La Governance dei NeoLuoghi

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NeoLuoghi | Soluzioni per l’esperienza culturale nei luoghi elettivi della surmodernità
D4.3
Business model dinamici ed experience-based
Parte I - La Governance dei NeoLuoghi
Il Deliverable D4.3 è un report di ricerca finalizzato a studiare i cambiamenti
nelle logiche di creazione/appropriazione del valore, secondo una nuova
visione incentrata sull’esperienza degli utenti. La Parte I del documento
affronta il tema della governance dei NeoLuoghi, dal punto vista del “metamanager”, ossia del soggetto al quale è ascritta la responsabilità dello
sviluppo del NeoLuogo. Il lavoro focalizza i principi della “buona governance”
e le tematiche dello sviluppo locale anche con riferimento agli strumenti di
carattere finanziario e gestionale ed al quadro delle competenze istituzionali
per l’attuazione integrata degli interventi.
1
Sommario
OBIETTIVI E STRUTTURA DEL DELIVERABLE 4.3...................................................................................5
INTRODUZIONE ALLA PARTE 1...............................................................................................................9
1
LA GOVERNANCE PUBBLICA ......................................................................................................... 12
1.1 Introduzione al concetto di governance: aspetti definitori................................................... 12
1.2 I problemi di coordinamento come “ratio” della governance .............................................. 14
1.3 Principi della “buona governance” ........................................................................................ 16
1.4 Il processo decisionale e l’esercizio del potere ..................................................................... 18
1.4.1
1.4.2
1.4.3
1.4.4
1.4.5
1.4.6
1.4.7
Il modello razionale-normativo
L’incrementalismo
La scelta pubblica
Il Modello garbage can
L’istituzionalismo storico
L’equilibrio punteggiato
L’accountability
20
21
21
22
22
23
23
1.5 La gestione degli stakeholder ................................................................................................ 27
1.5.1 Il coinvolgimento di privati e cittadini nelle scelte pubbliche e negli interventi
1.5.2 Strumenti di governance degli stakeholder
2
27
31
LA GOVERNANCE TERRITORIALE E GLI STRUMENTI PER LO SVILUPPO LOCALE........................... 35
2.1 Introduzione. Il concetto di “territorio” ................................................................................ 35
2.2 Governance territoriale e sviluppo locale ............................................................................. 35
2.3 Gli strumenti per la governance finanziaria .......................................................................... 37
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4
2.3.5
2.3.6
Il sistema di incentivi per gli operatori privati
Gli incentivi per gli operatori non-profit
La programmazione negoziata
La progettazione integrata
Lo sviluppo locale di tipo partecipativo
Le Zone Franche Urbane
38
41
41
45
46
49
2.4 Gli strumenti per la governance realizzativa ......................................................................... 51
2.4.1 Il quadro delle competenze istituzionali
2.4.2 Strumenti per l’attuazione integrata degli interventi
51
54
2.5 Strumenti per la governance gestionale ............................................................................... 57
2.5.1
2.5.2
2.5.3
2.5.4
2.5.5
2.5.6
2.5.7
2.5.8
Gestione in economia
Concessione
Istituzione
Associazione
Fondazione
Azienda speciale
Società mista a prevalente capitale pubblico o privato
Le agenzie di sviluppo locale
57
58
58
58
59
59
60
60
2
2.6 Altri strumenti di sviluppo locale........................................................................................... 65
2.6.1 I marchi collettivi
2.6.2 Le certificazioni di qualità ambientale
3
65
66
LA GOVERNANCE DELLE DESTINAZIONI TURISTICHE ................................................................... 68
3.1 Caratteristiche delle destinazioni turistiche .......................................................................... 68
3.1.1 Attori
3.1.2 Strutture di governo
3.1.3 Meccanismi di coordinamento
68
68
69
3.2 Aspetti chiave della governance delle destinazioni turistiche .............................................. 69
3.3 Modelli di Destination Management Organization (DMO) ................................................... 70
3.3.1 Tipologie di spazi turistici
3.3.2 Condizioni per l’attivazione di economie di distretto turistico
3.3.3 Modelli di DMO in funzione del ciclo di vita della destinazione
70
73
80
3.4 Competenze di governance in capo agli attori pubblici territoriali ....................................... 85
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
Il ruolo dei diversi livelli di governo territoriale
Ruolo della pianificazione territoriale per la costruzione della destinazione
Le società di trasformazione urbana
Strumenti con valenza di programmazione turistica
85
87
91
92
3.5 La governance della promozione turistica ............................................................................ 94
3.5.1 I convention bureau
3.5.2 Le pro-loco ed altre associazioni locali
95
96
3.6 La governance della formazione turistica ............................................................................. 96
3.7 Problematiche connesse alla governance finanziaria ........................................................... 97
3.7.1 Il finanziamento delle attività imprenditoriali
3.7.2 La gestione dei costi “generali” di destinazione
3.7.3 Il caso dell’imposta di soggiorno
4
97
100
101
LA GOVERNANCE DEL PATRIMONIO CULTURALE ...................................................................... 105
4.1 Elementi di complessità della governance del patrimonio culturale .................................. 105
4.2 La governance tra tutela, valorizzazione e caos istituzionale ............................................. 106
4.3 La governance “in senso ampio”. I distretti culturali .......................................................... 109
4.3.1 Valorizzazione in senso stretto e ampio
4.3.2 Le economie marshalliane e i distretti industriali
4.3.3 I distretti culturali
109
111
113
4.4 Nuovi modelli per la governance del patrimonio culturale................................................. 121
4.4.1 La spinta all’innovazione gestionale e i modelli disponibili
4.4.2 Le fondazioni per la cultura
121
123
4.5 La governance multilivello: il patrimonio mondiale dell’Umanità dell’Unesco .................. 126
4.5.1 Iter di istituzionalizzazione del Piano di gestione
4.5.2 Il Piano di gestione
126
127
4.6 La governance orizzontale: le card turistiche integrate ...................................................... 129
4.7 Le innovazioni recenti nella governance nazionale dei beni culturali ................................. 132
3
5
LA GOVERNANCE DEL NEOLUOGO .............................................................................................. 134
5.1 Introduzione ........................................................................................................................ 134
5.2 La leadership strategica ....................................................................................................... 134
5.3 Il coinvolgimento degli stakeholder e la prioritarizzazione degli interventi ....................... 135
5.4 L’orientamento dei modelli di business degli attori del neoluogo ...................................... 137
5.5 L’attuazione di strategie performanti ................................................................................. 139
5.6 La comunicazione ................................................................................................................ 140
6
CASI STUDIO ............................................................................................................................. 143
6.1 Introduzione ........................................................................................................................ 143
6.2 Il caso Benevento Longobarda ............................................................................................ 144
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.2.4
6.2.5
6.2.6
Identità del NeoLuogo
L’impatto economico
Mappatura degli stakeholder
Modalità e intensità del coordinamento
Performance di mercato
Bilancio finanziario territoriale
144
147
147
149
150
150
6.3 Il caso Sassi di Matera.......................................................................................................... 153
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.3.4
6.3.5
6.3.6
L’impatto economico
153
153
156
160
162
162
6.4 Il caso MAV di Ercolano ....................................................................................................... 165
6.4.1
6.4.2
6.4.3
6.4.4
6.4.5
165
165
166
166
167
6.5 Conclusioni .......................................................................................................................... 169
7
FONTI E RIFERIMENTI ............................................................................................................... 171
7.1 Bibliografia ........................................................................................................................... 171
7.2 Sitografia.............................................................................................................................. 177
7.3 Atti amministrativi ............................................................................................................... 178
4
Obiettivi e struttura del deliverable 4.3
Il Task 4.3 si propone di studiare i cambiamenti nelle logiche di creazione/appropriazione del valore,
all’interno di un territorio in cui tali logiche vanno oltre una prospettiva di semplice interconnessione
fra operatori complementari, per adeguarsi ad una nuova visione incentrata sull’esperienza degli
utenti. Ogni singolo operatore locale, infatti, è chiamato a partecipare ad un sistema complesso di
co-produzione del valore in cui gli stessi utenti finali svolgeranno un ruolo determinante
(l’esperienza di fruizione culturale è infatti fortemente influenzata dal comportamento degli altri
utenti). Appare, quindi decisivo studiare nuove modalità di coordinamento interorganizzativo che
consentano di orientare il comportamento di tutti gli attori del sistema (ivi inclusi gli stessi utenti
finali) verso obiettivi coerenti, ispirati dalla finalità comune di realizzare le condizioni ideali per dare
corpo alla experience proposition del territorio.
Proprio per identificare delle soluzioni organizzative efficaci, è necessario verificare l’adeguatezza dei
principi e dei modelli operativi che oggi governano l’attribuzione di valore ai servizi erogati,
l’articolazione transazionale delle unità di valore e i conseguenti modelli di billing, sia questo poi
realizzato
secondo
modalità
tradizionali
(bigliettazione,
abbonamento,
etc.)
o
immateriali/innovative.
In tale ottica, si è proceduto, innanzitutto, a studiare le tematiche della governance, una
problematica particolarmente complessa, considerando la numerosità dei soggetti coinvolti nei
territori e l’esigenza di contemperare interessi spesso conflittuali legati a gruppi sociali e a finalità
non sempre facilmente conciliabili.
L’analisi delle diverse prospettive di cui i singoli stakeholder sono portatori è necessaria per
tracciare criteri flessibili per la gestione degli “assetti istituzionali” del territorio compatibili con gli
interessi di tutti, capaci, al tempo stesso, di garantire nel tempo la coesistenza di un corretto
equilibrio fra gli attori strategici (pubblici e privati) e di una gestione efficace delle risorse.
In tale contesto, è necessario studiare le soluzioni organizzative più opportune per regolamentare i
rapporti di collaborazione fra gli operatori locali. La natura composita e reticolare del sistema di
offerta impone, infatti, la sperimentazione di modalità relazionali complesse, basate su efficaci
sistemi di incentivazione (in grado di motivare tutti al perseguimento delle finalità comuni) e di
regole condivise, che riducano al minimo i costi di transazione e consentano un coordinamento
veloce fra tutti gli operatori complementari.
La prima parte del lavoro affronta il tema della governance dei NeoLuoghi, dal punto vista del “metamanager”, ossia del soggetto al quale è ascritta la responsabilità dello sviluppo del NeoLuogo (che
nel contesto italiano assume spesso la connotazione dell’istituzione pubblica). Ma la numerosità,
frammentazione, eterogeneità e autonomia dei servizi che caratterizzano l’offerta dei NeoLuoghi
comporta spesso una notevole varietà di attori (pubblici e privati) in gioco. Il coordinamento, da
solo, costituisce raramente condizione per il successo di un neo-luogo, se non è accompagnato da
una visione strategica condivisa (per assicurare la quale è necessario a sua volta che vi sia la
possibilità di esercitare una adeguata leadership), capace di ispirare l’azione di tutti i partecipanti al
raggiungimento del beneficio futuro.
Anche questa “leadership strategica” può tuttavia non essere sufficiente, se non si accompagna ad
immediati “payoff”, ovvero a benefici (o sanzioni), anche minimi ma immediati, che seguano
l’attività dei singoli attori, così che gli stessi possano vengano confortati rispetto agli effetti del loro
comportamento. In sintesi, lo sviluppo del NeoLuogo, richiede corretto l’esercizio di quella “arte”
che può essere descritta con il termine di “governance” che consiste appunto nel fare convergere
5
l’azione indipendente di tanti soggetti autonomi verso l’ottenimento di un beneficio comune spesso
spostato nel tempo.
La trattazione sviluppa dunque tale argomento, partendo dall’analisi di quelli che possono essere
considerati i principi della “buona governance”, come la trasparenza, la partecipazione, la
rendicontazione, etc., per poi calare l’analisi rispetto alla governance territoriale, quella delle
destinazioni turistiche, del patrimonio culturale e infine dei NeoLuoghi. Con riferimento alla
governance territoriale, il lavoro focalizza le tematiche dello sviluppo locale e gli stumenti di
carattere finanziario e gestionale, insieme al quadro delle competenze istituzionali degli strumenti
per l’attuazione integrata degli interventi. La governance delle destinazioni turistiche, illustrata nelle
sue specificità e nei modelli proposti dalla letteratura, vede la partecipazione di attori specifici nella
fase della promozione, che vanno ad aggiungersi al panorama di attori pubblici territoriali
competenti per attività più generale di governo del territorio. Ne derivano maggiori complessità in
termini di governance finanziaria e specifiche esigenze anche in ambito formativo.
Il patrimonio culturale si caratterizza, poi, per elementi di complessità specifica derivanti dalla
tradizionale conflittualità tra obiettivi di tutela e valorizzazione. La proposta di un “idealtipo” – il
distretto culturale – largamente discusso nella letteratura, non appare sufficientemente a
rappresentare le tendenze effettivamente in atto. Da un lato, infatti, si vanno affermando nuovi
modelli di gestione del patrimonio, dall’altro si tenta – sia a livello sovranazionale che a livello
nazionale – di proporre l’adozione di strumenti di gestione più uniformi e più idonei a supportare
l’efficacia manageriale. Ciò non toglie che siano possibili iniziative di tipo orizzontale, basate su
accordi tra operatori locali.
Le tematiche trattate convergono, nel capitolo 5, in un’articolata riflessione sugli elementi di
maggiore criticità da tener presente nell’applicazione ai NeoLuoghi delle teorie e, più in generale,
dell’armatura concettuale sviluppata nei capitoli precedenti.
Nell’ambito di un Neoluogo convivono imprese molto diverse, costruite intorno a modelli di business
che riflettono le rispettive finalità e le logiche degli specifici settori di attività. Il sistema nel suo
complesso non può essere considerato la semplice sommatoria di attori diversificati, ma assume
finalità strategiche e struttura organizzativa che derivano da complessi processi di negoziazione in
cui “pesano” non soltanto le dinamiche e la forza economica degli attori ma anche norme ed
obiettivi sociali. In tale ottica, le soluzioni possibili sono pressoché infinite, sia sotto il profilo del
coinvolgimento di ciascun attore nel processo di investimento, sia sotto il profilo dell’appropriazione
dei vantaggi (economici e non) derivanti dall’investimento stesso. In teoria, ciascun attore aspira a
massimizzare i propri vantaggi ma, se persegue tale obiettivo in maniera autonoma, senza
considerare le interdipendenze di sistema, finirà per compromettere le sue stesse prospettive di
successo. Appare necessario, quindi, non solo definire dei sistemi di governance efficaci sotto il
profilo del coordinamento, ma anche individuare dei meccanismi in grado di garantire un
allineamento spontaneo dei modelli di business dei singoli attori, in modo da renderli coerenti con le
priorità strategiche del sistema nel suo complesso. Tali meccanismi devono rendere trasparenti i
processi collettivi di creazione del valore e il contributo offerto da ciascun attore, così da rendere
possibile lo sviluppo di logiche di distribuzione fondate sul riconoscimento a ciascuno del valore
creato. In tale quadro, il punto di riferimento deve essere necessariamente l’esperienza del fruitore:
è infatti lui che con le sue scelte di acquisto e preferenze di consumo permette di stabilire il valore
delle diverse componenti di offerta.
Per questa regione, nella seconda parte del lavoro, l’attenzione è focalizzata sulla definizione di
metriche “atomiche” per le transazioni economiche relative alla fruizione dei servizi esperienziali, al
fine di implementare nel sistema anche le modalità di tariffazione basate sui principi del PPEV (pay
per experience value). In questo modello, più che l’oggetto monolitico della fruizione, conta il quanto
6
e il come si partecipa a una esperienza collaborativa di servizio, secondo metriche fini soggette a
elevata granularità e flessibilità. Ciascuna modalità di fruizione, inoltre, può avere una durata, che si
compone con la qualità esperienziale della fruizione, a sua volta condizionata non solo dalle scelte
relative ai servizi selezionati, ma anche dalla intensità del momento spettacolare. Il sistema tematico
diviene un luogo in cui, secondo una accorta regia tematica ed emotiva, si succedono molteplici
“atomi esperienziali”, luoghi parlanti cui si connettono contenuti esplicativi e passi di un racconto
aperto e reticolare. Ciascuno di questi atomi porta con sé elementi di valore, e quindi opportunità
transattive, da organizzare in modelli di adeguata granularità e flessibilità.
Per la realizzazione di un modello in grado di fornire una stima della Pay Per Experience Value
(PPEV), dopo un’attenta valutazione delle possibili alternative, si è scelto di prendere in
considerazione soltanto i metodi delle preferenze dichiarate, c.d. approcci diretti, scartando le altre
metodologie basate su approcci indiretti, c.d. delle preferenze rivelate. All’interno delle metodologie
dirette di valutazione delle preferenze, si è poi scelta la Conjoint Analysis (CA), in quanto la sua
flessibilità consente di valutare sia un singolo POI, sia un’offerta complessiva di più POI. In
particolare, considerando sia i vincoli applicativi, sia la necessità di sottoporre un questionario
“snello”, si è scelto di utilizzare la Conjoint analysis metrica, ovvero la Traditional Conjoint Analysis.
La scala di misurazione delle preferenze prescelta è quella ad allocazione di punteggi (rating-based
CA). Quest’ultima, rispetto ad una scala ad ordinamento delle preferenze (ranking-based CA)
consente, infatti, di misurare l’intensità delle preferenze espresse dagli intervistati e di non chiedere
loro un eccessivo sforzo cognitivo nel ricordare le caratteristiche di ogni profilo di fruizione per poi
classificarli dal più al meno preferito. Tale scelta è ancor più utile qualora si ritenesse opportuno
sfruttare, ai fini della raccolta delle preferenze, il sistema Dati utente sviluppato nell’ambito dell’OR3
basato sulla somministrazione di un questionario via tablet o smartphone.
Individuata la tecnica di CA più adatta e stabiliti gli attributi e i relativi livelli di fruizione da includere
nel questionario per la rilevazione delle preferenze, si è resa necessaria una fase di studio delle
tecniche di frazionamento del disegno fattoriale, al fine di pervenire ad un numero di profili da
sottoporre alla valutazione dell’utente che sia al tempo stesso congruo rispetto ad una rigorosa
applicazione dell’analisi e, d’altro canto, sufficientemente snello da essere sottoposto all’utente con
modalità di risposta veloci e multimediali. A tal proposito si è giunti alla conclusione di utilizzare un
disegno di indagine che preveda la somministrazione di 6 e, al massimo, 8 profili di fruizione (cioè
delle possibili combinazioni degli attributi e dei rispettivi livelli di fruizione). Emergeva, di fatto,
l’importanza di giungere all’individuazione di un disegno di indagine “snello”, essenziale, pur
mantenendo un elevato livello di dettaglio e sottoponendo al rispondente un esercizio di scelta che
sia una rappresentazione il più realistica possibile della realtà. Sarebbe, di fatto, impensabile
sottoporre all’utente un questionario di indagine basato su un disegno fattoriale pieno o, comunque,
su un numero elevato di profili, rischiando un eccessivo tasso di rifiuto statistico oppure una
distorsione delle stime prodotte a partire da dati raccolti in presenza di response burden e/o
information overload.
Dopo questa fase di definizione degli attributi e di specificazione del disegno sperimentale si è
passati alla fase applicativa, attraverso delle simulazioni, ovvero simulando di sottoporre i vari
questionari di indagine, contenenti i profili di fruizione, ad un campione di 50 individui. Tali
simulazioni sono state svolte, utilizzando il Software IBM – SPSS, modulo Conjoint.
Alla luce delle simulazioni effettuate si è giunti a definire soglie (in termini di numero di profili da
sottoporre all’utente) di accettabilità massima per un modello di analisi complessivo di tutti i POI,
oltre le quali soglie è necessario sottoporre ad analisi i singoli POI separatamente. Nel caso di un
sistema complessivo di 3 POI (Trial 1 in Appendice) si è individuato un disegno fattoriale frazionato
che ha permesso una riduzione del numero complessivo di profili da sottoporre all’utente finale pari
a 6. Grazie alla flessibilità della Conjoint Analysis, tale disegno è, comunque, applicabile anche ad un
7
singolo POI, attraverso la sostituzione degli attributi corrispondenti ai 3 POI con attributi riferiti ad
un unico POI.
Altre simulazioni, invece, hanno messo in evidenza come, anche applicando un disegno fattoriale
pieno, si potrebbe giungere comunque ad un numero accettabile di profili, pari ad 8, considerando
un unico POI (Trial 3 in Appendice), oppure considerando 2 o più POI in cui non sia considerato il
fattore monetario (i prezzi di fruizione). È da tenere in considerazione, infatti, anche l ’opportunità
di sottoporre ad indagine un disegno in cui non siano indicati i prezzi delle diverse combinazioni di
fruizione. Tale disegno fornirebbe come output le percentuali dei valori medi d’importanza delle
singole attrazioni, nell’ipotesi di offerta complessiva di fruizione, o dei singoli attributi, nell’ipotesi di
un singolo POI. In tal modo, fissando un prezzo di fruizione per singolo POI o per un’offerta
complessiva di più POI, si otterrebbe, rispettivamente, il contributo di ciascuno attributo o di un
singolo POI al prezzo totale di fruizione. In altri termini, è possibile calcolare la ripartizione di una
tariffa complessiva tra le varie componenti della fruizione. L’omissione dei prezzi nel disegno di
indagine, non consente, tuttavia, di stimare la disponibilità marginale a pagare (MWTP) a cui si
giunge, invece, introducendo nel disegno di indagine anche il fattore monetario (prezzi). La MWTP,
infatti, è ottenuta infatti dal rapporto tra utilità parziale calcolata per un certo livello di un attributo
di fruizione e il coefficiente del fattore monetario e consente di stimare la disponibilità marginale a
pagare per variazioni nei livelli di fruizione che, nel nostro caso, rappresentano il passaggio da un
livello tradizionale di fruizione ad una dimensione esperienziale della stessa. In tal modo viene, così,
pienamente centrato l’obiettivo di stima PPEV.
8
Introduzione alla Parte 1
Il presente rapporto affronta il tema della governance dei NeoLuoghi. Dal punto vista del “metamanager”, ossia del soggetto al quale è ascritta la responsabilità dello sviluppo del NeoLuogo (che
nel contesto italiano assume spesso la connotazione dell’istituzione pubblica), si tratta di una
questione oltremodo complessa. Questo per diverse ragioni. Anzitutto la numerosità,
frammentazione, eterogeneità e autonomia dei servizi che caratterizzano l’offerta dei NeoLuoghi e
dunque la varietà degli attori (pubblici e privati) in gioco. In secondo luogo, la connotazione stessa
dei NeoLuoghi (il loro genius loci), che cambia da caso a caso, determinando tipologie di servizi e
scale di priorità differenti in relazione alla loro presenza.
Per esempio, un Neo-Luogo a connotazione turistico-culturale dovrebbe contenere, soprattutto, i
servizi per la fruizione delle risorse, l’accoglienza di gruppi e scolaresche, l’organizzazione di mostre e
convegni, oltre che quelli più “tradizionali” connessi al ristoro dei visitatori e all’eventuale
pernottamento. Tale modello di offerta sarà però inevitabilmente diverso da quello di un Neo-Luogo
orientato alla fruizione ludico-escursionistica dove probabilmente dovrebbero avere un ruolo più
importante le offerte per la ricreazione e il tempo libero, lo shopping, la mobilità in loco, etc.
In tutti i casi comunque, non solo tali servizi sono numerosi e frammentati ma risultano anche
eterogenei, nel senso che taluni di essi rientrano normalmente nella sfera d’azione degli operatori
privati, i quali sono spesso di dimensione familiare o addirittura individuale (come nel caso delle
guide turistiche o degli accompagnatori). Altri servizi sono invece tipicamente erogati dal settore
pubblico, soprattutto quelli “indiretti”, che servono a determinare il contesto nel quale avviene la
fruizione, dunque la sicurezza, il decoro urbano, l’assistenza di pronto soccorso, etc. Infine, taluni
NeoLuoghi, e quelli a connotazione culturale rientrano sicuramente tra questi, si caratterizzano per
la presenza di soggetti che afferiscono al c.d. terzo settore, per la tipologia di attività svolta oppure
per i destinatari cui si rivolge la loro azione, come nel caso del crescente turismo “sociale” o
“accessibile”.
Alla numerosità, frammentazione ed eterogeneità degli attori si aggiunge infine la caratteristica
dell’autonomia. Per quanto tutti i soggetti partecipanti contribuiscano a creare l’esperienza
complessiva del neo-luogo, la loro attività è spesso auto-consistente, nel senso che viene concepita
come fine a se stessa. Il contributo che ciascuno di essi può conferire al successo del Neo-Luogo è
singolarmente limitato oppure risponde a finalità diverse dalla valorizzazione esperienziale,
determinando specifiche priorità operative. Così, i vigili urbani risultano tipicamente maggiormente
orientati ad assicurare il rispetto del traffico piuttosto che a fornire informazioni ai visitatori; le
soprintendenze ai beni culturali sono vocate ad assicurare la tutela e conservazione delle risorse
anziché la loro fruizione; gli orari di accesso dei siti rispondono a contrattazioni generali anziché agli
scopi di visita, e così via.
In questo scenario, si manifestano chiaramente le condizioni che Hardin descrisse nel suo “The
Tragedy of Commons” [1968], ovvero quella situazione nella quale il perseguimento dei benefici di
breve termine connessi a comportamenti “egoistici” vengono percepiti dai singoli attori di valore
superiore rispetto alla perdita che ne deriva al beneficio collettivo, il quale è difficile da valutare
(contrariamente al guadagno individuale) e si manifesta comunque soprattutto nel lungo periodo.
Una risposta efficace ai problemi descritti può derivare dunque solamente dal coordinamento delle
azioni dei singoli attori. Qui però sorge un doppio problema:
(1) Chi si deve o si può assumere l’onere del coordinamento?
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(2) E’ sufficiente il coordinamento a motivare i diversi attori ad orientare il proprio
comportamento verso l’ottenimento di benefici collettivi futuri anziché nella direzione del
proprio personale e immediato guadagno?
Alla prima domanda è relativamente più facile rispondere. Se con il neo-luogo intendiamo un luogo
esistente dotato di memoria e identità, l’attore cui più facilmente possono essere riconosciute
qualità di neutralità è ovviamente l’attore pubblico (a patto che agisca con la necessaria
trasparenza). Diverso sarebbe il caso di sviluppo di un neo-luogo creato dal nulla (come potrebbe
per esempio essere il caso di un resort balneare realizzato in una località incontaminata): in questo
secondo caso l’onere del coordinamento potrebbe essere convenientemente assorbito, come in
effetti tipicamente accade, da operatori privati i quali si attivano per creare una struttura di
governance comune, capace di contemperare i diversi interessi in gioco, anche quelli pubblici.
La seconda domanda ha invece una risposta più complessa. Il coordinamento, da solo, costituisce
difatti raramente condizione per il successo di un neo-luogo, se non è accompagnato da una visione
strategica condivisa (per assicurare la quale è necessario a sua volta che vi sia la possibilità di
esercitare una adeguata leadership), capace di ispirare l’azione di tutti i partecipanti al
raggiungimento del beneficio futuro.
Come messo bene in evidenza da Robert Axelrod (1981), anche questa “leadership strategica” può
tuttavia non essere sufficiente, se non si accompagna ad immediati “payoff”, ovvero a benefici (o
sanzioni), anche minimi ma immediati, che seguano l’attività dei singoli attori, così che gli stessi
possano vengano confortati rispetto agli effetti del loro comportamento. In sintesi, lo sviluppo del
NeoLuogo, richiede corretto l’esercizio di quella “arte” che può essere descritta con il termine di
“governance” che consiste appunto nel fare convergere l’azione indipendente di tanti soggetti
autonomi verso l’ottenimento di un beneficio comune spesso spostato nel tempo.
La trattazione che segue sviluppa dunque tale argomento, partendo dall’analisi di quelli che possono
essere considerati i principi della “buona governance”, come la trasparenza, la partecipazione, la
rendicontazione, etc., per poi calare l’analisi rispetto alla governance territoriale, quella delle
destinazioni turistiche, del patrimonio culturale e infine dei NeoLuoghi. Nel seguire tale percorso,
vengono all’illustrazione dei principi di base su cui si incardina la governance pubblica fa seguito:

la governance territoriale, nella quale si assume in particolare l’ottica dello “sviluppo locale”,
che tuttora permea l’approccio delle istituzioni nazionali e sopranazionali quali la
Commissione Europea. In particolare si evidenzia come questo comprenda al suo interno
diverse esigenze di governance, tra le quali quella finanziaria, necessaria a governare i
diversi strumenti di finanziamento e incentivazione, quella realizzativa, connessa alla
realizzazione dell’infrastruttura tecnico-amministrativa per l’attuazione delle azioni, e quella
gestionale, per la sua governance “a regime”;

la governance delle destinazioni turistiche, nella quale si pone l’accento sull’estrema varietà
dei modelli di “destinazione” esistenti, in rapporto soprattutto al grado di polarizzazione
rispetto al territorio ospitante. A tali modello corrispondono tipologie di governance
potenzialmente assai differenti, da quella “corporate” tipica degli spazi turistici interclusi e
polarizzati, appannaggio tipicamente di attori privati, a quella “community”, dove la varietà
di attori presenti e la ricerca di benefici da economie distrettuali prendono il sopravvento;

la governance del patrimonio culturale, rispetto alla quale è adottato il modello
intepretativo della valorizzazione “in senso stretto” e “in senso ampio”, ovvero considerando
la problematica della gestione e valorizzazione del patrimonio in sé, oppure rapportata al più
complessivo contesto territoriale. Nel primo caso l’approccio alla governance considerato è
di tipo più verticale, “multilivello”, come nel caso dei piani di gestione dei siti Unisco. Nel
10
secondo è dirimente invece la dimensione “orizzontale”, che vede le risorse culturali messe
in relazione con il sistema socio-economico del territorio ospitante, nei confronti del quale ,
nei casi più virtuosi, potrebbero anche ricecarsi economie di tipo “distrettuale”.
Tali approfondimenti conducono infine alla trattazione della governance dei NeoLuoghi, con
riferimento alla quale vengono trattati alcuni argomenti dirimenti, che raccolgono i risultati delle
analisi precedenti. In particolare viene evidenziato come l’applicazione dei principi della “buona
governance” rappresenta una condizione necessaria ma non sufficiente per la valorizzazione dei
NeoLuoghi, come dimostra peraltro il fallimento spesso eclatante degli strumenti di sviluppo che
sono stati implementati nella lunga stagione dello sviluppo locale. Viene altresì richiamata
l’attenzione sulla necessità di prestare attenzione ad alcuni aspetti critici, tra i quali l’esercizio della
leadership strategica; l’adozione di processi decisionali coinvolgenti ma anche tesi alla
prioritarizzazione; l’orientamento dei modelli di business degli attori presenti; l’implementazione di
strumenti di gestione strategica della performance e, non da ultimo, l’opportuno ricorso alla leva
della comunicazione, non solo per comunicare i progressi compiuti, assicurare trasparenza e
coinvolgimento, ma anche per rafforzare il clima di reciproca fiducia.
11
1
1.1
La governance pubblica
Introduzione al concetto di governance: aspetti definitori
Non c’è dubbio che la governance sia uno dei concetti più dibattuti degli ultimi anni. Tuttavia, come
affermano Boivard e Loffler [2009], cercare di offrine una definizione univoca è come aprire un “vaso
di Pandora”, tante sono le miriadi di interpretazioni offerte dalla letteratura.
Negli ultimi decenni il concetto ha trovato una rilevanza centrale nel dibattito concernente le scienze
sociali, focalizzandosi in particolare sul tema del passaggio dal governo alla governance.
Nell’accezione classica il termine governo si riferisce alla predominanza degli apparati dello Stato
(agenzie pubbliche, burocrazia) mentre il termine governance si riferisce all’emersione di relazioni
più complesse che si estendono a “nuovi attori” esterni all’arena politica [Painter and Goodwin,
1995]. Nodo di queste relazioni è la profonda opera di ristrutturazione dello Stato e il suo
cambiamento di ruolo nel governo delle relazioni tra società ed economia.
Soprattutto nell’economie più avanzate molte delle funzioni del “welfare state” svolte dai governi
centrali sino all’inizio degli anni ’80 sono oggi realizzate e gestite da operatori privati, con una
presenza crescente, in molti paesi, del terzo settore. Il governo centrale non è più il solo attore dello
sviluppo, ma agisce sempre più in partenariato con attori di diversa provenienza, rispetto ai quali
opera come “meta-manager”, ovvero coordinando e indirizzando l’azione di soggetti che, pur
operando autonomamente, sono legati l’uno all’altro dal perseguimento di politiche comuni e dalla
condivisione di risorse e benefici [Jessop, 1997].
Più che un esercizio teorico, la governance, in particolare quella pubblica, riflette dunque questioni
molto pratiche, che derivano dalla crescente difficoltà a raggiungere gli obiettivi di natura socioeconomica ricorrendo solamente ai tradizionali strumenti dell’azione di governo. Benché la spesa
pubblica sia cresciuta, nell’arco di un secolo, dal 10-20% del PIL sino al 40-50% e oltre in tutti i paesi
più sviluppati [Allegro e Formato, 2014], i governi si trovano difatti sempre più in difficoltà a
rispondere alle crescenti domande dei cittadini, per effetto di forze operanti sia a livello locale, che
nazionale e internazionale.
Le pressioni indotte dall’invecchiamento della popolazione sulla spesa pensionistica e sanitaria, la
crescente disoccupazione unita alla perdurante (e forse strutturale) recessione in diversi paesi e la
necessità di rispondere a temi globali sul piano ambientale sono solo alcuni degli aspetti che portano
a considerare le tradizionali modalità di intervento pubblico obsolete e insufficienti, aprendo lo
spazio a nuovi approcci e innovazioni per assicurare il benessere collettivo [Goldsmith, 2010].
In realtà l’intervento dello Stato si va ridefinendo sia sotto il profilo funzionale che territoriale, lungo
linee sub-nazionali, sopranazionali e inter-nazionali [Cooper e Hall, 2008]. Esempi di policies che si
sono internazionalizzate comprendono l’aviazione, il commercio estero, la lotta ai cambiamenti
climatici ed alle emissioni di CO2, la difesa dei diritti umani e, ad esempio in Europa, anche le
politiche fiscali e finanziarie. Allo stesso tempo, si è assistito a una progressiva regionalizzazione
delle politiche, soprattutto nel campo dello sviluppo economico, dove si è progressivamente
affermata la consapevolezza dei limiti intrinseci delle politiche etero-dirette e non partecipate dagli
attori locali [Pike e al., 2006].
In diversi paesi la transizione dal governo alla governance si è dunque accompagnata ad una
progressiva devoluzione di poteri a favore del livello locale, cui sono stati assegnate crescenti
responsabilità all’interno del sistema globale. Sebbene mascherato dalle statistiche in molti casi a
12
causa della crescita di investimenti centrali nel settore della difesa e sicurezza soprattutto dopo l’11
settembre 2001, l’aumento relativo della spesa pubblica a livello locale è ravvisabile nella maggior
parte dei paesi ad economia avanzata [Allegro e Formato, op.cit.].
In questo senso i territori non sono più semplici aree di allocazione di funzioni globali e deterritorializzate: il global network, anche se inteso solo sotto il profilo finanziario, non opera
esclusivamente nello spazio virtuale dei flussi ma esprime le proprie ricadute in luoghi concreti, la cui
scala territoriale viene anche riconfigurata attraverso una riorganizzazione, riarticolazione e
ridefinizione funzionale a nuovi scopi (Brenner, 1999).
La sfida della governance consiste dunque nel come creare nuove forme di integrazione dalla
frammentazione e nuove forme di coerenza dall’inconsistenza. Come Stoker ha messo, giustamente,
in rilievo la governance è un affare che attiene al governo, al raggiungimento di azioni collettive in
tutte quelle situazioni in cui non è possibile ricorrere all’azione autorevole dello Stato (Stoker, 2000).
Un affare che concerne il come diversi attori emergono da diversi gruppi di interesse.
Come molti altri concetti delle scienze sociali, la governance non è comunque una novità assoluta.
Pare che il termine sia stato utilizzato per la prima volta in Francia nel 14° secolo per indicare gli
incontri del Parlamento [Pierre e Peters, 2000]. E’ divenuto però assai popolare dopo che la World
Bank ne propose un nuovo utilizzo nel 1989, prospettando un innovativo approccio allo sviluppo
basato sull’assunto che la prosperità economica non è possibile senza un minimo livello di rispetto
delle leggi e di un assetto democratico.
In termini generali, la questione della governance si pone ogni qual volta un gruppo di persone,
singole o organizzate, si riunisce per raggiungere un obiettivo comune. Si sostanzia nella capacità di
ottenere risultati attraverso la loro azione complessiva e coordinata, in assenza dell’autorità
derivante dall’esercizio di un potere gerarchico, conferito da uno stabile assetto organizzativo o
governativo.
Un aspetto critico di tutti i processi di governance è comunque quello legato alla partecipazione
democratica ed all’effettivo ed equo coinvolgimento di tutte gli attori interessati. Questo perchè tali
processi sono spesso viziati da asimmetrie informative, che portano taluni attori a detenere un
potere rilevante rispetto agli altri. Tale critica viene, per esempio, rivolta in maniera crescente alla
Commissione Europea, rappresentata come una tecnostruttura sottratta al controllo diretto dei
cittadini europei, le cui decisioni (si pensi per esempio al c.d. “Fiscal Compact”) hanno tuttavia un
impatto pervasivo sulla situazione sociale ed economica di centinaia di milioni di persone. Non solo,
si tratta di decisioni prese con un partenariato spesso opaco, costituito da imprese multinazionali,
organizzazioni non governative e portatori di interessi anch’essi difficilmente direttamente riferibili
alle popolazioni.
Tale problema di “accountability” non riguarda peraltro le sole organizzazioni transnazionali, come
dimostra chiaramente l’attuale dibattito sulla proliferazione delle società partecipate in Italia,
estensibile anche a soggetti come le agenzie di sviluppo locale o le fondazioni, cui il processo di
devoluzione ha conferito poteri rilevanti in relazione all’esercizio di funzioni pubbliche essenziali a
livello locale.
L’attuazione di una “buona” governance costituisce dunque un esercizio tutt’altro che semplice,
tanto che diversi osservatori hanno rilevato che l’entusiasmo per la stessa sia assai alto tra le
organizzazioni sopranazionali (la citata World Bank, l’OCSE, la Commissione Europea) ma assai meno
tra i governi sovrani. In sintesi, l’attuazione della governance pubblica si rivela difatti
particolarmente complessa poiché l’obiettivo generale di assicurare benessere socio-economico si
deve confrontare con:
13

un quadro istituzionale sempre più articolato a livello “orizzontale” e “verticale”,
corrispondenti a livelli istituzionali subordinati o sovraordinati, anche a livello internazionale;

una opacità relazionale, tra soggetti istituzionali pubblici e gli altri attori (operatori privati,
organizzazioni non governative, lobby rappresentati interessi di varia tipologia), che rende
difficile assicurare la necessaria trasparenza e rendicontazione delle decisioni;

