensazione per l'esercizio di alcuni servizi di navigazione - due rotte di collegamento
fra la Sardegna e l'Italia continentale - che la Commissione ha giudicato non conformi alle norme
europee in materia di servizi di interesse economico generale (SIEG);
Allo stesso tempo, la Commissione ha concluso che due lettere di patronage emesse dalla
Regione non garantiscono alcun obbligo finanziario della compagnia e, quindi, non constituiscono
aiuto di Stato alla Saremar.
L'articolo 8, comma 13-septies, del D.L. n. 78 del 2015 ha quindi recentemente stabilito che le
risorse di cui al comma 16, lettera c), dell'articolo 19-ter del decreto-legge n.135/2009, possano
essere utilizzate, a copertura degli oneri annuali di servizio pubblico relativi a contratti di
servizio affidati sulla base di una procedura di gara aperta e non discriminatoria, nel rispetto delle
norme nazionali e comunitarie di settore e nei limiti di quanto necessario per coprire i costi netti
determinati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico come individuati dallo stesso
contratto. Inoltre, nelle more dell'attuazione di tale norma, la legge di Stabilià 2016 (art. 1, co.
485) ha previsto che, comunque non oltre il 30 giugno 2016, le risorse possono essere
utilizzate nel limite di 6,5 milioni di euro per assicurare i servizi di collegamento marittimo
attualmente convenzionato con la regione anche tramite la prosecuzione del contratto con la
marittima SAREMAR S.p.A.
Relazioni allegate o richieste
La proposta di legge è accompagnata dalla relativa relzione illustrativa.
Necessità dell'intervento con legge
La proposta di legge intende disciplinare il regime di continuità territoriale con riferimento
ai collegamenti marittimi da e con la Sardegna, la cui disciplina quadro di riferimento, ad
oggi, è rinvenibile nel decreto-legge n. 135 del 2009 (articolo 19-ter) oltre che nell'apposita
Convenzione.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
La proposta di legge riguarda la materia del trasporto marittimo, sotto lo specifico profilo
attinente la definizione di obblighi di servizio pubblico. Secondo quanto stabilito dalla Corte
Costituzionale nella sentenza n. 230 del 2013, attinente ad un ricorso in via principale
promosso dalla regione Sardegna in relazione ad alcune disposizioni concernenti il
processo di privatizzazione di Tirrenia, la materia è principlamente riconducibile alla "tutela
della concorrenza". L' articolo 19-ter del d.l. n. 135 del 2009 - sostiene la Corte - ha
indicato espressamente infatti la finalità perseguita dalla disciplina introdotta con tale
norma, quella, cioè, di «adeguare l'ordinamento nazionale ai princìpi comunitari in materia di
cabotaggio marittimo e di liberalizzazione delle relative rotte».
La Corte precisa altresì che "Il concetto di concorrenza ha, infatti, un contenuto
complesso in quanto ricomprende non solo l'insieme delle misure antitrust, ma anche azioni
di liberalizzazione, che mirano ad assicurare e a promuovere la concorrenza "nel mercato"
e "per il mercato", secondo gli sviluppi ormai consolidati nell'ordinamento europeo e
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internazionale e più volte ribaditi dalla giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze
n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007). Come già chiarito in
altre occasioni, vanno, dunque, ricondotte a tale materia le norme che perseguono «anche
il fine di ottenere un equilibrio economico-finanziario della gestione e di assicurare all'utenza
efficienza ed affidabilità del servizio» (sentenze n. 142 e n. 29 del 2010, n. 246 del 2009, n.
335 e n. 51 del 2008), come, appunto, la disposizione in esame.".
Compatibilità comunitaria
Le disposizioni della proposta di legge appaiono sostanzialmente coerenti con quanto
disposto dal Regolamento (CEE) 3577/92, peraltro espressamente richiamato dal testo
della proposta di legge.
Procedure di contenzioso
Si segnala che, in data 28 gennaio 2010, la Commissione europea ha avviato nei
confronti dell'Italia la procedura di infrazione n. 2007/4609 in materia di affidamento
dei servizi di cabotaggio marittimo al Gruppo Tirrenia, attualmente allo stadio di parere
motivato.
La Commissione europea ha rilevato da parte dell'Italia la violazione dell'art. 4 del
regolamento n. 3577/92, che applica ai trasporti marittimi fra Stati membri il principio della
"libera prestazione dei servizi". In base a tale articolo, le amministrazioni pubbliche degli
Stati membri possono stipulare contratti di affidamento, a determinate imprese,
dell'erogazione del servizio di trasporto marittimo, a condizione, tuttavia, che gli affidamenti
stessi vengano effettuati in base a regole non discriminatorie, senza privilegiare gli armatori
nazionali rispetto a quelli degli altri Stati dell'Unione europea.
Nel caso in cui, infatti, l'appalto o la concessione di servizi fossero attribuiti, dalla pubblica
amministrazione, tramite applicazione di un trattamento di favore nei confronti dei candidati
nazionali ne deriverebbe una lesione della libertà degli operatori transfrontalieri di fornire i
loro servizi all'interno dello Stato in questione.
Pertanto, la legislazione europea dispone che, normalmente, gli affidamenti di servizi
pubblici, da parte delle pubbliche amministrazioni degli Stati membri UE, vengano effettuati
attraverso procedure di pubblica gara, ritenute più idonee a garantire la parità dì
trattamento degli operatori che vi partecipano.
Nello specifico, la Commissione europea contesta all'Italia di aver prorogato
automaticamente la validità di tre contratti di servizio pubblico (scaduti nel 2008) a
favore delle società di navigazione "Caremar" in Campania, "Laziomar" nel Lazio, e
"Saremar" in Sardegna, senza procedere all'indizione di gare per l'aggiudicazione dei nuovi
contratti.
Sempre in tema di trasporto marittimo, il 21 marzo 2013, la Corte di giustizia (causa C
613/11) ha condannato l'Italia, nell'ambito della procedura d'infrazione n. 2015/2067,
per non aver dato esecuzione alla decisione della Commissione europea 2008/92/CE con la
quale si richiedeva il recupero degli aiuti di Stato illegittimamente concessi dalla
regione Sardegna - sotto forma di prestiti e locazioni finanziarie - a favore delle società
dell'ex Gruppo Tirrenia incaricate di gestire il servizio di traghetti tra l'Italia continentale e
diverse isole.
TR0342
Servizio Studi
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