la presenza di contesti sociali caratterizzati da una crescente frammentazione e
complicazione dei bisogni, la cui soddisfazione viene tuttavia demandata a soggetti diversi
da quelli tradizionali.
In questo scenario, l’approccio alla governance si è gradualmente spostato da iniziative di alto
profilo ma piuttosto autoreferenziali, come quella promossa nel Libro Bianco sulla Governance della
Commissione Europea del 2001, ad altre la cui attenzione si è concentrata sulla capacità di
assicurare, alla fine, un impatto pregnante e positivo sulle realtà locali, come nella European Label of
Innovation and Good Governance, lanciata dal Consiglio d’Europa nell’ambito della propria Strategia
per l’innovazione e la buona governance a livello locale approvata nella Conferenza di Valencia del
2007.
1.2
I problemi di coordinamento come “ratio” della governance
I sistemi economici sono sistemi complessi: il principale problema relativo al loro funzionamento è
costituito dal coordinamento dei diversi agenti per non dissipare risorse. Il problema è che le forme
assai complesse di interazione tra attori sociali rendono inadeguate sia la rappresentazione dei
processi economici attraverso modelli lineari sia la concezione di modelli e percorsi di
coordinamento routinari, formalizzati e stabili [Fadda, 2003]. A parziale correzione di questa impasse
sono individuabili due fondamentali meccanismi di coordinamento tra gli attori economici. Uno è il
meccanismo spontaneo, basato sulla risposta anonima e individuale degli attori ai segnali di prezzo;
l’altro è il meccanismo gerarchico, basato sulla imposizione di comportamenti generalmente
determinati da una qualche forma di autorità.
Questa fondamentale distinzione risulta però assai semplificativa. Esiste, infatti, una vasta gamma di
modalità di coordinamento che sfugge a questa polarizzazione. Basta menzionare il meccanismo
degli accordi informali, oppure la standardizzazione dei processi. Ancora, si può menzionare la
negoziazione formale, oppure la standardizzazione delle norme. Queste diverse forme di
coordinamento non corrispondono mai perfettamente a modelli alternativi definiti allo stato puro,
ma costituiscono modalità miste in cui si integrano combinazioni diverse, soggette a processi
evolutivi ed adattivi, sia in senso dinamico sia in senso spaziale. In senso generale, si può affermare
che la modalità di governante di un sistema economico è individuata dal suo tessuto di istituzioni
economiche, intese nel senso dei modelli di comportamento e di relazioni di scambio degli agenti.
La dicotomia tra gerarchia e mercato è superata da una gamma di modalità di coordinamento che
può essere chiamata “relazionale”, o meglio ancora “interattiva”, perché il coordinamento si realizza
attraverso una dinamica interattiva tra gli elementi del sistema. Tale forma di coordinamento viene
chiamata “reticolare” o network coordination. Si tratta di una categorizzazione schematica e
esemplificativa: in realtà aspetti di mercato esistono nella gerarchia e nel network, ed aspetti di
gerarchia esistono nel mercato e nel network, come pure elementi di network esistono nelle altre
due forme. Queste forme, in altre parole, non esistono allo stato puro, ma sono sempre contaminate
l’una con l’altra.
La governance di carattere gerarchico è quella tipica della Pubblica Amministrazione, che nella
pratica risulta tutt’altro che perfetta. Le riserve circa l’efficienza di tale meccanismo di
14
coordinamento sono basate principalmente sul ruolo della conoscenza, la cui incompletezza ed
asimmetria nella distribuzione ne mina alla base il funzionamento [Hayek, 1960]. D’altra parte,
anche il meccanismo di coordinamento basato su relazioni di mercato è tutt’altro che esente da
queste limitazioni cognitive.
Il paradigma reticolare (network) si fonda invece sulla concezione dei sistemi economici come
sistemi: a) complessi; b) viventi; c) evolutivi, in cui la trasmissione dell’informazione avviene
attraverso processi interattivi e relazionali e l’accumulazione di conoscenza avviene attraverso
processi di apprendimento continui ed evolutivi. In tali sistemi i comportamenti degli attori sono il
risultato di una sequenza di scelte che non sono basate sull’applicazione di un algoritmo di
“massimizzazione dell’utilità”, poiché essi decidono sulla base della conoscenza posseduta, per
raggiungere risultati “soddisfacenti”. Le scelte sono dunque satisficing e non maximising. Il
coordinamento avviene oltre che mediante l’adesione a regole formali imposte ai singoli attori,
anche attraverso l’adozione di modelli di comportamento non formalizzati ma emergenti dallo
stesso sviluppo delle interazioni e condivisi attraverso un processo di apprendimento collettivo.
E’ il modello di sviluppo che è stato per esempio adottato dai c.d. “distretti industriali”, i quali non
sono stati disegnati da nessuno, ma si sono auto-organizzati progressivamente attraverso un
processo di apprendimento collettivo che ha portato nel tempo all’adozione di modelli di
funzionamento basati su forme cooperative vantaggiose per tutti gli attori. Si tratta di un modello
che ha mostrato la propria forza quando la conoscenza divenne non più concentrata in alcune sedi
privilegiate ma risultava dispersa in una molteplicità di agenti economici e attori sociali, con gli
elementi di conoscenza non tutti producibili, codificabili e trasmissibili come merci in un sistema di
mercato. Un sistema basato sul know-how e know-who, con un carattere tacito, incorporato nelle
relazioni interpersonali, prodotto e diffuso attraverso reti comunicative e relazionali basate sulla
coesione sociale e sulla partecipazione.
Caratteristiche essenziali dei processi di apprendimento nei moderni sistemi complessi sono dunque
la trasversalità e l’imprevedibilità, con dinamiche che non seguono modelli lineari né di equilibrio,
dando luogo a sistemi locali che sono il risultato di sequenze di eventi concatenati da nessi causali di
tipo evolutivo. Una interpretazione peraltro in linea con la visione degli studi che superano la
pretesa di definire una sorta di “fisica” della società attraverso vecchi modelli di equilibrio, ma
considerano l’economia come un sistema “al margine del caos”, dove gli agenti sono di continuo
impegnati in manovre di reciproco adattamento e i fenomeni sono in continuo fluire.
Nel contesto di tali dinamiche la forma di coordinamento reticolare si manifesta sia attraverso azioni
collettive strutturate, negoziate e gestite in maniera interattiva a diversi livelli istituzionali, sia
attraverso comportamenti proceduralmente indipendenti ma sostanzialmente interattivi, modellati
su patterns relazionali che rispondono a requisiti di conformità a regole sociali nei confronti delle
quali gli attori sviluppano quella che Stark e Bruzst [1997] chiamano extended accountability: estesa
sia nella dimensione orizzontale, sia in quella temporale.
In quest’ottica, si parla di governance interattiva, che corrisponde all’attivazione e al governo di un
network di coordinamento e di cooperazione finalizzato al raggiungimento di obbiettivi condivisi che
può anche essere inteso, proprio per le ragioni su evidenziate, come un social communication
network, una rete di relazioni e comunicazioni sociali interattive, in numero ben più elevato rispetto
a quello dello schema gerarchico [Powell, 1990].
15
1.3
Principi della “buona governance”
Il riconoscimento dell’esistenza di sistemi complessi, governati da relazioni reticolari evolutive non
risolve il problema della governance, ma ne costituisce la premessa. Come dimostra l’insuccesso
acclarato di strumenti quali i patti territoriali o i c.d. “progetti integrati territoriali”, successivamente
esaminati in questo rapporto, il coordinamento efficace dei sistemi reticolari non è un esercizio
scontato, ma richiede l’implementazione di metodologie atte a risolvere una serie di problemi in
parte sopra accennati, in primis l’asimmetria informativa, da cui discendono la democrazia, la
partecipazione, l’accountability.
Numerosi sono gli approcci proposti per una buona governance. Nel citato Libro Bianco del 2001, la
Commissione Europea, nel solco delle altre organizzazioni internazionali, come le Nazioni Unite,
propose cinque principi:

la trasparenza dei processi decisionali;

la partecipazione dei cittadini, che vanno coinvolti sistematicamente nella progettazione e
implementazione delle politiche pubbliche;

la responsabilità (accountability), che deve riguardare ciascuno degli attori coinvolti nelle
decisioni;

l’efficacia, con i risultati delle decisioni che devono essere implementati nei modi e nei tempi
più appropriati;

la coerenza, tra le diverse politiche perseguite.
La parziale astrattezza di tali principi ha condotto tuttavia ad adottare modelli più concretamente
implementabili, perlomeno a livello locale. La Strategia per l’innovazione e la buona governance a
livello locale del Consiglio d’Europa definisce per esempio un vero e proprio “marchio di qualità della
governance”, misurato sulla base di dodici principi:
a. Corretta conduzione delle elezioni, rappresentazione e partecipazione. Le elezioni locali sono
condotte in maniera libera e corretta, secondo standard internazionali. I cittadini sono al centro
dell’azione pubblica e sono coinvolti nella vita pubblica quali soggetti attivi a livello locale. Tutti i
cittadini hanno il diritto di fare udire la propria voce nel processo decisionale, direttamente o
attraverso legittimi organismi che ne rappresentano gli interessi. Tale concezione è basata sui
principi della libertà di espressione, di riunione e di associazione. La voce di tutti i cittadini,
compresi i più svantaggiati e vulnerabili, è ascoltata e presa in considerazione al momento della
presa di decisioni, compresa quella concernente l’assegnazione delle risorse. Vengono intrapresi
sforzi ragionevoli per tentare di conciliare diversi legittimi interessi e ottenere un largo consenso
su quanto rappresenta l’interesse generale della comunità e sui mezzi per ottenerlo.
b. Reattività. Gli obiettivi, le norme, le strutture e le procedure sono adattati alle legittime attese e
ai bisogni dei cittadini. I servizi pubblici sono garantiti e viene risposto alle richieste, istanze e
lagnanze entro un lasso di tempo ragionevole.
c. Efficacia ed efficienza. I risultati sono conformi agli obiettivi stabiliti. Le risorse disponibili sono
utilizzate in modo ottimale. Sistemi di gestione delle performance permettono di misurare e
migliorare l’efficacia e l’efficienza dei servizi. Sono effettuati audit a intervalli regolari, per
valutare e migliorare i servizi.
d. Apertura e trasparenza. Le decisioni sono prese e applicate conformemente alle norme e ai
regolamenti. Tutte le informazioni che non sono archiviate per ragioni di riservatezza nei casi
previsti dalla legge (quali la protezione dei dati e il rispetto della vita privata o la garanzia di
imparzialità nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici) sono accessibili al pubblico.
16
Il pubblico è informato delle decisioni, della messa in atto delle politiche e dei risultati ottenuti,
in modo da potere seguire efficacemente le attività delle collettività locali e contribuirvi.
e. Stato di diritto. Le collettività locali rispettano la legge e le decisioni giudiziarie. Le norme e le
disposizioni sono adottate conformemente alle procedure stabilite dalla legge; sono applicate in
modo imparziale.
f.
Comportamento etico. Agli interessi individuali è anteposto l’interesse generale. Esistono misure
efficaci per prevenire e combattere qualsiasi forma di corruzione. Eventuali conflitti di interesse
sono dichiarati in tempo utile; i soggetti in posizione di conflitto di interesse devono astenersi
dal partecipare alle deliberazioni che li riguardano.
g. Competenze e capacità. Le capacità professionali di quanti gestiscono il governo della collettività
sono mantenute e rafforzate in permanenza, per pervenire a risultati ed effetti più incisivi. I
funzionari sono incoraggiati a migliorare continuamente le loro performance. Sono creati e
utilizzati metodi e procedure pratiche finalizzate a trasformare le attitudini in competenze e a
ottenere migliori risultati.
h. Innovazione e atteggiamento di apertura nei confronti del cambiamento. Sono ricercate nuove
soluzioni efficaci ai problemi e sono utilizzati metodi moderni per garantire i servizi. Esiste una
disponibilità ad accettare di guidare e sperimentare nuovi programmi, nonché ad apprendere
dall’esperienza altrui. Viene instaurato un clima favorevole agli scambi, al fine di ottenere
migliori risultati.
i.
Sostenibilità e progettualità a lungo termine. Le politiche attuali prendono in considerazione i
bisogni delle generazioni future. La sostenibilità è presa costantemente in considerazione. Le
decisioni sono adottate tenendo presente lo scopo di internalizzare tutti i costi ed evitare di
trasmettere alle generazioni future tensioni e problemi, di natura ambientale, strutturale,
finanziaria, economica e sociale. Il futuro della comunità locale si colloca in una progettazione a
lungo termine, in base a una vasta prospettiva; tale visione è accompagnata dalla
consapevolezza dei bisogni derivanti da tale sviluppo. Tale prospettiva è basata su una
comprensione delle complessità storiche, culturali e sociali.
j.
Gestione finanziaria sana. Le spese non superano il costo dei servizi forniti e non riducono la
domanda in modo troppo importante, in particolare per i servizi pubblici essenziali. È garantita
una gestione finanziaria prudente, in particolare al momento di contrarre mutui e di utilizzare il
denaro così ottenuto, di valutare le risorse, le entrate e gli accantonamenti e di utilizzare i ricavi
eccezionali. Sono preparate programmazioni pluriennali di bilancio, in consultazione con il
pubblico. I rischi sono calcolati e gestiti correttamente, con la pubblicazione del bilancio
consolidato e, nel caso di partenariati pubblico/privato, la condivisione realistica dei rischi. La
collettività locale partecipa ad accordi di solidarietà intercomunali, all’equa ripartizione degli
oneri e degli utili e alla riduzione dei rischi (sistemi di perequazione, cooperazione
intercomunale, mutualizzazione dei rischi, ecc.).
k. Diritti umani, diversità culturale e coesione sociale. I diritti umani sono rispettati,tutelati e
applicati; viene combattuta qualsiasi forma di discriminazione, fondata su qualsiasi criterio, nei
limiti delle competenze delle collettività locali. La diversità culturale è considerata una ricchezza
e sono intrapresi continui sforzi per garantire che tutti i cittadini possano svolgere un ruolo nella
loro comunità locale, in cui possano identificarsi e dalla quale non si sentano esclusi. Sono
incoraggiate la coesione sociale e l’integrazione delle aree svantaggiate. È garantito l’accesso ai
servizi di base, in particolare per le fasce meno favorite della popolazione.
l.
Responsabilità e obbligo di rendiconto. Tutti i decisori, che si tratti di gruppi o di individui, sono
responsabili delle loro decisioni. Le decisioni sono riportate nei resoconti;sono motivate e
17
possono essere sanzionate. Esistono misure efficaci per porre rimedio agli abusi amministrativi e
all’operato delle collettività locali che non rispettano i diritti civili.
In estrema sintesi possiamo dire che i diversi approcci alla buona governance si caratterizzano
perché condividono almeno tre caratteristiche comuni:

regolano la maniera in cui avviene il processo decisionale e, dunque, viene esercitato il
potere dei diversi attori;

contengono sistemi di valutazione e controllo dei risultati (“accountability”);

prevedono efficaci sistema di gestione degli stakeholder.
1.4
Il processo decisionale e l’esercizio del potere
All’interno del “black box” della governance pubblica, un aspetto assai rilevante riguarda la
strutturazione del potere e la maniera in cui vengono prese le decisioni.
Con riferimento a questo aspetto, la chiave della buona governance consiste nell’adozione di
processi decisionali capaci di convincere i diversi attori ad adottare comportamenti diversi da quelli
che avrebbero altrimenti avuto, al fine di aumentare l’efficacia delle politiche pubbliche [Clegg e al.,
2011]. Tale esercizio del “potere della governance” è finalizzato ad affrontare alcuni problemi
ricorrenti delle decisioni pubbliche, che comprendono [Phillips e Bana e Costa, 2007]:

la numerosità e conflittualità degli obiettivi, che non solo sono tipicamente molteplici ma
quasi sempre risultano in conflitto tra loro;

la razionalità limitata, ovvero l’impossibilità a conoscere e prevedere tutti i dettagli e le
conseguenze, nel breve e medio termine, associate a ciascuna possibile decisione
alternativa;

la cooperazione, ovvero la difficoltà a individuare soluzioni che massimizzino l’interesse
collettivo in luogo di interessi particolari, come efficacemente sintetizzato dalla c.d. tragedia
dei beni comuni [Hardin, 1968];

il coinvolgimento di numerosi attori, oltre quelli istituzionali, portatori di interesse e
aspettative non sempre esplicite, dei quali occorre comunque tenere conto;

il superamento delle barriere che inevitabilmente vengono frapposte da coloro che non
condividono le scelte ed hanno interesse a mantenere in vita soluzioni alternative.
Un errore che va sicuramente evitato è quello di adottare strategie decisionali tipiche del settore
privato. Geoff Mulgan [2009], nel suo “The Art of Public Strategy”, mette chiaramente in evidenza la
natura bifronte delle strategie pubbliche che, se da un lato possono avvantaggiarsi di strumenti e
modelli manageriali di chiara provenienza privatistica (analisi dei problemi, identificazione degli
obiettivi, definizione delle alternative, scelta e attuazione degli interventi, analisi dei risultati e
feedback retroattivi) dall’altro presentano profondissime differenze. Tra queste il fatto che le
strategie pubbliche, a differenza di quelle attuate nel settore privato:

non sono tese ad ottenere vantaggi competitivi (benché la competizione possa avere una
qualche importanza);

devono gestire feedback differenti, come l’opinione pubblica e i test elettorali;

non sono vincolate al “mantra” della massimizzazione del profitto, ma perseguono obiettivi
assai più complessi, ambigui e spesso contraddittori;
18

non possono adattare strategie di adattamento al proprio ambiente, perché il loro compito
non è adattarsi, ma modificare l’ambiente.
Proprio in virtù di tale scenario, la capacità di giungere a decisioni coerenti, informate, condivise e
sostenibili rappresenta un asset sempre più importante, che contribuisce a fare la differenza tra
buona e cattiva gestione pubblica. L’implementazione di un processo decisionale corretto non è
tuttavia il risultato di una virtù innata, né da parte delle persone né delle organizzazioni, ma
rappresenta una competenza che può essere costruita e rafforzata utilizzando proprio specifiche
conoscenze e metodologie.
Per i motivi sopra accennati, migliorare il processo decisionale non vuol dire pervenire ad una
soluzione ottima (chi può stabilire quale sia?), ma creare le condizioni perché si effettuino delle
buone scelte, che considerino e superino i problemi sopra evidenziati. A questo proposito le
esperienze maturate consentono di affermare che un efficace processo decisionale presenta alcune
caratteristiche ricorrenti, ovvero [Hammond e al. , 1999]:

si concentra sugli aspetti rilevanti;

è logico e coerente;

include fattori oggettivi e soggettivi e integra ragionamenti analitici e intuitivi;

richiede solo quelle informazioni e analisi che sono necessarie a risolvere particolari dilemmi;

orienta la raccolta delle informazioni rilevanti e genera opinioni informate;

è affidabile, flessibile e semplice da implementare.
Un aspetto fondamentale è rappresentato dal riconoscimento della natura socio-politica che
caratterizza i processi decisionali pubblici, i quali possono tuttavia essere razionalizzati e legittimati
attraverso il ricorso a specifici tools manageriali. Un buon processo decisionale pubblico non nasce
difatti dall’assunto positivista, che permea molte delibere e legiferazioni pubbliche, che gli attori del
processo operino in un sistema di razionalità perfetta, ma incorpora e si lascia guidare da
considerazioni socio-politiche.
Il riconoscimento delle diverse sensibilità e l’aleatorietà che ne consegue devono però essere
inglobati ed arricchire il processo decisionale limitando l’influenza dei deficit cognitivi delle
organizzazioni e delle persone che vi sono coinvolte. Un buon processo si caratterizza dunque per
l’utilizzo di supporti tecnici e metodologici che non portano a soluzioni tecnicistiche ma anzi
valorizzano il contributo delle diversità per arrivare a soluzioni condivise e anche preferibili a quelle
proposte da singoli esperti [Surowiecki, 2004].
Data la rilevanza dell’argomento, è opportuno soffermarsi brevemente sui modelli di riferimento per
le decisioni nel settore pubblico, i quali possono essere ricondotti ad alcune tipologie distinte ma
non necessariamente alternative, tra le quali si evidenziano le seguenti:

il modello razionale-normativo, che si rivela in realtà spesso il più irrazionale e inefficace per
quanto sia quello privilegiato dalla dottrina giuridico-amministrativa;

l’incrementalismo, che comprende tutti quei processi decisionali nei quali le scelte vengono
effettuate secondo la logica dei piccoli passi, basati su leggere modifiche della situazione
preesistente;

la scelta pubblica, che si basa su una visione pessimistica della natura umana e delle scelte
egoistiche che orientano i diversi attori, trovando applicazione nella teoria dei giochi;
19

il garbage can, che sta quasi agli antipodi del metodo razionale-normativo, presupponendo
la irrazionalità delle scelte e pur tuttavia trova riscontro concreto in molte e anche rilevanti
decisioni pubbliche;

l’istituzionalismo storico, che offre una concreta chiave interpretativa delle decisioni assunte
dagli attori pubblici, spiegando in particolare il fenomeno della path dependance;

l’equilibrio punteggiato, che fornisce una spiegazione dei cambiamenti drastici che
comunque possono interessare le strategie pubbliche, generalmente per reazione a
importanti shock sul piano sociale, economico, istituzionale.
1.4.1 Il modello razionale-normativo
È il modello che corrisponde alla burocrazia weberiana. Interpreta il processo decisionale pubblico
quale sequenza razionale di sei fasi costituite da: (a) analisi della situazione e identificazione di
problemi e/o opportunità; (b) definizione degli obiettivi; (c) identificazione delle alternative per il
raggiungimento degli obiettivi; (d) valutazione delle alternative attraverso strumenti quali l’analisi
costi/benefici; (e) comparazione delle alternative in rapporto agli obiettivi utilizzando criteri oggettivi
ed (f) scelta e attuazione della soluzione migliore.
La sua applicazione presenta i vantaggi connessi all’applicazione di un approccio induttivo e dunque
apparentemente “scientifico”, basato sulla sistematica osservazione dei problemi e la conseguente
elaborazione delle scelte. È dunque un metodo che consente di giustificare le decisioni nei confronti
dei differenti stakeholders; presenta tuttavia tutte le contro-indicazioni legate alla condizione di
“razionalità limitata” che in realtà contraddistingue tutti i processi umani [Simon, 1972]. Nella realtà
è difatti impossibile giungere a decisioni perfettamente razionali poiché esistono limiti informativi e
cognitivi, oltre a “pregiudizi cognitivi” ed euristiche valutative deformanti, le quali impediscono di
avere una conoscenza completa di tutti i presupposti e le implicazioni connesse a una certa
decisione. Quand’anche questo fosse possibile, sarebbe peraltro assai complesso analizzare, valutare
e comparare le informazioni disponibili.
Nella pratica, dunque, soprattutto le decisioni pubbliche vengono prese in condizioni di razionalità
imperfetta, dove i problemi e le opportunità non sono ben definiti, le informazioni sulle soluzioni
alternative sono incomplete, i criteri da applicare inadatti a valutare tutti gli elementi di complessità,
i diversi attori hanno punti di vista diversi e la volontà, il potere e il tempo di sintetizzare le diverse
posizioni sono insufficienti [Clegg e al., 2011]. Raramente, inoltre, si punta a massimizzare gli effetti
socio-economici di lungo termine, poiché i policy-makers sono quasi sempre orientati a soddisfare la
domanda pubblica di brevissimo termine, per assecondare le preferenze immediate del corpo
elettorale e guadagnare dunque la rielezione.
Le fasi più tecniche del processo decisionale “weberiano” vengono inoltre frequentemente omesse
oppure sviluppate in modo puramente formale, soprattutto per quanto attiene alla definizione delle
alternative e la loro valutazione attraverso strumenti analitici dome l’analisi costi/benefici. Tali
analisi, già assai complesse da implementare per la difficoltà ad individuare e misurare
compiutamente i costi ed i benefici indiretti ed indotti, sono inoltre spesso affidate alla sensibilità
percettiva dei decisori pubblici, che non è sicuramente scevra da bias cognitivi. Anche quando
vengono sviluppate compiutamente, le analisi costi-benefici hanno inoltre il limite di non riuscire a
gestire opportunamente le valutazioni connesse a “grappoli decisionali”, ovvero mix di decisioni.
Infine, il modello razionale tende ad ignorare il ruolo che diversi attori “esterni” possono avere sulle
scelte di programmazione e bilancio, oltre che quello giocato, in fase di attuazione, da tutti gli attori
coinvolti, anche interni all’amministrazione, i quali possono perseguire interessi e strategie personali
20
differenti da quelli formalmente espresse dall’amministrazione [Sutton, 1999], contribuendo a dare
vita a quelle che sono state definite “strategie emergenti” in contrapposizione a quelle formalmente
adottate [Mintzberg, 1994].
1.4.2 L’incrementalismo
Le critiche al modello razionale-normativo sono pienamente riscontrabili nell’approccio di Charles
Lindblom il quale argomenta che il processo decisionale, soprattutto nel settore pubblico, procede in
modo incrementale attraverso successive comparazioni di poche alternative, che in genere ricalcano
la situazione esistente (“muddling through”), evitando cambiamenti radicali che invece
deriverebbero dall’analisi di un più ampio spettro di scelte, eventualmente comparate attraverso
“alberi decisionali” [Lindblom, 1959].
Il presupposto è che le questioni politiche, per quanto assai complesse e interconnesse (wicked
problems), sono affrontate attraverso risorse limitate: questo limita gli spazi d’azione, vincolando di
fatto le decisioni al proseguimento delle politiche esistenti. In questo scenario è inoltre essenziale il
consenso e il sostegno degli attori-chiave, interni ed esterni; è dunque preferibile adottare decisioni
flessibili evitando cambiamenti radicali, così da potere adattare continuamente gli strumenti e gli
obiettivi alle mutevoli circostanze. I cambiamenti che ne conseguono non possono che risultare
marginali e graduali, con continui aggiustamenti che tengono in conto i diversi interessi e posizioni in
gioco.
L’evidenza empirica rivela che il modello trova ampio riscontro nella pratica amministrativa e
istituzionale. Per questa ragione viene criticato dagli innovatori e dagli oppositori politici, poiché
legittima l’inerzia e il mantenimento dello status-quo. All’interno di questo modello l’unico momento
in cui sembra esserci un certo spazio per il cambiamento corrisponde all’inizio dei mandati politici,
quando si appronta l’agenda di governo, oppure nelle situazioni di crisi, quando è comunque
prendere decisioni difformi dal passato [Nielson, 2001].
1.4.3 La scelta pubblica
In netta contrapposizione all’approccio razionale-normativo, il c.d. modello “della scelta pubblica” (o
Public Choice) non descrive come le decisioni pubbliche dovrebbero avvenire, ma piuttosto come
realmente avvengono.
Secondo questo approccio, tutti gli attori coinvolti nelle decisioni pubbliche sono motivati da
interessi personali, quali prestigio, potere, ricchezza, anziché avere a cuore il benessere collettivo.
Questo vale per gli elettori, che sostengono candidati e proposte politiche che assecondano i loro
interessi, e per i politici, che puntano ad essere eletti o riconfermati. Lo stesso dicasi per i burocrati,
che si sforzano di migliorare le proprie prospettive di carriera [Buchanan e Tullock, 1962].
In quest’ottica è coerente, per esempio, che i responsabili di diversi settori utilizzano le proprie
informazioni e conoscenze per ottenere risorse più elevate del necessario da parte di politici
relativamente disinformati ed inesperti. La crescita delle risorse gestite costituisce difatti un
obiettivo dei burocrati poiché determina prestigio e opportunità di carriera. Allo stesso tempo altri
attori – interni ed esterni - si comportano da “rent-seeker” (cercatori di rendita), per sfruttare i
privilegi derivanti da posizioni monopolistiche, ostacolando una più equa distribuzione delle risorse.
Tutto questo, in definitiva, determina un fallimento del governo, che è impossibilitato a fornire beni
e servizi efficienti senza incappare in ingenti sprechi di risorse finanziarie.
Particolarmente negativo è l’interpretazione del ruolo svolto dai burocrati, che detengono il potere
di realizzare le scelte pubbliche. Il modello li descrive come perennemente intenti ad abusare della
21
propria posizione di vantaggio per ingrandire il budget dei propri uffici e raggiungere così il prestigio
sociale di “imprenditori capaci”, che li gratifica poiché non possono appropriarsi dei profitti
conseguiti attraverso il lavoro.
Per la nettezza dei comportamenti e delle aspettative associate ai diversi soggetti, il modello si
presta ad applicazioni attraverso la teoria dei giochi, che assume la centralità dei singoli attori quale
condizione per effettuare previsioni. Presenta tuttavia una serie di debolezze, soprattutto perché
ignora la tendenza all’altruismo ed alla cooperazione che sono comunque presenti nella natura
umana e risultano determinanti in numerosi processi pubblici, volontari e involontari [Axelrod,
1984].
1.4.4 Il Modello garbage can
L’assunto che i processi decisionali non seguano criteri razionali raggiunge il suo apice nel modello
del “cestino dei rifiuti” (garbage can), il quale postula che le amministrazioni operino per lo più in
maniera caotica, assumendo decisioni spesso casuali e comunque seguendo processi non lineari
[Cohen, March e Olsen, 1972].
L’amministrazione è vista come un “cestino” nel quale i problemi cui dare una soluzione, le possibili
soluzioni, e infine gli attori che effettuano le scelte sono mescolati e si incrociano in maniera casuale,
dando vita a combinazioni realmente produttive solo quando si creano casuali “finestre di
opportunità”. Il più delle volte il processo decisionale è assai fluido e apparentemente confuso,
poiché le soluzioni non sono scelte in funzione dei problemi, ma sono la conseguenza di altre
variabili e situazioni contingenti.
Una di queste è il “tempo”: spesso i decisori devono scegliere sotto la pressione di circostanze
esterne (un’emergenza) o entro tempi prefissati (una procedura, una scadenza di finanziamento); in
tali circostanze si orientano necessariamente verso le soluzioni che sono già in campo. In altre
circostanze una soluzione può invece essere disponibile, ma giudicata inappropriata per le reazioni
che può provocare, dunque si può decidere di non decidere, ovvero di rinviare la decisione.
Per quanto apparentemente assurdo, l’evidenza empirica dimostra come il modello garbage can
descrive più efficacemente la pratica amministrativa e istituzionale di quanto ci si aspetterebbe. Per
esempio l’analisi dei tempi, dei modi e della tipologia di investimenti legati agli investimenti legati
alle risorse dei programmi di spesa dei fondi comunitari, rivela facilmente come esso costituisca la
prassi operativa prevalente, al posto della programmazione razionale e fortemente normativa
sancita dalle autorità di gestione a livello nazionale ed europeo. Ciò dimostra, laddove ce ne fosse
bisogno, la complessità di applicazione del modello razionale normativo, o perlomeno quanto esso
venga comunemente “aggirato”.
1.4.5 L’istituzionalismo storico
L’approccio del c.d. “istituzionalismo storico” assume la centralità delle istituzioni, quali strutture
cognitive, normative e di regolazione, all’interno del processo decisionale. Tali strutture sono
costituite da un complesso sistema di regole del gioco, routines, abitudini, procedure, stili decisionali
e norme sociali, le quali si sono formate nel tempo e condizionano inevitabilmente le decisioni che
possono e vengono concretamente intraprese.
Caratteristica fondamentale del modello è la modalità di formazione delle preferenze, che è
essenzialmente endogena. Le istituzioni si comportano come variabili indipendenti, determinando il
contesto e la struttura di potere nella quale vengono effettuate le scelte. La dinamica decisionale è
inoltre assai limitata, poiché è la struttura istituzionale che plasma gli obiettivi, determinando una
22
forte rigidità delle alternative concretamente considerate, poiché essere derivano e sono limitate
dagli assetti di potere consolidati all’interno delle istituzioni.
Centrale a tale approccio è il concetto di “path dependance”, in base al quale le scelte effettuate nel
passato limitano i gradi di libertà nel futuro, con la conseguenza che le decisioni tendono a
perpetuarsi e auto-rinforzarsi [Pierson, 2000]. Esso aiuta a spiegare la continuità politica in diversi
contesti ed anche perché le medesime azioni tendono a generare risultati differenti in diversi
contesti territoriali e nazionali.
1.4.6 L’equilibrio punteggiato
Il modello dell’equilibrio punteggiato assume che i sistemi socio-politici e i processi decisionali siano
prevalentemente stabili e dunque prevedibili sino a che non si verificano eventi che determinano
cambiamenti anche assai radicali. Si tratta di una teoria largamente ispirata dalle ricerche nel campo
della biologia evolutiva, successivamente riprese nell’ambito degli studi sull’istituzionalismo storico
[Baumgartner e Jones, 1993].
La stabilità dei sistemi è dovuta essenzialmente ai fenomeni di path dependance sopra citati, i quali uniti alla razionalità limitata degli attori che prendono parte ai processi decisionali - inducono
decisioni prevalentemente di tipo incrementale. Questa modalità viene interrotta solamente da
grandi cambiamenti che maturano nella società o nell’economia.
1.4.7 L’accountability
Nel 2005 l’OCSE, nell’identificare le azioni che i governi avrebbero dovuto intraprendere per
modernizzare il proprio settore pubblico diede particolare enfasi al tema dell’accountabiity, ovvero
la responsabilizzazione nei confronti dei risultati raggiunti a fronte delle decisioni prese.
Si tratta di un concetto che va a braccetto con quello della misurazione della performance, che –
nuovamente – non è un concetto nuovo in assoluto, costituendo uno degli assi portanti di numerose
iniziative di riforma dell’azione pubblica, a partire dagli approcci al c.d. “new public management”
degli anni ’90 [Osborne e Gaebler, 1992].
L’accento sulla performance si riscontra difatti in programmi di modernizzazione quali il
neozelandese Treasury Public Finance Act del 1989, lo statunitense Government Performance and
Review Act del 1993, i britannici Performance Service Agreements del 1998 e, da ultimo il Decreto
Brunetta n. 150 del 2009 in Italia. I tratti comuni sono la volontà di misurare e valutare la
performance dell’azione pubblica per rendere la politica maggiormente responsabile rispetto ai
cittadini e agli stakeholders in generale.
L’applicazione di tali riforme ha dato vita a risultati piuttosto eterogenei, soprattutto perché in molti
casi i dati elaborati riguardavano i c.d. input dei processi decisionali pubblici (le risorse finanziarie, il
personale) ma assai meno frequente risulta la disponibilità di informazioni circa i risultati ottenuti,
non solamente in termini di realizzazione, ma soprattutto dal punto di vista degli impatti sui
cittadini.
Va premesso che esistono tre modalità per misurare la performance: (1) a livello individuale, (2) a
livello organizzativo e (3) riferita a specifiche politiche e programmi. Per i motivi sopra riportati la
maniera più semplice e diffusa è soprattutto la prima, ovvero quella riferita ai singoli dirigenti e
funzionari; non è detto, però, che performance individuali anche ottimali conducano ad effetti
positivi sul piano dei risultati organizzativi e tanto meno dell’impatto sociale, anche perché la
valutazione dipende dal tipo di indicatori scelti.
23
Dal punto di vista dei risultati finali la percezione della performance può inoltre dipendere dalla
percezione dei differenti stakeholder, includendo alternativamente aspetti:

economici (efficienza, economicità);

democratici (accesso ai servizi pubblici, equità, partecipazione, correttezza);

di policy (efficacia delle decisioni politiche, impatto socio-economico, qualità dei servizi).
La performance è, in effetti, un costrutto sociale, complesso e multidimensionale, che dipende dalla
prospettiva utilizzata. Ciò nonostante, la sua gestione può essere impostata, in termini generali,
attraverso l’attuazione del modello delle “3-E”, ovvero orientato a misurare tre dimensioni:

l’economicità, che si riferisce essenzialmente alla capacità di gestire efficientemente i
processi interni;

l’efficienza, che riguarda la capacità di massimizzare le realizzazioni (output) a fronte di
determinati input;

l’efficacia, che comprende la capacità di ottenere risultati sensibili sul piano del benessere
socio-economico della comunità di riferimento.
Figura 1 – Il modello delle “3-E”
Obiettivi
Obiettivi
(output
(outputeeoutcome
outcome
programmati)
programmati)
Input
Input
(risorse)
(risorse)
Processo
Processo
produttivo
produttivo
(amministrativo)
(amministrativo)
Economicità
Efficienza
Output
Output
(prodotti
(prodottiee
servizi)
servizi)
Outcome
Outcome
(per
(perlala
società)
società)
Fattori
esterni
Efficacia
Il ricorso al modello è particolarmente utile in tema di sviluppo locale, soprattutto nel caso –
piuttosto frequente – in cui vi sia una decentralizzazione dell’attività di governo, ovvero che l’azione
pubblica sia attuata attraverso governi locali, come i Comuni, oppure attraverso agenzie
specializzate.
E’ di questi mesi, per esempio, la polemica che in Italia investe il funzionamento delle società
partecipate locali, delle quali – in tempi di spending review – viene aspramente criticata la
debolissima performance. Analoghe critiche vengono peraltro rivolte alle equivalenti strutture
operanti in Germania, dove – a fronte dei 220mila dipendenti delle autorità locali – se ne contano
circa gli stessi in agenzie locali ad esse collegate [Pollitt, 2009].
Il punto dirimente è che tali soggetti devono raramente rispondere a contratti di servizio nei quali i
loro obiettivi siano esplicitati chiaramente, tanto meno nella auspicata forma delle “3 E”. In assenza
di misurazione e valutazione qualsiasi considerazione circa la loro effettiva capacità di raggiungere gli
scopi sociali per i quali sono stati creati risulta un esercizio sterile e improduttivo. Il presupposto
teorico risiede nel vecchio adagio manageriale secondo il quale non si può gestire ciò che non si può
misurare.
24
L’introduzione di un corretto sistema di performance potrebbe inoltre consentire di sovvertire
l’approccio tradizionale basato sui dati storici, che tende a favorire l’implementazione di strategie
incrementali. Non tutto può essere misurato, ma molto può e deve esserlo, non in maniera episodica
e casuale, ma in funzione degli specifici obiettivi di policy. La scelta degli indicatori può indirizzare gli
investimenti verso specifici programmi e progetti, tenendo presente gli obiettivi generali
dell’organizzazione, all’interno del quale attuare il sistema di performance budgeting.
Come si vede dalla tabella, l’implementazione di un sistema di misurazione e valutazione della
performance può comunque rispondere a una varietà di obiettivi.
L’implementazione del sistema presuppone chiaramente l’implementazione di sistemi informativi
capaci di monitorare gli input utilizzat, i risultati (output) e gli effetti (outcome) prodotti da uno
specifico servizio/programma/policy. Come si è detto, questo introduce una prima difficoltà, poiché
alcune informazioni, in particolare riferite ai risultati ed agli effetti finali spesso non sono disponibili,
oppure richiedono l’attuazione di sistemi di rilevazione appositamente costituiti (come nel caso delle
percezioni dei cittadini). Una volta strutturato il sistema informativo della performance, vanno
inoltre definiti e scelti indicatori di performance appropriati (di economicità, efficienza, efficacia),
coerenti con gli obiettivi che si vogliono perseguire.
Tavola 1 – Possibili obiettivi e finalità specifiche di un sistema di misurazione e valutazione della performance nel settore
pubblico
Obiettivo
Budgeting
Valutazione
Controllo
Motivazione
Finalità specifica
Indirizzare la spesa pubblica verso specifici programmi e progetti
Valutare la performance dell’organizzazione
Fare in modo che la struttura operi secondo gli obiettivi
Motivare i manager, lo staff, gli stakeholder e i cittadini a operare per il
raggiungimento degli obiettivi
Promozione
Legare il sistema di remunerazione individuale-organizzativo al raggiungimento di
specifici obiettivi
Celebrazione
Celebrare il raggiungimento di determinati obiettivi
Apprendimento Comprendere le cause del mancato raggiungimento degli obiettivi
Miglioramento Modificare le azioni intraprese per avvicinare maggiormente i target stabiliti
Fonte: Behn (2003)
L’esperienza dei paesi che hanno da tempo impostato sistemi di performance management mostra
comunque come tali difficoltà possano essere affrontate e superate, soprattutto attraverso la
costanza applicativa in un’ottica di medio termine. Le applicazioni pionieristiche degli anni ’90
furono infatti caratterizzate da una proliferazione di indicatori, i quali finirono con il rendere
inefficace la gestione del sistema. Con il tempo, si è fatta però strada la consapevolezza che un buon
sistema di rilevazione e gestione della performance dovesse concentrarsi su pochi, sensibili
indicatori. Non solo: tali indicatori dovrebbero indirizzarsi soprattutto alla misurazione dei risultati
prodotti a favore della società e nella comunità locale, il cui benessere rappresenta il destinatario
finale della spesa pubblica.
In effetti, se si considera la citata esperienza dei Public Service Agreements introdotti in Gran
Bretagna nella spending review del 1998 e successivamente reiterati per cinque volte sino al 2007, di
rileva come il numero di aree monitorate si sia fortemente ridotto (da oltre 300 PSA a una trentina),
mentre il focus delle misurazioni si è spostato dagli indicatori di input a quelli di outcome [Hughes,
2008].
25
La stessa esperienza mostra anche alcune regole empiriche, che sembra opportuno adottare nella
progettazione di un sistema di performance management:
1.
Scegliere obiettivi con una rilevanza politico-sociale, anche coinvolgendo politici e cittadini
nella scelta degli stessi.
2.
Procedere per piccoli passi, evitando che la carenza di dati rilevanti pregiudichi attuazione
del sistema. Come dimostra l’esperienza britannica, all’inizio il sistema non potrà che
considerare i dati esistenti, focalizzandosi sugli indicatori di economicità, per poi
gradualmente passare ad altri e più sofisticati tipi di misurazione.
3.
Limitare il numero di target. Nell’esperienza britannica, si è passati da oltre 300 obiettivi di
performance nella spending review del 1998, soprattutto orientati su misurazioni interne, a
una trentina nel 2007, tutte focalizzate su obiettivi esterni e interdipartimentali.
4.
Operare su scala pluriennale. L’implementazione di un sistema outcome-oriented richiede
l’osservazione dei dati su base pluriennale, anche per depurare i risultati degli scostamenti
dovuti ad effetti ciclici e stagionali, così da osservarne la tendenza di medio-lungo termine.
5.
Utilizzare sistemi di reporting sintetici, per richiamare l’attenzione dei decisori sugli aspetti
chiave (come avviene nel caso della “balanced scorecard”).
6.
Evitare la sovrapposizione di sistemi di misurazione, come può avvenire ad esempio nel caso
che programmi differenti stabiliscano contemporaneamente target per il medesimo settore
o servizio.
7.
Utilizzare organismi di valutazione indipendenti, per migliorare la qualità delle rilevazioni ed
accrescerne la credibilità.
8.
Non sopravvalutare l’interesse della pubblica opinione, che per quanto possa essere attratta
da notizie sensazionali relative a specifiche disfunzioni, resta generalmente distaccata
rispetto alla lettura di report analitici.
9.
Ricordare che la relazione tra spesa e risultati finali è sempre difficile da provare, a causa
della intrinseca variabilità connessa al concomitante agire di fattori esterni di natura
economica, sociale e ambientale ed al cambiamento nel tempo della pressione di tali fattori
10.
Considerare che la fissazione degli obiettivi socio-economici di alto livello dipendono
comunque dal programma e dagli impegni politici assunti e/o imposti (nella campagna
elettorale, da istituzioni di più alto livello, da organismi internazionali, da norme e
regolamenti, etc.), i quali limitano i gradi di liberta del sistema di performance.
A proposito della scelta degli indicatori, vale la pena ricordare la semplice regola “SMART”, che
suggerisce di definire obiettivi Specifici, Misurabili, Accessibili, Realistici e Tempificati [Bouckaert e
Van Dooren, 2009]. La scelta degli specifici indicatori costituisce nondimeno un atto essenzialmente
politico, ovvero un esercizio di potere utilizzato per indirizzare l’attenzione dei media e dell’opinione
pubblica verso specifici interventi.
Analoga discrezionalità riguarda i livelli di riferimento cui riferirsi. L’ideale sarebbe utilizzare il c.d.
zero-base budgeting, dove ciascuna voce viene impostata partendo da una base “zero”, come se
quell’attività fosse realizzata per la prima volta. Nella pratica, si tratta di un metodo poco applicato,
perché risulta più agevole, opportuno o talvolta obbligatorio (come nel caso dei c.d. “costi
standard”) utilizzare benchmark predefiniti. Questi possono derivare da parametri tecnico-scientifici
(come nel caso degli indicatori utilizzati nei programmi ambientali), oppure essere sollecitati
dall’esterno, da organizzazioni non profit o da media influenti. Gli esempi sono sempre più
26
numerosi: ne fanno parte per esempio le bandiere blu assegnate da Legambiente per la qualità delle
spiagge, oppure i valori di qualità della vita nelle città italiane stilata annualmente dal Sole 24 Ore.
1.5
La gestione degli stakeholder
1.5.1 Il coinvolgimento di privati e cittadini nelle scelte pubbliche e negli interventi
L’attuazione di efficaci sistemi di gestione degli stakeholder è divenuto un aspetto rilevante della
buona governance per una varietà di ragioni, tra le quali:

la crisi della finanza pubblica che, in molti paesi, sta spingendo alla ricerca di soluzioni nuove
per l’erogazione di servizi sociali e la realizzazione di investimenti che i governi non riescono
più a sostenere da soli;

la crescente perdita di fiducia nelle istituzioni pubbliche, testimoniata da numerosi sondaggi
a livello europeo e nazionale, che spinge i governi a coinvolgere cittadini e imprese nelle
decisioni, per guadagnare legittimità e consenso alle proprie decisioni.
Il coinvolgimento dei c.d. “stakeholder” ricade nel tema del “partenariato”, che può prendere varie
forme [Boivard e Tizard, 2009], in funzione delle seguenti variabili:

la forza della relazione, che può variare da un coinvolgimento leggero (come nelle reti
informali) a forme più collaborative sino ad assumere una dimensione contrattuale (come
nelle concessioni di appalti e servizi o nella finanza di progetto);

le finalità economiche, che possono comprendere la riduzione dei costi o il miglioramento di
un servizio;

gli obiettivi di policy, quali lo sviluppo dell’economia locale o l’inclusione sociale.
In termini generali, il partenariato rappresenta un fenomeno relativamente recente, che si lega agli
sviluppi del sopraccitato “new public management” a partire dalla fine degli anni ’80, quando da più
parti veniva sollecitato un maggiore coinvolgimento dei privati e del terzo settore nelle attività di
governo, dando forma ad approcci quali il “joined-up government” in Gran Bretagna, il “whole of
government” in Australia e il “franchise government” negli Stati Uniti.
Sul piano teorico possiamo distinguere tre tipi di coinvolgimento:

quello degli operatori privati per attuare investimenti in infrastrutture e servizi pubblici a
rilevanza economica;

la promozione di forme di “imprenditoria sociale” per l’erogazione di servizi innovativi di
welfare;

quello dei cittadini per la definizione congiunta delle politiche pubbliche.
1.5.1.1 Il partenariato con operatori privati
Se ci limitiamo al partenariato per gli investimenti, spesso impropriamente sintetizzato nell’acronimo
PPP (partenariato pubblico-privato), le esperienze sono in realtà piuttosto antiche. Per esempio sin
dal 1938 il governo americano creò un partenariato pubblico-privato assai efficace per favore lo
sviluppo delle aree urbane e, negli anni ’60 e ’70, la successiva rigenerazione, dando luogo a note
realizzazioni come i porti di Baltimora e Boston. Queste furono imitate in schemi di investimento
europei quali quelli utilizzati per i porti di Liverpool o Barcellona.
27
Successivamente, molte organizzazioni internazionali, quali il FMI, la World Bank e la Banca Europea
per la Ricostruzione e lo Sviluppo promossero diffusamente il ricorso al PPP, compresa l’inclusione
nella legislazione di molti paesi. In Europa ha trovato applicazione soprattutto nei progetti relativi ai
trasporti, a partire da alcuni celebri investimenti quali il ponte sotto la Manica tra Francia e Gran
Bretagna, il ponte sullo stretto Oresund tra Svezia e Danimarca e il sistema dell’Alta Velocità
transeuropeo, utilizzando diverse forme per remunerare il coinvolgimento dei privati (tariffe,
pagamenti diretti dei governi, etc.).
Altre applicazioni riguardano investimenti ambientali, nelle nuove energie e nell’innovazione
tecnologica. Anche nell’ambito della politica di coesione dell’Unione Europea, e dunque
nell’investimento dei fondi strutturali, il PPP è difatti divenuto uno strumento comune ed è
diffusamente utilizzato in paesi come la Spagna, il Portogallo, la Finlandia e l’Olanda.
Se ci limita alla realizzazione di opere, in particolare la Francia mostra una lunga tradizione nel
coinvolgimento di privati, avendo “esternalizzato”, sin dal 18° secolo, la costruzione di ponti e canali,
estendendola poi ai trasporti e a numerosi servizi pubblici, come la gestione della fornitura di acqua
potabile, dove operano note compagnie quali Vivendi o Suez. A livello di servizi locali, la Francia
presenta poi una normativa speciale, avendo concesso nel 1926 alle autorità locali la possibilità di
gestire direttamente servizi locali, ovvero acquisire partecipazioni aziendali attraverso le Société
Economie Mixte (SEM). Strumento che è stato successivamente utilizzato soprattutto nello sviluppo
immobiliare.
Il partenariato pubblico-privato ha infine una lunga tradizione in Germania, dove nel dopoguerra lo
Stato ha detenuto a lungo partecipazioni in grandi imprese come Volkswagen o Lufthansa. Dagli anni
’90 il PPP è divenuto popolare anche nei servizi pubblici locali, quali servizi elettrici, gestione dei
rifiuti, trasporti e telecomunicazioni, sport e tempo libero, housing sociale e parcheggi.
Nonostante tali esperienze, molti osservatori rilevano come la conoscenza circa risultati e impatti del
PPP sia ancora agli stadi iniziali. Le critiche sulla sua applicazione si alzano in realtà sempre più
numerose e riguardano:

la natura stessa del partenariato, che può mascherare approcci collusivi o competitivi tra
pubblico e privato anziché una equa e sana collaborazione;

la complessità, che tende a renderne inefficiente l’attuazione;

l’attuazione degli stessi principi della “buona governance” che in molti casi appaiono a
rischio.
Con riferimento al primo aspetto, il PPP può portare, coerentemente con le previsioni della teoria
della “scelta pubblica”, e come effettivamente è avvenuto in molte circostanze, a garantire
condizioni monopolistiche ad operatori privati con un aggravio di costi per la comunità. Tale
situazione può derivare non solo dal perseguimento di interessi personali di politici e burocrati, ma
anche semplicemente dall’asimmetria informativa tra pubblico e privato.
In altri casi, coerentemente con la teoria dei costi di transazione di Williamson (1975), la complessità
e gli oneri connessi ai contratti di PPP può portare a preferire soluzioni gestionali “in-house” benché
teoricamente meno efficienti.
Infine, un aspetto assai rilevante riguarda l’incapacità diffusa di molti schemi di PPP di rispettare
alcuni dei principi basi della “buona governance” precedentemente menzionati. La convenienza del
PPP non dovrebbe essere difatti meramente sulla base di principi ragionieristici ma con riferimento
alla capacità di migliorare effettivamente il benessere socio-economico delle comunità coinvolte.
Qui le critiche piovono numerose e riguardano [Boivard, 2004]:
28

la rigidità degli schemi di PPP, soprattutto nella forma del project financing, i cui contratti
tendono a durare per molti anni. La rigidità e l’enfasi soprattutto sul risparmio dei costi
tende inoltre a rendere il PPP inapplicabile all’erogazione di servizi sociali;

la scarsa trasparenza e accesso alle informazioni, che celano non infrequentemente
situazioni di corruzione. L’opacità del PPP è connaturata peraltro alla natura dello stesso ed
alla necessità di proteggere dati privati,

il rispetto delle regole sul lavoro, con risparmi insostenibili scaricati dal pubblico nella sfera
del privato, il quale è indotto a favorire pratiche di lavoro irregolari per aggiudicarsi gli
appalti;

l’accountability, che diviene difficilmente praticabile in un contesto nel quale le
responsabilità sono frammentate tra pubblico e privato.
1.5.1.2 La promozione di “imprenditoria sociale”
Negli ultimi anni si sono moltiplicate le esperienze di imprenditoria sociale, trasferendosi dai paesi in
via di sviluppo, dove erano state inizialmente sperimentate, alle stesse economie più avanzate. In
effetti si tratta di un quarto stadio di un processo di sviluppo nel campo dell’erogazione di servizi
sociali che ha visto, nel tempo, tali servizi erogati [Goldsmith, 2010]:
a. dapprima, direttamente dalle famiglie e dalla comunità locale;
b. successivamente, dallo stato attraverso il proprio sistema di “welfare”;
c. dagli anni ’80 attraverso il coinvolgimento di privati attraverso formule di PPP, che si sono
tuttavia rilevate inadeguate a promuovere servizi di natura sociale;
d. da ultimo, per il tramite del coinvolgimento del terzo settore attraverso la promozione di
forme di “imprenditoria sociale”.
L’idea di base è quella di introdurre logiche micro-imprenditoriali nell’erogazione di servizi sociali,
con il settore pubblico che viene chiamato a fornire micro-incentivi quali “prestiti d’onore” o “social
bonds”.
Anche in questo caso, ancora di più che nel precedente, siamo di fronte una modalità nuova,
valutata sinora soprattutto attraverso la tecnica dei “casi di studio”, rispetto ai quali è difficile trarre
delle conclusioni generali. Di fatto l’innovazione sociale ricopre un ruolo crescente nelle politiche
europee, tanto che quando la Commissione Europea si riferisce al partenariato intende significare
una ampia alleanza tra autorità locali, organizzazioni private, partner sociali e popolazione per
definire e attuare le politiche di sviluppo locale, come nel caso dello sviluppo locale di tipo
partecipativo (“Community-led local development”), previsto nell’ambito della politica di coesione
2014-2020.
Come per il PPP, esiste un problema di accountability e valutazione della performance. La
frammentazione delle responsabilità tra diversi operatori, a livello anche micro, rende difficile
definire un quadro strutturato delle responsabilità, mentre in questo caso – in maniera speculare al
PPP – l’enfasi sulla partecipazione e gli outcome sociali – possono nascondere problemi di efficienza
gestionale ed operativa.
1.5.1.3 Il coinvolgimento della cittadinanza
Come si è detto, la crescente sfiducia verso le istituzioni ha indotto molti governi a rafforzare il
coinvolgimento della popolazione nei propri processi decisionali, a sostegno degli organismi
costituzionalmente previsti (le giunte e i consigli).
29
Il grado di coinvolgimento dei cittadini può peraltro variare in misura considerevole, a seconda che la
comunicazione attuata dal settore pubblico sia finalizzata prevalentemente a informare, oppure a
raccogliere suggerimenti e indicazioni per trasferirle nel processo decisionale, o ancora a coinvolgere
concretamente i cittadini nel processo di definizione e scelta degli interventi pubblici [Martin, 2009].
Figura 2 – Modelli di partecipazione alle decisioni pubbliche
INFORMAZIONE
CONSULTAZIONE
CO-PRODUZIONE
Comunicazione
uni-direzionale,
dall’amministrazione ai
cittadini
Dialogo bi-direzionale
tra l’amministrazione e i
cittadini per raccogliere
proposte
Coinvolgimento attivo
dei cittadini nel processo
decisionale e nella
gestione dei servizi
Fonte: Martin, 2009
La consultazione, in particolare, differisce dalla semplice informazione perché avviene attraverso una
comunicazione a due vie. Può essere realizzata, a seconda dello stadio del processo decisionale in cui
i cittadini vengono consultati, in vari modi; alla fine, consentendo loro di esprimere preferenze tra
diverse opzioni pre-definite, oppure all’inizio, così che possano avere un ruolo più determinante.
È stato peraltro osservato come, anche in casi dove essa è obbligatoria, la consultazione è un
esercizio spesso caratterizzato da ipocrisia, poiché spesso i cittadini vengono ascoltati dopo che le
decisioni rilevanti sono state prese. In altri casi alla raccolta di proposte da parte dei cittadini non
segue un adeguato feedback, trasformando la consultazione in una sterile raccolta di proposte, che
vengono meccanicamente gestite da organizzazioni esterne o uffici privi di potere decisionale, senza
che vi sia un vero coinvolgimento degli amministratori e dei policy-makers. Inoltre, può accadere che
i gruppi di cittadini più “ostili” semplicemente non vengano ascoltati [Martin, 2009].
La modalità più coinvolgente è naturalmente rappresentata dalla co-produzione, che consiste nella
partecipazione diretta e proattiva della cittadinanza nella formulazione delle proposte e delle scelte.
La prima, e tutt’ora più nota, esperienza di “bilancio partecipativo”, risale a Porto Alegre , città
brasiliana di 1,3 milioni di abitanti che sperimentò questa modalità nel 1989 con lo scopo di
includere attivamente i cittadini nell’elaborazione della politica municipale. Questi furono invitati
non solo a formulare proposte circa la composizione del budget, ma anche a decidere come
dovessero essere allocate le risorse, definendo una modalità di budgeting che da allora è divenuta
una pratica annuale ricorrente.
Da allora migliaia di cittadini di Porto Alegre sono chiamati a scegliere, attraverso una serie di
incontri pubblici, come investire circa il 20% del budget municipale. A differenza delle consultazioni
pubbliche, i partecipanti esercitano un reale potere, decidendo concretamente come spendere le
risorse municipali, mentre agli organi amministrativi spetta l’implementazione delle decisioni
assunte [Pinnington e al., 2009].
A partire da tale esperienza, applicazioni di “bilanci partecipativi” sono state attuate un po’ ovunque
a livello internazionale. Secondo il Worldwatch Institute, al 2007 erano circa 1.200 le
amministrazioni nel mondo che avevano avviato budget partecipativi, includendo intere regioni
come in Uruguay (Paysandù) o in Brasile (Rio Grande do Sul), grandi città come San Paolo e Città del
Messico, e piccole municipalità di poche migliaia di abitanti. In Gran Bretagna fu deciso che ogni
autorità locale adottasse tale pratica entro il 2012 e che i bambini e i giovani decidessero il 25% delle
30
risorse finanziarie ad essi allocate entro il 2018 [United Kingdom Department of Communities and
Local Government, 2007].
Le esperienze sviluppate differiscono da caso a caso, a seconda dei contesti politici e istituzionali, ma
condividono comunque una impostazione comune. I residenti sono sempre chiamati ad esprimere i
bisogni locali, identificando gli interventi che possono consentire di soddisfarli, coinvolgendo
eventualmente delegati eletti che sono chiamati a rappresentare ufficialmente la comunità o il
quartiere. Ad essi è richiesto di votare o negoziare i progetti e monitorarne l’effettiva attuazione,
con tutto il processo guidato da chiari principi chiave: democrazia, equità, accesso, partecipazione,
trasparenza.
In Europa tra le esperienze più radicate si segnalano quelle tedesche, dove i bilanci partecipativi
furono introdotti alla fine degli anni ’90. In Germania, tuttavia, il modello si limita generalmente
all’informazione e consultazione, senza un coinvolgimento della comunità nell’intero processo
decisionale. Per scoprire una delle esperienze più importanti dobbiamo trasferirci in Francia, nella
cittadina di Morsane-sur-Orge, di circa 20mila abitanti, vicino Parigi. Nel 1998 l’amministrazione
locale creò infatti otto comitati di quartiere, cui assegnò circa 60.000 euro ciascuno per progetti
locali, concedendo totale autonomia circa la destinazione. Nel complesso il budget assegnato ai
comitati ammontava a circa il 20% del budget municipale per gli investimenti. Nel 2002, ai comitati
furono aggiunti cinque workshop tematici, attraverso i quali i residenti vennero invitati a discutere le
tematiche più rilevanti a livello cittadino, dalla pianificazione urbana alla politica scolastica a quella
ambientale [Talbin, 2007].
In Italia il bilancio partecipato ha visto una discreta diffusione soprattutto nei comuni dell'Italia
centrale di media-piccola dimensione (circa 15-20mila abitanti). È stato osservato, tuttavia, come
l’approccio nel nostro paese sia stato spesso fortemente ideologico, con una limitata applicazione
quale strumento di miglioramento della gestione urbana, o dei rapporti trilaterali tra
amministrazioni, cittadinanza e apparato burocratico. In genere è stato, infatti, attuato quale
strumento informativo, nella forma di “Bilancio Sociale”, e presentato dunque a consuntivo.
In effetti, nella casistica italiana, il nome di “bilancio partecipato” viene assegnato a processi
piuttosto tradizionali di costruzione tecnica dei documenti del bilancio comunale, sia pure con
declinazioni differenti che vanno dalla mera informazione, all’ascolto dei bisogni e in taluni casi alla
votazione di piccoli “portafogli” di spese o singoli progetti che possono accedere a contributi limitati.
Per lo più vengono attuati nell’ultimo trimestre dell’anno, ovvero all’avvicinarsi delle scadenze di
chiusura del bilancio e dei piani di investimento, attraverso assemblee di quartiere o rione, e
percorsi itineranti dei Sindaci e delle Giunte municipali sul territorio, generalmente senza
coinvolgere il Consiglio Comunale [Allegretti G. e Herzberg, 2004].
1.5.2 Strumenti di governance degli stakeholder
La rilevanza assunta dagli stakeholder rende necessario, ai fini dell’attuazione di una buona
governance, l’attuazione di strumenti di gestione “ad hoc”. Il primo passo riguarda anzitutto il
riconoscimento e la classificazione degli stakeholder, il secondo l’individuazione degli strumenti più
opportuni per decidere le modalità del loro coinvolgimento
1.5.2.1 Classificazione degli stakeholder
Come affermato da Freeman e McVea (2001), uno stakeholder è qualsiasi soggetto – pubblico o
privato, organizzato o individuale – che è influenzato o può a sua volta influenzare gli obiettivi di una
determinata organizzazione. Ciò stabilito, resta aperta la questione che gli stakeholder possono
31
esercitare influenze più o meno rilevanti; un corretto approccio alla governance richiede dunque che
essi vengano classificati e prioritarizzati in funzione dell’impatto subito o generato.
Naturalmente si tratta di un esercizio soggettivo, ma che risulta oltremodo utile. A tale scopo, è
possibile ricorrere al modello proposto da Mitchell, Agle e Wood (1997) i quali utilizzano tre variabili
discriminanti:

la legittimità, che distingue gli stakeholder che detengono interessi formalmente costituiti
sulla base di atti formali e/o contrattuali (quali dipendenti, fornitori, amministratori, etc.);

l’urgenza, in base alla quale gli stakeholder possono essere differenziati a seconda della
necessità di soddisfare le loro richieste in tempi più o meno brevi;

il potere, ovvero la capacità – ancorché inespressa – di modificare arbitrariamente le
decisioni organizzative.
La combinazione dei valori associati, in un certo contesto, alle tre variabili, determina la mappa degli
stakeholder.
32
Figura 3 – Modello di classificazione degli stakeholder
Fonte: Mitchell, Agle e Wood (1997)
Non tutti gli stakeholder sono dunque allo stesso modo rilevanti: conta di più, ai fini della
governance, gestire correttamente quelli che presentano la compresenza delle tre variabili
(“definitive stakeholder”) e, in ogni caso, prestare attenzione a quelli cui è associato un alto potere,
anche se non concretamente esercitato (“dormant” e “dominant stakeholder”).
1.5.2.2 Gestione strategica degli stakeholder
Mappati gli stakeholder e individuati quelli più rilevanti, una buona governance consiste nella
gestione “strategica degli stessi”, ovvero in una gestione basata su elementi di interesse comune in
una visione di lungo termine.
Nel caso che gli stakeholder coincidano con gruppi di cittadini, il loro sistema di preferenze può
essere indagato attraverso indagini “ad hoc”; se gli stakeholder sono invece rappresentati da
operatori privati e imprese sociali, è opportuno verificare come il processo di governance impatta sul
loro “sistema del valore” e agire di conseguenza.
Quale strumento operativo è nuovamente possibile ricorrere a un modello consolidato in
letteratura, ovvero quello sviluppato da Kramer e Porter (2006). Questi hanno difatti sviluppato un
approccio, partendo dalla crescente attenzione per il tema della Responsabilità Sociale d’Impressa,
che si sostanzia nella differenziazione delle questioni di rilevanza sociale in tre tipologie, a seconda
dell’impatto che hanno sull’attività di impresa:

le questioni sociali generiche, che non sono influenzate significativamente dall’attività
d’impresa né influenzano la sua competitività di lungo termine. Sono temi assai importanti
presenti nella società, ma che non rilevano ai fini della governance locale (es. la pace, la
fame nel mondo, etc.);
33

le questioni sociali che impattano sulla catena del valore. Sono temi, rilevanti ai fini della
governance locale, che impattano o sono influenzati dall’attività d’impresa. Un esempio
tipico è costituito dalla politica energetica aziendale, che può contribuire o meno a
migliorare il bilancio locale delle emissioni di CO2. Un altro esempio può riguardare la politica
aziendale per le pari opportunità, che può prevedere agevolazioni per le mamme lavoratrici.
In entrambi i casi si tratta di temi rilevanti a livello locale, impattati dall’attività d’impresa, la
cui gestione non determina tuttavia un vantaggio competitivo per la stessa;

le questioni sociali che hanno una valenza competitiva. In questo caso i temi possono
influenzare direttamente la capacità competitiva di lungo termine dell’impresa. Un esempio
tipico riguarda le competenze e le attitudini della forza lavoro disponibile in loco: se sono
coerenti con le esigenze aziendali, esiste un reciproco beneficio. Ne guadagna l’occupazione
locale e ne beneficia l’impresa. La sensibilità dei governi locali per temi quali la capacità
istituzionale, la cultura meritocratica, il funzionamento delle infrastrutture sono altri esempi
di temi la cui gestione può determinare un duplice vantaggio.
La conseguenza, dal punto di vista della governance, è che l’attore pubblico può sfruttare
l’accresciuta sensibilità delle imprese per taluni di rilevanza sociale al fine di impostare politiche
collaborative che portino le imprese stesse (e gli operatori non profit) ad orientare i propri sforzi ed
investimenti in attività che siano di rilevanza strategica per lo sviluppo locale.
34
2
2.1
La governance territoriale e gli strumenti per lo sviluppo locale
Introduzione. Il concetto di “territorio”
La governance territoriale rappresenta un particolare comparto della governance pubblica, che si
riferisce al coordinamento dei soggetti che operano in un certo spazio socio-terroriale (il “territorio”
appunto) per l’attuazione delle politiche pubbliche a livello locale.
Vale la pena spendere alcune parole sul concetto di territorio. In accordo con una cospicua
letteratura internazionale, esso appare difatti declinabile secondo molte diverse accezioni, di cui le
preminenti sono due.
La prima, riconducibile a Bagnasco e La Galés (2000), pone in evidenza il concetto di territorio inteso
come “costruzione politica e sociale”. Questa posizione evidenzia principalmente l’azione collettiva
ovvero quella intrapresa da un set di attori che sono interessati nella soluzione di questioni
collettive. Le azioni collettive scaturiscono dalla mobilitazione di gruppi, interessi organizzati e
istituzioni territoriali in un processo in cui le interazioni fra gli attori possono condurre a differenti
risultati (confronto, conflitto, cooperazione). In questa prospettiva, la governance territoriale può
essere interpretata sia come la capacità di integrare e dare forma a organizzazioni, gruppi sociali,
differenti interessi che sorgono dal territorio al fine di rappresentarli di fronte ad attori esterni, sia
come la capacità di sviluppare in maniera più o meno unitaria strategie circa il mercato, lo stato, le
città, e le regioni (La Gales, 2002).
Una seconda accezione è quella fornita dal Territorial Outlook 2001, il quale sostiene che ogni
regione possiede un proprio specifico capitale territoriale che può essere sociale, umano e fisico
(Zonneveld and Waterhout, 2005). Tale nozione aggiunge dunque una dimensione appunto
“territoriale” alle varie forme di capitale – intellettuale, sociale e politico - identificate da Innes et al.
(1994) e successivamente sviluppato da Davoudi and Evans (2005).
2.2
Governance territoriale e sviluppo locale
Dalla metà degli anni ’90 la governance territoriale è stata analizzata e discussa soprattutto in
relazione alla sua capacità di promuovere lo “sviluppo locale”, in un contesto storico caratterizzato
dal parziale, progressivo decentramento delle competenze in materia economica e fiscale dal
governo centrale a quelli territoriali [Rodden e al., 2003]. Un decentramento peraltro, nel vecchio
continente, fortemente promosso dalla Commissione Europa, coerentemente con l’adesione ai
principi dello sviluppo sostenibile, per promuovere la coesione territoriale tra gli stati membri.
In questa accezione, la “governance territoriale” si riferisce anzitutto a quegli attori pubblici la cui
competenza istituzionale riguarda il governo del territorio, dunque anzitutto le amministrazioni
comunali, e inoltre quelle provinciali, regionali e nazionali. Si estende però anche ad altri enti che
detengono competenze in materia territoriale quali Enti Parco, Autorità di Bacino, Soprintendenze,
Ministeri.
Un aspetto distintivo di questo tipo di governance è la sua spiccata “bidimensionalità”. In essa difatti
convivono la dimensione orizzontale e quella verticale:
35

la dimensione orizzontale comprende tutti gli stakeholder che non hanno rapporti di
gerarchia istituzionale. Nei confronti di quelli pubblici la norma stabilisce la possibilità di
definire sistemi di governance più o meno strutturati (come nel caso, in Italia, degli accordi
di programma, delle convenzioni, delle conferenze di servizi) arrivando anche a costituire
nuovi enti territoriali (come nel caso delle Unioni di Comuni);

la dimensione verticale si riferisce ai livelli sovra e sub-istituzionali. Il legame in questo caso è
definito da norme che sanciscono obblighi e impegni reciproci. Si sostanzia tuttavia non solo
in legami di natura organizzativa ma anche nel trasferimento di risorse, in particolare
finanziarie.
Entrambi i livelli sono caratterizzati da una complessità crescente, essenzialmente legata al numero
di stakeholder coinvolti ed alle aspettative connesse. Per esempio al livello orizzontale la società
civile si va frammentando in un numero crescente di organizzazioni non governative, a carattere
sociale, ambientalistico, culturale, che tendono ad influenzare le decisioni degli enti territoriali. Al
livello verticale, l’influenza diretta e indiretta delle organizzazioni sovranazionali tende anch’essa ad
aumentare. Ne sono un esempio le direttive comunitarie e le decisioni prese a livello europeo, ad
esempio quella connessa al c.d. “fiscal compact” oppure, restando, nel settore turistico-culturale, la
sopra citata Convenzione relativa alla tutela del patrimonio culturale e naturale mondiale
dell’Unesco.
A partire dagli anni ’90 è cresciuta, come si è detto, la richiesta, per gli enti territoriali, di applicare
idonei strumenti di governance per attuare le c.d. politiche di sviluppo locale. Si tratta di una
tendenza globale, collegata anche ai temi dello “sviluppo sostenibile”, che è tale proprio in quanto
valorizza i bisogni e le risorse delle comunità locali per proiettarli in una logica di specializzazione e
competizione tra luoghi. Storico antesignano è stato il già citato bilancio partecipativo sviluppato
dalla città di Porto Alegre nel 1989, cui è seguita, anche grazie alle raccomandazioni della Conferenza
ONU su Ambiente e Sviluppo del 1992 a Rio de Janeiro, la stagione della c.d. “Agenda 21 locali”,
fattivamente promosse dalla Commissione Europea attraversi i programmi Leader, che hanno spinto
le autorità locali a intraprendere processi consultivi per la determinazione delle proprie traiettorie di
sviluppo.
Allo stesso periodo corrispondette, in Italia, l’abrogazione dei Ministeri del Turismo e di quello
dell’Agricoltura (1993) e, contemporaneamente, dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno
attraverso la soppressione di Agensud. Questo lasciò il campo a una serie di strumenti di sviluppo
“dal basso” che furono dapprima disciplinati all’interno della c.d. “programmazione negoziata” e
successivamente accolti, opportunamente modificati, nei programmi di investimento delle risorse
europee, a partire dal “ciclo” 2000-2006, in particolare attraverso i c.d. “progetti integrati”. A partire
dal 2001, successivamente alla riforma costituzionale di modifica del titolo V, questi diedero poi vita
ad una pletora di varianti che sono state applicate con intensità e forma differente nelle diverse
regioni.
Con riferimento specifico alla governance dei “neo-luoghi” è opportuno distinguere gli strumenti per
la governance territoriale in tre categorie:

gli strumenti per la governance finanziaria, che si riferiscono soprattutto alla
programmazione di risorse finanziarie trasferite dal governo nazionale o, attraverso
l’intermediazione regionale, di risorse europee;

gli strumenti per l’attuazione degli interventi di infrastrutturazione (materiale e immateriale)
del neo-luogo;

gli strumenti per la gestione e promozione dello stesso nei confronti degli stakeholder
interni ed esterni (quali i potenziali visitatori).
36
2.3
Gli strumenti per la governance finanziaria
Come si è detto, gli anni ‘90 sono stati caratterizzati, in Italia e non solo, da un processo di
decentramento amministrativo, coerente con la pressioni politiche verso la trasformazione dello
Stato in senso federalista. Tale decentramento ha comportato un radicale mutamento degli
strumenti di programmazione e attuazione della spesa pubblica, che ha visto il passaggio da una
strategia per lo sviluppo governata centralmente a politiche di sviluppo e strumenti basati sul
consenso e la partecipazione dal basso.
Il processo di decentramento si è sostanziato nel graduale passaggio di poteri dallo stato centrale a
regioni ed enti locali, che si è tradotto, finché non è subentrata la “anarchia” regionale promossa
dalla modifica del titolo V della Costituzione, soprattutto nella adozione sistematica della
metodologia della c.d. programmazione negoziata. Tale metodologia fu razionalizzata dalla legge n°
662 del 23 dicembre 1996, che introdusse, in particolare, lo strumento dei Patti Territoriali,
inquadrati in un più ampio sistema di strumenti per lo sviluppo comprensivo di Intese Istituzionali di
Programmi e Accordi di Programma Quadro (tra Stato e Regioni), Contratti d’Area (risalenti agli anni
’70 ed applicati alle aree di crisi) e Contratti di Programma (per investimenti congiunti tra Stato e
grandi imprese).
Negli anni successivi tali strumenti, inizialmente caratterizzati per il settore industriale, furono estesi
anche a quello turistico, con una attenzione crescente per le PMI, per poi sfociare, con i loro
presupposti teorici nella progettazione integrata territoriale, definita alla fine degli ani ‘90, la quale
dominò la scena della spesa del Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) dei fondi strutturali europei
2000-2006. Tutto questo mentre la Commissione Europea aveva adottato, sin da primo bilancio
1990-93, lo strumento dei Gruppi di Azione Locale (GAL) per l’attuazione dei piani per lo sviluppo
rurale previsti dai programmi “Leader”.
In tale fase un “driver” fondamentale dello sviluppo locale fu la necessità di attuare opportune
modalità di governance delle risorse finanziarie provenienti, soprattutto per le aree considerate
“depresse”, dall’Unione Europea. La governance degli strumenti finanziari per lo sviluppo locale si
rivelò tuttavia un esercizio assai complesso, che molto spesso contribuì a pregiudicare, non meno di
altri fattori, il perseguimento degli obiettivi cui si rivolgevano le politiche di sviluppo. Una criticità
fondamentale fu la necessità di assicurare la sincronia temporale, e di scopo, degli strumenti di
finanziamento rivolti al settore pubblico e a quello privato; un obiettivo che si rivelò tuttavia assai
arduo ottenere per una varietà di ragioni, sintetizzate in tabella.
Un punto rilevante è che, data la diversità e numerosità dei soggetti che è necessario mobilitare per
attuare lo sviluppo locale, è normalmente impossibile individuare strumenti e/o procedure di
finanziamento validi per tutti. Inoltre, lo sviluppo locale fa capo a soggetti – pubblici, privati e nonprofit – che sono profondamente diversi nelle modalità operative e rispondono a finalità diverse
poiché [Bodlender, 1982]:

l’agire dell’operatore privato è normalmente guidato da considerazioni micro-economiche,
vale a dire la profittabilità degli investimenti, valutata attraverso indicatori di redditività
quali il tempo di ritorno degli investimenti (“pay-back”), il flusso di cassa scontato, il tasso di
rendimento interno, l’indice di profittabilità [Dickerson et al., 1995];

l’azione dell’attore pubblico è tesa a raggiungere obiettivi macro-economici, i cui indicatori
sono lo sviluppo economico e occupazionale, il riequilibrio territoriale, l’inclusione sociale,
ecc.;

per gli attori non-profit prevalgono inoltre le motivazioni di ragione sociale e “altruistico”,
che vanno tuttavia perseguite all’interno di un quadro di sostenibilità micro-imprenditoriale.
37
Tavola 2 - Fattori di complessità per la governance finanziaria degli interventi di sviluppo locale
Fattore
Numero degli attori
coinvolti
Trasversalità dei
livelli istituzionali
Varietà degli
strumenti
finanziariprocedurali
Descrizione
Il processo di sviluppo locale coinvolge, generalmente, sotto il profilo
dell’impegno finanziario, numerosi attori afferenti al settore pubblico, privato
e non-profit:
 gli attori pubblici sono solitamente coinvolti nell’assicurazione dei servizi di
supporto e delle “condizioni di contesto”, costituite dai fattori materiali e
immateriali funzionali al raggiungimento della mission di sviluppo
identificata per la destinazione;
 gli attori privati sono normalmente responsabili della realizzazione e
gestione dei servizi imprenditoriali a rilevanza economica. Ad esempio nel
settore turistico questi riguardano la ricettività, l’erogazione di servizi
mobilità e di altri servizi turistici, la gestione delle attrazioni turistiche, etc.;
 agli attori non-profit è richiesto di coprire quei servizi di welfare per i quali si
determina un “fallimento di mercato” ma che l’attore pubblico fatica ad
assicurare per vincoli di natura finanziaria, di competenze e sensibilità
Gli interventi di natura pubblica fanno normalmente capo una a pluralità
d’enti locali ed altri enti pubblici
Esistono una varietà di fonti e procedure di finanziamento, proporzionali alla
numerosità e varietà degli attori pubblici
2.3.1 Il sistema di incentivi per gli operatori privati
Con riferimento agli attori privati, il sistema di incentivi adottato nei processi di sviluppo locale
comprende tipicamente una o più delle seguenti leve, di cui le prime due sono di natura
squisitamente finanziaria e la terza rimanda a strumenti di natura istituzionale e amministrativa
[Jenkins, 1982]:

la riduzione dei costi d’investimento;

la riduzione dei costi operativi;

l’assicurazione della sicurezza dell’investimento.
2.3.1.1 Riduzione dei costi di investimento
Questa tipologia d’incentivi risulta solitamente la più efficace per lo stimolo dell’attività d’impresa. E’
normalmente quella preferita dagli imprenditori, non solo per il relativo vantaggio finanziario netto,
ma anche per il fatto di esaurirsi in un’unica transazione senza alcun impegno successivo [Wanhill,
1986]. Comprendono sia finanziamenti al capitale di rischio, che erogazione di mutui a tasso
agevolato, che altre forme di abbattimento dei costi di investimento, anche di tipo indiretto.
Gli incentivi che rientrano in questa tipologia sono anche relativamente semplici da erogare da parte
della pubblica amministrazione.
38
Peraltro, del loro utilizzo, soprattutto con riferimento al settore turistico, sono stati evidenziati
anche alcuni svantaggi, connessi al fatto che:

tendono a stimolare la realizzazione di iniziative ad alta intensità di capitale, piuttosto che
nuova occupazione, la quale costituisce invece l’obiettivo della maggior parte dei programmi
di sviluppo turistico;

favoriscono la realizzazione d’iniziative immobiliari di tipo speculativo, il cui fine implicito è
meramente quello dell’accumulazione di capitale da parte dell’imprenditore.
Tavola 3 - Incentivi per la riduzione dei costi d’investimento
Tipologia di incentivo
Finanziamenti a fondo
perduto in conto capitale
Partecipazioni al capitale
di rischio
Erogazione di mutui a
tasso agevolato
Concessione non onerosa
di terreni, fabbricati e
impianti
Realizzazione di
infrastrutture dedicate
Descrizione
E’ la forma di sostegno più semplice e immediata; è largamente utilizzata per
regimi di aiuto in Italia ed Europa
Differisce dalla precedente perché prevede la partecipazione azionaria, di norma
temporanea e finalizzata allo start-up dell’iniziativa. E’ attuata solitamente da
agenzie ad hoc, attraverso la partecipazione al capitale di medie e grandi aziende
utilizzando appositi fondi di rotazione, oltre che, in logica strettamente
privatistica, dalle c.d. merchant bank
Forma di sostegno che si addice maggiormente ad attività imprenditoriali
“leggere” e/o legate alla creazione di imprenditoria giovanile
Modalità attuata soprattutto nel caso di investimenti in Paesi in via di sviluppo. La
sua applicazione può trovare motivazioni anche nei paesi economicamente più
avvantaggiati, ad esempio, nel settore turistico, nei casi d’edifici e località di
interesse storico poste al di fuori delle principali reti turistico-immobiliari.
Forma indiretta d’incentivazione che consente di abbattere i costi d’investimento.
Può essere necessaria per iniziative in aree parzialmente o totalmente prive
d’infrastrutture ed è, per questa ragione, utilizzata comunemente dalle agenzie di
sviluppo internazionali. La sua attuazione è prevista anche in Italia, attraverso
processi di negoziazione con Stato e Regioni disciplinati all’interno di strumenti
quali i “contratti di programma”
Fonte: Wanhill (1986)
La riduzione dei costi di investimento è stata in Italia attuata, a partire dall’inizio degli anni ’90
attraverso la legge 488 del 22 ottobre 1992, la quale ha costituito per circa un decennio il principale
strumento di sostegno agli investimenti privati nel nostro paese. Ha riguardato il settore
dell’industria, commercio e, con la legge n° 447 del 22 dicembre 1997, anche il turismo. La gestione
avveniva con specifici bandi per l’ottenimento di agevolazioni a fondo perduto in conto capitale o a
tassi agevolati.
La sua rilevanza è stata sostituita, nel tempo, soprattutto nelle regioni più in ritardo del paese, dagli
incentivi erogati per il tramite dei programmi operativi regionali connessi alla spesa dei fondi
comunitari. A questa tipologia afferiscono ancora i finanziamenti erogati nell’ambito della politica
agricola comune europea (PAC) la quale, per sostenere l’obiettivo di diversificazione del reddito
delle attività agricole, arriva ad assegnare contribuire anche a copertura totale degli investimenti per
le iniziative di dimensione più ridotta.
2.3.1.2 Riduzione dei costi operativi
Una strada alternativa per stimolare gli investimenti imprenditoriali consiste nella riduzione dei costi
operativi: a tal fine sono percorribili un varietà di soluzioni [Wanhill, 1994]. Lo scopo è accrescere la
39
redditività degli investimenti, svolgendo dunque un ruolo positivo che si manifesta pienamente,
tuttavia, solo quando vengono utilizzate leve diverse da quella fiscale. Il presupposto difatti è che vi
sua una redditività positiva, ma non hanno alcun effetto in quelle situazioni d’impresa in cui c’è
difficoltà a raggiungere il pareggio di bilancio, che rappresenta una condizione tipica nell’avvio di
attività ad alta intensità di capitale iniziale (come nel caso di un albergo), per il quale occorre
applicare ammortamenti pluriennali.
Tavola 4 - Incentivi per la riduzione dei costi operativi
Tipologia di incentivo
Esenzione fiscale diretta e indiretta
“Tax holidays”
Descrizione
Può avvenire attraverso lo strumento del credito d’imposta
Esenzione fiscale operata per un periodo sufficientemente
lungo (sino a 5 o 10 anni)
Concessione di sussidi per l’assunzione Modalità che si addice a contratti di formazione o di
e la formazione di personale
apprendistato
Riduzione degli oneri sociali
Realizzata generalmente trasferendo l’equivalente onere al
fisco
Concessione di tariffe agevolate per
Tipico è il caso per esempio di fornitura d’energia elettrica
alcuni servizi essenziali
a tariffe scontate per gli insediamenti produttivi
Fonte: Wanhill (1994)
In Italia a questa categoria afferisce il credito d’imposta, che è una forma di finanziamento
agevolato, attuato sotto forma di risparmio fiscale. Tale strumento assunse grande rilevanza verso la
fine degli anni ’90, grazie a leggi quali la n° 341 del 1995, n° 140 del 1997 e le leggi finanziarie del
1998 e 1999, che ne estesero il campo di attuazione dalla sola ricerca scientifica ai settori del
commercio e del turismo, oltre che alle imprese aderenti a strumenti di programmazione negoziata.
2.3.1.3 Assicurazione della sicurezza degli investimenti
A questa terza tipologia appartengono tutti quegli interventi che agiscono sulle c.d. “condizioni di
contesto”. Tali intervento sono normalmente tesi ad accrescere la fiducia degli investitori
soprattutto in momenti, come quello attuale, caratterizzati da una elevata sensibilità al rischio
connessa alla perdurante stagnazione economica.
Comprendono, tipicamente, un mix di fattori, di tipo:

localizzativo, come la qualità della pubblica amministrazione, i servizi alle imprese, l’accesso
ai canali finanziari, un’offerta di lavoro professionale e competente, i servizi alle famiglie,
etc.;

istituzionale, come la facilitazione delle procedure di visto, il miglioramento e la
liberalizzazione del sistema dei trasporti, etc.
L’assicurazione di condizioni di contesto favorevoli agli investimenti costituisce la linea
preferibilmente seguita, anche se non necessariamente alternativa alle precedenti, da organizzazioni
sovranazionali quali la Commissione Europea o le Nazioni Unite, le quali prescrivono loro
d’implementare un modello integrato d’intervento basato su leve di natura socio-economicoistituzionale, oltre che puramente finanziarie.
40
2.3.2 Gli incentivi per gli operatori non-profit
Negli ultimi anni grande attenzione hanno ricevuto gli strumenti specificamente dedicati al terzo
settore, alla luce soprattutto del ruolo che i soggetti ricadenti in questa tipologia possono giocare nei
processi di sviluppo locale. Sono ricompresi strumenti quali i

microcredito, finalizzato a permettere l'accesso ai servizi finanziari alle persone in condizioni
di povertà ed emarginazione. Si tratta tipicamente di un credito di piccolo ammontare
finalizzato all’avvio di un’attività imprenditoriale, devoluto a favore di soggetti che
generalmente sono esclusi dal settore finanziario formale;

contributi per la creazione di imprese sociali (in Italia disciplinate dal D. Lgs. 155/2006),
ovvero imprese che producono beni e servizi di utilità sociale, diretti a realizzare finalità di
interesse generale.
In questa categoria rientrano anche strumenti innovativi quali i social bonds, le cui esperienze più
significative si riscontrano nei Paesi anglosassoni per l’erogazione di servizi socio -assistenziali. La
loro attuazione avviene attraverso operazioni finanziarie particolari, caratterizzate dal fatto che
l’operatore pubblico che voglia risolvere un problema sociale coinvolge nel finanziamento dei
progetti capitali privati e si impegna a ripagare gli investitori che sottoscrivono i social bonds solo se i
progetti finanziati producono un impatto sociale significativo.
Consistono, in sostanza, nella definizione di un particolare Partenariato Pubblico Privato assimilabile
a quello che caratterizza il project finance per la realizzazione di opere pubbliche. Solo che in questo
caso, almeno inizialmente, la PA non deve impegnare finanza pubblica.
2.3.3 La programmazione negoziata
Il tema della governance finanziarie è estremamente complesso non solo per la varietà di strumenti
disponibili per l’incentivazione degli operatori privati e del terzo settore, ma anche perché tali
strumenti:

sono gestiti a diversi livelli di governo (europeo, nazionale, regionale), talvolta in maniera
diretta oppure delegandole l’attuazione (tipicamente dal governo europeo e nazionale a
quelli regionali), da realizzarsi attraverso bandi diretti ovvero all’interno di strumenti di
programmazione negoziata;

negli ultimi anni v’è stato grande interesse per il coinvolgimento d’investimenti privati nella
realizzazione e gestione delle infrastrutture pubbliche, attraverso schemi attuativi che fanno
riferimento alla tipologia del PPP e in particolare al project financing;
Come si è detto, dagli anni ‘90 è stato avviato, in Italia, un processo di decentramento
amministrativo, coerente con la progressiva trasformazione dello Stato in senso federalista,
culminato nella riforma del Titolo V della Costituzione nel 2001 e nell’approvazione della legge
delega N. 42 del 5 maggio 2009 relativa al federalismo fiscale.
Il processo di decentramento si è sostanziato nel graduale passaggio di poteri dallo stato centrale a
regioni ed enti locali, assecondando, per quanto riguarda in particolare gli strumenti per lo sviluppo
delle aree depresse, un processo che, in realtà, affonda le sue radici nel decennio precedente, il
quale può essere sintetizzato ricordandone i passi fondamentali:

abolizione della Cassa del Mezzogiorno, nel 1986, sostituita dall’Agenzia per lo sviluppo del
Mezzogiorno, a sua volta soppressa per referendum popolare nel 1993;
41

introduzione di meccanismi agevolativi per l’impresa, concessi su base concorsuale,
attraverso la legge 488/92, estesa al settore turistico a partire dal 1998;

adozione sistematica della metodologia della programmazione negoziata, razionalizzata
dalla legge n° 662 del 23 dicembre 1996, che introdusse, in particolare, lo strumento dei
Patti Territoriali, inquadrati in un più ampio sistema di strumenti per lo sviluppo
comprensivo di Intese Istituzionali di Programmi e Accordi di Programma Quadro, Contratti
d’Area e Contratti di Programma;

estensione dei Contratti di Programma al turismo e ai consorzi di PMI;

introduzione della cosiddetta progettazione integrata territoriale, nell’ambito delle
procedure d’attuazione del Programma di Sviluppo del Mezzogiorno, finalizzato alla spesa
del Quadro Comunitario di Sostegno dei fondi europei 2000-2006 [MEF, 1999].
Figura 4 -Strumenti e attori della programmazione negoziata (come definiti dalla legge 662 del 1996)
Stato
Regione
Associazioni
di categoria
Intesa
Intesaistituzionale
istituzionaledidi
programma
programma
Parti sociali
Individuazione dei settori di intervento
Contratti
Contrattididi
programma
programma
Banche e
finanziarie
regionali
Accordo
Accordodidiprogramma
programma
quadro
quadro
Consorzi fidi
Patti
Patti
territoriali
territoriali
Contratti
Contratti
d’area
d’area
Altri soggetti
pubblici
Altri portatori
di interesse
diffuso
Grandi imprese e
consorzi di PMI
Rappresentanze di
distretti industriali
Enti locali
Fonte: Formato (2007)
In particolare la riforma costituzionale ha allargato il quadro delle responsabilità istituzionali relative
a numerose materie, cui occorre fare riferimento per l’attuazione dei programmi di sviluppo
turistico, che erano in precedenza di competenza esclusiva dello Stato. Tale decentramento è stato
accompagnato da un altrettanto radicale mutamento degli strumenti di programmazione e
attuazione della spesa pubblica, che hanno trovato la loro definizione nella c.d. programmazione
negoziata, i cui diversi strumenti originali sono riassunti in figura.
42
A tali strumenti, disciplinati a livello nazionale per il tramite della citata legge 662/1996 si sono
affiancati, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, una pletora di strumenti approvati dalle
amministrazioni regionali, la cui competenza in materia di programmazione negoziata fu sancita
attraverso la delibera CIPE n° 26 del 2002.
Di seguito sono analizzati i diversi strumenti nazionali afferenti proprio la programmazione
negoziata.
2.3.3.1 Intese Istituzionali di Programma
Le intese istituzionali di programma (IIP), istituite con legge n° 662 del 1996, rappresentano la
modalità ordinaria di rapporto, in tema di sviluppo, tra amministrazione centrale e Regioni e
province autonome. La loro piena attuazione risale al 1999, quando, attraverso la ripartizione delle
risorse per le aree sottoutilizzate, fu assegnata loro della finanza dedicata, che consentì di giungere
alla stipula delle prime cinque intese. L’approvazione avviene da parte del comitato interministeriale
per la programmazione economica, su proposta del ministro dell’Economia, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra stato, regioni e province autonome.
Sotto il profilo tecnico, si configurano come un accordo con il quale i soggetti stipulanti s’impegnano
a collaborare alla realizzazione d’un piano pluriennale d’interventi d’interesse comune o
funzionalmente collegati, in base a una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie
disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti. Le procedure
d’attuazione prevedono la realizzazione di “accordi di programma quadro”, che ne definiscono
interventi e soggetti attuatori; la loro stipula presuppone una ricognizione preliminare, da parte del
Ministero dell’Economia, dell’insieme delle risorse finanziarie disponibili per l’Intesa, da ricercarsi sul
bilancio dello Stato e su quello delle amministrazioni regionali e d’eventuali altri enti pubblici
interessati. In particolare è prevista la definizione, con riferimento ad uno specifico arco temporale
di:

programmi d’intervento nei settori di interesse comune;

specifici accordi di programma quadro da stipulare;

criteri, tempi e modi per la loro sottoscrizione;

modalità di verifica periodica e d’aggiornamento degli obiettivi generali e degli strumenti
attuativi da parte dei soggetti sottoscrittori.
2.3.3.2 Accordi di programma quadro
L’intesa istituzionale di programma è normalmente seguita dalla definizione dei cosiddetti “accordi
di programma quadro” (APQ), finalizzati a:

specificare gli interventi attuativi dell’intesa, per tipologia di settore;

identificare e coinvolgere gli enti locali e i differenti soggetti pubblici e privati interessati da
tali interventi, vincolandoli alla loro realizzazione secondo determinati tempi e modalità.
Dalla metà degli anni 2000, l’impostazione delle politiche di sviluppo regionale, promossa da
Dipartimento per le Politiche di Sviluppo, ha teso sempre più ad integrare i programmi pluriennali
d’investimento realizzati tramite gli APQ con la programmazione delle risorse comunitarie, al fine di
favorire la convergenza di finalità e metodi.
43
2.3.3.3 Contratti d’Area
I contratti d’area risalgono agli anni ’70, come risposta ai processi di deindustrializzazione che a quel
tempo cominciavano ad interessare diverse aree del Paese. La loro applicabilità è ristretta a territori
circoscritti, coincidenti con:

aree di crisi, aree di sviluppo industriale e nuclei d’industrializzazione situati nei territori in
ritardo di sviluppo secondo i parametri dell’Unione Europea;

aree d’industrializzazione realizzate in accordo alla legge n° 219 del 1981.
Sono contratti stipulati tra l’amministrazione statale competente e grandi imprese o consorzi di PMI
o rappresentanze di distretti industriali, quale risultato di una concertazione tra gli enti locali
interessati, le rappresentanze di lavoratori e datori di lavoro, e altri soggetti portatori d’interessi
coerenti con l’oggetto del contratto. Nelle aree oggetto di “contratto” sono possibili facilitazioni
amministrative:

la deroga alle norme ordinarie d’amministrazione e contabilità, nel rispetto delle normativa
comunitaria sulla concorrenzialità e trasparenza in materia di appalti, ambiente e
valutazione d’impatto ambientale;

variazioni degli strumenti urbanistici, così come previsto dalla legge n° 142 del 1990, art. 27.
2.3.3.4 Patti Territoriali
Se le intese e gli accordi di programma quadro costituiscono - all’interno della disciplina del D. Lgs. n°
662 del 1996 - gli atti di programmazione di più alto livello, i patti territoriali hanno costituito la
principale innovazione nelle politiche di sviluppo locale, aprendo il periodo della cosiddetta
programmazione dal basso e della concertazione dello sviluppo, il cui obiettivo era non solo il
conseguimento di apprezzabili performance finanziarie e occupazionali, ma il cambiamento stesso
dell’approccio degli attori locali ai temi dello sviluppo.
Attraverso questo nuovo strumento veniva incoraggiata una impostazione di tipo progettuale e
partecipata, tesa a migliorare il contesto in cui operano le imprese e i cittadini, con l’intenzione di
favorire:

il miglioramento della governance e della qualità della vita delle comunità locali,
aumentandone la dotazione di beni collettivi;

il potenziamento del capitale sociale a livello “meso” (delle relazioni tra le istituzioni e le
organizzazioni collettive) e a livello “micro” (delle relazioni tra gli attori economici).
Sul piano formale essi si presentano come un accordo, su scala sub-regionale, promosso da enti
locali, parti sociali o altri soggetti pubblici e privati, per attuare un programma d’interventi integrato
per lo sviluppo locale. Avviati operativamente nel 1998, integrano interventi di incentivazione al
capitale per compensare gli svantaggi localizzativi del territorio e interventi di contesto
(infrastrutture materiali e immateriali, in quota non superiore al 30%) per rimuovere
strutturalmente tali svantaggi.
Si qualificano per la loro natura concertativi e contrattuale, che vincola i sottoscrittori al rispetto di
specifici impegni. Così le banche e le finanziarie regionali si impegnano a sostenere finanziariamente
gli investimenti produttivi per quanto non coperto da risorse proprie o finanziamenti pubblici, con i
consorzi fidi che si impegnano a garantire tali crediti. Gli enti locali e gli altri soggetti pubblici
sottoscrittori sono invece tenuti a dare attuazione, per quanto concerne le norme di semplificazione
e accelerazione procedimentale.
44
Per accelerare gli investimenti e semplificare i procedimenti amministrativi sono previsti inoltre
meccanismi di deroga alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità e la possibilità di variare
gli strumenti urbanistici e derogare alle concessioni edilizie, per determinazioni congiunte degli enti
locali interessati e di quelli competenti in materia urbanistica.
2.3.3.5 Contratti di Programma
L’istituzione del Contratto di Programma è dovuta alla legge n° 64 del 1986, che istituì l’Agenzia per
lo sviluppo del Mezzogiorno dopo la chiusura della Cassa del Mezzogiorno, aprendo la strada alla
cosiddetta contrattazione programmata. Rispetto ad allora, lo strumento presenta oggi modalità e
possibilità d’utilizzo diverse, per effetto di alcune evoluzioni normative.
Tavola 5 -Evoluzione dei Contratti di Programma (sino al 2001)
Periodo di
attuazione
1986-1991
1992-1999
Dal 2000
Dal 2001
Ambiti di attuazione
Il Contratto di Programma viene utilizzato per l’agevolazione di grandi progetti
industriali nel Mezzogiorno, secondo quanto previsto dalla legge 64/86
Con la fine dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno e l’estensione degli
strumenti d’agevolazione a tutte le aree sottoutilizzate del Paese tramite la Legge
488/1992, la possibilità d’accesso al Contratto di Programma è allargata ai consorzi di
PMI. La legge n° 196 del 24 .6.1997 ne estende l’attuazione anche al settore
turistico.
Con l’approvazione da parte della Commissione europea del regime d’aiuto della
Legge 488/1992 e il passaggio di competenze dal Ministero dell’Economia e delle
Finanze al Ministero delle Attività Produttive, avvia la progressiva diversificazione
settoriale dei Contratti di Programma, che vengono finalizzati anche alla
realizzazione di progetti d’agroindustria e turismo. Tale diversificazione si
accompagna alla semplificazione e accelerazione delle procedure d’accesso e alla
revisione dei criteri di selezione.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione e l’acquisizione di competenze da parte
delle Regioniqueste ultime attivano strumenti a valenza regionale
2.3.4 La progettazione integrata
La filosofia dello sviluppo locale trovò la sua piena attuazione, in Italia, nel Quadro Comunitario di
Sostegno 2000-2006, preceduto, per le regioni in ritardo di sviluppo, dall’approvazione del
Programma di Sviluppo del Mezzogiorno nel 1999, da parte del Dipartimento per le Politiche di
Sviluppo del Ministero dell’Economia.
Un ruolo fondamentale fu assegnato, in tale programmazione, proprio al capitale territoriale,
declinato nelle sue componenti di risorse naturali e ambientali, culturali e storiche, umane. Tale
approccio portò alla definizione dei c.d. “progetti integrati”, di cui il Ministero propose la piena
attuazione da parte delle Regioni.
Si tratta, in effetti, di strumenti che trovano larga ispirazione nelle esperienze della programmazione
negoziata e, in particolare, nei patti territoriali, sebbene con una maggiore caratterizzazione
settoriale (culturali, turistici, industriali) e, almeno nelle intenzioni, collegando i vari interventi
all’interno di una “idea forza” distintiva e portante. La loro attuazione prevedeva il ricorso al metodo
45
della concertazione e della collaborazione pubblico/privato, attraverso cui venivano individuati
interventi caratterizzati dai principi dell’integrazione e concentrazione, funzionale e territoriale.
Interventi sicuramente caratterizzati da una elevata complessità di realizzazione, che avrebbe
dovuto tuttavia essere compensata da modalità d’attuazione e gestione unitarie, organiche e
integrate. Come per altri strumenti della programmazione negoziata (in particolare patti territoriali e
contratti d’area) i risultati della loro attuazione sono stati tuttavia piuttosto magri, essendo divenuti,
nel linguaggio comune, quasi sempre espressione di fallimento.
Un fallimento che può essere ascritto a numerose cause, tra cui:

la citata complessità di attuazione che faceva leva, in particolare, sulla capacità delle
amministrazioni locali, il cui livello di competenza e preparazione era stato palesemente
sopravvalutato;

la mancata prioritarizzazione degli interventi, quale risultato di scadenti processi decisionali
attuati nell’ambito dei tavoli di concertazione locali, incapaci di perseguire l’ottenimento
delle c.d. “idee forza”, ma tipicamente appiattiti sulla mera ripartizione delle risorse
finanziarie disponibili;

assenza di leadership strategica nella gestione dei tavoli di concertazione, talvolta
accoppiata anche alla discontinuità della leadership stessa nelle fasi di programmazione e
attuazione degli interventi.
2.3.5 Lo sviluppo locale di tipo partecipativo
Al sostanziale fallimento delle politiche di sviluppo locale, del tutto manifesto nel caso dei patti
territoriali ma evidente anche per i progetti integrati, è seguito, nell’ambito della programmazione
finanziaria delle risorse europee un ciclo, quello del 2007-2013, contrassegnato da una varietà di
esperienze a livello regionale.
La politica dello sviluppo “dal basso” ha continuato ad essere seguita nell’ambito dello sviluppo
rurale, dove è stata imperniata nello strumento dei c.d. “gruppi di azione locale”, cui continuò (come
nei precedenti cicli di programmazione) ad essere demandata la realizzazione di “piani di azione
locale”. Per quanto riguarda la progettazione integrata, questa continuò ad essere utilizzata da
alcune amministrazioni regionali (per esempio la Calabria ha realizzato i c.d. PISL Piani Integrati di
Sviluppo Locale), tuttavia in maniera meno ortodossa rispetto ai principi ispiratori.
Lo sviluppo partecipato, arricchito di “innovazioni di metodo”, è stato tuttavia ripreso nella politica
di coesione sociale ed economica 2014-2020, ovvero nella programmazione delle risorse
comunitarie disponibili nell’attuale ciclo di programmazione. Tali “innovazioni di metodo”, oltre ad
una maggiore attenzione per i risultati e i tempi degli interventi, incoraggiano decisamente il ricorso
al partenariato, quale strumento per incrementare l’apporto di competenze, le risorse finanziarie e
le capacità gestionali connesse allo sviluppo locale.
In particolare, la nuova programmazione introduce due strumenti – lo Sviluppo Locale di Tipo
Partecipativo (“Community-Led Local Development - CLLD”) e gli Investimenti Territoriali Integrati
(ITI) per rilanciare processi di sviluppo “basati sul territorio”.
Come si è accennato, i CLLD traggono origine dall’esperienza dei programmi LEADER maturata
nell’ambito della PAC, la quale ha ricevuto supporto continuo dell’UE sin dal 1991 e si è consolidata
quale elemento importante della politica di sviluppo rurale in tutta Europa. Ritenendo che tali
programmi abbiano dimostrato efficacia nell’attuazione di politiche di sviluppo, la Commissione
Europea ne ha già sperimentato l’allargamento al fondo FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
46
il fondo principale per le politiche di coesione), attraverso le iniziative URBAN e URBAN II (applicate
in un alcune aree urbane europee nei periodo 1994-99 e 2000-2006), e il fondo FSE (Fondo Sociale
Europeo), attraverso l’iniziativa EQUAL (attuata nel 2000-2006).
Sulla base di tali esperienze, è stato così proposto di consentirne l’attuazione, per il ciclo 2014-2020,
da parte di tutti i fondi di intervento comunitario, ovvero anche FESR ed FSE oltre al FEASR (Fondo
Europeo per l’Agricoltura e lo Sviluppo Rurale). La tabella fornisce il quadro delle risorse che saranno
messe a disposizione dei CLLD ammessi a finanziamento attraverso la procedura che è stata definita
dallo Ministero delle Politiche di Sviluppo e Coesione
Tavola 6 – Dotazione finanziaria per i CLLD ammessi a finanziamento
Fondo interessato Soglia minima (€) Soglia massima (€)
FEASR
4 milioni
12 milioni
FESR/FSE
1 milione
5 milioni
FEAMP
1 milione
5 milioni
Fonte: Ministero per lo Sviluppo Economico (2013)
L’attuazione dei CLLD si fonda sulla metodologia proposta dalla Commissione Europea, che si
sostanzia attraverso un approccio “dal basso” che prevede:

la focalizzazione su specifici territori subregionali, dotati di una massa critica sufficiente per
un’implementazione efficace;

la costituzione di un partenariato (“gruppo di azione locale”), che assicuri la partecipazione
dei diversi interessi socio-economici locali, pubblici e privati e il pieno coinvolgimento della
comunità locale, compresi imprenditori e relative associazioni, autorità locali, associazioni di
quartiere o rurali, gruppi di cittadini (minoranze, anziani, donne, uomini, giovani),
organizzazioni collettive e di volontariato e così via;

l’attribuzione di “quote” di voto tali che i partner della società civile e del settore privato
detengano almeno il 50 % del potere decisionale e ogni singolo gruppo di interesse non
superi la percentuale del 49 %;

l’attuazione attraverso strategie di sviluppo locale basate sul contesto locale, integrate e
multisettoriali, che prevedano di attivare i diversi fondi disponibili attraverso un piano
d’azione locale basato su una attenta analisi delle esigenze di sviluppo e del potenziale
dell’area, inclusi punti di forza e di debolezza, opportunità e rischi (analisi SWOT), che
definisca anche le disposizioni per la gestione, il monitoraggio e il piano finanziario;

l’introduzione di soluzioni innovative, capaci di determinare un cambiamento strutturale nel
contesto locale;

l’organizzazione di una governance multi-livello, che assicuri che le scelte derivanti
dall’approccio “bottom-up” si accordino con le priorità strategiche stabilite a livello più alto.
Per quanto derivati originalmente dall’approccio dell’iniziativa LEADER, che ne prevedeva
l’applicazione nei contesti rurali, la Commissione Europea, coerentemente con l’esperienze maturate
da URBAN e URBAN II, ha disposto che i CLLD possano essere utilizzati in una vasta tipologia di aree.
Come riportato in figura, queste possono comprendere quartieri disagiati delle grandi città, oppure
distretti industriali, culturali, scientifici. Possono inoltre essere utilizzati per singole aree oppure per
47
gruppi che condividono problematiche simili, in piccole città e nelle periferie rurali delle città mediograndi.
Figura 5 – Possibili applicazioni dello sviluppo locale di tipo partecipativo nelle aree urbane
Fonte: Commissione Europea, 2013c
Oltre ai CLLD, le norme comuni approvate dalla Commissione Europea per l’attuazione della spesa
2014-2020 prevedono, come si è detto, la possibilità di implementare gli ITI i quali, come gli CLLD, si
caratterizzano per l’implementazione di un “pacchetto” di iniziative da implementare a valere su una
strategia di sviluppo territoriale integrata in un territorio designato, attraverso specifici accordi di
governance, “pescando” risorse da diversi assi prioritari di uno o più programmi operativi.
Se ne differenziano, tuttavia, perché gli ITI non prevedono necessariamente un approccio “bottomup”, anzi si adattano soprattutto ad aree geografiche che possiedono già una strategia territoriale
integrata e intersettoriale, la cui implementazione coordinata può determinare rilevanti sinergie. Lo
sviluppo locale di tipo partecipativo può tuttavia essere utilizzato per costituire alcune “parti” degli
ITI; ad esempio una componente di una strategia urbana può essere implementata attraverso un ITI,
combinando così i due approcci, con parte di decisioni prese dall’alto verso l’alto, e le altre al
contrario.
Non esistono vincoli geografici per l’attuazione degli ITI e non è obbligatorio che essi coincidano con
il territorio di un’unità amministrativa. Qualsiasi area con caratteristiche territoriali particolari può
esserne oggetto: quartieri urbani, città medie, metropoli, aree urbano-rurali, a livello sub-regionale o
interregionale. Possono essere finanche realizzate iniziative integrate in unità con caratteristiche
simili all’interno di una regione, anche se distanti geograficamente (ad esempio, una rete di città di
piccole o medie dimensioni). Gli ITI si prestano, inoltre, per la realizzazione di iniziative di
cooperazione territoriale in un contesto transfrontaliero.
Oltre che con gli obiettivi della strategia territoriale, le iniziative programmate devono essere
coerenti con gli obiettivi tematici degli assi prioritari dei programmi operativi partecipanti, potendo
essere finanziate dal FESR, dal FSE (e dall’ulteriore Fondo di coesione). Non è obbligatorio che tutti i
48
fondi siano presenti, tuttavia le norme auspicano - per raggiungere gli obiettivi della coesione
economica e sociale - che vengano combinati almeno FESR ed FSE come è soprattutto il caso dello
sviluppo urbano sostenibile.
Figura 6 – Il modello degli Investimenti Territoriali Integrati
Fonte: Commissione Europea, 2011
2.3.6 Le Zone Franche Urbane
Nel contesto degli strumenti di sviluppo locale, va menzionato anche lo strumento delle Zone
Franche Urbane (ZFU), che in Italia sono identificate quali aree infra-comunali di dimensione minima
prestabilita dove si concentrano programmi di defiscalizzazione per la creazione di piccole e micro
imprese. Obiettivo prioritario delle ZFU è favorire lo sviluppo economico e sociale di quartieri ed
aree urbane caratterizzate da disagio sociale, economico e occupazionale, e con potenzialità di
sviluppo inespresse.
L'iniziativa replica nasce dall’esperienza francese delle Zones Franches Urbaines, lanciata nel 1996 e
attiva in più di 100 quartieri.
Per il finanziamento del dispositivo, la legge finanziaria 2007 (L. 296/2006, art.1 comma 340 e
successivi) istituì un Fondo di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. La legge
finanziaria 2008 (L. 244/2008, commi 561, 562 e 563) confermò tale stanziamento, definendo in
maggior dettaglio le agevolazioni fiscali e previdenziali che, oggi, trovano la loro definizione
particolareggiata all’interno del Decreto Interministeriale del 10 aprile 2013 in attuazione di quanto
previsto dall’art. 37 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179.
Per effetto di tali provvedimenti, l'individuazione delle Zone Franche Urbane prevede agevolazioni
fiscali e previdenziali per rafforzare la crescita imprenditoriale e occupazionale nelle micro e piccole
49
imprese localizzate all’interno dell’Obiettivo Convergenza UE 2007-2013 (Campania, Calabria, Sicilia
e Puglia, cui nel quadro della programmazione 2014-2020 si aggiunge nuovamente la Basilicata),
nonché nel territorio dei comuni della provincia di Carbonia - Iglesias.
Tali agevolazioni consistono in:

esenzione dalle imposte sui redditi;

esenzione dall'IRAP;

esenzione dall'imposta municipale propria;

esonero dal versamento dei contributi sulle retribuzioni da lavoro dipendente.
Nel suo disegno definitivo, il dispositivo approvato estende l'ammissibilità ai benefici ad aree
urbane, caratterizzate da significativi fenomeni di disagio sociale, individuate nel territorio di 33
comuni delle aree sopra citate, mettendo a disposizione, per l’area di Carbonia-Iglesias, circa 124
milioni di Euro.
La circolare 30 settembre 2013, n. 32024 ha fornito chiarimenti in merito alla tipologia, alle
condizioni, ai limiti, alla durata e alle modalità di fruizione delle agevolazioni fiscali e contributive
previste dal decreto 10 aprile 2013, al fine di portare a conoscenza di tutti i soggetti interessati,
anteriormente all’adozione dei bandi per la presentazione delle domande, le modalità di
funzionamento dell’intervento.
Con riferimento all’applicazione del modello, che come si è detto, è stato concepito Oltralpe, sono
stati sollevati alcuni rilievi connessi alla sua effettiva trasferibilità nel nostro Paese, date alcune
sostanziali differenze.
E’ stato difatti osservato [Celotto, non datato], che i problemi che le ZFU sono chiamate ad
affrontare in Francia non sono i medesimi che riguardano il nostro Paese. Nel panorama francese,
infatti, le questioni che più urgentemente richiedono una decisa soluzione sono quelli connessi
all’esclusione sociale che caratterizza alcune zone urbane periferiche e la popolazione che in esse
risiede. In Italia, al contrario, problemi simili non si pongono, o perlomeno non si pongono con la
stessa violenza. Nel nostro Paese, piuttosto, risultano problemi più pressanti e più sentiti quelli
relativi allo scarso sviluppo economico di certe zone economicamente depresse (in particolare del
Mezzogiorno). A ciò si aggiunge, inoltre, che le ZFU rappresentano in Francia solo uno dei tipi di
agevolazioni fiscali “localizzate”, insieme alle zone speciali rurali.
Sulla base dell’esperienza francese sono state tuttavia tratti alcuni suggerimenti, con riferimento alle
misure di agevolazione delle ZFU, quali:

non dovrebbero avere una caratterizzazione strutturale ma devono piuttosto rispondere a
situazioni di grave crisi sociale ed economica, di carattere eccezionale. Dunque, dovrebbero
essere ricondotte a requisiti piuttosto restrittivi (in modo da garantire l’eccezionalità degli
interventi);

dovrebbero presentare un chiaro limite di carattere temporale. Dovrebbero cioè essere
intrinsecamente temporanee, finalizzate alla conduzione delle zone disagiate fuori dalle loro
condizione di svantaggio;

dovrebbero avere un’estensione territoriale limitata, evitando misure che riguardino un
intero Comune o un’intera Provincia, o comunque aree troppo densamente popolate. A
questo proposito, è stato osservato che le 100 ZFU francesi interessano appena il 2,6% della
popolazione nazionale. Una portata temporale o territoriale maggiore avrebbe conseguenze
50
eccessivamente distorsive del regime di concorrenza ed avrebbe pertanto molte probabilità
di essere censurata dalla Commissione Europea;

2.4
infine, come in altri casi, il successo dell’iniziativa dovrebbe confrontarsi con la presenza di
un organismo di controllo, monitoraggio e valutazione dell’attuazione e dei risultati delle
misure legislativamente disposte, peraltro previsto dalle disposizioni di cui all’art. 1 della
Legge 296(2006 (comma 343.
Gli strumenti per la governance realizzativa
L’implementazione di una corretta governance finanziaria costituisce solo uno degli stadi della
governance territoriale. Ai fini dell’attuazione di un programma di sviluppo locale è necessario difatti
considerare non solo gli attori che detengono le risorse finanziarie ma anche tutti gli agenti che
hanno competenze sulle diverse componenti del sistema di offerta.
Di particolare rilevanza è definire correttamente il quadro delle competenze istituzionali connesse
agli interventi di natura pubblica perché come è noto – e soprattutto in un paese caratterizzato dalla
presenza di una struttura burocratica pubblica non sempre razionale come l’Italia – questo aspetto
può rivelarsi particolarmente critico.
Differentemente dalla governance finanziaria, la governance realizzativa si caratterizza per una
maggiore presenza della componente orizzontale. In un certo territorio possono insistere difatti più
competenze legate alla filiera territoriale “verticale” (comune, provincia, regione, stato) ma anche
numerosi vincoli imposti da altri soggetti istituzionali indipendenti. Anche se non tutte le
realizzazioni sono complesse come nel caso di un porto turistico (per il quale sono necessarie oltre
una quarantina di autorizzazioni), è ben nota l’estrema complessità e farraginosità connessa agli
investimenti pubblici.
Di seguito è dunque descritto anzitutto il quadro delle competenze istituzionali, con il ruolo svolto da
ciascun livello. Si fa riferimento, in particolare, alla situazione italiana ed ai ruoli assegnati ai diversi
attori dalla Costituzione e dalle norme vigenti, distinguendo in particolare:

gli strumenti disponibili per la programmazione territoriale ed urbanistica, evidenziandone la
reciproca dipendenza e funzionalità;

gli strumenti amministrativi che consentono un’attuazione integrata e concertata degli
interventi tra diversi enti pubblici.
2.4.1 Il quadro delle competenze istituzionali
Il quadro normativo che definisce le competenze dell’amministrazione pubblica in Italia trae origine
dalla Costituzione che, agli articoli 117 e 118, prevede che lo Stato stabilisca, mediante leggi quadro,
i principi fondamentali, al cui interno le Regioni legiferano, delegando di norma agli enti locali
l’esercizio della relativa attività amministrativa. Come si è detto, la ripartizione delle funzioni ha
subito importanti modifiche a partire dagli anni ’90 quando fu avviato il processo di decentramento
amministrativo e istituzionale, che ha determinato l’attuale governance istituzionale multilivello cui
occorre fare riferimento per l’attuazione dei programmi di sviluppo locale.
In particolare la legge costituzionale 3/2001 che ha riformato in senso federalista la Carta
costituzionale, attraverso gli articoli n° 117 e 118, individua le materie a competenza esclusiva dello
Stato e quelle a competenza concorrente, lasciando alle Regioni la potestà legislativa con riferimento
a quelle non espressamente riservate alla legislazione dello Stato. Per esempio il turismo, non
51
essendo stato inserito tra le materie a competenza dello Stato, né assoggettato a legislazione
concorrente, è stato inteso da tutte le regioni come materia a competenza propria, con l’unico limite
dei vincoli derivanti dalla Costituzione, dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
In realtà, la situazione che si è determinata è piuttosto confusa, poiché la riforma ha posto, di fatto,
Stato, Regioni ed enti locali sullo stesso piano, in una filiera organizzata in maniera orizzontale, in cui
molte decisioni rilevanti sono assunte in Conferenza Stato-Regioni. Quest’ultimo organo, istituito con
DPCM del 12 ottobre 1983, ha progressivamente accresciuto le proprie funzioni consultive, ora
obbligatorie per tutti gli schemi di disegni di legge, regolamenti e schemi di decreti legislativi in
materia di competenza regionale adottati dal Governo, come per il riparto dei fondi dallo Stato alle
Regioni.
E’ utile peraltro richiamare brevemente il ruolo dei diversi livelli istituzionali. L’ordinamento
amministrativo italiano prevede una ripartizione di funzioni tra Regioni ed enti locali, dove alle
Regioni compete la determinazione degli obiettivi generali della programmazione economica, sociale
e territoriale, con particolare riferimento a:

disciplina della cooperazione di comuni e province tra loro e con la regione stessa,
stabilendone forme e modi della partecipazione alla formazione dei piani e programmi
regionali;

organizzazione, attraverso essi, dell’esercizio delle funzioni amministrative locali;

ripartizione e distribuzione delle risorse per il finanziamento dei relativi programmi
d’investimento.
A comuni e province è riconosciuta la titolarità di funzioni proprie, per la tutela degli interessi e lo
sviluppo delle aree amministrate. Essi esercitano, secondo le leggi statali e regionali, le funzioni
attribuite o delegate dallo Stato e dalla regione, provvedendo, per quanto di competenza, alla loro
attuazione.
Occorre ricordare che mentre i comuni e, in parte, le Regioni corrispondono a realtà storiche (i
comuni sono sempre stati la cellula base della vita sociale italiana, a partire dai municipia romani,
mentre le Regioni corrispondono, almeno nel centro-nord, agli Stati preunitari), le province sono una
creazione amministrativa molto più recente, nata con l’Unità d’Italia, il cui riferimento storico e
istituzionale poggia sull’organizzazione dipartimentale nata con la Rivoluzione Francese e
consolidata in età napoleonica. Esse esercitano, attraverso la funzione prefettizia, il controllo del
potere centrale nei confronti delle amministrazioni locali e solo con l’istituzione delle Regioni è stato
concretamente riconosciuto il loro ruolo di “interpreti” e mediatori delle istanze locali espresse dai
comuni [Baldacci, 2004].
Per quanto riguarda le province, la norma prevede che esse, collaborando con gli altri enti locali sulla
base d’appositi programmi, promuovano e coordinino attività e interventi in diversi settori, tra cui
quello turistico e culturale, attraverso:

il concorso alla definizione del programma regionale di sviluppo e d’altri programmi e piani,
secondo le norme dettate dalla legislazione regionale;

la raccolta e il coordinamento, a tal fine, delle proposte formulate dai comuni;

la definizione e adozione, coerentemente con gli obiettivi regionali, di propri programmi
pluriennali di tipo generale e settoriale.
La province predispongono e adottano, in particolare, il Piano territoriale di coordinamento che, nel
rispetto delle competenze dei comuni e dell’attuazione della legislazione regionale in materia,
52
determina gli indirizzi generali d’assetto del territorio. Tale piano è tenuto tra l’altro a indicare, in
particolare:

le diverse destinazioni del territorio in relazione alle specifiche vocazioni;

l’ubicazione di massima delle principali infrastrutture e linee di comunicazione;

le linee d’intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale, il
consolidamento dei suoli e la regimazione delle acque;

le aree nelle quali è opportuno istituire parchi o riserve naturali.
A tal fine le province, coerentemente con le funzioni attribuite dalla Regione, cui spetta comunque
l’approvazione dei programmi pluriennali e del Piano territoriale di coordinamento, coordina
l’attività programmatoria dei comuni, approvandone, in particolare, gli strumenti di pianificazione
territoriale, previa verifica della compatibilità con quanto previsto dal piano territoriale di
coordinamento.
Si ricorda che le province sono state recentemente oggetto di diversi interventi amministrativi e di
disegni di legge che ne hanno svuotato in parte le competenze nell’ottica di una eventuale
soppressione definitiva, il cui esito appare tuttavia ancora incerto in quanto dovrà essere oggetto di
una modifica costituzionale. In quest’ottica potrebbero anche prendere concretamente avvio le città
metropolitane, coincidenti con i principali comuni italiani (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Roma, Bari, Napoli, Reggio Calabria) ed eventuali altri comuni i cui insediamenti hanno con
essi rapporti di stretta integrazione in termini d’attività economiche, servizi essenziali alla vita
sociale, relazioni culturali e caratteristiche territoriali.
Se a regioni e province spettano le competenze di programmazione, gli enti erogatori di servizi sono
naturalmente le amministrazioni comunali che esercitano una pluralità di funzioni, con particolare
riferimento ai servizi sociali, all’assetto e utilizzazione del territorio e allo sviluppo economico locale,
anche attuando forme di decentramento o cooperazione con altri comuni e con la provincia.
Attraverso la programmazione territoriale, i comuni determinano i modi d’utilizzo del territorio,
ricorrendo a strumenti che assumono denominazione diversa da regione a regioni ma che
comprendono comunque piani assimilabili ai seguenti:

piano urbanistico, che definisce le funzioni d’uso del territorio e le sue modalità di
trasformazione e gestione in una chiave di sviluppo socio-economica;

piani particolareggiati, con riferimento ad esempio ai piani di recupero dei centri storici;

programmi dei parcheggi;

piani di zonizzazione acustica;

piani del colore;

piani del commercio, che regolano gli insediamenti dei punti commerciali e della grande
distribuzione

piani per l’energia sostenibile, che possono contenere norme per l’efficientamento
energetico e l’abbatimento delle emissioni nell’ambito dei trasporti, dell’edilizia pubblica e
privata, etc.
53
2.4.2 Strumenti per l’attuazione integrata degli interventi
Il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), approvato con D. Lgs. n° 267 del 18.8.2000, di attuazione della
legge n° 265 del 1999 ha definito la possibilità, per gli enti locali, di ricorrere a forme di attuazione e
gestione integrata di funzioni e servizi. Tale possibilità è stata accentuata dalle recenti leggi di
stabilità le quali, sulla spinta delle pressioni derivanti dalla “spending review”, hanno stabilito
l’obbligo della gestione associata, attraverso la forma dell’unione dei comuni, per i comuni al di sotto
dei 5mila abitanti.
In effetti il Testo Unico già conteneva le previsioni di strumenti quali:

convenzioni e conferenze di servizi, per l’attuazione di specifiche opere o la gestione di
determinati servizi;

accordi di programma e accordi tra amministrazioni, per l’attuazione di programmi integrati
d’intervento in un certo territorio;

consorzi e unioni di comuni.
Figura 7 -Strumenti per l'attuazione integrata di funzioni e servizi da parte degli enti locali
Attuazione
Attuazionedi
di
determinate
determinate
opere/servizi
opere/servizi
Attuazione
Attuazionedi
di
programmi
integrati
programmi integratidi
di
interventi
interventi
Costituzione
Costituzione
di
dinuovi
nuovi
soggetti
soggettigiuridici
giuridici
Convenzione
Conferenza di servizi
Accordo di programma
Accordo tra amministrazioni
Consorzio
Unione di comuni
Tra i soggetti integrati rientrano tuttora, benchè fortemente depotenziate e in via di soppressione in
quasi tutte le regioni, le comunità montane, che sono enti locali costituite dall’unione di comuni,
montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, per la valorizzazione del
relativo territorio. Esercitano funzioni proprie dei comuni, attraverso il conferimento di funzioni da
parte dei comuni stessi, dalla provincia e dalla regione. Sono tenuti ad adottare piani pluriennali di
opere ed interventi, per perseguire gli obiettivi dello sviluppo socioeconomico, e a concorrere
all’attuazione del piano territoriale di coordinamento.
2.4.2.1 Convenzioni
Come si è detto, il TUEL prevede che l’azione integrata di più enti locali possa essere sancita da
apposite convenzioni, che stabiliscono fini, durata, forme di consultazione reciproca, rapporti
finanziari, obblighi e garanzie. Esse possono derivare dalla libera determinazione degli enti, oppure
54
da prescrizioni delle Regioni o dello Stato nelle materie di propria competenza. L’attività può
avvenire con modalità alternative, che si situano lungo un continuum a seconda che lo svolgimento
delle funzioni avvenga separatamente da parte degli enti, ovvero attivando organismi ad hoc.
Le convenzioni possono prevedere forme di coordinamento più o meno accentuate;

il mero coordinamento dell’azione;

lo scambio di informazioni e documenti;

l’istituzione di uffici che funzionano con il personale degli enti convenzionati;

il ricorso per delega agli uffici di una delle amministrazioni convenzionate;

l’esercizio di un servizio attraverso l’azienda speciale di uno degli Enti convenzionati.
Nel caso di costituzione di nuovi uffici, si distinguono inoltre due modelli organizzativi, l’ufficio
comune e l’ufficio unico. Entrambi prevedono il ricorso ad una struttura organizzativa dotata di beni
e personale ad hoc, per l’espletamento delle attività individuate dalla convenzione, tenendo
presente che, nel primo caso, la struttura organizzativa deve essere appositamente costituita,
mentre, nel secondo, coincide con l’ufficio di uno degli enti convenzionati.
2.4.2.2 Conferenze di servizi
La conferenza di servizi è invece uno strumento introdotto per consentire di ottenere il
contemporaneo assenso di più amministrazioni su un determinato intervento, assicurandogli il
medesimo valore giuridico della modalità ordinaria. L’utilizzo è riservato soprattutto ad opere
pubbliche dotate di progettazione “definitiva”, ma può riguardare anche progetti “preliminari”, così
da concordare ex-ante le condizioni per ottenere, quando il progetto sarà definitivo, le necessarie
autorizzazioni.
I benefici del ricorso alla conferenza di servizi, cui è opportuno che siano invitati tutti i soggetti tenuti
a fornire nullaosta, autorizzazioni, approvazioni, assensi o ad intervenire nella decisione finale,
derivano proprio dalla concentrazione, in un unico momento temporale, delle decisioni dei diversi
soggetti interessati e comprendono:

la velocizzazione procedimentale, poiché la conferenza di servizi sostituisce la classica
scansione temporale;

la semplificazione, poiché elimina le attività formali associate alla modulazione
dell’intervento da parte di ciascun ente indipendentemente dagli altri.
2.4.2.3 Accordi di programma
L’Accordo di Programma è uno strumento utile per definire e attuare interventi e programmi che
richiedono l’azione coordinata di enti locali, Regioni, amministrazioni statali e altri soggetti pubblici.
Il suo utilizzo è finalizzato a :

coordinare le azioni dei singoli firmatari, con la determinazione di tempi, modalità,
finanziamento e ogni altro connesso adempimento;

attuare procedimenti di arbitrato e interventi surrogatori d’eventuali inadempienze da parte
dei soggetti partecipanti;

ottenere l’approvazione immediata di progetti di opere pubbliche compresi nei programmi
triennali dell’amministrazione interessata.
55
La legge prevede che le amministrazioni pubbliche possano sempre concludere accordi per
disciplinare la collaborazione in attività d’interesse comune, facendo riferimento ai principi del
codice civile in materia d’obbligazioni e contratti. E’ una procedura largamente utilizzata nella
programmazione negoziata e nella progettazione integrata, costituendo l’atto giuridico con il quale è
definito il partenariato tra le amministrazioni pubbliche, gli obblighi di ciascuna di esse, gli assetti
organizzativi e le modalità di gestione. Per essere validi, gli accordi devono essere stipulati con atto
scritto e preferibilmente adottati da ciascuna amministrazione con apposita delibera consiliare, che
garantisce obbligo giuridico agli impegni sottoscritti, salvaguardandoli da cambiamenti nelle
compagini politiche degli enti.
Tavola 7 -Effetti dell’accordo di programma per le opere pubbliche
Motivazione
Effetti
Variazione di strumenti
urbanistici e sostituzione
delle concessioni edilizie
Quanto previsto dal D.P.R. 24 luglio 1977, n° 616, art. 81, concernente
l’accertamento delle conformità alle prescrizioni dei piani urbanistici ed
edilizi, previo l’assenso del comune in cui si realizza l’opera e adozione
dell’accordo con decreto del Presidente della Regione
Realizzazione di opere non compatibili con la disciplina urbanistica
vigente, previa ratifica da parte del consiglio comunale entro trenta
giorni dall’adesione del sindaco
Immediato avvio dei relativi procedimenti, da attuarsi entro tre anni
dalla dichiarazione
Variazione di strumenti
urbanistici
Dichiarazione di pubblica
utilità, indifferibilità e
urgenza delle opere
Fonte: Urbani [2003].
2.4.2.4 Consorzi
I consorzi sono enti non territoriali, di natura pubblica, con personalità giuridica. Espletano attività
strumentali per gli enti partecipanti, riferite sia a servizi – a carattere imprenditoriale o meno – che a
funzioni. La gestione è pubblicistica, non coinvolgendo capitale, beni ed esperienze professionali
private; la costituzione prevede l’approvazione, da parte dei consigli degli enti, a maggioranza
assoluta dei componenti, di statuto e convenzione, disciplinante le nomine e competenze degli
organi consortili.
2.4.2.5 Unioni di Comuni
L’unione dei comuni è un ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, per
esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni. Già prevista dalla legge n° 142 del 1990, ma
come mera associazione temporanea di enti, per effetto del TUEL l’unione è divenuto un “ente
locale” vero e proprio, con quanto ne consegue in termini di bilancio di previsione; competenza su
tasse, tariffe e contributi sui servizi gestiti; gestione dei servizi pubblici.
La costituzione avviene mediante l’approvazione, da parte dei consigli dei comuni aderenti, dell’atto
costitutivo e dello statuto, avente ad oggetto: le funzioni dell’unione e le relative risorse; gli organi
dell’unione; le modalità per la loro costituzione. Organi dell’unione sono il Presidente, scelto tra i
Sindaci dei comuni associati; il Consiglio, i cui componenti sono scelti tra i consiglieri di maggioranza
e di minoranza delle Amministrazioni comunali associate; la Giunta, i cui componenti sono scelti tra
gli assessori delle amministrazioni comunali associate.
56
2.5
Strumenti per la governance gestionale
La terza “gamba” della governance territoriale comprende la gestione degli interventi pubblici.
Questa è disciplinata da una normativa che è il risultato delle riforme introdotte negli anni ’90 - a
partire dalla legge n° 142 del 1990 - ispirate ad una chiara separazione delle aree di competenze e
responsabilità, con particolare riferimento alla funzione di [Grossi, 1998]:

ente locale, che deve limitarsi ad esercitare il governo;

impresa, il cui obiettivo è l’efficienza ed economicità della gestione.
Le evoluzioni normative hanno inoltre introdotto una specifica disciplina per i servizi “non
industriali” e identificato le diverse possibili forme giuridiche adottabili per rendere autonoma la
gestione dei servizi pubblici locali. Lo scenario attuale offre all’ente locale la scelta tra un’ampia
gamma d’opzioni”:

la tradizionale gestione “in economia”;

le formule che garantiscono un’autonomia gestionale superiore, comunque senza rilevanza
imprenditoriale (istituzione, associazione, fondazione);

i modelli con maggiore autonomia gestionale e, comunque, con autonomia imprenditoriale
(azienda speciale, società mista a prevalente capitale pubblico o privato);

la totale esternalizzazione del servizio, tramite la formula della “concessione”.
Figura 8 - Modalità gestionali dei servizi pubblici locali
Efficienza
gestionale
Bassa
Grado di
governo
Media
Alta
in
in economia
economia
istituzione
istituzione
Alto
associazione
associazione
fondazione
fondazione
Medio
azienda
azienda
speciale
speciale
Spa
Spa aa
maggioranza
maggioranza
pubblica
pubblica
Spa
Spa aa
maggioranza
maggioranza
privata
privata
Basso
concessione
concessione
2.5.1 Gestione in economia
È la forma tradizionale di gestione, che in genere impedisce un’adeguata economicità ed
imprenditorialità. E’ comunque utilizzata quando le modeste dimensioni del servizio, o altre
57
specifiche caratteristiche, riducono la convenienza a ricorrere a modalità alternative. I suoi limiti più
evidenti sono:

la difficoltà ad ottenere un effettivo controllo sul servizio erogato;

la carenza di elasticità operativa rispetto alle esigenze della domanda;

la mancanza di una struttura autonoma e responsabilizzata rispetto agli obiettivi dell’ente
locale e all’organizzazione del servizio;

la difficoltà a sviluppare e sedimentare professionalità e competenze tecniche.
2.5.2 Concessione
Questa modalità prevede l’individuazione di un soggetto totalmente estraneo all’amministrazione
pubblica, determinando una completa delega della gestione e limitando la possibilità di
coordinamento con gli altri soggetti pubblici e privati coinvolti nel programma di sviluppo. È attuata
attraverso procedure d’evidenza pubblica e viene utilizzata in presenza di particolari ragioni
tecniche, economiche o d’opportunità sociale. Di fatto, l’ente locale perde quasi sempre – per
l’intera durata della concessione - ogni forma d’orientamento e controllo sul concessionario, benché
questi sia chiamato ad adempiere compiti di natura pubblica.
2.5.3 Istituzione
L’istituzione è un organismo strumentale dell’ente locale, dotato d’autonomia gestionale e destinato
esclusivamente all’esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale, il cui capitale deriva da
conferimenti dell’ente locale o da libere contribuzioni di soggetti terzi e l’assunzione di personale
deve essere curata dall’ente locale rispettando le regole del rapporto di lavoro di diritto pubblico.
Per tali motivi si tratta di una modalità gestionale utilizzabile quando:

i servizi sociali cui è preposta non siano suscettibili di determinare profitti, come nel caso di
musei e biblioteche;

si intende, per qualsiasi ragione, mantenere un collegamento diretto e strutturale con l’ente
locale, da cui l’istituzione continua a dipendere.
2.5.4 Associazione
L’associazione è una forma giuridica privata, senza finalità di lucro, riconosciuta dal codice civile e
comprendente due tipologie, a seconda che sia dotata di personalità giuridica “riconosciuta” o no. In
entrambi i casi si configura come un ente collettivo tendenzialmente aperto a nuove adesioni,
caratterizzato per la finalizzazione delle attività dei membri del “sodalizio” ad uno scopo
determinato, a favore degli associati o di soggetti terzi.
L’associazionismo comprende una pluralità di soggetti dediti ad attività quali volontariato; politiche,
sindacali e di categoria; religiose e assistenziali; culturali; sportive dilettantistiche; di promozione
sociale e di formazione extra-scolastica della persona. Associazioni possono essere costituite dagli
enti locali per specifici scopi di rilevanza sociale e culturale. E’ previsto, ad esempio, che il ministero
per i Beni e le Attività Culturali possa costituire o partecipare ad associazioni con personalità
giuridica di diritto privato, cui conferire l’uso di beni culturali.
58
2.5.5 Fondazione
La fondazione è un ente collettivo senza fine di lucro, contemplato dal codice civile, che si
caratterizza per la presenza di un patrimonio finalizzato ad uno scopo benefico, di pubblica o privata
utilità. La tipologia dello scopo ne condiziona la struttura giuridica e l’eventuale riconoscimento, che
può avvenire su iniziativa ministeriale, regionale o da parte delle province autonome.
E’ una tipologia che ha ricoperto tradizionalmente una funzione molto rilevante ai fini dello sviluppo
sociale e culturale, come dimostra la storia degli enti con scopo di beneficenza, istruzione o ricerca
scientifica. Un caso particolare è rappresentato dalle fondazioni bancarie che, dopo un lungo
processo di riforma, si stanno andate trasformando in organizzazione non-profit impegnate
esclusivamente in uno - o più - dei settori individuati dalla legge, vale a dire: ricerca scientifica;
istruzione; arte; conservazione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali; sanità; assistenza alle
categorie deboli.
Dal punto di vista della governance turistica, l’interesse verso questo modello gestionale è legato alle
possibili funzioni di promozione e valorizzazione dei beni culturali che gli sono state di fatto
riconosciute successivamente all’approvazione di:

D. Lgs. n° 112 del 31 marzo 1998, che previde che lo Stato, le Regioni e gli enti locali curino,
ciascuno nel proprio ambito, la valorizzazione e promozione dei beni culturali;

D. Lgs. n° 368 del 20 ottobre 1998, disciplinato con D.M. del 27 novembre 2001, che dispose
la possibilità per il ministero per i Beni e le Attività Culturali di costituire o partecipare a
fondazioni con personalità giuridica di diritto privato, cui conferire la gestione di beni
culturali;

la legge 448 del 28 dicembre 2001, che stabilì che gli enti locali possono procedere
all’affidamento diretto dei servizi culturali e del tempo libero anche ad associazioni e
fondazioni da loro costituite o partecipate.
2.5.6 Azienda speciale
L’azienda speciale è un ente strumentale dell’ente locale, dotato di personalità giuridica, il cui
utilizzo è giustificato quando occorre gestire servizi di rilevanza economica, essendo caratterizzato
da autonomia imprenditoriale e da un proprio statuto, approvato dal consiglio comunale o
provinciale. Ha competenza sull’approvazione del bilancio di esercizio, ma deve sottoporre
all’approvazione dell’ente alcuni atti fondamentali, quali:

il “piano programma annuale”, che è lo strumento programmatorio generale, che ne
disciplina i reciproci rapporti, fissa le scelte e individua gli obiettivi;

il contratto di servizio, che specifica puntualmente tali rapporti;

i bilanci economici di previsione pluriennali e annuali e il conto consuntivo.
Ne consegue che l’ente generatore conserva un potere di controllo assai stretto sulle attività
dell’azienda, che si esercita, tra l’altro, all’atto della sua costituzione, con la determinazione dei suoi
indirizzi, l’approvazione dello statuto e la fissazione della dotazione patrimoniale e in quello della
gestione, attraverso la nomina del consiglio d’amministrazione e l’approvazione degli atti sopra
specificati. Questo modello sconta inoltre un duplice limite:

è concepito per un unico ente territoriale. Sebbene, in teoria, l’individuazione degli
imprenditori da consorziare possa avvenire attraverso la formula della concessione di servizi
59
attraverso procedure d’evidenza pubblica, oppure raggruppando gli imprenditori che
operano per i diversi enti, nella prassi tale opzione accade abbastanza raramente;

non può utilizzare capitali ed esperienze professionalità private, oppure acquisire nella
propria dotazione patrimoniale beni appartenenti a soggetti privati.
2.5.7 Società mista a prevalente capitale pubblico o privato
Gli enti locali possono, per l’esercizio di servizi pubblici e per le realizzazione di opere e
infrastrutture, costituire società per azioni a responsabilità limitata, dotate di capitale a maggioranza
pubblico o privato. E’ la tipologia che consente la maggiore snellezza operativa, ma viene preferita a
forme alternative, quali l’azienda speciale o la concessione, solamente quando il servizio affidato
richiede una gestione di tipo imprenditoriale e rigorose verifiche di natura economica e finanziaria
consentono di individuare un’effettiva remunerazione dei capitali investiti. La scelta del modello (a
maggioranza pubblica o privata) dipende dalla valutazione delle specifiche finalità societarie. Così:

nell’ambito della programmazione negoziata, in particolare nel caso dei patti territoriali, si è
privilegiata la forma delle società miste a maggioranza pubblica, responsabili dell’attuazione
del programma d’interventi;

quando il ruolo del soggetto pubblico è limitato all’azione d’indirizzo e controllo, si è
preferito conferire ai partner pubblici una quota minoritaria. E’ la situazione tipica d’alcune
strutture quali i convention bureau o di talune aziende di promozione turistica, orientate
alla valorizzazione di specifiche offerte di fruizione del territorio.
Per quanto riguarda la scelta dei soci privati, essa avviene sulla base della loro funzionalità ai fini
dell’attuazione del programma d’intervento, ovvero sulla valutazione di specifiche esperienze e
capacità professionali:

nel caso di società miste a maggioranza pubblica la loro scelta deve avvenire attraverso una
selezione concorsuale, con una disciplina basata essenzialmente sullo schema dell’appaltoconcorso;

meno chiara è la procedura per società a maggioranza privata, sebbene anche in tale caso la
pratica si stia spostando dall’utilizzo dell’intuitus personae a procedure comunque
concorsuali. Opportune procedure d’evidenza pubblica devono in ogni modo essere
utilizzate nel caso che la società debba appaltare attività e servizi di natura strumentale.
Una speciale tipologia di società per azioni è quella che città metropolitane e comuni,
eventualmente con la partecipazione di provincia e regione, possono costituire per progettare e
realizzare interventi di trasformazione urbana. La normativa prevede che tali società (le società di
trasformazione urbana) provvedano alla preventiva acquisizione delle aree oggetto dell’intervento,
alla trasformazione e alla commercializzazione delle stesse, eventualmente anche ricorrendo a
procedure di esproprio.
2.5.8 Le agenzie di sviluppo locale
A partire dalla metà degli anni ’90, di pari passo con il processo di decentramento amministrativo e il
ricorso a strumenti di “sviluppo dal basso”, soprattutto con riferimento agli investimenti europei, si è
diffuso in tutta Italia il modello delle c.d. “agenzie di sviluppo”.
Sotto il profilo giuridico, le agenzie ricadono in una delle tipologie sopra citate, tuttavia si
distinguono da altri strumenti per la “mission” ad esse assegnata, essendo esse generalmente
60
deputate a gestire un progetto di sviluppo locale, che può essere derivante dal trasferimento di
risorse di origine comunitarie oppure dalla autonoma volontà politica degli enti operanti sul
territorio.
Alla prima categoria appartengono le agenzie sorte per la gestione dei sopra citati programmi
comunitari “Leader”, dei patti territoriali o, in talune regioni, dei progetti integrati. Alla seconda
categoria afferiscono invece agenzie create per gestire in maniera teoricamente più snella o più
focalizzate determinate funzioni pubbliche.
Il ruolo e le funzioni che le agenzie assumono nella loro attività di intermediazione possono dunque
essere vari e differire a seconda dei contesti territoriali e istituzionali. In linea generale si possono
considerare i seguenti schemi alternativi di agenzie [Arnone e al., 2000, citato in Sviluppo Lazio,
2004]:

Agenzie incaricate della gestione e del monitoraggio del sistema agevolativi ed in particolare
della verifica di ammissibilità delle richieste di accesso agli incentivi (erogati dall’Unione
europea) con riferimento al sistema di regole (fissato in concerto dal governo centrale e
dalle regioni nel quadro della normativa europea). Si tratta di una funzione meramente
tecnica che richiama l’attività di “sportello” svolta dalle Finanziarie regionali di Sviluppo.
Sempre nel quadro di queste competenze tecniche rientrano le competenze di finanza di
progetto, le attività a sostegno delle Amministrazioni locali per lo screening dei progetti e la
stesura di adeguati piani di fattibilità tecnico-finanziaria.

Agenzie incaricate della definizione di un progetto di sviluppo incentrato su un insieme di
imprese o a vantaggio di un sistema territoriale. In questo caso l’agenzia si fa promotrice di
un sistema di concertazione tra gli enti locali, le parti sociali, e altri soggetti pubblici e privati
relativo all’attuazione di un programma di interventi caratterizzati da specifici obiettivi di
sviluppo locale (quali i patti territoriali, i piani di azione locale, etc.).

Agenzie che svolgono attività di promozione di un territorio e di internazionalizzazione del
sistema produttivo, intese sia come sviluppo di azioni di marketing territoriale, sia come
rafforzamento delle relazioni istituzionali e commerciali con l’estero.
Questi diversi schemi di agenzia possono essere classificati in base all’assetto istituzionale e
giuridico, all’ambito territoriale di riferimento e al grado di autonomia: da questi elementi derivano i
rapporti delle agenzie con i livelli di governo regionali o centrali, i rapporti tra più agenzie che
operano contestualmente sullo stesso territorio, nonché i rapporti tra le agenzie e il sistema locale in
cui agiscono.
Per quanto riguarda l’assetto istituzionale, la distinzione rilevante è quella tra agenzie di diritto
pubblico e agenzie di diritto privato; per quanto riguarda l’assetto giuridico, invece, si distinguono
generalmente le forme consortili (con carattere profit o nonprofit), tipiche dell’esperienza italiana e
le forme societarie che assumono in prevalenza la forma di società di capitali.
Le agenzie pubbliche, in genere, sono una diretta emanazione dei livelli di governo superiori
(regionali o nazionali) i quali, nel caso di società di capitali, assumono il controllo di maggioranza.
Rispetto alle agenzie private, quelle pubbliche presentano un livello di autonomia assai ristretto,
essendo la loro funzione quella di attuare i compiti di sviluppo e di sostegno all’economia locale
decisi in ambito regionale o nazionale.
Per quanto riguarda l’ambito territoriale di riferimento, si distinguono agenzie di sviluppo nazionali,
regionali e locali. Le agenzie nazionali hanno un’operatività che riguarda l’intero sistema paese, con
vantaggi in termini di economie di scala (maggior coordinamento degli interventi orientati alla
correzione degli squilibri territoriali tra aree diverse del paese; gestione integrata dei pacchetti di
61
promozione territoriale con un maggior ventaglio di offerte in termini di localizzazioni e incentivi;
riduzione degli ostacoli tecnici e amministrativi che si frappongono alla concessione di autorizzazioni
per gli investitori potenziali) ma con un contrapposto svantaggio in termini di informazioni riguardo
alle specifiche esigenze locali.
Le agenzie regionali o locali, invece, avendo una conoscenza specifica e assai dettagliata delle realtà
locali rappresentano strumenti operativi più efficaci per agire su aree territoriali particolari. Proprio
la funzione di intermediario tra sistemi locali e autorità amministrative costituisce il presupposto per
l’affidamento a queste agenzie dell’attuazione delle politiche di sviluppo delineate a livello centrale
o regionale.
Considerando simultaneamente gli aspetti relativi all’autonomia e all’ambito di operatività, è
possibile ricavare una matrice delle possibili configurazioni delle agenzie di sviluppo.
Tavola 8 –Matrice delle configurazioni delle agenzie di sviluppo
Area geografica
di riferimento
Nazionale
Regionale
Grado di autonomia
Limitato
Elevato
Agenzia ombrello
Agenzia regionale
Agenzia integrata
Agenzia autonoma o locale
Fonte: Sviluppo Lazion (2004)
In linea generale si distinguono quattro modelli di agenzie di sviluppo. Con riferimento al grado di
autonomia, quelle di un elevato grado di indipendenza che operano a livello locale sono definite
semplicemente “agenzie autonome”, e in genere dispongono delle risorse umane e tecniche per
operare in contesti territoriali particolari. Tali agenzie agiscono talvolta in “competizione” con altre
agenzie di sviluppo presenti sullo stesso territorio (come nel caso della WDA gallese o della SPRI
basca), oppure, se di piccole dimensioni, per obiettivi territoriali specifici come nel caso delle agenzie
locali italiane.
Le agenzie con elevata autonomia che operano su scala nazionale sono dette anche “agenzie
integrate nazionali” e hanno in genere come obiettivo la promozione di un intero sistema paese
finalizzata all’attrazione di investimenti dall’estero. Tali agenzie sono solitamente emanazioni dei
governi nazionali e presentano una struttura a rete con rappresentanze nei principali paesi del
mondo. Esempi a livello internazionale sono l’agenzia coreana KOTRA e la polacca PAIZ.
Le agenzie con limitata autonomia e dimensione territoriale nazionale sono dette anche “agenzie
ombrello”, in quanto queste, in genere, si servono di una rete di sotto-agenzie che operano a livello
regionale. Le agenzie ombrello hanno solitamente la duplice funzione di promuovere il paese
all’estero e attrarre capitali, e di esercitare una funzione di coordinamento dell’attività delle subagenzie regionali. Queste ultime, dal canto loro, operano in una situazione di “concorrenzialità” tra
di loro nell’attrazione di capitali dall’estero, anche se dialogano e “cooperano” tra loro attraverso
l’agenzia ombrello. Esempi di agenzie di questo genere a livello internazionale sono la francese
DATAR, l’olandese NFIA e la svedese ISA.
Le agenzie di carattere regionale o locale con limitata autonomia, infine, sono quelle genericamente
chiamate “agenzie regionali”, e in questa categoria rientra la gran parte delle agenzie di sviluppo
italiane. Il limitato grado di autonomia deriva dal controllo esercitato dalle amministrazioni regionali
che in genere assumono una posizione di maggioranza sulla compagine societaria delle strutture.
62
Come si è detto, quest’ultimo modello ha assunto particolare rilevanza, in Italia, con l’affermazione
della filosofia dello sviluppo locale a partire dalla metà degli anni ’90. Per effetto congiunto della
riforma del Titolo V e della politica regionale europea, alle regioni è stato affidato, a partire dagli
anno ‘2000 il compito di “scrivere” le regole e di controllare tecnicamente l’erogazione di strumenti
e incentivi finanziari a favore dello sviluppo locale, agendo di concerto con lo Stato e l’Unione
Europea. In tale scenario le agenzie di sviluppo locale sono divenute, in una logica di sussidiarietà, i
soggetti deputati a interpretare le preferenze e le aspettative di sviluppo propri dei sistemi locali ai
quali si riferiscono, operando come soggetti di intermediazione con i sistemi economici locali.
Può essere utile, a questo punto, riflettere anche brevemente sulle differenze strutturali e sulle
diverse funzioni svolte dalle Agenzie di sviluppo locale rispetto ai Centri di servizi alle imprese.
Anzitutto va osservato che l’Agenzia di sviluppo locale ha tipicamente una mission di carattere più
generale rispetto ai Centri di servizi. Essa è prevalentemente orientata all’analisi delle opportunità di
introduzione di progetti di sviluppo, al sostegno della formazione di nuove imprese, all’animazione e
alla mobilitazione delle risorse locali e delle capacità imprenditoriali. I Centri di servizi si pongono
invece il problema di offrire, direttamente o indirettamente, servizi diretti alle imprese esistenti.
Il ruolo dell’Agenzia di sviluppo è un ruolo complesso e articolato, che copre diverse funzioni: dalla
ricerca, alla formazione, all’accompagnamento di iniziative imprenditoriali (sia di singole imprese che
di collettività di imprese), alla fornitura di servizi. L’attività è prevalentemente un’attività di raccordo
e di costruzione di una rete di rapporti tra diverse imprese, diverse istituzioni e diverse competenze
(anche di organizzazioni localizzate in altre aree). È un’attività di promozione dello sviluppo, in
particolar modo un’attività che consenta di avviare capacità progettuale a livello del sistema
economico locale. Le sue attività si muovono in un terreno che coinvolge in un unicum attività di
ricerca-formazione-accompagnamento-servizi. Le iniziative che vengono promosse rappresentano,
pertanto, interventi di tipo orizzontale, che riguardano prevalentemente attività di animazione e di
accompagnamento, mentre i Centri servizi e i Centri tecnologici rispondono ad esigenze specifiche
con un orientamento al “problem solvine”.
Così come il “periodo d’oro” delle agenzie di sviluppo locale è coinciso con la stagione dello sviluppo
dal basso, va altrettanto sottolineato come gli ultimi anni siano stati caratterizzati da un forte
ripensamento intorno all’efficienza di questo modello. Assai significativa è la robusta polemica,
stimolata dal dibattito sorto intorno alla spending review, circa l’utilità di un numero di società
partecipate che ha assunto contorni per certi versi preoccupanti.
In effetti, quella delle società partecipate è una matassa che si è cominciata a dipanare in occasione
della crisi finanziaria. In una recente audizione alla Camera, il Direttore della Direzione finanza e
privatizzazioni del Ministero del Tesoro ha affermato che le amministrazioni pubbliche detengono
partecipazioni in circa 7.300 società, di cui 6 mila dirette. L’80% delle partecipazioni risulterebbe
detenuto dagli enti territoriali, mentre lo Stato centrale ne possiederebbe circa il 3% [Camera dei
Deputati, 2011].
Tavola 9 – Le società partecipate dal settore pubblico in Italia. Anni 2003 e 2009
Tipo di società
Partecipate
di cui partecipate
dirette
Controllate
Anno 2003
4.604
3.190
2.826
Anno 2009
5.512
3.998
3.601
Δ2009/2003
19,7%
25,3%
27,4%
Fonte: Centro Studi Unioncamere e Ricerche e Studi Spa, 2011
63
Come si vede in tabella, l’osservatorio di Unioncamere fornisce dei dati leggermente diversi (che a
loro volta differiscono da quelli della Corte dei Conti - conferma indiretta che, così come per il debito
commerciale della pubblica amministrazione, il settore pubblico sembra avere perso il controllo del
fenomeno): nel 2009 sarebbero state difatti attive in Italia 5.512 società partecipate, di cui 3.998
partecipate dirette, e 3.601 controllate. Un numero che risulterebbe in sensibile crescita rispetto al
2003 [Centro Studi Unioncamere e Ricerche e Studi Spa, 2011].
Per quanto concerne la redditività di tali partecipazioni, si rileva che il portafoglio complessivo ha un
rendimento del 1,8%. Tale valore deriva dalla differenza tra il rendimento medio delle società in utile
(6,7%) e la perdita di valore di quelle “in rosso” (-4,9%). Anche per le società partecipate il
rendimento medio risulta comunque inferiore a quello realizzato da analoghe società gestite in
forma interamente privata [Scalera, 2011].
Complessivamente il costo di funzionamento dei Consigli di Amministrazione grava per circa 2,5
miliardi di euro sulla spesa pubblica; tali società coinvolgono inoltre 24.310 componenti a livello di
CdA e organi direttivi delle società partecipate e un totale di 80mila se si considera il complesso degli
organi societari (CdA, collegi sindacali) e dei consulenti [Reviglio, 2011].
Le società operanti nei settori pubblici locali si stima che siano 2.681, distribuite abbastanza
equamente nell’ambito del trasporto pubblico locale, dell’igiene ambientale, elettricità,
dell’approvvigionamento idrico e del gas [Reviglio, 2011], a cui andrebbero tuttavia sommate quelle
con partecipazioni “di terzo livello” che secondo il Ministero dell’Economia e delle Finanze sarebbero
oltre 100mila, di cui circa la metà opera nei servizi pubblici locali. [CNEL, 2012].
Tavola 10 – Società operanti nei servizi pubblici locali. Anno 2011
Area di attività
Igiene ambientale
Trasporto pubblico
Elettricità
Idrico
Gas
Totale
Numero di imprese
645
633
548
437
418
2.681
Fonte: Reviglio, 2011
Per assicurare un maggiore controllo sull’operato di tali società, è stato approvato il DL n. 174 del 10
ottobre 2012, convertito in Legge n. 213 del 7 dicembre 2012, che all’art. 147-quater, ha previsto
progressivamente l’obbligo di effettuare i controlli sulle società partecipate dagli enti locali di
dimensioni superiori ai 10mila abitanti. Questi sono difatti tenuti a definire gli obiettivi gestionali cui
deve tendere la società partecipata, secondo appropriati standard qualitativi e quantitativi. A tal fine
occorre organizzare un idoneo sistema informativo per rilevare almeno i rapporti finanziari con
l'ente, la situazione contabile, gestionale e organizzativa, i contratti di servizio, la qualità dei servizi
erogati e il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.
Attraverso tali informazioni, l'ente locale è tenuto ad effettuare il monitoraggio periodico
sull'andamento delle società partecipate, analizzando gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati
e individuando le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economicofinanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.
64
In materia di partecipate (non solo società, ma anche istituzioni e aziende speciali) è intervenuta
infine la legge di stabilità 2014, la quale ha tra l’altro modificato i provvedimenti presi dapprima
nell’ambito della manovra estiva del 2010 e successivamente attraverso la spending review dal
governo Monti, privilegiando le funzioni di indirizzo e controllo in luogo delle dismissioni
originariamente previste. Questo ha portato taluni osservatori a sollevare perplessità circa l’effettiva
volontà e capacità di incidere sulla spesa associata a tali organismi. Tale scetticismo risulta motivato,
a meno che non vengano utilizzati opportuni strumenti di misurazione, valutazione e controllo della
performance, che consentano di collegare strategicamente le prestazioni individuali e organizzative
alle finalità proprie dell’ente controllante.
2.6
Altri strumenti di sviluppo locale
2.6.1 I marchi collettivi
Il marchio collettivo è un segno distintivo che svolge principalmente la funzione di garantire
particolari caratteristiche qualitative di prodotti e servizi di più imprese e serve a contraddistinguerli
per la loro specifica provenienza, natura o qualità. Si differenzia dal marchio individuale che ha la
funzione di contraddistinguere i prodotti e servizi di una determinata impresa da quelli delle altre
imprese. Il marchio collettivo può essere costituito da indicazioni descrittive che si riferiscono alla
provenienza geografica dei prodotti e servizi. Tuttavia, l’Ufficio italiano brevetti e marchi può
rifiutare la registrazione di segni distintivi costituiti da indicazioni geografiche, se i marchi richiesti
possono creare situazioni di ingiustificato privilegio o recare pregiudizio allo sviluppo idi altre
analoghe iniziative nella regione. Diversa rispetto ai marchi d’impresa è anche la disciplina
applicativa.
La definizione di marchio collettivo è riportata dall’articolo 2570 c.c. e dall’art. 11 del Codice di
Proprietà Industriale. La funzione principale del marchio collettivo è di garantire l’origine, la natura e
la qualità di determinati prodotti o servizi. Indirettamente, essa produce anche l’effetto di collegare i
prodotti alle imprese appartenenti a un dato ente come ad esempio accade nel caso di imprese
appartenenti a consorzi titolari del marchio registrato. Il consumatore, tuttavia, trova nel marchio
collettivo soprattutto un immediato riferimento alla provenienza geografica, alla ubicazione e
modalità del processo produttivo nonché alla qualità del prodotto.
Il marchio collettivo si distingue da altri segni distintivi, seppur dotati di alcune caratteristiche
comuni, come il marchio di certificazione o la denominazioni di origine. La titolarità del marchio
collettivo non è legata alla struttura giuridica del soggetto titolare. Elemento essenziale è invece la
funzione effettiva svolta dall’ente (impresa, associazione riconosciuta o anche di fatto, privato o
pubblico) che deve essere di protezione e garanzia di determinati prodotti o servizi. Non è lo statuto
dell’ente o la legge speciale istitutiva, bensì il regolamento d’uso il documento sul quale si basa la
domanda registrazione; il regolamento (ed eventuale disciplinare di produzione) deve essere
depositato in sede di registrazione e deve contenere clausole relative alle modalità d’uso e
concessione, controlli e sanzioni.
Gli uffici come l’UIBM o l’UAMI (Ufficio per l’Armonizzazione nel Mercato Interno) verificano se è
assicurata o meno tale obiettiva funzione di garanzia nonché valutano la congruità e completezza del
regolamento allegato. Non va dimenticato che il mancato controllo con irrogazione di sanzioni da
parte del soggetto titolare rispetto al marchio utilizzato non conformemente al regolamento d’uso
(cd. marchio decettivo) può comportare la decadenza del titolare dal marchio (e di conseguenza
l’impossibilità per gli aderenti o concessionari di utilizzarlo) ai sensi dell’art. 14 del CPI. Il soggetto
65
titolare che ottiene la registrazione del marchio non coincide con l’azienda che utilizza il marchio
(azienda concessionaria). Inoltre, i soggetti utilizzatori non devono appartenere all’ente titolare
attraverso un vincolo associativo o di dipendenza. Ovviamente, però, la concedibilità a un terzo non
è automatica, ma è subordinata alla verifica dei requisiti oggettivi dell’azienda (di solito da parte di
un comitato) che deve soddisfare le norme del regolamento d’uso.
A livello europeo si dà risalto alla funzione di garanzia, che però deve essere tale da non escludere i
terzi o violerebbe le regole del libero mercato e della concorrenza. Il diritto antitrust si incrocia
pertanto con la disciplina del marchio collettivo. Invero, anche il nostro CPI prevede, in attuazione
della direttiva comunitaria citata, che la registrazione di un marchio collettivo non deve creare
“situazioni di ingiustificato privilegio o comunque recare pregiudizio allo sviluppo di altre analoghe
iniziative nella regione.”
2.6.2 Le certificazioni di qualità ambientale
La Certificazioni di qualità ambientale o Ecolabel è il marchio ecologico europeo, istituito nel 1992,
con lo scopo di aiutare i consumatori a identificare facilmente prodotti che hanno minori impatti
negativi sull’ambiente rispetto a prodotti equivalenti, lungo tutto il loro ciclo di vita. Con il
Regolamento n. 1980/2000/CE l’applicazione del marchio viene estesa anche ai servizi.
Il servizio di ricettività turistica è il primo per il quale sono stati sviluppati i criteri dell’Ecolabel
(Decisione della Commissione del 14 Aprile 2003 che stabilisce i criteri per l’assegnazione di un
marchio di qualità ecologica al servizio di ricettività turistica), in vigore dal 1 Maggio 2003 al 30 Aprile
2007. L’Ecolabel può essere richiesto dal proprietario di una struttura ricettiva o dal suo direttore. I
tipi di strutture ricettive classificate in base alla Decisione della Commissione 99/35/CE rientranti nel
campo di applicazione dell’Ecolabel Europeo sono: 1) Alloggi turistici collettivi , 2) Strutture
specializzate, 3) Alloggi turistici privati:

nella prima categoria rientrano: alberghi (oltre case albergo, locande sulla strada e villaggi
turistici), strutture ricettive simili agli alberghi (come pensioni, residenze turistiche,. B&B,
fattorie) e altri tipi di alloggi collettivi (come alloggi per vacanze, campeggi per bungalows,
ostelli della gioventù, alloggi per gruppi e case di villeggiatura per anziani, dipendenti,
lavoratori, studenti, rifugi di montagna);

nella seconda categoria rientrano: alloggi legati a stabilimenti di cura, Campi di lavoro,
colonie di vacanza, alloggi legati a centri di conferenza;

nella terza categoria rientrano: camere in affitto in alloggi familiari, alloggi affittati da privati
o da agenzie professionali, residenze secondarie incluse le multiproprietà.
In Italia l’organismo competente a cui inoltrare la richiesta è il Comitato Interministeriale
Ecolabel/Ecoaudit, Sezione Ecolabel. Il Comitato si avvale del supporto tecnico dell’APAT (Agenzia
per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici). Prima di inoltrare la domanda di
assegnazione del marchio all’organismo competente, il richiedente deve assicurare che il servizio di
ricettività turistica sia conforme ai criteri pubblicati.
I criteri sono divisi in: 1) criteri obbligatori, 2) criteri facoltativi. I criteri obbligatori sono 37 e devono
essere soddisfatti se applicabili. Le condizioni per l’applicabilità sono specificate per ogni criterio nel
“Manuale tecnico per l’Ecolabel Europeo” (scaricabile all’indirizzo http://www.sinanet.apat.it/
certificazioni/ecolabel/ ecolabel_documenti.asp). I criteri facoltativi sono 47. Ad ognuno è stato
assegnato un punteggio da 1 a 3. Il punteggio minimo richiesto per ricevere l’Ecolabel è di 16,5 punti
per quelle strutture che non offrono servizi aggiuntivi rispetto al servizio di pernottamento, per
ognuno dei servizi aggiuntivi offerti il punteggio richiesto aumenta di un punto. I richiedenti devono
66
procurare documentazione scritta riguardo la conformità ai criteri, come richiesto da ciascun
criterio, ed includere tale documentazione nel fascicolo contenente i moduli necessari per la
richiesta.
67
3
La governance delle destinazioni turistiche
3.1
Caratteristiche delle destinazioni turistiche
Il passo successivo consiste nell’approfondire il tema della governance con riferimento alle
destinazioni turistiche. Un luogo, infatti, oltre ad essere identitario, relazionale e storico potrebbe
anche possedere tutte le componenti della destination secondo l’accezione fornita da Buhalis
(2000): Attraction (fattori di attrattiva), Accessibility (accessibilità e mobilità), Amenities (strutture
ricettive, ristoranti, artigianato tipico, attività commerciali, etc.), Available packages (proposte
integrate di fruizione), Activities (altre attività utili al ampliare il periodo di visita) e Ancillary Services
(imprese di incoming, enti locali a supporto delle politiche del turismo e servizi di pubblica utilità). In
tal caso, il Neoluogo si configurerebbe come una destinazione turistica.
Di seguito è descritto un sistema concettuale in tema di destination governance, che esplicita le tre
leve costituenti la governance: attori, strutture di governo e meccanismi di coordinamento, con
particolare riferimento allo sviluppo di una destinazione sostenibile e competitiva, secondo
l’accezione della World Tourism Organization e delle delle Nazioni Unite (2005).
3.1.1 Attori
Rispetto agli attori è evidente la necessità di prevedere un modello di governance che coinvolga tutti
i “portatori di interesse” della destinazione, seppur con modalità e gradi di intensità differenti.
Questo è considerato uno dei presupposti per il raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità.
Dunque, oltre ai player della filiera turistica è indispensabile coinvolgere tutti gli attori interessati
allo sviluppo del turistico del territorio compresa la popolazione locale.
Spicca, in particolare, il ruolo svolto dalle c.d. Destination Management Organization (DMO). Si tratta
di soggetti, legittimati da quanti governano il territorio ed erogano i servizi turistici, che assumono i
compiti di progettazione, attuazione e promozione dello sviluppo turistico locale, gestendo in
particolare le relazioni tra gli stakeholder, così che la loro azione coordinata converga verso il
perseguimento delle strategie tra loro condivise.
3.1.2 Strutture di governo
Relativamente alla tipologia di DMO, la letteratura propone differenti strutture a seconda delle
dimensioni e degli obiettivi su cui si intende porre maggiore attenzione. La distribuzione delle attività
e delle risorse tra gli attori del sistema turistico conduce alla definizione di modelli Corporate e
Community [Flagestaad e Hope, 2001] mentre l’analisi delle transazioni tra i diversi attori ed il rischio
di opportunismo derivante dalle probabili asimmetrie e dalla struttura di potere porta a considerare
strutture di governance poste lungo il continuum mercato-gerarchia.
Gran parte dei contributi su questo tema, converge sul considerare la destination come un Network,
in cui è possibile identificare tre differenti configurazioni di governance:

ad un estremo, vi sono strutture in cui l’interazione è mediata da un unico soggetto-pivot,

all'altro estremo, vi sono strutture altamente decentrate;
68

a livello intermedio, è possibile che un singolo attore possa svolgere alcune attività-chiave
della governance, lasciando le altre attività ai restanti componenti della rete
Questa interpretazione è anche alla base dell’uso della social network analysis come metodologia
per approfondire gli aspetti strutturali del network che caratterizza la destinazione (centralità,
densità, intensità dei legami, etc.). In linea con questa impostazione vi è la struttura collaborative
community, in cui l’interesse si sposta sulla gestione delle interdipendenze tra gli stakeholder, sulla
condivisione di risorse e rischi e sulla necessità di un coordinamento che garantisca un’equa
distribuzione del potere ed una programmazione condivisa ed inclusiva.
3.1.3 Meccanismi di coordinamento
Per quanto riguarda i meccanismi e gli strumenti di coordinamento, anche questi sono influenzati
dagli obiettivi e dalle dimensioni del governo sui cui ci si concentra e, dunque, dalla struttura di
governance prescelta.
Alcuni contributi sottolineano le necessità di gestire gli scambi attraverso l’esercizio del potere
ovvero mediante contratti formali, altri, invece partendo dal presupposto che lo stesso network
della destination as a form of a governance si soffermano su specifiche modalità di risoluzione dei
conflitti e sulla necessità di attivare meccanismi relazionali basati sulla fiducia e l’impegno reciproco.
Tuttavia, tali meccanismi sono spesso considerati tra loro complementari. Ad esempio, Bregoli e Del
Chiappa (2012) dopo aver approfondito un set di possibili meccanismi e strumenti di coordinamento
considerati utili ai fini di un governo efficiente della destinazione (Social norms; Communication,
Interlocking directorates, Common staff, Planning and control systems, Incentive systems, Selection
systems e Information systems), sostengono che non ne esiste uno più efficace di altri ed affidano
alla DMO il compito di poterli utilizzare congiuntamente al fine di potenziare il coordinamento nel
suo complesso.
3.2
Aspetti chiave della governance delle destinazioni turistiche
Dall’analisi congiunta dei contributi sugli attori, le strutture ed i meccanismi di coordinamento
emergono differenti approcci di governance che possono coesistere contemporaneamente. Per le
ragioni sotto descritte non è possibile stabilire in modo assoluto il modello più efficace, poiché esso
dipende tra l’altro dallo stadio del ciclo di vita della destinazione, che determina le priorità
strategiche ed operative rispetto alle quali deve esercitarsi la governance, dalla connotazione
esperienziale che dovrà assumere la destinazione, nonché dalle competenze ed abilità degli attori
presenti.
Più in generale, per definire il modello di DMO da utilizzare risulta indispensabile:

studiare le condizioni del contesto esterno (politico, istituzionale, sociale, economico e
tecnologico) quali sistema di vincoli ed opportunità entro cui inquadrare la governance della
destinazione;

considerare il carattere evolutivo della governance, che rende le strutture ed i meccanismi di
coordinamento esaminati capaci di coesistere ed essere soggetti a continui cambiamenti, a
seconda della fase del ciclo di vita e del posizionamento competitivo in cui la destinazione si
trova;

analizzare la “fotografia” dell’attuale stato della governance della destinazione (comprensivo
di soggetti, interdipendenze e relazioni), punto di partenza per proporre un modello che
risponda alle esigenze di maggiore sostenibilità;
69

identificare gli stakeholder da coinvolgere, definendo modalità ed intensità di partecipazione
ai processi decisionali;

sostenere le logiche di partenariato pubblico-privato in grado di rispondere alla flessibilità
richiesta dal dinamismo del contesto esterno ed al contempo di gestire le problematiche
legate alla scarsità delle risorse disponibili;

definire obiettivi condivisi tra tutti gli stakeholder coinvolti e coerenti rispetto alle risorse
disponibili, utilizzando opportuni strumenti decisionali capaci di assicurare un effettivo e
democratico processo di coinvolgimento e partecipazione;

identificare i ruoli da assegnare alla DMO, comprendenti compiti di natura strategica, legati
alla pianificazione turistica e sostenibile del territorio, e di natura operativa, inerenti la
realizzazione di azioni di marketing turistico e territoriale;

delineare criteri di misurazione e valutazione delle performance e di analisi degli
scostamenti, nonchè modalità di riconfigurazione/evoluzione del modello di governance
delineato.
Alcuni di tali aspetti coincidono, in realtà, con i principi della “buona governance” da noi delineati in
apertura. Altri invece sono caratteristici delle destinazioni turistiche. Per questa ragione, ci
soffermiamo di seguito ad analizzare:

i modelli di DMO disponibili, inquadrandoli in funzione del ciclo di vita della destinazione;

gli attori rilevanti di cui occorre in ogni caso tenere conto e che definiscono, comunque,
l’attuale sistema di governance, per quanto possa essere o meno evoluta la destinazione;

alcune problematiche comuni alle destinazioni turistiche di cui sembra opportuno tenere
conto nell’avvio della governance del “neo-luogo”.
3.3
Modelli di Destination Management Organization (DMO)
Come si è detto, il concetto di DMO si presta a numerose descrizioni e interpretazioni. Parafrasando
Mintzberg (1994) potremmo dire che qualsiasi luogo esprime difatti una progettualità e mostra dei
comportamenti, da parte dei diversi attori che, direttamente o indirettamente, concorrono a
definire il suo sistema turistico, la sua attrattività e, in definitiva la sua “strategia turistica”.
Un punto di partenza per la classificazione del modello esistente è lo studio del livello di integrazione
tra attività turistica e territorio. A tale scopo occorre analizzare:

la tipologia di “spazio turistico” in campo;

il grado di “distrettualità”, ovvero di specializzazione, concentrazione e integrazione dei
servizi turistici diretti e indiretti.
3.3.1 Tipologie di spazi turistici
A differenza d’altri settori economici e produttivi, le attività turistiche presentano una relazione
mediamente più accentuata con il territorio nel quale esse operano. Anzi, è usuale connotare come
“turistica” una regione nella misura in cui essa risponde ad una certa densità di turisti e ad una
determinata immagine che la caratterizza [Lozato-Giotart, 2002]. Tale relazione è evidente da due
punti di vista:
70

da quello dell’offerta, dove le strutture e infrastrutture realizzate per il turismo s’innestano
sul sistema urbanistico e paesaggistico della destinazione, dando luogo a spazi “turistici” che
spesso si sovrappongono o coincidono con quelli fruiti dalla comunità locale;

da quello della domanda, perché la pluralità delle componenti del prodotto turistico - con
parziale eccezione d’alcuni servizi come la ricettività o l’erogazione d’informazioni, che si
rivolgono prevalentemente ad una domanda di tipo “turistico” - devono soddisfare
contemporaneamente la richiesta dei turisti e quella dei residenti.
Tali considerazioni sono fondamentali per l’elaborazione delle strategie di sviluppo, che devono
considerare il grado di compenetrazione, attuale e desiderato, del turismo rispetto al sistema fisico,
ambientale e socio-culturale della destinazione. Esso è frutto dell’evoluzione storica delle
destinazioni, rappresentabile attraverso modelli che includono il continuo confronto e adattamento,
più o meno guidato, tra (da una parte) le mutevoli esigenze della domanda e (dall’altra) la necessità
di promuovere e preservare le risorse locali. Gli spazi turistici possono in particolare essere
classificati secondo criteri geografici quali:

la presenza spaziale del turismo, ovvero l’intensità dei flussi turistici e la suddivisione dello
spazio in rapporto alle altre forme d’occupazione con le quali può coabitare, misurabile
attraverso il cosiddetto indice spaziale d’affluenza turistica (ISAT), ovvero il numero di turisti
rapportato alla superficie considerata (per esempio quella comunale);

le forme spaziali degli insediamenti turistici e il loro impatto sull’ambiente geografico,
(naturale e umano), distinguendo in base al numero di poli d’attrazione turistica, coincidenti
con le attrazioni “primarie” e nuclei di localizzazione delle attività turistiche.
Combinando tali criteri è possibile tracciare una varietà di spazi turistici, i quali rispondono a due
macro-categorie:

spazi polivalenti aperti, caratterizzati da una grande diversità d’attività turistiche e non
turistiche, classificabili nelle sotto-tipologie balneari e lacustri, urbane non balneari, ”verdi”;

spazi turistici specializzati, in cui il turismo è spesso la più importante attività e forma
d’occupazione dello spazio, a loro volta distinguibili in “aperti” e “interclusi”, con i secondi
caratterizzati da una iper-specializzazione turistica e l’assenza d’attività polivalenti, dove le
forme d’occupazione dello spazio ne fanno dei luoghi e dei paesaggi specifici in rapporto
all’ambiente ospite.
Nelle sue prime espressioni, il turismo è stato quasi sempre inserito in un ambiente polivalente e
aperto; solo più recentemente, la crescita e la diversificazione dei bisogni turistici hanno stimolato la
nascita e lo sviluppo di nuove forme di spazi turistici “interclusi”. Molte destinazioni sono peraltro
caratterizzate da una debole o assente polarizzazione, ospitando turisti in numero limitato e in
maniera diffusa; i relativi spazi turistici sono spesso localizzati o in aree lontane dai principali bacini
d’origine della domanda o in zone emarginate rispetto ai grandi flussi turistici.
La distanza, tuttavia, non è il solo fattore di spiegazione della debole polarizzazione turistica
regionale: molte regioni, pur vicine ai grandi centri di partenza del turismo, attirano pochissimi turisti
o svolgono, al più, un ruolo meramente escursionistico perché mancano di vere attrattive e di
un’immagine di marca turistica. Un caso particolare è rappresentato, dalle zone ricreative ubicate
nelle periferie urbane, che coincidono talvolta con spazi misti di turismo e ricreazione. Sono, di
solito, aree agricole e forestali dotate di leggere infrastrutture d’accoglienza e animazione, quali
maneggi, piste ciclabili, campi sportivi, attracco nautico e fluviale, camping, ecc.: gli svaghi ricreativi
prevalgono sull’attività turistica. Tali aree si sviluppano per lo più nel cuore o ai margini di regioni
molto urbanizzate.
71
Tavola 11- Spazi turistici di tipo polivalente e aperto
Balneari e lacustri
Complessi alberghieri
integrati unipolari e
monucleari caratteristici dei
più recenti insediamenti
tropicali in cui l’attività
turistica è molto concentrata
nello spazio (Caraibi,
Maldive, Zanzibar, etc.).
Tradizionali stazioni bipolari
e multinucleari (come le
stazioni adriatiche, quelle
della Costa del Sol o le
Canarie).
Spazi polivalenti e aperti
Urbani non balneari
Modelli multipolari e polinucleari,
come le grandi capitali storiche
occidentali (Londra, Parigi, Roma,
etc.).
Stazioni mononucleari e unipolari
(piccole città d’arte, cittàpellegrinaggio, etc.). L’affluenza
turistica è legata ai quartieri visitati
(o circoscritta all’interno e in
prossimità del santuario), dove è
localizzata anche la maggior parte
delle strutture ricettive.
Verdi
Modello agrituristico polivalente,
caratterizzate dal dualismo
concentrazione-dispersione:
 concentrazione della rete ricettiva e
dell’animazione;
 dispersione delle attività nello spazio
rurale: passeggiate a piedi e a cavallo,
turismo fluviale, cicloturismo, etc.
Modello “rururbano”, tipicamente
sviluppatosi in prossimità delle grandi
città dei paesi urbanizzati e
industrializzati, dove le attività legate al
tempo libero e turismo di prossimità si
confondono, con le seconde che restano
tuttavia marginali e legate a specifici
fattori d’attrazione.
Stazioni multipolari e
multinucleari (come la Costa
Azzurra), in cui le attività e la
domanda turistica sono
molto diversificate nello
spazio.
Fonte: elaborazione da Lozato-Giotart [2002]
72
Tavola 12 - Spazi turistici specializzati
Spazi turistici specializzati
Aperti
Stazioni balneari specializzate mononucleari e
unipolari, spesso frutto dell’infatuazione per il
turismo balneare tipico dopo la seconda guerra
mondiale di molte località marittime capaci di
accogliere bagnanti. E’ il caso di molte “piccole”
stazioni balneari delle coste portoghesi, spagnole,
francesi, italiane, croate e greche, dove il turismo è
divenuto così specializzante che tutte le altre attività
(artigianato, commercio, pesca) vivono del suo
indotto.
Grandi attrattori culturali specializzati, unipolari e
multipolari, con enormi quantità di visitatori
(Pompei, Machu Picchu, piramidi egizie, castelli della
Loira, etc.). Centri puntiformi in ambiente ospite con
attività non turistiche; lasciano ad altri spazi, più o
meno vicini, le funzioni ricettive tradizionali.
Stazioni balneari specializzate polinucleari e
multipolari, di tipo tradizionale, dove l’attività
turistica trae origine dalle originarie aristocratiche
stazioni di villeggiatura (come Ostenda, Rimini, Yalta,
etc.) o di sviluppo più recente (Costa Brava, Costa del
Sol).
Stazioni termali, evolute da luoghi di cura a stazioni
di svago con attività complementari.
Stazioni di sport invernali, comprendenti diverse
forme succedutesi nel tempo:
 tradizionali, integrate nei villaggi pre-esistenti
(come Chamonix o Courmayeur);
 unipolari di 2° generazione, riservate solamente
allo sci (tipo La Plagne);
 bipolari di 3° generazione, con sdoppiamento
rispetto al vecchio villaggio;
 stazioni-villaggio recenti, con mix tra condomini
(pochi) e chalet individuali, divisi tra autoctoni e
turisti; il villaggio che conserva la sua struttura
iniziale.
Interclusi
Di struttura spaziale poco diversificata, risultato di
una progettazione architettonica omogenea.
Comprendono stazioni di sport invernali integrate
(Isola 2000, Tignes, Sestriere) e località balneari
(Santa Cruz de Tenerife, litorale della Linguadoca e
Rossiglione, Cancun e Bali), che pur differenti nel
livello d’interclusione, sono enclave finalizzate al
turismo di massa internazionale.
Più o meno chiusi; il turismo si svolge in spazi
delimitati, quali:
 marina, con il porto turistico direttamente inserito
nell’insieme edilizio destinato ad alloggiare
dipartisti e turisti agiati;
 villaggi-club e complessi alberghieri.
Includono parchi e riserve naturali, ad affluenza
regolamentata.
.
Fonte: elaborazione da Lozato-Giotart [2002]
3.3.2 Condizioni per l’attivazione di economie di distretto turistico
L’analisi degli spazi turistici consente di identificare una pluralità di modelli disponibili per lo sviluppo
turistico della destinazione. Ciascuno di essi implica ricadute differenti dal punto di vista del
73
consumo dello spazio e dell’impatto sulle società d’accoglienza. Le decisioni strategiche dovrebbero
dunque tenere conto, in anticipo, di tali impatti e, a tal fine, sono stati proposti una pluralità di
strumenti per le valutazioni di tipo economico, ambientale e socio-culturale [UNWTO, 2004]. Resta
tuttavia aperta una questione fondamentale, legata ad un’evidente dicotomia tra le opzioni di
sviluppo:

gli orientamenti e le scelte dei grandi investitori internazionali tendono generalmente a
premiare la strada della specializzazione, cui viene generalmente associata una più alta
efficienza operativa e una maggiore capacità di prestare attenzione alle esigenze della
domanda;

le autorità pubbliche, per contro, tendono normalmente a privilegiare la massimizzazione
delle ricadute dirette e indirette dell’attività turistica, la quale presuppone la ricerca
dell’integrazione territoriale – e dunque la dispersione – di tali attività.
In letteratura, tali opzioni sono state anche classificate come rispondenti rispettivamente a un
modello “corporate” e a un modello “community” [Flagestaad e Hope, 2001], essendo il primo tipico
di destinazioni caratterizzate dalla presenza di poche imprese fortemente integrate ed il secondo
associato a contesti dove l’offerta è invece assai frammentata. Non si tratta, tuttavia, di mediare
semplicemente tra le legittime e differenti esigenze del settore pubblico e degli operatori privati,
quanto di comprendere, in anticipo, qual è la percorribilità delle diverse opzioni e quali sono,
realisticamente, i vantaggi che ne conseguono per la destinazione.
La preferenza per la diffusione delle attività turistiche e la loro compenetrazione rispetto al sistema
territoriale discende normalmente dal tentativo di generare le cosiddette “economie di distretto”,
che si manifestano in presenza di particolari “fattori di localizzazione”, ovvero di un gruppo
d’imprese interconnesse e di istituzioni associate operanti in un particolare campo, territorialmente
contigue e collegate da elementi di comunanza e complementarietà [Becattini, 1998].
La teoria dei distretti risale alla fine dell’ottocento [Marshall, 1972], ma i fattori di localizzazione quale variabile di sviluppo - sono stati sottovalutati sino quasi all’ultima decade del ventesimo
secolo, quando si è avuta, in generale, una forte ripresa dell’interesse per la dimensione spaziale
dell’economia, alimentata da contributi teorici ed empirici di notevole rilevanza, a partire dai modelli
riferiti al sistema “centro-periferia” [Krugman, 1995]. Tali studi hanno trovato una loro sublimazione
nella scuola di pensiero italiana, sorta intorno al concetto di distretto industriale e all’osservazione
del successo riscontrato dalle imprese e dai sistemi territoriali che ne fanno parte [Brusco, 1989].
Essi hanno fornito, tra l’altro, sostanziali motivazioni economiche e sociali alla nuova politica
regionale e al processo di decentramento istituzionale-amministrativo precedentemente descritto e
sviluppatosi dalla seconda metà degli anni ‘90.
Il presupposto è che lo sviluppo di particolari regioni sia dovuto, oltre all’azione d’economie di tipo
“marshalliano” – ovvero circolazione d’informazioni e conoscenze tecniche, forza lavoro specializzata
e qualificata, fornitori specializzati – anche a fattori di contesto socio-economico e socio-culturale.
Da questo punto di vista, i modelli di spazio turistico sopra evidenziati presentano caratteristiche
differenti in termini di propensione alla distrettualità, che appare più elevata nei sistemi “polivalenti
aperti”, in particolare balneari e lacustri, e minima nei sistemi specializzati di tipo “intercluso”.
74
Figura 9 - Modelli di spazi turistici e propensione alla distrettualità
Distribuzione
territoriale
Propensione alla
distrettualità
Alta
Concentrata
•Piccole città d’arte e
luoghi di
pellegrinaggio
Diffusa
Stazioni balneari
multinucleari e
multipolari
Stazioni balneari
mononucleari e
multipolari
•Stazioni termali
Media
Media
•Stazioni integrate
invernali e balneari
•Grandi capitali
storiche occidentali
Modello agrituristico
•Complessi alberghieri
integrati
Bassa
•Marina e villaggi club
Modello rururbano
•Grandi attrattori
culturali specializzati
Parchi e riserve
naturali
Per quanto ai sistemi “polivalenti aperti” sia normalmente associato un più alto grado di
distrettualità e, dunque, un maggiore vantaggio competitivo, la presenza di un insieme
geograficamente prossimo e interconnesso d’imprese e istituzioni è condizione necessaria, ma non
ancora sufficiente, per dare vita ad un’economia di distretto. Questa discende, infatti, dalla
soddisfazione di una pluralità di condizioni, che includono [Viesti, 2000]:

la disponibilità di “fattori produttivi”, endogeni o acquistabili dall’esterno. Punto di partenza
è la dotazione di risorse umane, dotate di un sufficiente capitale di conoscenze, combinate
con fattori culturali, climatici o naturali;

la “capacità tecnologica”, necessaria per determinare l’effettiva utilizzazione e l’efficiente
combinazione dei fattori produttivi. Mentre questi sono spesso peculiari di ciascuna regione
– come nel caso del “saper fare” artigianale che ha costituito l’innesco di numerosi distretti
industriali dell’Italia centrale – la capacità tecnologica può essere acquisita dall’esterno,
attraverso forme d’integrazione economica tra le destinazioni, favorendo:


la mobilità del capitale umano, con percorsi sequenziali di emigrazione,
apprendimento e ritorno;

il decentramento produttivo, attuabile per specifiche funzioni della catena di
produzione del servizio, stimolando forme di learning by interacting;

l’investimento diretto interregionale;
la presenza di una o più imprese motrici, che determini la nascita di nuove imprese
concorrenti e fornitrici attraverso:
75

l’ampliamento della divisione del lavoro tra esse, con l’instaurarsi di legami
commerciali e di collaborazione;

l’ampliamento orizzontale della gamma delle produzioni con l’intensificarsi della
concorrenza.
Tale accumulazione può avvenire in vari modi, i quali non presuppongono necessariamente
l’esistenza di una pluralità di piccole imprese, ma piuttosto la possibilità di generare nuovi
imprenditori attraverso azioni di spin-off, imitazione e nascita di fornitori in loco;

la presenza di una domanda capace di assorbire i prodotti/servizi delle imprese, tenuto conto
che un distretto nasce normalmente per servire la domanda locale e solo più raramente
orientandosi direttamente alla domanda esterna;

il contesto locale, con riferimento a:

modelli socio-culturali, valoriali e politici prevalenti, i quali possono favorire o no
l’imprenditorialità;

qualità delle istituzioni, necessaria per assicurare le condizioni di base per l’attività
delle imprese, vale a dire la disponibilità di spazi attrezzati, la sicurezza e la legalità,
le infrastrutture di trasporto, idriche, energetiche, etc.
Lo studio della distrettualità nel settore turistico deve altresì tenere conto di alcune peculiarità, che
ne distinguono il processo di attivazione rispetto al settore industriale. In particolare, ci si riferisce al
modello produttivo “orizzontale” e al conseguente rilievo che rivestono le cosiddette funzioni di
metamanagement [Sainaghi, 2004]:

il modello produttivo orizzontale fa riferimento al fatto che l’esperienza turistica deriva dalla
somma di “ingredienti” forniti da singole imprese e istituzioni;

il metamanagement – inteso come guida sovraordinata rispetto ai diversi soggetti che
operano nel distretto - discende dal fatto che tali ingredienti devono comunque essere
progettati e programmati in modo tale che possano essere percepiti come un unicum da
parte del cliente finale.
Peraltro, la presenza e la reciproca coerenza delle condizioni precedentemente elencate sono
necessarie per garantire la “competitività” del distretto, la cui forza si può misurare, generalmente,
verificando l’utilizzo di leve concorrenziali che siano diverse dal prezzo, il quale può semmai essere
rilevante unicamente nella fase embrionale di sviluppo, ed associate alla combinazione locale di
tradizione, forza lavoro ed economie di scala integrate.
E’ interessante notare che gli studi hanno evidenziato come la formazione dei distretti possa
risultare inibita da taluni fattori (tipici delle economie in via di sviluppo) quali [Porter, 2000]:

bassi livelli locali dell’istruzione e delle competenze, con curricula delle università e delle
scuole tecniche, pianificati centralmente, inadeguati a soddisfare le esigenze delle imprese;

debolezza della tecnologia, mancanza d’accesso al capitale e inadeguatezza delle istituzioni;

politica statale, con vincoli alla localizzazione delle imprese e distribuzione di sussidi, che
determina una distribuzione artificiale delle imprese;

comportamenti monopolistici delle imprese, protette dalla concorrenza.
Alcuni di tali fattori inibitori si presentano anche nel settore turistico dei contesti più avanzati,
agendo da grande freno all’attivazione d’economie turistico-distrettuali. In particolare si fa
riferimento a [Bieger, 2000]:
76

prevalenza d’imprese di piccola e media dimensione, che manifestano mancanza di knowhow e competenze (oltre che la difficoltà a svilupparle), carenza d’orientamento strategico
nella cooperazione, scarsità di tempo e competenze dedicati attività di management. Tali
fattori, insieme con gli alti costi di verifica e transazione, rendono difficile la collaborazione a
livello operativo;

mancanza di forza strategica nelle organizzazioni turistico-territoriali, quali le aziende di
promozione turistica. Queste dovrebbero svolgere un ruolo da facilitatore nei processi di
promozione e configurazione dell’offerta, ma risultano, di fatto, “appesantite” da
sovrastrutture politiche oltre che penalizzate da finanziamenti spesso insufficienti.
Tali considerazioni aiutano a spiegare perché le modalità di sviluppo turistico delle destinazioni
s’inquadrino in un continuum che prevede, agli estremi opposti, lo sviluppo di:

sistemi turistici diffusi e integrati a livello territoriale, nel caso di destinazioni che presentino
condizioni di contesto e servizi turistici “indiretti” sufficientemente strutturati per qualità e
dimensionamento;

“enclave” turistiche, qualora il livello dei servizi turistici indiretti e, soprattutto, delle
condizioni di contesto, non sia tale da garantire livelli minimi di qualità e sicurezza in
rapporto alle esigenze della domanda turistica-obiettivo.
Entrambe le opzioni di sviluppo sono legittime sul piano della strategia di marketing, ma la prima è
solitamente preferibile dal punto di vista della destinazione a causa dei più rilevanti e pervasivi
impatti che determina sotto il profilo economico e occupazionale, soprattutto se sfocia in modelli
organizzativi-territoriali di tipo distrettuale.
Non è tuttavia sempre semplice da realizzare soprattutto se sussistono evidenti e difficilmente
superabili carenze, qualitative e quantitative, sul piano dei servizi indiretti e delle condizioni di
contesto. Tali carenze possono infatti costituire, per gli imprenditori, endogeni ed esogeni, un
handicap insormontabile soprattutto se ci si riferisce a taluni segmenti del mercato turistico, come
quello climatico-balneare, caratterizzati da una forte e crescente competizione internazionale.
In tale situazione la destinazione risulta difficilmente “spendibile” sul mercato turistico di massa, ma
questo non esclude la possibilità che essa possa perseguire lo sviluppo di prodotti turistici “di
nicchia” – tipicamente l’ecoturismo, il turismo culturale, il turismo attivo - orientati a segmenti della
domanda con esigenze più specialistiche. Anche lo sviluppo di tali prodotti presuppone peraltro
un’attenta programmazione e non può comunque essere dato per scontato.
Dal punto di vista degli operatori privati, è spesso più efficace ed efficiente perseguire la seconda
opzione, quella relativa alle “enclave turistiche” soprattutto se è in presenza di risorse culturali e
naturali assai rilevanti sul piano della potenziale attrattività turistica ma inserite in situazioni
svantaggiate per dotazione di servizi turistici diretti, indiretti e, soprattutto, “condizioni di contesto”.
Le motivazioni imprenditoriali che inducono a preferire la realizzazione di “enclave” turistiche, che
trovano espressione nel tradizionale modello del villaggio turistico “all-inclusive” e in quello delle
crociere comprendono:

la sicurezza, spesso precaria soprattutto nei Paesi in via di sviluppo;

il controllo diretto della filiera dei servizi erogati;

più in generale, la possibilità di perseguire politiche di qualità “totale”.
77
Un caso assai esemplificativo è quello del turismo crocieristico, che conosce un notevole successo
ovunque: a ritmo continuo vengono lanciate sul mercato navi di dimensione crescente, con una
capienza sino a 3.000 posti letto, che le rende assimilabili a località di vacanza di medie dimensioni.
Gli elementi che giocano a favore di questa tipologia di “destinazione” sono numerosi e sono
riconducibili, dal lato della domanda, alla capacità di soddisfare i bisogni di multiopzionalità, soft
culture e atmosfera, che questa sorta di grandi “isole da sogno” sono in grado di soddisfare grazie ad
una gamma diversificata di proposte. Più rilevanti ancora sono però i fattori che favoriscono gli
investimenti dal lato dell’offerta. Questi comprendono [Bieger, 2000]:

il contenimento del rischio, dal momento che le navi possono essere agevolmente trasferite
in altre regioni geografiche o essere addirittura utilizzate per altri scopi;

la confluenza di tutta la spesa dei turisti verso un’unica azienda, con la creazione del valore
ridistribuita lungo tutta la filiera d’erogazione del servizio (informazioni, viaggio di andata,
alloggio, ricreazione, ristorazione, rientro alla località di origine);

la possibilità di ottimizzare tutte le operazioni economico-manageriali lungo la catena dei
servizi, sia qualitativamente che in termini di costi;

la possibilità, per la società armatrice, di presidiare strategicamente il business, sia in termini
d’adattamento ai bisogni dei clienti che di sviluppo delle necessarie competenze.
Figura 10 -Modelli di organizzazione dei sistemi turistici territoriali
Distribuzione
territoriale dei servizi
turistici
Qualità dei servizi
turistici diretti, indiretti
e delle condizioni di
contesto
Alta
Bassa
Diffusa
Concentrata
Sistemi turistici
integrati territoriali
Metropoli,
sistemi urbani
Turismo specialistico
(ecoturismo, turismo
culturale, etc.)
Enclave turistiche
(villaggi, resorts, etc.)
In sostanza, la soluzione “enclave” consente all’imprenditore di utilizzare al meglio le proprie
capacità così da:
78

dal lato dell’offerta, progettare e gestire l’erogazione dell’intera catena dei servizi turistici
(ricettività, ristorazione, tempo libero, eventuali escursioni), compresi i servizi di
prenotazione, trasporto e assistenza post-vendita;

dal lato della domanda, minimizzare il rischio associato alla vacanza, garantendo la sicurezza
e il controllo sulla spesa, adattandosi in particolare alle specifiche esigenze di target quali le
famiglie con bambini, gli sportivi, etc.
Analizzate dal punto di vista della domanda, le diverse configurazioni d'offerta danno vita a “prodotti
turistici” differenti, che coincidono con tre tipologie fondamentali [Tamma, 2000]:

il modello “one-to-one”, quando il prodotto turistico è composto dal visitatore attraverso un
insieme di relazioni singole con i diversi attori del sistema d’offerta. E’ il caso dei sistemi
turistici integrati territoriali, in cui l’alta qualità dei servizi turistici primari e accessori (tra cui
l’accessibilità, la disponibilità di reti di comunicazione e prenotazione on-line, etc.) consente
un assemblaggio autonomo da parte della domanda;

la configurazione “package”, che occorre quando il prodotto è progettato e assemblato da
un’impresa (il tour operator, agenzie incoming, convention bureau, etc.), che risolvono exante il problema dell’unità e della coerenza del prodotto complessivamente offerto. Tale
prodotto corrisponde alla totalità delle enclave turistiche, ma comprende, anche se con
minore incidenza, le altre forme d’organizzazione;

la configurazione “network”, in cui il prodotto è organizzato e distribuito da un insieme
d’imprese e istituzioni specializzate nei diversi elementi della filiera dei servizi turistici, che si
connettono e si accordano secondo diverse forme tecnico-giuridiche, così da assicurare
determinati standard di qualità e prezzo al visitatore. Egli conserva un ruolo attivo nel
confezionamento del prodotto, ma viene “guidato” attraverso alternative più o meno
garantite sotto il profilo degli standard di qualità e/o dell’integrazione dei diversi servizi.
Figura 11-Tipologie di configurazione dell’offerta turistica
Ruolo/partecipazione
del visitatore
Grado di
controllo/coordinamento
da parte degli operatori
Passivo
Attivo
One-to-one
Network
Area del turismo
di esplorazione
Package
Alto
Basso
Fonte: elaborazione da Tamma [2000].
79
Il terzo modello corrisponde ai sistemi turistici integrati-territoriali ed è dunque generalmente
preferibile al modello “package” a causa dei più favorevoli impatti sul sistema socio-economico
locale. La costituzione del “network” presuppone altresì l’esistenza di un grado di cooperazione tra
imprese, e tra queste e le istituzioni, che non può essere dato per scontato e che, anzi, è tipico
solamente di alcuni tra i contesti più avanzati. In assenza di tali condizioni l’economia turistica “da
pacchetto” è di solito l’unica alternativa all’assenza di turismo o al solo turismo “d’esplorazione”.
3.3.3 Modelli di DMO in funzione del ciclo di vita della destinazione
La complessità ed eterogeneità delle azioni necessarie a organizzare e valorizzare il sistema d’offerta
turistica presuppone non solo un efficiente ed efficace coordinamento operativo, ma una vera e
propria gestione strategica dell’intero processo di progettazione, programmazione e sviluppo della
destinazione turistica. Il coinvolgimento dei diversi soggetti pubblici e privati chiamati a svolgere
ruoli fondamentali e interconnessi, soprattutto secondo una logica “distrettuale”, non può infatti
essere dato per scontato, almeno nelle aree a più basso tasso di sviluppo, anche a causa della
tradizionale frammentazione del settore turistico. L’attuazione di interventi pur organicamente
progettati, se non adeguatamente gestita, può difatti essere compromessa dal verificarsi di alcune
tipiche condizioni di insuccesso:

da un lato, la numerosità degli attori imprenditoriali, per quanto accomunati da interessi
simili (il successo turistico della destinazione), limita la motivazione di ciascuno di essi a
compiere le azioni necessarie a soddisfarli. Tali interessi, peraltro, spesso non sono
totalmente interiorizzati, essendo percepiti in forma incompleta e confusa, e comunque
senza la necessaria visione d’insieme;

dall’altro, le istituzioni pubbliche, senza lo stimolo dell’energia imprenditoriale, finiscono
facilmente col perdere la spinta all’innovazione, appiattendosi sull’inerzia delle procedure
amministrative, peraltro solitamente assecondate dalle organizzazioni collettive del settore
turistico, spesso più inclini a difendere posizioni “di rendita” anziché ad operare per favorire
processi di cambiamento.
Come si è visto, a tale esigenza si è cercato di rispondere attraverso la cosiddetta “progettazione
partecipata”, attuata attraverso gli strumenti della programmazione negoziata (in primis i patti
territoriali) e, per quanto attiene ai programmi co-finanziati dall’Unione Europea, quelli della
progettazione integrata. Tali soluzioni, tuttavia, anche quando hanno inglobato una credibile visione
di sviluppo di ampio respiro – peraltro spesso assente - non sempre sono state in grado di
incorporarla nel processo decisionale, e ancor meno, hanno potuto garantirne l’implementazione
per l’intero ciclo di vita della destinazione, di cui esse vivono, normalmente, solo la fase
d’impostazione.
Il punto è che il successo turistico della destinazione l’azione di governance, ovvero di
coordinamento decisionale tra i vari soggetti (istituzioni pubbliche, organizzazioni collettive, attori
privati) coinvolti nel processo di sviluppo, deve comprendere anche la funzione di guida strategica,
attuata attraverso modalità organizzative-gestionali che, pur non cadendo nella soluzione estrema
della tipologia corporate, tipica delle cosiddette enclave turistiche, siano comunque sovraordinate
rispetto agli interessi privati e alle responsabilità istituzionali diffusi nel territorio.
Tale approccio incorpora il mantenimento dell’impostazione strategica e della conseguente visione
di medio-lungo termine per tutto il ciclo di vita della destinazione, presupponendo il presidio di una
funzione che possiamo definire di “metamanagement”, ovvero di catalizzazione e facilitazione dello
sviluppo, perseguibile anche attraverso forme giuridiche e profili organizzativi diversi, a seconda
delle diverse fasi del ciclo di vita della destinazione. L’obiettivo è che venga assicurata, con coerenza
80
e continuità, l’esercizio della leadership strategica, ovvero il presidio delle mutevoli funzioni-chiave
nei confronti dei soggetti dello sviluppo locale, così che i principali nodi ed opportunità che si
presentano nel percorso di progettazione, programmazione e sviluppo siano affrontati con un
approccio di lungo periodo, contemporaneamente attento alla sostenibilità territoriale e alle
tendenze della domanda.
In ogni sua fase, il processo di crescita della destinazione incontra infatti ostacoli il cui superamento
richiede decisioni che devono essere prese alla luce di un forte visione strategica. Solo la
conservazione di tale visione può consentire, peraltro, di effettuare quelle modifiche necessarie,
come in presenza di macro-cambiamenti nell’ambiente esterno e nella domanda, la cui
implementazione è invece quanto meno ritardata dalla mera attuazione di procedimenti
amministrativi. Eclatante, in tal senso, e indicatore dell’assenza di una governance strategica, è il
caso di quelle località che, pur avendo beneficiato dell’accesso a consistenti fonti di finanziamento,
oramai da parecchi cicli di bilancio europeo, conservano macroscopiche carenze dei sistemi
d’accoglienza ed ospitalità. Valga per tutti l’esempio del porto di Napoli, uno dei principali “hub”
turistici italiani, che presenta tuttora un livello di servizi inadeguato rispetto all’importanza del
luogo.
Figura 12 - Processo di crescita turistica in aree a basso tasso di sviluppo
Attore pubblico
(“metamanager”)
Coinvolgimento degli
altri attori locali
Attuazione strategia di
“metamanagement”
Realizzazione e
valorizzazione del sistema
integrato d’offerta turistica
Creazione, sviluppo e
consolidamento dell’ambiente
economico e sociale
favorevole all’imprenditoria
Costituzione, crescita
e sviluppo
dell’imprenditoria
turistica
Creazione e
qualificazione della
domanda turistica
81
La figura ipotizza il processo di crescita, sviluppo e consolidamento turistico attivabile, secondo una
logica “community”, in un’area a basso tasso di sviluppo turistico, ricorrendo alla strategia di
“metamanagement”. L’innesco del processo è garantito dall’attore pubblico, con il coinvolgimento
ex-ante dei principali attori locali; la strategia consiste inizialmente nella realizzazione delle
infrastrutture e servizi di base a fondanti il sistema integrato d’offerta turistica locale. Questa a sua
volta, favorisce la costituzione, crescita e sviluppo del sistema imprenditoriale, essenziale per
l’erogazione di servizi ancillari determinanti per l’attrazione e la soddisfazione della domanda
turistica. Nell’ipotesi virtuosa, vi sono due retroazioni positive: la prima verso la strategia di
“metamanagement” e l’ulteriore adeguamento e valorizzazione del sistema d’offerta, che coinvolge
in misura crescente la parte imprenditoriale, anche secondo forme di partenariato pubblico-privato;
la seconda, verso la domanda turistica, il cui rafforzamento stimola a sua volta il processo di sviluppo
imprenditoriale.
L’implementazione della strategia di “metamanagement” richiede il presidio di competenze-chiave
diverse a seconda delle diverse fasi del ciclo di vita della destinazione. Tali competenze attengono in
un primo momento soprattutto all’attore pubblico, ma presuppongono man mano un crescente
coinvolgimento degli operatori privati (e del non profit) man mano che la destinazione si evolve ed
attrae domanda turistica, inducendo la crescita della sua dimensione imprenditoriale.
Nella pratica, la fase iniziale del ciclo di vita è contraddistinta soprattutto da un fabbisogno di
progettazione, previa la definizione di una vision di sviluppo e programmazione (amministrazione
strategica degli interventi). E’ questa la fase in cui:

è definita la strategia di sviluppo della destinazione, con riferimento a determinati mercati
attuali e prospettici della domanda turistica, secondo una visione competitiva di mediolungo periodo e in accordo ai principi di sostenibilità;

è definito l’iter della programmazione, con particolare riferimento all’individuazione degli
strumenti procedurali, all’individuazione delle competenze istituzionali, alla quantificazione
del fabbisogno finanziario e delle relative fonti di finanziamento;

è attivato il partenariato istituzionale e finanziario, con particolare riferimento alle modalità
d’accesso al sistema del credito bancario;

sono realizzate azioni di animazione e sensibilizzazione, per condividere gli obiettivi con la
comunità locale e stimolare le forze imprenditoriali;

si predispongono eventuali azioni per l’attrazione di investimenti esogeni;

è individuato, complessivamente, un programma di interventi che, per quanto ridefinibile e
rimodulabile in funzione di nuove esigenze ed eventi non previsti, costituirà il “canovaccio”
di base della strategia di valorizzazione.
La seconda parte del ciclo di vita corrisponde invece al consolidamento della destinazione: permane
l’esigenza d’erogare alcuni servizi collettivi, ma queste vengono progressivamente differenziati per
club e categorie di soggetti. Alcuni servizi sono infatti ancora appannaggio dell’attore pubblico,
mentre altri – al crescere del processo di valorizzazione turistica – anche erogabili (almeno in parte)
dagli operatori privati, che divengono man mano consapevoli delle potenzialità del processo di
crescita oramai avviato. Pur essendo essenziale che l’attore pubblico continui ad esercitare la
propria leadership per tutta la durata del processo, conservando la necessaria capacità d’indirizzo e
coordinamento, è dunque auspicabile che esso ceda gradualmente ai privati quote di attività. Queste
possono riguardare la promozione di specifici prodotti all’interno del più ampio brand territoriale; il
monitoraggio della customer satisfaction; l’attività di ricerca e gestione d’osservatori turistici;
82
l’erogazione di servizi di prima accoglienza ed informazione; l’attivazione di portali informativi; la
formazione e il pricing.
Figura 13 -Ruolo del metamanagement nel ciclo di vita della destinazione
Numero di
visitatori
Metamanager
pubblico
Metamanager
privato e
pubblico/privato
Progettazione e
sviluppo
• Identificazione strategia
• Elaborazione piano di sviluppo
• Coinvolgimento partenariato
istituzionale e finanziario
• Sensibilizzazione investitori
locali
• Attrazione investimenti esogeni
• Pianificazione degli interventi
Consolidamento
•
•
•
•
•
•
•
Promozione brand territoriale
Monitoraggio qualità diffusa
Attivazione osservatorio turistico
Prima accoglienza ed erogazione di informazioni
Gestione Portale
Formazione
Pricing
•
•
•
•
Promozione di brand specifici
Distribuzione e commercializzazione
Pricing
Gestione in rete di particolari processi produttivi
(acquisti, politiche di qualità, formazione, ecc.)
Tempo
Fonte: Formato, op. cit..
Dal modello proposto si deduce facilmente che esistono diversi modelli di metamanager,
distinguibili in funzione della fase del ciclo di vita della destinazione e dei beni collettivi gestiti. Essi
comprendono una varietà di formule aggregative, diverse sotto il profilo giuridico e degli assetti
proprietari. Tenuto conto della frammentarietà ed eterogeneità degli attori presenti nel sistema
turistico, finché la destinazione non abbia raggiunto un sufficiente consolidamento di mercato è
opportuno che la leadership o, almeno, la funzione di catalizzatore, sia presidiata dall’attore
pubblico.
Nella fase di progettazione e sviluppo, essa può essere interpretata da soggetti che coincidono con i
governi territoriali (Stato, Regioni, enti locali) o che sono ad essi strettamente legati (società dei patti
o dei progetti integrati territoriali, soggetti gestori di sovvenzioni globali, agenzie di sviluppo locale,
gruppi d’azione locale). Costituisce parziale eccezione la situazione in cui il contesto urbanisticoterritoriale richiede una radicale trasformazione, presupponendo investimenti che rimandano quasi
necessariamente a soluzioni gestionali di tipo societario con l’apporto d’imprenditoria privata: è il
caso tipico delle società di trasformazione urbana (STU).
In presenza di particolari condizioni locali, i privati possono tuttavia ricoprire interamente il ruolo di
metamanager sin dall’inizio: è il caso del sopraccitato modello “corporate”, utilizzato soprattutto
nella tradizione nord-americana [Flagestaad e Hope, op. cit.]. Tale modello viene applicato per
investimenti geograficamente concentrati ed eseguiti da pool di imprese, come nel caso dei parchi
tematici, oppure di quelli effettuati in condizioni di totale assenza di servizi turistici nell’area di
83
riferimento, come nel caso dei resort balneari realizzati in contesti geograficamente isolati,
soprattutto nei Paesi in via di sviluppo, oppure nella situazione extraterritoriale rappresentata dalle
navi da crociera.
Nella fase di consolidamento, l’attore pubblico può conservare una funzione di indirizzo e
coordinamento (ricorrendo ad agenzie di promozione turistica o attivando poli turistici locali), ma
può anche essere sostituito o, più spesso, integrato, da soggetti di natura privata, che rappresentano
comunque interessi collettivi: network di operatori (club di prodotto), convention bureau, società di
promozione.
I requisiti dell’aggregazione e della rappresentanza non sono tuttavia sufficienti a definire tali
soggetti dei metamanager: affinché ciò accada è necessario che essi sposino una cultura fondata
sull’orientamento al lungo periodo, al miglioramento costante della qualità, alla crescita
professionale degli operatori, alla salvaguardia delle risorse ambientali, alla valorizzazione della
cultura e delle tradizioni locali [Molteni e Sainaghi, 2004]; viceversa essi finiscono con il comportarsi
da “rentier”, formando talvolta reti di interessi così “dense” da bloccare, invece che facilitare, i
processi di innovazione [Rossi, 2005].
Se nella fase di progettazione e promozione la tipologia del metamanager è dettata soprattutto da
considerazioni di natura istituzionale-amministrativa, in questa seconda fase il suo assetto giuridicoorganizzativo è determinato soprattutto dalla tipologia di prodotto turistico dominante. Quando la
componente privata è prevalente (come nel caso dei prodotti “maturi” di tipo balneare o
congressuale) è più probabile che si affermino forme di club di prodotto o società di promozione
private; se il prodotto turistico presuppone invece una significativa offerta di beni pubblici e di
servizi collettivi di contesto (come nel caso del turismo culturale o rurale/enogastronomico) si
riscontra invece più frequentemente la presenza d’agenzie di promozione e modelli del tipo sistema
turistico locale.
Figura 14 -Tipologia di metamanager
Fase del
ciclo di vita
Progettazione e
programmazione
Beni collettivi
erogati
Pubblici
Stato, Regioni, Enti locali
Agenzia di sviluppo locale
Gruppo di azione locale
Società di patto/PIT
Società di progetto
Gestori di sovvenzioni globali
Sviluppo e
consolidamento
Agenzia di promozione
turistica
Sistema turistico locale
Club di prodotto
Di club /
categoriali
Società di promozione
(modello “corporate”)
Convention Bureau
Società di promozione
(modello “corporate” e
“community”)
Fonte: Formato, op. cit..
84
Tali varietà sono rappresentate in figura, dove si classifica la tipologia del “metamanager”, per
destinazioni in fase di sviluppo, sulla base delle seguenti dimensioni:

quella della tipologia di prodotto turistico prevalente;

quella degli attori – pubblici e privati, comprese le istituzioni finanziarie – di riferimento di
ciascun prodotto;

quella geografica, determinata dal campo d’intervento, che può influenzare la tipologia di
struttura organizzativa.
I soggetti rappresentati possono essere assai diversi per ciascuna filiera, includendo ad esempio,
oltre ai rappresentanti di categorie “trasversali” quali operatori ricettivi ed aziende di viaggio:
3.4

per il turismo balneare: stabilimenti balneari, parchi acquatici, società di noleggio di
attrezzature da spiaggia e da sport acquatici, società di diving, associazioni dei bagnini, ecc.;

per il turismo culturale: società di gestione di servizi turistico-culturali (associazioni,
fondazioni, aziende speciali, società consortili, etc.) e dei servizi aggiuntivi degli istituti e
luoghi di cultura, organizzatori di mostre, associazioni di guide, associazioni di artigiani,
camera di commercio, associazioni di pubblici esercizi, ecc.;

per il diportismo: società di gestione dei porti, servizi di ricovero e manutenzione
imbarcazioni, operatori di pescaturismo, ecc.;

per il turismo enogastronomico: associazioni di ristoratori, cantine e aziende agroalimentari
visitabili, associazioni di sommelier, società di gestione di “musei del prodotto tipico”,
fattorie didattiche, scuole di cucina e di gastronomia, ecc.;

per il turismo termale: stazioni termali, centri wellness e benessere, beauty farm, produttori
locali di articoli per la salute, la bellezza e il trattamento del corpo, ristoratori biologici, ecc.;

per i grandi eventi: organizzatori di eventi, aziende di comunicazione, società d’allestimento
di manifestazioni, produzioni artistiche e musicali, servizi tecnico-logistici correlati
(sorveglianza, pulizia, etc.);

per il turismo congressuale: centri congressuali, organizzatori professionali, incentive house,
meeting planner, società d’allestimento congressuale, società d’interpretariato, società di
catering, altri servizi tecnico-logistici correlati (sorveglianza, pulizia, etc.).
Competenze di governance in capo agli attori pubblici territoriali
3.4.1 Il ruolo dei diversi livelli di governo territoriale
Il processo di decentramento istituzionale descritto ha determinato un assetto delle competenze
istituzionali, in materia di governance della destinazione turistica, che si presenta assai frammentato,
con responsabilità ripartite tra i diversi livelli di governo e in maniera non sempre chiara.
Tavola 13 - Materie di interesse turistico disciplinate dalla legge n° 3 del 18.10.2001
Competenza
Rilevanza per lo sviluppo
85
Tipologia di attività
Stato
Politica estera e rapporti internazionali
Rapporti dello Stato con l’Unione Europea
Tutela della concorrenza
Sistema valutario
Determinazione dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali
Ordine pubblico e sicurezza, eccetto la polizia
amministrativa locale
Dogane
Protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale
Tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali
Rapporti internazionali e con l’Unione europea delle
Regioni
Commercio con l’estero
Professioni, tutela e sicurezza del lavoro
Tutela della salute
Governo del territorio
Porti e aeroporti civili
Grandi reti di trasporto e navigazione
Valorizzazione dei beni culturali e ambientali, promozione
e organizzazione d’attività culturali
Concorrente
Stato/Regione






Alta
turistico
Media
Bassa




























Fonte: Formato, op. cit.
Facendo riferimento specifico al quadro delle competenze delineato dalla riforma del Titolo V della
Costituzione si evince difatti che:

lo Stato conserva competenza piena in attività essenziali per lo sviluppo turistico come
l’ordine pubblico e la sicurezza, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali;

sono tuttavia attività a “competenza concorrente” Stato-Regioni alcune attività chiave come
il governo del territorio, il sistema dell’accessibilità (porti e aeroporti civili) e delle grandi reti
di trasporto e navigazione, la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, la promozione e
organizzazione d’attività culturali, la tutela della salute.
Alle competenze delle regioni e dello Stato si sommano quelle delle amministrazioni provinciali le
quali esercitano, di fatto, diverse funzioni in settori rilevanti per l’organizzazione della destinazione
tuirstica. Esse riguardano sia i servizi turistici diretti, che quelli di supporto e le condizioni di
contesto, come, per esempio, la promozione e implementazione di sistemi museali e altre reti
d’offerta su scala sovracomunale. Non è un caso, dunque, che l’animazione per la costituzione dei
sistemi turistici locali previsti dalla legge quadro n° 135 del 2001 sia stata in molti casi demandata
proprio alle province.
Tavola 14 -Ruolo delle amministrazioni provinciali per la costruzione del sistema turistico locale
Settore di competenza provinciale
Componente del prodotto turistico
Servizio turistico
Servizio di
Condizione di
86
di base/ diretto
Difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e
prevenzione delle calamità
Tutela e valorizzazione risorse idriche-energetiche
Valorizzazione dei beni culturali
Viabilità e trasporti
supporto
contesto
●
○
●
●
Protezione di flora, fauna, parchi e riserve naturali
●
○
Caccia e pesca nelle acque interne
Organizzazione smaltimento rifiuti a livello provinciale;
rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque ed
emissioni atmosferiche e sonore
Servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla
legislazione statale e regionale
Compiti consessi all’istruzione secondaria di secondo grado ed
artistica e alla formazione professionale, compresa l’edilizia
scolastica
Raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnicoamministrativa agli enti locali
●
○
○
○
● = compito mediamente rilevante
○ = compito assai rilevante
Si noti che le norme emesse negli ultimi anni sono andate nella direzione del depotenziamento delle
attività in capo alle province. In attesa di una definita norma costituzionale, tale volontà politica si è
espressa attraverso l’attuazione di forti tagli al trasferimento di risorse, favorendo di fatto lo
spostamento di una serie di competenze ai comuni.
Questi ultimi svolgono un ruolo fondamentale per l’erogazione di servizi turistici “di base” e “diretti”
quali:

valorizzazione dei beni culturali e d’altre risorse attrattive di proprietà comunale. I comuni,
insieme con lo Stato e la Chiesa, sono difatti i maggiori detentori del patrimonio culturale
italiano, che include spesso la stessa sede comunale, quando è ubicata in immobili d’antiche
origini e valore culturale;

animazione, informazione, regolamentazione e controllo di particolari forme di ricettività,
come per esempio i bed & breakfast;

organizzazione di mostre, eventi e manifestazioni;

l’organizzazione dei trasporti, della mobilità e dell’intermodalità.
I Comuni esercitano inoltre la fondamentale leva della pianificazione territoriale, determinando i
modi d’utilizzo del territorio, che ha ricadute immediate sulla forma e la tipologia del possibile
sviluppo turistico. Rilevante, a tal fine è anche la pianificazione delle attività commerciali, che
possono talvolta portare alla creazione di attrattori anche a valenza turistica come nel caso dei c.d.
“centri commerciali naturali”. E’ infatti nelle relative competenze dei Comuni l’approvazione del
piano del commercio, che regola gli insediamenti dei punti commerciali e della grande distribuzione.
3.4.2 Ruolo della pianificazione territoriale per la costruzione della destinazione
Nel turismo il territorio non è solo il palcoscenico dove si svolgono le “rappresentazioni” dei diversi
attori ma rappresenta spesso, la stessa ragione d’essere del viaggio. La pianificazione territoriale e la
87
gestione urbanistica, esercitata dai diversi enti locali, rivestono dunque un’importanza
fondamentale, favorendo o meno il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo turistico.
Tavola 15 - Contributo della pianificazione territoriale allo sviluppo turistico
Modalità
Imposizione di vincoli urbanistici
Miglioramento delle condizioni
generali di contesto
Pianificazione tesa a favorire la
creazione di strutture e
infrastrutture turistiche
Contributo allo sviluppo turistico
Variabile: in funzione del tipo di vincoli introdotti.
Rilevante: dipende però dalla tipologia e contenuti dei piani. La
destinazione può essere resa più ospitale, assecondando le
esigenze - espresse e implicite - della domanda turistica
(attraverso, ad esempio, piani del colore o dei parcheggi).
Alto: la programmazione è resa funzionale allo sviluppo
turistico, utilizzando leve quali:
 realizzazione di piani di recupero dei centri storici con
preferenza per il riutilizzo a fini ricettivi e d’accoglienza;
 destinazione a scopo turistico d’aree ed edifici
strategicamente ubicati.
Per le destinazioni che ambiscono a proporsi come location turistiche, il passaggio dalla modalità
normativa/regolamentatrice (la prima) a quella pianificatrice (la terza) è ovviamente auspicabile. E’
attraverso l’ultima modalità, difatti, che la destinazione può tentare di modellare il proprio spazio
turistico, in funzione della tipologia di domanda che si desidera attrarre [Lozato-Giotart, 2002].
Figura 15-Ruolo della pianificazione territoriale per lo sviluppo
Area della
programmazione
finalizzata
Contributo allo
sviluppo turistico
(crescita del numero di
visitatori)
Area del
miglioramento
del contesto
Area del
vincolo
neutro
attento
proattivo
Ruolo della
programmazione urbanistica
88
Di seguito sono classificati gli strumenti di pianificazione territoriale disponibili nella normativa
vigente in tipologie coerenti con quelle sopra illustrate, ovvero distinguendo tra :

strumenti per la tutela del territorio;

strumenti per la pianificazione urbanistica e territoriale;

strumenti con valenza di programmazione turistica.
Tra gli strumenti per la tutela del territorio è fondamentale per noi considerare quelli connessi alla
difesa del suolo, il cui concetto risale ad una serie di norme che, alla fine degli anni ’80, inquadrarono
la questione della tutela del territorio nel contesto più generale della salvaguardia ambientale (Legge
n° 183 del 18 maggio 1989).
Centrale, a tal fine, fu l’elaborazione dei cosiddetti piani di bacino, quali strumenti conoscitivi,
normativi e tecnico-operativi attraverso i quali sono programmati gli interventi per la difesa del
suolo [D’Angelo, 1998], il cui contenuto consiste essenzialmente in prescrizioni per prevenire pericoli
d’inondazioni o di dissesto del suolo, combatterne gli inquinamenti e programmare l’uso delle
risorse idriche, agrarie, forestali ed estrattive, etc. Tali piani, attuati attraverso programmi triennali
con finanziamenti determinati in sede di legge finanziaria, hanno funzione d’indirizzo e
coordinamento, da parte dello Stato, per l’assetto del territorio. Pur non essendo veri e propri piani
urbanistici sovraregionali, la legge gli attribuisce valore di piano territoriale di settore, sovraordinati
rispetto alle scelte effettuate a livello regionale. La stessa legge prevede, d’altronde, che le loro
prescrizioni siano vincolanti per i piani territoriali urbanistici e i piani paesistici, e, più in generale, per
enti locali, enti pubblici e soggetti privati.
Figura 16 - Matrice degli strumenti di pianificazione territoriale
Ruolo
Ruolodella
della
programmazione
programmazioneurbanistica
urbanistica
Livello
Livello
istituzionale
istituzionale
Stato
Regione
Provincia
Comune
Tutela
•Piani di bacino
•Tutela dei BB.CC.AA
Pianificazione
urbanistica
•Piani ASI
•Piani paesistici
•Piani urbanistico-territoriali
Programmazione
turistica
•Piani dei Parchi nazionali
•Piani dei Parchi regionali
•Piani territoriale di
coordinamento
•Piani regolatori generali
•PEEP
•PIP
•Piani di zonizzazione
acustica
•Piani di sviluppo delle
comunità montane
•Piani di recupero
•Piani del colore
•Programmi dei parcheggi
89
Sulla scorta di quanto avveniva da tempo in altri Paesi europei, la legge ha previsto che la gestione e
il coordinamento degli interventi sia demandata ad un’unica “authority”, costituita dai Ministri ai
Lavori Pubblici, Ambiente, Agricoltura e Beni Culturali, e dai Presidenti delle Regioni. E’ prevista
inoltre la costituzione di diverse “autorità di bacino”, ciascuna composta di un comitato tecnico e da
una segreteria tecnico-operativa, in corrispondenza dei principali fiumi (Po, Adige, Arno, Tevere, LiriGarigliano e Volturno). Ad essi si aggiungono 18 bacini di rilievo interregionale, i cui piani sono
predisposti e gestiti attraverso delega alle Regioni, che operano con strutture e funzioni analoghe a
quelle nazionali.
La Costituzione della Repubblica Italiana, all’art. 9, prevede - tra i principi fondamentali - l’obbligo
per lo Stato, le Regioni e gli enti locali, alla tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico del
Paese. Questo comporta che la tutela dei beni culturali e naturali, nella loro accezione più ampia,
debba ritenersi sovraordinata rispetto alla tutela di altri interessi pubblici, come quelli economici.
Pietra miliare nella tutela del paesaggio e dei beni storico-artistici, in Italia, è stata la legislazione del
1939, che comprendeva:

la legge n° 1089 del 1 giugno, relativa alle cose d’interesse artistico e storico;

la legge n° 1497 del 29 giugno, che si riferisce alle bellezze naturali;

la legge n° 2006 del 22 dicembre, relativa ai beni archivistici.
Uno degli strumenti essenziali della legislazione del 1939 consisteva nel vincolo di porzioni specifiche
di territorio o d’ambiente, protette attraverso il divieto di edificare o modificare l’ambiente stesso
(cosiddetto “vincolo generico”). Tale facoltà, che si riferiva alle cosiddette “bellezze d’insieme”, era
inizialmente attribuita al Ministero per l’educazione ambientale, successivamente sostituito dal
Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
La legislazione prevedeva anche la facoltà di redigere piani territoriali paesistici per aree vaste, ma
tale possibilità trovò piena applicazione solo molto più tardi, con la legge n° 431 dell’8.8.1985 (“legge
Galasso”) e, soprattutto con il “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, approvato nel 2004. Esso
contempla difatti espressamente la pianificazione paesaggistica, da svolgersi a cura delle Regioni
attraverso la redazione di piani attraverso i quali il territorio è ripartito in ambiti omogenei, da quelli
d’elevato pregio paesaggistico sino a quelli significativamente compromessi o degradati. Tali piani
risultano cogenti rispetto agli strumenti urbanistici adottati da comuni, città metropolitane e
province, prevalendo sulle disposizioni difformi; per ciascuno di essi è prevista l’identificazione
d’obiettivi di qualità paesaggistica, con riferimento particolare a:

mantenimento delle caratteristiche, elementi costitutivi e morfologie, tenuto conto delle
tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi;

previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore
riconosciuti e tali da non diminuire il pregio paesaggistico del territorio, con particolare
attenzione alla tutela dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO e delle
aree agricole;

recupero e riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposte a tutela, compromesse o
degradate, per reintegrare i valori preesistenti ovvero ottenere nuovi valori paesaggistici
coerenti ed integrati con essi.
Per quanto riguarda la pianificazione urbanistica e territoriale, la normativa è normalmente
classificata su tre livelli, in funzione del grado istituzionale coinvolto e del livello di dettaglio
normativo. Tale classificazione risale al 1942, quando fu approvata, in Italia, la prima legge
urbanistica generale (Legge n° 1150 del 17.8.1942), che previde tre livelli di pianificazione coincidenti
con il piano territoriale di coordinamento a livello regionale o sub-regionale, il piano esteso all’intero
90
territorio comunale e il piano esecutivo a livello di quartiere. Tra i livelli di pianificazione venne
stabilito un rigoroso rapporto gerarchico, con le disposizioni contenute nel piano di livello superiore
vincolanti per quello di livello inferiore, senza alcuna possibilità di deroga:

il primo livello di pianificazione coincide con il piano territoriale di coordinamento, che
stabilisce le direttive principali da attuare mediante i piani urbanistici comunali;

tali piani comunali costituiscono il secondo livello di pianificazione, coincidente
sostanzialmente con il piano regolatore generale (comunale o intercomunale), essendo stato
il cosiddetto programma di fabbricazione soppresso nel 1982;

il terzo livello di pianificazione è infine costituito dai piani regolatori particolareggiati.
A tali piani se ne sono aggiunti nel tempo altri, derivati da leggi speciali:

il piano delle aree di sviluppo industriale (A.S.I.), introdotto nel 1957 per razionalizzare e
incoraggiare l’industrializzazione del Mezzogiorno, il quale ha, per legge, efficacia di piano
territoriale di coordinamento;

il piano di zona per l’edilizia economica e popolare (P.E.E.P.), introdotto nel 1962 per
razionalizzare gli interventi di edilizia residenziale pubblica, che ha valore di piano regolatore
particolareggiato;

il piano delle aree da destinare ad investimenti produttivi (P.I.P.), introdotto nel 1971 per
estendere anche alle zone destinate ad insediamenti industriali, artigianali, commerciali e
turistici, il regime pubblicistico stabilito per l’edilizia residenziale pubblica, ovvero l’esproprio
obbligatorio delle aree comprese nel piano da parte del Comune e la successiva cessione del
diritto di superficie delle medesime a favore di chi intenda costruire in conformità al piano
stesso;

i piani di zonizzazione acustica, finalizzati alla regolamentazione delle emissioni acustiche
all’interno dell’intero territorio comunale;

i piani di recupero edilizio e urbanistico, comprendenti una serie di programmi, avviati a
partire dal 1978, i quali sono finalizzati ad offrire una risposta organica alle crescenti
problematiche di recupero edilizio;

i piani del colore, per la regolamentazione dei colori delle facciate di fabbricati edilizi siti in
determinate zone, generalmente coincidenti con i centri storici.
Si noti, inoltre, che i Comuni oltre i 10mila abitanti sono tenuti, in base Introdotti con legge n° 10 del
28.1.1977, a redigere i programmi pluriennali d’intervento, che non sono piani urbanistici ma
provvedimenti amministrativi che, sulla base dei piani urbanistici esistenti e delle risorse finanziarie
disponibili, individuano le priorità d’intervento nel periodo considerato (da tre a cinque anni). Fuori
delle aree comprese nei programmi pluriennali non sono consentiti, nel periodo di riferimento, altri
interventi edilizi, salvo quelli di manutenzione o restauro delle costruzioni esistenti, oppure di
costruzione d’opere pubbliche o d’interesse generale realizzate da enti pubblici, ovvero tutti quegli
interventi che fruiscono di “concessione gratuita”.
3.4.3 Le società di trasformazione urbana
La complessità delle attività di pianificazione territoriale ha indotto il legislatore, nel corso degli anni,
ha introdurre strumenti di semplificazione attuativa. Rientrano, tra questi, le società di
trasformazione urbana (STU). Introdotte con legge n° 127 del 15.5.1997, art. 17, con la finalità di
progettare, trasformare e commercializzare aree urbane degradate, sono state in seguito recepite
91
dal D. Lgs. n° 267 del 18.8.2001, all’art. 120, quale strumento attraverso il quale gli enti locali
possono attuare operazioni di “rilevante interesse urbanistico”.
Il loro uso è raccomandato l’uso soprattutto dove la situazione del contesto consiglia una radicale
trasformazione, che a sua volta presuppone l’attivazione d’opportune soluzioni organizzative e
gestionali. E’ espressamente previsto il concorso di operatori privati, non solo con l’apporto di
capitali, ma di supporto all’amministrazione nella gestione. L’avvio delle STU prevede [Ciaramella,
2004]:

l’individuazione dell’ambito d’intervento, con il dettaglio dei contenuti delle operazioni di
trasformazione/riqualificazione degli immobili compresi all’interno dell’area individuata, e gli
eventuali interventi di risanamento e bonifica necessari;

la redazione di un cronoprogramma integrato e complessivo dell’intervento, comprensivo
dei principali adempimenti amministrativi, abilitativi e realizzativi;

l’individuazione degli eventuali partner pubblici della società di trasformazione;

la realizzazione di uno studio di pre-fattibilità, che approfondisca la realizzabilità tecnica
degli interventi e la loro percorribilità economico-finanziaria.
Per la concreta attivazione è inoltre indispensabile individuare, a valle della delibera comunale
d’approvazione dello studio di pre-fattibilità, le quote di capitale della società da attribuire ai partner
pubblici e a quelli privati, da individuare attraverso opportune procedure d’evidenza pubblica.
3.4.4 Strumenti con valenza di programmazione turistica
Ai precedenti si aggiungono ulteriori strumenti di pianificazione e regolazione, in capo ad attori
pubblici differenti, che possono influenzare in maniera determinare in maniera decisiva le opzioni
disponibili per la valorizzazione turistica in una certa destinazione.
Tra questi rientrano sicuramente i piani dei parchi e delle aree protette, nazionali e regionali.
I parchi nazionali sono istituiti e delimitati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta
del Ministro dell’Ambiente, sentita la Regione. La loro valorizzazione si basa su due organi:

l’Ente Parco, cui è affidata la gestione, che ha personalità di diritto pubblico ed è sottoposto
alla vigilanza del Ministero dell’Ambiente;

la Comunità del Parco, costituita dai Presidenti di Regioni, province e comunità montane e
dei sindaci dei comuni nei cui territori ricadono le aree del Parco. Ha funzioni consultive e
propositive ed il suo parere è obbligatorio, anche se non vincolante, fra l’altro, sul Piano e il
Regolamento del Parco.
L’Ente Parco è tenuto a predisporre, entro sei mesi dalla sua istituzione, il Piano del Parco, che ha
dichiarazione di pubblica utilità e urgenza per gli interventi previsti e sostituisce i piani paesistici,
quelli territoriali/urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione: è l’unico piano territoriale
operante sul territorio del Parco, prevalendo su tutti gli altri. Contestualmente, deve adottare il
Regolamento, che è approvato dal Ministero dell’Ambiente, sentita la Consulta tecnica e previo il
parere degli enti locali interessati e comunque d’intesa con le Regioni e le Province autonome
interessate.
Tavola 16 -Tipologie di zone del Parco
Zona
Caratteristiche
92
Riserve integrali
Riserve generali
orientate
Aree di protezione
Aree di promozione
economica e
sociale
Prevedono la conservazione dell’ambiente nella sua integrità
Vi sono consentite solamente opere di manutenzione di costruzioni esistenti,
utilizzazioni produttive tradizionali e realizzazione delle infrastrutture
strettamente necessarie
Vi sono consentite la manutenzione e il restauro delle costruzioni esistenti,
attività agro-silvo-pastorali secondo gli usi tradizionali, la pesca e la
produzione artigianale di qualità
Coincidono con zone già parzialmente antropizzate, in cui sono consentite
attività compatibili con le finalità del parco e dirette al miglioramento della
vita socio-culturale delle collettività locali, oltre che al godimento del parco da
parte dei visitatori
Concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco sono
subordinate al preventivo nulla osta dell’Ente parco che disciplina l’esercizio delle attività pubbliche
e private, tra cui:

il restauro dei centri storici e d’edifici di particolare valenza storico-culturale;

il recupero dei nuclei abitati rurali;

le attività culturali nei settori di interesse del parco;

l’esercizio delle attività di agriturismo, artigianali, commerciali, agro-silvo-pastorali, sportive
e ricreative compatibili;

le strutture per l’uso di fonti energetiche a basso impatto ambientale quali metano e altri
gas combustibili, e gli interventi per favorire le energie rinnovabili.
A tal fine il Piano provvede a regolamentare la tipologia e le modalità di costruzione di opere e
manufatti autorizzabili, lo svolgimento di attività di ricerca scientifica, il soggiorno e la circolazione
del pubblico.Per quanto riguarda parchi e aree protette regionali, la legge n° 394 del 1991 stabilisce i
principi che le Regioni devono seguire per la loro istituzione. Essi prevedono, tra l’altro, in linea con i
recenti approcci allo sviluppo sostenibile:

la partecipazione degli enti locali al processo d’istituzione dell’area protetta;

la pubblicità degli atti principali;

la partecipazione degli enti locali alla gestione dell’area protetta;

l’adozione di regolamenti delle aree medesime.
Simili sono infine i compiti assegnati ai parchi regionali, la cui istituzione spetta alle regioni, e i
relativi meccanismi di funzionamento.
Prima della loro graduale soppressione, anche le Comunità Montane esercitavano una funzione di
sviluppo socio-economico, riconosciuto dalla legge d’istituzione, risalente all’inizio degli anni ’70
(legge n° 1102 del 1971). Tale legge previde che tali soggetti istituzionali, successivamente inquadrati
in posizione intermedia tra gli enti territoriali minori (province, comuni) e gli enti strumentali
regionali (legge n° 142 del 8.6.1990), svolgessero la loro attività per:

valorizzare i territori montani, spesso coincidenti con le aree più arretrate, riducendo gli
squilibri socio-economici rispetto al territorio nazionale;

attuare, in particolare, interventi infrastrutturali e di servizi per la valorizzazione delle risorse
naturali e culturali, e la crescita culturale delle popolazioni.
93
A tal fine, le Comunità Montane concorrevano alla costruzione del piano territoriale di
coordinamento attraverso il proprio piano pluriennale di sviluppo economico e sociale, il quale - con i
suoi aggiornamenti - veniva adottato dalla Comunità Montana ed approvato dalla provincia secondo
le procedure previste dalla legge regionale. Esso contemplava lo sviluppo nei vari settori economici,
produttivi, sociali e dei servizi, oltre che le priorità d’intervento per la tutela ambientale, tenuto
conto degli strumenti urbanistici dei singoli comuni, di quelli intercomunali e di bonifica montana,
nonché del piano di bacino. Indicava, in particolare:

tipologia, localizzazione e costi presunti degli investimenti per la valorizzazione delle risorse
attuali e potenziali;

indicazioni circa gli incentivi a favore degli operatori pubblici e privati;

suggerimenti urbanistici per la formazione del piano territoriale regionale.
Tali funzioni verranno progressivamente inglobate dalle Unioni di Comuni.
3.5
La governance della promozione turistica
Una linea di policy rilevante, per lo sviluppo e il consolidamento della destinazione turistica, è quella
connessa alla promozione turistica. Al suo interno è compreso un ampio ventaglio di attività, quali la
promozione del “brand” territoriale attraverso una pluralità di mezzi di comunicazione,
comprendenti la comunicazione personale verso tour operator e agenti di viaggio, il presidio dei
canali di comunicazione tradizionali e on-line, i rapporti con la stampa generalista di settore, etc. Ad
essa si aggiunge la comunicazione svolta per promuovere specifici prodotti turistici (per esempi
alcuni siti culturali) o eventi temporanei.
Figura 17 – Strumenti della comunicazione turistica
MOLTI
DESTINATARI
TV
Radio
Stampa
TV interattiva
Televideo
Marketing di
prossimità
Cinema
Outdoor advertising
Brochures
Internet
Newsgroup
Intranet
Social
network
Chatroom
Forum
COMUNICAZIONE
IMPERSONALE
COMUNICAZIONE
PERSONALIZZATA
Database
marketing
Merchandising
Mass-mailing
Personal letter
Conferenze
Seminari
Call-center
CD-Rom
Fax
Conference call
E-mail
POCHI
DESTINATARI
Workshop
Educational tour
Fam trip
Press tour
Incontri personali
94
L’aspetto di maggiore criticità si collega al fatto che la promozione è svolta direttamente dalla DMO,
ma contemporaneamente, in maniera diretta e indiretta, da tutti gli attori attivi sul territorio.
L’insieme della comunicazione e delle informazioni che giungono ai potenziali visitatori
contribuiscono a determinare la notorietà e reputazione della destinazione, ovvero la sua immagine
turistica. Il presidio ed orientamento di tale “babele” informativa, per veicolare una immagine
coerente e consistente della destinazione turistica, costituisce ovviamente un aspetto critico della
governance turistica.
Soprattutto negli ultimi anni, dall’avvento della progettazione integrata e, ancora prima, per il
tramite dei gruppi di azione locale nell’ambito delle iniziative europee “Leader”, molte destinazioni,
anche di piccolissima dimensione, si sono avventurate in programmi di promozione turistica su scala
internazionale, spesso velleitari rispetto ai loro effettivi mezzi. Si consideri, per esempio, che
nell’ambito delle politiche per lo sviluppo rurale, per tutto il ciclo 2007-2013 è stata attiva una
misura di incentivazione di attività turistica (la misura 313, operante su tutti i programmi regionali)
che prevedeva una premialità per i progetti che contenevano azioni di promozione internazionale,
pur destinando agli stessi normalmente poche migliaia di euro.
Alle azioni promozionali svolte dagli enti pubblici territoriali, attraverso agenzie di sviluppo e
nell’ambito di singole iniziative, occorre inoltre aggiungere quelle autonomamente svolte dalle
camere di commercio, che beneficiano a loro volta di finanziamenti per l’internazionalizzazione delle
imprese i quali sono spesso utilizzati per iniziative di promozione turistica.
3.5.1 I convention bureau
Tra i diversi organismi attivi in questo campo, vale la pena infine ricordare il ruolo svolto, in
numerose destinazioni, dai c.d. “convention bureau”. Questi sono DMO specificamente orientate alla
organizzazione e promozione di eventi convegnistici e congressuali, la cui nascita risale all’inizio del
‘900 negli Stati Uniti, motivata dalla rilevanza che tali attività assumono, per numero di partecipanti,
spesa media pro-capite e contributo in termini di status, per lo sviluppo turistico locale.
Si tratta di strutture che si sono recentemente diffuse anche in Italia: la prima risale al 1985 (il
convention bureau di Trieste), altre a una decina d’anni dopo (Rimini, Firenze, Genova, la Versilia) e
la maggior parte alla fine degli anni ’90 e oltre [Grollo, 2004]. Tali strutture perseguono la missione
dello sviluppo del turismo congressuale attraverso l’esercizio di alcune attività di base e di altre che
possono essere definite “accessorie”, variabili a seconda delle circostanze. Le attività chiave sono
costituite dalla promozione del sistema d’offerta congressuale della destinazione, ma sono possibili
una molteplicità di sfumature, a seconda che essa si focalizzi sulla promozione delle offerte degli
associati, piuttosto che sul più complessivo sistema d’offerta della destinazione, ovvero comprenda
altre attività per la crescita competitiva del sistema d’offerta, come: l’implementazione di un sistema
di “marketing intelligence”, essenziale in un contesto altamente competitivo come quello del
turismo congressuale; la progettazione e innovazione dei pacchetti d’offerta; la formazione
professionale degli associati e le politiche di qualità.
Il convention bureau si pone al servizio di un prodotto turistico complesso, costituito dal sistema
congressuale, composto da attrezzature e servizi interni alla sede congressuale (sale congressuali e
servizi tecnici d’assistenza, allestimento, interpretariato, sorveglianza, pulizia; catering; tecnologie di
comunicazione, supporto organizzativo, eventuali spazi espositivi; etc.) e dal sistema di servizi
accessori, composto dagli elementi della destinazione esterni alla sede congressuale (servizi
alberghieri e di ristorazione, attrattive turistiche e ricreative, trasporti, etc.). Tale complessità
giustifica in genere il coinvolgimento dell’attore pubblico, sia pure in quota minoritaria, alla sua
95
struttura societaria, per svolgere funzioni quali la promozione dell’immagine della destinazione e la
gestione di leve fondamentali quali viabilità, parcheggi e sicurezza.
3.5.2 Le pro-loco ed altre associazioni locali
Per completare questo quadro di complessità, occorre tenere infine in conto il ruolo promozionale
oltre che di accoglienza, svolto dalle pro-loco o che dalle numerose associazioni culturali,
ambientalistiche non profit operanti nei territori.
Le pro-loco, in particolare, sono associazioni volontarie di natura privatistica senza fini di lucro,
disciplinate dalla legge n° 66 del 1992, il cui scopo è la promozione turistica, culturale, ambientale e
sociale del territorio in cui operano. Svolgono un ruolo spesso determinante per l’animazione e la
valorizzazione locale, soprattutto nel caso delle piccole comunità, attraverso la promozione della
cultura dell'accoglienza e dell'informazione dei turisti, attuata attraverso l'apertura e il presidio
d’appositi uffici, e l’organizzazione di manifestazioni, convegni e altre iniziative, atte a stimolare la
conoscenza dei luoghi rappresentati.
La costituzione avviene attraverso un comitato promotore che raccoglie l’adesione di soci
simpatizzanti, indicando un’assemblea costituente, che elegge il consiglio direttivo, nel quale deve
essere compreso il comune. Tale semplice procedura a portato alla costituzione, in Italia, di circa
3.500 Pro Loco rappresentate a livello nazionale dall’UNPLI (Unione Nazionale Pro Loco d’Italia),
istituita nel 1962, attiva con strutture periferiche regionali e provinciali, coordinate da tre
vicepresidenti con competenze su precise aree geografiche (Nord, Centro, Sud).
3.6
La governance della formazione turistica
Un ulteriore, fondamentale aspetto della governance turistica, è quello connesso alla formazione.
L’industria del turismo e dell’ospitalità si caratterizza per la sua natura labour intensive e le risorse
umane sono dunque determinanti per il successo della destinazione. Il fabbisogno formativo non si
limita tuttavia allo sviluppo delle competenze e conoscenze necessarie per svolgere al meglio
l’erogazione del servizio, ma comprende, ad esempio, anche la crescita della capacitò istituzionale
dell’attore pubblico per consentirgli di progettare e realizzare, nella maniera più corretta e
tempestiva, gli interventi materiali e immateriali di sua competenza.
Sono identificabili quattro tipologie d’attività formative, distinte a seconda del target (operatori
privati, altri attori della destinazione) e della tipologia d’attività (erogazione di servizi turistici diretti
e ausiliari, progettazione di servizi turistici):


formazione per l’accoglienza turistica, che include tutte le attività per creare e/o adeguare le
competenze richieste dal sistema d’erogazione dei servizi turistici diretti (ricettività
alberghiera ed extralberghiera, ristorazione e pubblici esercizi, stabilimenti balneari, imprese
di viaggi e turismo, attrazioni turistiche, servizi di mobilità, servizi di guide e
accompagnamento, etc.). Tali attività si distinguono ulteriormente a seconda che la
formazione sia rivolta a:

giovani e inoccupati, per favorirne l’inserimento lavorativo;

operatori e addetti dei servizi turistici, per aggiornamento professionale;
formazione per la soddisfazione globale, rivolta ad attività solitamente non considerate
“turistiche”, ma essenziali per il successo della destinazione:
96

operatori e addetti ai servizi “ausiliari”, ovvero a quei servizi con cui, pur non
essendo parte della catena dei servizi turistici diretti, i visitatori interagiscono spesso
(farmacisti, edicolanti, commercianti, vigili urbani, etc.);

residenti, per stimolare comportamenti tesi all’accoglienza dei visitatori e alla
proficua interazione con essi. Ne fanno parte le attività informative sugli obiettivi e i
contenuti del programma di sviluppo e la formazione per il rafforzamento d’alcune
competenze di base, come le lingue straniere;

formazione per lo sviluppo d’imprenditoria turistica, per stimolare la nascita di nuove
imprese turistiche e lo sviluppo d’autoimprenditorialità;

formazione dei funzionari pubblici, per accrescerne la motivazione circa la rilevanza del
programma di sviluppo turistico, conferendo le competenze tecniche necessarie alla sua
implementazione.
A fronte di tali esigenze, il quadro della formazione turistica, in Italia, è assai complesso, prevedendo
numerose tipologie d’intervento:

formazione professionale, compresa quella impartita presso gli istituti superiori tecnicoalberghieri;

formazione post-diploma;

laurea di primo livello e specialistica di secondo livello;

master universitari di primo e secondo livello, e master specialistici.
In aggiunta alla formazione professionale superiore, le Regioni si trovano oggi a gestire, per effetto
del trasferimento di poteri sancito dal D. Lgs. n° 112 del 31.3.1998, in maniera quasi esclusiva, le
ulteriori risorse rese disponibili per questo fine a livello nazionale e, soprattutto, a livello
comunitario, attraverso il Fondo Sociale Europeo (FSE). Tali risorse danno luogo ad un articolato
sistema d’interventi di formazione professionale, di cui si trova traccia nei Programmi Operativi
Regionali realizzati dalle Regioni in attuazione delle politiche europee.
3.7
Problematiche connesse alla governance finanziaria
3.7.1 Il finanziamento delle attività imprenditoriali
Come si è visto, nel settore turistico convivono una pluralità di servizi, che presentano una struttura
dei costi piuttosto variegata, essendo caratterizzati:

i servizi commerciale e ristorativi, le attività d’incoming (attività di guide e
accompagnamento) e anche le attività di pernottamento “leggere” (bed & breakfast,
affittacamere, agriturismo, etc.), da una bassa incidenza di costi fissi e da una prevalenza di
costi variabili proporzionali all’erogazione del servizio;

quelli connessi al pernottamento tradizionale (alberghi), alla mobilità e anche ad alcune
forme d’attrazione (come i parchi tematici), da rilevanti investimenti “materiali”, con:

alta incidenza di costi fissi, dovuta all’ammortamento dell’investimento iniziale;

concentrazione di tale investimento all’inizio del ciclo di vita dell’iniziativa, oltre che
periodicamente in occasione delle necessarie manutenzioni straordinarie;
97

costi operativi relativamente contenuti e, comunque, abbastanza elastici in funzione
della domanda.
Figura 18 -Costi d’impresa per attività turistiche ad alta intensità di capitale
Costi
Investimento
iniziale
Manutenzione
straordinaria
Tempo
La governance della destinazione turistica dovrebbe tenere in debito conto, ex-ante, la struttura dei
costi associata alla tipologia di prodotto turistico che s’intende realizzare, perché essa può generare
vincoli talvolta insormontabili.
La figura successiva riporta ad esempio un tipico andamento dei costi per la tipologia d’impresa
considerata (alberghi, parchi tematici, servizi di mobilità “pesante”): l’elevata incidenza dei costi fissi
determina un alto livello del cosiddetto break-even point (BEP - “punto di pareggio”).
Figura 19 -Costi e ricavi per attività turistiche ad alta intensità di capitale
Costi e
ricavi
BEP
Costi totali
Costi fissi
Ricavi
Costi operativi
QBEP
Quantità
La concentrazione dell’investimento nella fase iniziale rappresenta, di per sé, un elemento di forte
rischio per l’imprenditore, che deve gestire, in genere, un inevitabile periodo di start-up associato
alla messa a regime di un’iniziativa peraltro vincolata in un luogo preciso. Tale rischio di mercato è
98
accentuato inoltre da altre problematiche tipiche del settore turistico, che elevano
complessivamente il rischio d’impresa [Bieger, 2000]:

frequente verificarsi di situazioni d’eccesso di capacità produttiva, che elevano il fabbisogno
di capitale d’esercizio, e che sono difficilmente gestibili, in quanto connesse alla particolare
natura del prodotto turistico. Questo difatti non è immagazzinabile e presenta una domanda
molto stagionale e soggetta a sensibili variazioni, anche nel brevissimo termine, per
l’imprevedibile andamento di variabili esogene, quali quelle meteorologiche;

dipendenza della performance imprenditoriale da un sistema composto d’altri elementi
dell’offerta (sia pubblici che privati), il cui sviluppo e comportamento non è facilmente
prevedibile, con conseguente rischio di cluster;

rischio intrinseco alla variabilità del mercato immobiliare.
Tali ragioni sono alla base della domanda, da parte degli investitori internazionali attivi nel settore
turistico, di rendimenti sul capitale investito (ROE, return on equity) mediamente più alti rispetto ad
altri settori immobiliari; esse contribuiscono a determinare la debole incidenza degli investimenti
diretti esteri nel settore [Ciaramella, 2004].
Il tasso interno di rendimento atteso per un investimento alberghiero varia in funzione del grado di
sviluppo della destinazione, che ne influenza il grado di rischio. L’analisi dei parametri utilizzati dalle
principali catene alberghiere internazionali consente la seguente distinzione [Galano, 2001]:

nel caso di alberghi da aprirsi in località in via di sviluppo, o per investimenti a breve
termine, il TIR atteso si aggira intorno al 15-20%;

per investimenti con elevate potenzialità di crescita, quali hotel ottimamente localizzati che
necessitano d’ampliamenti e gestione, si ricerca mediamente un valore del 14-18%;

se l’investimento presuppone ricavi costanti nel tempo, con un basso margine di rischio, il
tasso di rendimento si riduce al 10-11%. Tale valore è quello normalmente associato a
destinazioni come Roma o Milano.
Il valore del tasso di rendimento è influenzato dai tassi d’occupazione delle strutture e, soprattutto,
dal profitto medio per camera, che tende solitamente a premiare gli alberghi cittadini, come
conseguenza di una location favorevole ma anche della necessità di sostenere costi fissi per camera
talvolta molto elevati, come avviene per ubicazioni in edifici storici contraddistinti da rilevanti oneri
di gestione e manutenzione.
L’alto livello di rischio che contraddistingue gli investimenti turistici “materiali”, in particolare quelli
ricettivi, determina quello che è stato denominato il “circolo vizioso del credito turistico” [Bieger,
2000], alimentato dal fatto che:

la presenza contemporanea di più fattori di rischio per ciascuna impresa, soprattutto se di
piccola e media dimensione, unita alla loro “frammentazione”, rende mediamente poco
attrattivo, per le banche, la concessione di crediti agli operatori turistici;

le stesse banche si sono sempre più orientate, nel corso degli anni ’90, verso sistemi di
valutazione del valore d’impresa basato sul tasso di crescita dei cash flow (“flusso di cassa
scontato”), anziché su metodi basati sul valore degli immobili;

tale orientamento ha portato a preferire, come conseguenza, la concessione di crediti ad
imprese in grado di ripagarli attraverso cash flow liberi da ammortamenti e pagamento
d’interessi.
99
Secondo tali criteri, le piccole e medie imprese turistiche radicate nel territorio e il cui orientamento
di business è rivolto a prodotti tradizionali su mercati classici, presentano limitate prospettiva di
crescita e possiedono dunque valori d’impresa piuttosto contenuti. Questo implica rating di credito
decisamente meno vantaggiosi e, dunque, maggiori interessi di capitale di prestito per i crediti in
essere, con l’induzione di un’ulteriore riduzione del cash flow e del valore d’impresa. Tale situazione
è divenuta sempre più tipica del settore turistico ed è causa del suo relativamente alto grado di
“mortalità” aziendale, che estende il proprio impatto sull’intera destinazione turistica, anche nel
caso di quelle di più lunga tradizione, poiché la verifica delle posizioni creditizie, da parte delle
banche, porta frequentemente a riduzioni delle linee di credito precedentemente concesse.
L’esigenza di operare ammortamenti più incisivi, attingendo al capitale proprio, limita, come
conseguenza:

la capacità di adeguarsi alle mutate esigenze di mercato;

gli investimenti promozionali per la penetrazione di nuovi mercati.
In queste circostanze, le destinazioni turistiche piccole e medie hanno sempre maggiori difficoltà a
tenere il passo, mentre solo quelle di maggiori dimensioni, dove vi è un mercato immobiliare più
sostenuto e operatori di maggiore entità, riescono a realizzare sufficiente cash-flow da reinvestire,
attirando dunque su di sé una domanda ancora maggiore. Sul piano squisitamente finanziario, le
implicazioni sono evidenti: se si eccettuano casi inusualmente soddisfacenti dal punto di vista della
redditività degli investimenti, come avviene in corrispondenza di location particolarmente esclusive
(tali sono, in Italia, le grandi città d’arte o le aree di grande notorietà internazionale, come Cortina
d’Ampezzo, l’Argentario, Capri, Taormina, etc.), lo sviluppo di nuove attività turistiche di solito
presuppone l’abbattimento, attraverso adeguate politiche d’incentivazione, dei costi fissi iniziali, così
da rendere l’investimento sufficientemente remunerativo e, di conseguenza, preferibile ad altre
forme d’investimento, sia da parte degli operatori che del sistema bancario [Wanhill, 1994].
3.7.2 La gestione dei costi “generali” di destinazione
Lo sviluppo della maggior parte dei prodotti turistici - con la sola parziale eccezione di quelli basati su
modelli di consumo dello spazio di tipo “monopolare” e “mononucleare” - presuppone
l’assicurazione di servizi di supporto e condizioni di contesto il cui costo ricade interamente (o in
parte) sulla comunità locale. Tali servizi comprendono la gestione delle risorse culturali e naturali
messe a disposizione per la visita dei turisti, l’erogazione di informazioni e servizi di mobilità, la
realizzazione d’infrastrutture materiali e immateriali, la tutela dell’ambiente fisico-architettonico,
l’erogazione di servizi sanitari e di sicurezza e, in forma più o meno accentuata, la promozione
turistica. Per compensare il costo di tali servizi, la destinazione deve decidere [Candela e Figini,
2003]:

la quota del costo da finanziarsi attraverso la contribuzione delle imprese;

la quota da finanziare, invece, attraverso le imposte sul reddito delle famiglie;

l’eventuale imposizione di imposte sui cittadini “temporanei”, ovvero sui turisti.
Di fatto, la popolazione di una località turistica è costituita, oltre che dai residenti, dagli stessi turisti,
il cui numero può anzi, in alcuni periodi dell’anno, sopravanzare notevolmente quello dei residenti,
come accade in alcune piccole mete balneari o nei luoghi di pellegrinaggio. Il risultato è che, per
l’ente locale preposto all’amministrazione della destinazione, si configura una struttura dei costi per
servizi più alta rispetto a quella dovuta alla sola popolazione residente. Vi possono dunque essere
serie motivazioni a favore dell’ipotesi di un prelievo fiscale diretto a carico dei turisti, per recuperare
una quota, totale o parziale, dei maggiori costi per servizi che i visitatori impongono alla comunità
100
locale, evitando che questi gravino interamente sui residenti. Tali imposte possono assumere le
forme indicate in tabella.
Tavola 20 -Tipologie di imposte sui turisti
Sugli arrivi
Sulle presenze
Somma fissa per persona. sono Somma commisurata all’unità
di questo tipo le tasse
di soggiorno, del tipo accisa. E’
d’imbarco o di sbarco pagate
una cifra fissa pagata dal
dai viaggiatori negli aeroporti e visitatore per ogni notte di
nei porti
permanenza nella località. Sono
di questo tipo le imposte
riscosse presso la ricettività
alberghiera ed extralberghiera
Ad valorem
Somma commisurata al prezzo
pagato, che assume la forma di
una percentuale (aliquota)
computata sul prezzo del
servizio. E’ il caso, per esempio,
dell’IVA pagata dal cliente sul
prezzo di pernottamento.
Fonte: Candela e Figini [2003].
Le imposte sui turisti possono inoltre essere fisse o progressive, nel caso che il loro importo unitario
muti in funzione della capacità contributiva, come avviene quando accise o aliquote maggiori
vengono applicate a strutture ricettive di categoria più elevata o a servizi a più alto valore aggiunto
(come nel caso del turismo d’affari e congressuale). E’ peraltro evidente che tali imposte,
modificando i prezzi relativi dei prodotti turistici, impattano direttamente sulle decisioni di spesa dei
visitatori e possono alterare le condizioni di competitività tra le destinazioni. L’opportunità di
imporre un carico fiscale sui turisti non deve, dunque, essere inquadrata solamente in termini di
gettito per i servizi locali, ma considerata in funzione delle più complessive strategie di marketing
della destinazione.
3.7.3 Il caso dell’imposta di soggiorno
Con riferimento alle tipologie di imposte evidenziate sopra, di particolare interesse, per i nostri
scopi, è l’imposta di soggiorno, detta anche tassa di soggiorno, ovvero l'imposta di carattere locale
applicata a carico delle persone che alloggiano nelle strutture ricettive.
Si tratta di una imposta che vanta una lunga e controversa storia. In Italia fu difatti istituita già nel
1910, con legge n. 863 per le sole stazioni termali, climatiche e balneari, per poi essere estesa nel
1938, attraverso la legge n. 297, alle altre località di interesse turistico . Fu successivamente abolita a
decorrere dal 1° gennaio 1989, per poi riapparire dopo il 2009 per effetto dei decreti relativi al
federalismo fiscale. Contemporaneamente all’introduzione in Italia, l’imposta veniva all’inizio del
secolo scorso istituita anche in Francia, così come in molti altri stati europei e negli Stati Uniti, dove
quasi sempre vige tuttora.
Nel nostro Paese l’imposta fu poi soppressa con decreto legge n. 66 del 1989, anche sull’onda dei
vicini Mondiali di Calcio che si svolsero nel 1990, nella convinzione che l’abolizione dell’imposta
avrebbe consentito una maggiore competitività da parte degli alberghi e degli altri esercizi ricettivi
[Becheri, 2011]. Il tema è tuttavia tornato in auge successivamente all’approvazione della legge n.
42/2009 sul federalismo fiscale, che ha aperto in Italia nuovi scenari di autonomia per gli enti locali.
In questo nuovo contesto il settore turistico è stato subito interessato al mutamento in atto e
l’imposta di soggiorno è stata reintrodotta nell’ordinamento italiano con due distinti provvedimenti:

il Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78 che, solo per il comune di Roma, ha stabilito la
possibilità di introdurre un contributo di soggiorno a carico di chi alloggia nelle strutture
101
ricettive della città, da applicare secondo criteri di gradualità in proporzione alla loro
classificazione fino all'importo massimo di 10 euro per notte di soggiorno;

il decreto legislativo 14 marzo 2011 n. 23, recante disposizioni in materia di federalismo
fiscale municipale, che ha conferito ad altri comuni la facoltà di istituire l’imposta di
soggiorno. Più precisamente ai sensi del comma 1 dell’articolo 4 del suddetto decreto, i
comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonché i comuni inclusi negli elenchi
regionali delle località turistiche o città d'arte possono istituire, con deliberazione del
consiglio, un'imposta di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive
situate sul proprio territorio, da applicare, secondo criteri di gradualità in proporzione al
prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno.
Per quanto riguarda l’applicazione dell’imposta, alcuni Comuni hanno deciso di rinunciare a questa
possibilità, mentre altri hanno colto quest’opportunità per generare nuove entrate nelle casse
comunali. La prima a reintrodurre l’imposta di soggiorno con delibera comunale è stata ovviamente
la città di Roma, sin dal 2011, la quale dal 1 settembre 2014 ha portato l’imposta di soggiorno a 7
euro.
A Roma hanno fatto tuttavia seguito numerose altre città d’arte, tra cui Firenze, Venezia e Catania
dal 2011, Pisa, Siena, Torino, Vicenza e Verona dal 2012, ma anche moltissime altre località balneari,
montane e lacuali, come pure piccoli e medi Comuni. Alla fine del 2013 il numero dei Comuni che
avevano applicato l’imposta di soggiorno aveva raggiunto quota 500, con una concentrazione
consistente soprattutto in due regioni: Toscana (con 103 Comuni) e Piemonte (98 Comuni). Una
tassazione che , in taluni casi si aggiunge ad altre che non agiscono direttamente sul costo della
ricettività ma influenzano comunque il costo del soggiorno, come è il caso della “eco-tassa” sui bus
turistici attiva in località come Firenze, Roma, Amalfi, Assisi, Siena e Milano [JFC, 2014].
Diverse sono le criticità connesse all’attuazione dell’imposta. Tra le numerose si evidenziano:

l’eterogeneità dei modelli applicativi, che rende assai complicato per gli intermediari turistici
“districarsi” tra le varie offerte;

la destinazione dei proventi dell’imposta, la cui applicazione a favore del miglioramento
dell’offerta turistica non è sempre scontata.
a) Modelli di applicazione dell’imposta di soggiorno
I Comuni che in Italia hanno istituito la tassa di soggiorno hanno usato formule, modalità applicative,
esenzioni tra loro molto diverse. Per quanto riguarda il valore dell’aliquota::

la formula più diffusa prevede una quota fissa differenziata per tipologia di struttura ricettiva
e categoria;

in taluni casi tuttavia viene specificata una quota differenziata in base al costo della camera;

altri Comuni infine definiscono una quota unica, uguale per tutti gli alberghi.
Per quanto riguarda le eventuali esenzioni dal contributo la variabilità ritorna. In alcuni Comuni sono
esenti dal pagamento i diversamente abili (che devono presentare idonea documentazione), mentre
in altri si allarga l’esenzione anche agli “ultrasettantenni”. Un tratto comune a molte destinazioni è
l’esenzione ai minori, ma anche qui si notano diverse differenze nell’età. Si va difatti dall’esenzione
per i bambini sotto i 10 anni sino a località dove paga solo chi ha raggiunto la maggiore età.
102
Assai forte è la disomogeneità relativa all’estensione temporale dell’imposta. Alcune località
pongono quale limite la 30° notte, oltre la quale non si paga più l’imposta, mentre in altre località si
paga la tassa solo per le prime 5 notti.
Anche i tempi e modi di riscossione sono molto diversi e fantasiosi. Alcuni Comuni richiedono il
versamento mensile dell’imposta, altri in tranche di tre mesi in tre mesi. Altri ancora ne richiedono la
rendicontazione al termine della stagione estiva.
In taluni casi l’imposta viene infine applicata in una chiave di marketing turistico, con lo scopo di
incentivare i pernottamenti in bassa stagione. Si tratta di una soluzione pratica soprattutto dalle
località balneari stagionali.
E’ stata osservato come questa situazione estremamente eterogenea, al di là del mero costo
aggiuntivo, costituisca un disincentivo per gli intermediari soprattutto internazionali. Il problema,
oltre a quello economico riguarda soprattutto i tempi di determinazione (e comunicazione) di tale
costo aggiuntivo, che sono quasi sempre successivi a quelli dell’avvenuta stampa dei cataloghi da
parte dei tour operator [JVC, op.cit.]. In questa maniera, si viene spesso a pregiudicare, in maniera
non prevista, il delicato equilibrio finanziario di queste organizzazioni.
b) Destinazione dei proventi dell’imposta
Un aspetto cruciale legato all’imposta di soggiorno è quello connesso all’utilizzo delle risorse che
vengono così raccolte dalle amministrazioni comunali. E’ stato stimato, difatti, che nel 2014
l’applicazione della tassa abbia consentito di generare oltre 287 milioni di euro [JVC, op. cit.]. La
destinazione effettiva di tali risorse resta tuttavia incerta e l’evidenza empirica sembrerebbe
dimostrare come il suo gettito venga perlopiù utilizzato per rimpinguare le sempre più esangue casse
comunali, anziché essere destinato a generare valore per il territorio attraverso la realizzazione di
servizi e infrastrutture collettive per l’accoglienza turistica.
E’ interessante, a questo proposito, richiamare il testo della legge italiana del 1910, e in particolare
l’art. 2, perché ancora oggi chiarisce lo spirito e le finalità dell’imposta, che nel tempo (e
probabilmente soprattutto oggi) hanno tuttavia finito per essere parzialmente distorti:
“Il prodotto della tassa di soggiorno dovrà essere devoluto esclusivamente, sia nel conto di
competenza, sia in quelli dei residui, alle spese ritenute necessarie allo sviluppo delle stazioni
climatiche o balneari, vuoi con opere di miglioramento o di ampliamento, vuoi anche di semplice
abbellimento.
A tal fine si stabilirà una contabilità speciale, separata dal bilancio comunale, registrandovi
annualmente la previsione del prodotto della tassa e quella delle sue erogazioni, né sarà lecito alcuno
storno o trasporto di fondi alle partite del bilancio generale.”
[Legge n° 863 del 11 dicembre 1910]
Come si vede, la legge fissava due concetti dirimenti, ovvero:

lo scopo della tassa di soggiorno, che doveva essere finalizzata alla qualificazione del
territorio nel quale si svolgeva l’attività turistica;

la necessità di strutturarla come “tassa di scopo”, salvaguardandone l’utilizzo rispetto ala
contabilità generale.
In effetti, una valutazione dell’imposta di scopo ai fini della governance turistica non può
prescindere da tali aspetti essenziali. Come sempre accade nel caso della fiscalità, la sua ragion
d’essere trova fondamento nella raccolta di risorse dai contribuenti per realizzare servizi e
103
investimenti, a valore aggiunto per l’intera comunità, che non verrebbero viceversa effettuati. Lo
scenario attuale dei conti pubblici dei Comuni in Italia, soggetti alla continua mannaia dei tagli dei
trasferimenti centrali e dell’applicazione del patto di stabilità europeo a livello locale ci porta ad
argomentare che le entrate generate dall’imposta di soggiorno vengano utilizzate per scopi diversi
da quelli per la quale è stata introdotta.
In tale situazione, l’effetto dell’imposta è doppiamente negativo, poiché:

rappresenta un ulteriore costo messo a carico di un settore produttivo, quale è il turismo,
senza che venga generato alcun investimento di ritorno;

determina difficoltà alla gestione operativa e finanziaria dei tour operator sia a causa della
sua indeterminatezza temporale (per le ragioni sopra evidenziate), sia a causa della sita
eterogeneità territoriale.
Dando uno sguardo all’Europa la situazione risulta altrettanto varia. Generalmente viene applicata
una percentuale sul costo del soggiorno che viene tuttavia spesso reimpiegata per rafforzare
l’offerta turistica con attività di promozione, lo svolgimento di manifestazioni culturali, fiere e altre
attività e servizi che creano attrattività. Così, ad esempio [Becheri, op. cit.]:

in Francia le comunità territoriali (stazioni sciistiche, comuni montani, comuni litoranei,
comuni che esplicano attività di promozione turistica e o di protezione dell’ambiente
naturale, gruppi di Comuni) possono richiedere la corresponsione di una taxe de séjour,
detta anche taxe de saison. L’utilizzazione dei proventi è disciplinata in maniera difforme tra
i Comuni dotati di un Ufficio Turistico e quelli che ne sono privi. Nel primo caso le entrate
confluiscono nel budget dell’Ufficio, nel secondo vanno a copertura delle spese sostenute
per favorire la frequentazione turistica delle località;

in Germania i proventi derivanti dall’applicazione della Kurtaxe o Kurbeitrag (distinte in
funzione dei soggetti cui si rivolgono, ad esempio le terme), sono destinati al finanziamento
di opere di miglioramento delle strutture e infrastrutture. La Fremdenverkehrsbeitrag in
Baviera ha invece un carattere di contribuzione alla fiscalità locale;

in Austria i la tassa di soggiorno – Gastetax – è destinata specificamente a finanziare le opere
di miglioramento delle infrastrutture turistiche.
104
4
La governance del patrimonio culturale
4.1
Elementi di complessità della governance del patrimonio culturale
La governance del patrimonio culturale rappresenta una questione particolarmente complessa.
Questo perché:

il concetto stesso di patrimonio culturale (e dunque anche il sistema degli attori di
riferimento) è in costante evoluzione;

gli obiettivi della governance non sono univoci, dovendo equlibrare le finalità della tutela
con quelle della valorizzazione, in una situazione di “caos” istituzionale in cui le competenze
sono sempre più frammentate;

se si considera la governance ai fini dello sviluppo locale, l’approccio deve necessariamente
valicare i limiti del patrimonio “in senso stretto” per considerare il più ampio sistema di
servizi territoriali necessario ad assicurare una soddisfacente fruizione, nell’ottica della
creazione di veri e propri “distretti culturali”;

i ricorrenti tagli al bilancio degli enti pubblici rende sempre più necessario individuare nuovi
modelli di gestione capaci di coniugare l’attenzione per la tutela a quella per la
valorizzazione, considerando anche il partenariato con i privati e il terzo settore.
Con riferimento al primo punto, l’evoluzione è testimoniata dalle modifiche dell’approccio
dell’UNESCO nell’arco di un trentennio. La Convenzione di Parigi del 1972, concernente la tutela del
patrimonio culturale e naturale, delimitava difatti l’alveo del patrimonio culturale unicamente ai
beni materiali; solo negli anni successivi si cominciò a riservare attenzione agli aspetti intangibili
della cultura, per promuovere la ricchezza delle diversità culturali, in qualsiasi forma ed espressione,
come riconosciuto nella Raccomandazione sulla salvaguardia della cultura tradizionale e del folklore
del 1989. Il 17 ottobre del 2003, a Parigi, venne fatto un ulteriore decisivo passo in avanti, con
l’adozione della Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale, che
riconosceva come “gli accordi, le raccomandazioni e le risoluzioni esistenti relative ai beni culturali e
naturali necessitassero di essere e arricchite e completate per mezzo di nuove disposizioni relative al
patrimonio culturale immateriale”.
Assai ampio è il novero potenziale delle risorse ricomprese nel patrimonio culturale immateriale,
come dimostra l’art. 2 della Convenzione, che include “le prassi, le rappresentazioni, le espressioni, le
conoscenze, il know-how – come pure gli strumenti, gli oggetti, i manufatti e gli spazi culturali
associati agli stessi – che le comunità, i gruppi e in alcuni casi gli individui riconoscono in quanto
parte del loro patrimonio culturale. Questo patrimonio culturale immateriale, trasmesso di
generazione in generazione, è costantemente ricreato dalle comunità e dai gruppi in risposta al loro
ambiente, alla loro interazione con la natura e alla loro storia e dà loro un senso d’identità e di
continuità, promuovendo in tal modo il rispetto per la diversità culturale e la creatività umana”.
Questo patrimonio si manifesta, tra l’altro nei seguenti settori:

tradizioni ed espressioni orali, ivi compreso il linguaggio, in quanto veicolo del patrimonio
culturale immateriale;

arti dello spettacolo;
105

consuetudini sociali, eventi rituali e festivi;

cognizioni e prassi relative alla natura e all’universo;

artigianato tradizionale.
Come si vede, si tratta di un patrimonio potenzialmente assai vasto, che travalica il perimetro delle
risorse “fisiche” formalmente riconosciute, come i beni artistici e architettonici o, utilizzando un
approccio più ampio, anche le risorse enogastronomiche riconosciute attraverso marchi territoriali e
di prodotto quali IGP DOC, DOCG, etc.
Premesso tale primo elemento di complessità, passiamo nei prossimi paragrafi ad esaminare i
successivi, per poi soffermarci sugli strumenti di governance.
4.2
La governance tra tutela, valorizzazione e caos istituzionale
Con riferimento specifico al contesto italiano, Il Codice di Beni Culturali e del Paesaggio, di cui al
D.Lgs. n. 42 del 22.1.2004 (modificato nel 2006 e 2008), delimita comunque il patrimonio culturale ai
beni “fisici” culturali e paesaggistici, distinguendo le funzioni di tutela e valorizzazione. La prima è
tesa ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la
conservazione per fini di pubblica fruizione. La seconda a promuovere la conoscenza del patrimonio
e ad assicurarne le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica, compresa la promozione
ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale.
Limitando la nostra analisi al patrimonio culturale (ma considerazioni analoghe varrebbero per il
patrimonio paesaggistico), il Codice dà atto che tutela e valorizzazione sono il risultato di una
governance complessa, prevedendo la cooperazione tra i diversi livelli di governo territoriale
(Ministero, regioni, comuni, città metropolitane e province) ai fini della tutela, e contemplando la
partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, per la valorizzazione. La governance coinvolge
peraltro anche istituzioni internazionali, in particolare la citata UNESCO, la quale interviene con
specifiche direttive di gestione non solamente per i siti che sono ricompresi nel “patrimonio
mondiale dell’umanità”, ma anche per quelli che hanno avviato la procedura di riconoscimento. Una
ulteriore convenzione UNESCO del 2 novembre 2001 tutela inoltre gli oggetti archeologici e storici
rinvenuti nei fondali di mare oltre dodici miglia marine dal limite esterno dei confini territoriali. Il
Codice riconosce infine espressamente il contributo che i privati possono dare per la valorizzazione
del patrimonio culturale, considerandolo “attività socialmente utile di cui e' riconosciuta la finalità di
solidarietà sociale”.
La rilevanza della collaborazione tra diversi soggetti ai fini della valorizzazione è sancita anche dalla
previsione degli accordi su base regionale che lo Stato, per il tramite del Ministero, le regioni e gli
altri enti pubblici territoriali possono stipulare per definire gli obiettivi della valorizzazione e fissarne
tempi e modalità di attuazione, oltre che le adeguate forme di gestione. Ai privati è riconosciuta la
possibilità di partecipare a tali accordi, i quali possono riguardare anche beni culturali di proprietà
dei privati stessi.
Particolarmente rilevante può essere il contributo dei privati nella gestione del patrimonio culturale.
Questa può difatti essere attuata in forma diretta o indiretta. Se la prima è svolta per mezzo di
strutture organizzative interne alle amministrazioni, la seconda è attuata tramite affidamento
diretto a istituzioni, fondazioni, associazioni, consorzi, società di capitali o altri soggetti, costituiti o
partecipati, in misura prevalente, dall'amministrazione pubblica cui i beni appartengono. Può però
avvenire anche per concessione a terzi, se questa garantisce una più elevata efficienza ed efficacia,
da provare attraverso una valutazione comparativa.
106
In particolare, la gestione concessa a terzi riguarda normalmente i c.d. “servizi aggiuntivi” (servizi di
assistenza e ospitalità per il pubblico), che il Codice prevede possano essere istituiti presso specifici
istituti e luoghi della cultura (musei, biblioteche, archivi, aree archeologiche, parchi archeologici,
complessi monumentali). Tali servizi comprendono:
a. il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e
informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali;
b. i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del
prestito bibliotecario;
c. la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;
d. la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni;
e. i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i
servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;
f.
i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;
g. l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali.
La governance non si estende peraltro solamente agli operatori privati, ma riguarda per esempio
soggetti istituzionali quali le Università, il cui contributo è previsto nella fissazione e aggiornamento
periodico dei livelli di qualità della valorizzazione, oltre che nella promozione di attività di studio e
ricerca. La collaborazione dovrebbe inoltre estendersi agli istituti scolastici di ogni ordine e grado per
l’elaborazione di percorsi didattici, la predisposizione di materiali e sussidi audiovisivi, la formazione
e l’aggiornamento dei docenti.
Assai importante è anche la possibilità prevista dal Codice di attuare forme di sponsorizzazione da
parte di soggetti privati alla progettazione o attuazione di iniziative del Ministero, delle regioni e
degli altri enti pubblici territoriali, ovvero di altri soggetti privati, nel campo della tutela e
valorizzazione del patrimonio culturale, da definirsi nell’ambito di specifici contratti di
sponsorizzazione. Inoltre, è previsto che il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali,
ciascuno nel proprio ambito, possano stipulare, anche congiuntamente, protocolli di intesa con le
fondazioni conferenti di cui alle disposizioni in materia di ristrutturazione e disciplina del gruppo
creditizio, che statutariamente perseguano scopi di utilità sociale nel settore dell'arte e delle attività
e beni culturali, per coordinare gli interventi di valorizzazione sul patrimonio culturale e, in tale
contesto, garantire l'equilibrato impiego delle risorse finanziarie disponibili.
Per quanto negli anni recenti la tutela e valorizzazione si siano aperte al fondamentale contributo dei
privati, va sottolineata la natura peculiare del patrimonio culturale, che condiziona e determina gli
obiettivi specifici della governance. A tale proposito è utile ricordare il ruolo che il patrimonio
culturale ha avuto per il riconoscimento delle Nazioni come unità culturale e giuridica; un’idea
elaborata in Francia nel periodo tra la Rivoluzione e la Restaurazione, ma che trovava già vasta
applicazione negli Stati italiani preunitari [Settis, 2012].
Nell’Italia del XVIII secolo erano difatti già vigenti regole di conservazione del patrimonio molto simili
tra di loro e con influenze reciproche. Così nel “patto di famiglia” tra il Granduca Francesco Stefano
di Lorena, e l’ultima dei Medici, Anna Maria Luisa (1737), si decise che le collezioni dei Medici
sarebbero dovute restare per sempre a Firenze, come in effetti poi avvenne. Contemporaneamente
a Roma, nel 1734, il papa Clemente XII fondava il Museo Capitolino, primo museo pubblico d’Europa.
Allo stesso tempo a Napoli il re Carlo di Borbone, allora diciottenne, iniziava gli scavi a Ercolano (a
partire dal 1738) e a Pompei (a partire dal 1748), che avrebbero poi ispirato la legislazione
napoletana sulla tutela del patrimonio (1755), che riprendeva la legge pontificia del 1733 e il cui
punto di partenza era il “profondo disappunto” del re per le esportazioni di antichità.
107
E’ importante sottolineare che il riconoscimento dell’importanza delle proprie opere d’arte risale
fino dalla costituzione delle città italiane nel XII secolo, quando fu elaborato un potente concetto di
cittadinanza secondo il quale i monumenti di ogni città costituivano un principio di identità civica e di
identificazione emotiva che corrispondeva all’idea stessa del far parte di una comunità ben
governata. Un principio che parrebbe dimostrato, ad esempio, da due documenti quali la delibera
della municipalità di Roma (1162) sulla tutela della Colonna Traiana e gli Statuti della municipalità di
Siena (1309), che prescrivevano a colui che governa la città di assicurare in primo luogo la sua
bellezza e il suo ornamento, essenziali alla felicità e alla gioia dei forestieri, ma anche all’onore e alla
prosperità dei senesi”. Regole che trovavano il loro fondamento giuridico nella nozione di publica
utilitas risalente al diritto romano.
Nonostante tali precedenti, dopo la costituzione del Regno d’Italia ci volle molto tempo per arrivare
a una legge unitaria di tutela del patrimonio culturale, anche a causa dei principi ispiratori del Regno
di Sardegna, dove la tradizione di tutela del patrimonio era molto debole e lo Statuto concesso dal re
Carlo Alberto nel 1848 affermava l’inviolabilità della proprietà privata, cioè esattamente il contrario
di quanto avveniva negli Stati Pontifici e nel Regno di Napoli. Già allora il primato del bene pubblico
sugli interessi privati suscitava strenue resistenze da parte dei grandi proprietari terrieri, fortemente
rappresentati in Senato (allora nominato dal re). Si dovette così attendere il 1902 per arrivare a una
prima legge, seppure molto debole, successivamente rimpiazzata da quella assai migliore del 1909,
che fu intesa in continuità diretta con le regole degli Stati preunitari, in particolare Roma e Napoli. La
legge del 1909 sancì il primato dell’interesse pubblico sulla proprietà privata per tutti “i beni mobili e
immobili dotati di interesse storico, archeologico, paleontologico e artistico”, vietando la loro
alienazione quando fossero di proprietà pubblica e incaricando della loro sorveglianza e
conservazione il Ministero della Pubblica Istruzione. Allo stesso modo le scoperte archeologiche
vennero dichiarate proprietà dello Stato e la loro esportazione vietata.
Analoga sensibilità fu adottata con riferimento alla tutela del paesaggio, sancita dalla legge del 1920,
voluta da Benedetto Croce, risultato della consapevolezza della stretta relazione tra natura e cultura,
la quale assunse che se è vero che le misure di tutela rappresentano una limitazione dei diritti della
proprietà privata, queste determinano tuttavia una servitù di pubblica utilità, assolutamente
necessaria perché anche un bel paesaggio è destinato al godimento di tutti. Da qui si giunse poi alle
due leggi Bottai del 1939, che introdussero una riforma organica per la tutela del patrimonio e quella
del paesaggio, imponendo il principio della “servitù di godimento pubblico”, esplicitamente ripresa
da Croce, e riaffermando il primato dell’interesse pubblico sulla proprietà privata. Leggi di valore così
universale e assai poco “fasciste” da essere poi riprese nella Costituzione Italiana. Va rilevato come,
a tutt’oggi, pochi Stati hanno dato al principio della tutela un rango costituzionale [Settis, 2012].
Principi, tuttavia, che funzionano sempre meno bene, come la drammatica e sistematica distruzione
del paesaggio italiano dimostra, dove l’armonico rapporto città-campagna costruito nei secoli sta
cedendo terreno a un urban sprawl incontrollato, che ospita ormai quasi un quarto della
popolazione e delle attività produttive. L’assenza di leggi peraltro non figura tra le ragioni della
continua distruzione del paesaggio e del patrimonio. In questo campo esiste, al contrario, una sorta
di accanimento terapeutico che origina norme a dismisura, che è la ragione per cui è difficile
osservarle tanto più che esse si sono spesso sedimentate nel tempo in maniera incoerente creando
un labirinto di conflitti di competenze, in particolare tra lo Stato e le Regioni.
Il “caos” istituzionale è dimostrato dal fatto che:

il “paesaggio”, secondo l’articolo 9 della Costituzione, è posto sotto la tutela dello Stato e, in
particolare, del Ministero dei Beni culturali;

il “territorio” tuttavia, secondo l’articolo 117, deve essere regolamentato e pianificato non
dallo Stato centrale ma dalle Regioni e dai Comuni;
108

infine “l’ambiente” è oggetto di competenza mista, mentre a livello dello Stato centrale è un
altro Ministero, denominato proprio “dell’Ambiente”, che dagli anni ‘90 ne ha assunto la
responsabilità.
Come osserva Settis, non si tratta di un dibattito astratto: “se, per esempio, si deve decidere
dell’opportunità di distruggere o meno una grande pineta sulla costa tirrenica, chi dovrà prendere la
decisione a questo proposito e accordare le relative autorizzazioni? Lo Stato, la Regione, il Comune?”.
La legislazione è così complessa, soprattutto dopo la riforma costituzionale del 2001, che numerosi
conflitti di competenza vengono portati ogni anno davanti alla Corte Costituzionale.
4.3
La governance “in senso ampio”. I distretti culturali
4.3.1 Valorizzazione in senso stretto e ampio
L’analisi precedente rivela alcuni aspetti di complessità della governance del patrimonio culturale.
Anzitutto quello degli obiettivi del processo di governance. Poiché il patrimonio culturale (e
paesaggistico) svolge un ruolo essenziale di creazione dell’identità nazionale, i principi-chiave della
governarne da noi enunciati nel primo paragrafo (in particolare la trasparenza e la partecipazione dei
cittadini) assumono un rilievo particolare. In secondo luogo, la valorizzazione del patrimonio
culturale può difficilmente essere attuata solamente “in senso stretto” [Valentino, 1999]. In
particolare per l’Italia, in cui abbonda il patrimonio culturale, l’aspetto peculiare è soprattutto la
coesistenza di tre fattori diversi [Settis, 2012]:

l’armonia secolare tra le città e il paesaggio;

la forte presenza nel territorio del patrimonio e dei valori ambientali e l’uso continuo in situ
di chiese, palazzi, statue e quadri;

la frammentazione del patrimonio artistico, che è solo in minima parte custodito nei musei,
quanto sparpagliato nelle città e nelle campagne.
In questo insieme, che è il frutto di un accumulo plurisecolare di ricchezza e civiltà, il totale è
superiore alla somma degli addendi. Per tale ragione, ai fini della valorizzazione delle risorse culturali
per lo sviluppo locale, è stato suggerito un approccio “in senso ampio” del patrimonio culturale
[Valentino, 2002], dove:

la filiera di valorizzazione in senso stretto fa riferimento ad una concezione di tipo
tradizionale del patrimonio culturale, dove prevalgono le funzioni di tutela e conservazione
del singolo bene, attuate dal gestore del patrimonio sia pure con riferimento a diversi
segmenti di domanda. La valorizzazione “in senso stretto” è condizione necessaria per lo
sviluppo locale, ma non ancora sufficiente a generare processi di sviluppo locale;

la filiera di valorizzazione in senso ampio considera un più ampio numero di fruitori,
includendo anche e soprattutto attori esterni al territorio (escursionisti e turisti), i quali
generano una domanda esogena di beni e servizi, contribuendo ad innalzare il reddito locale.
In tale ottica, il patrimonio culturale è strumento per promuovere lo sviluppo economico
locale ed al processo di valorizzazione vengono assegnati, di conseguenza, ulteriori obiettivi
che esulano da quelli contenuti nella missione specifica del “gestore”.
La gestione “in senso stretto”, se correttamente attuata, naturalmente favorisce la nascita ed lo
sviluppo di attività produttive collegate alla filiera della tutela e valorizzazione (nella ricerca,
catalogazione, custodia, realizzazione di supporti didattici ed educativi, attività espositive). Il
109
processo di valorizzazione in senso ampio tuttavia coinvolge un maggior numero di attori e di attività
economiche presupponendo una dotazione di servizi territoriali (in particolare di accoglienza e di
accessibilità) e una qualità del contesto ambientale (architettonico e paesaggistico ma anche sociale)
adeguata alle esigenze della domanda che si vuole attrarre.
Figura 20 – Il processo di valorizzazione in senso ampio del patrimonio culturale
Fonte: Valentino (1999)
L’applicazione del processo di valorizzazione in senso ampio è stata particolarmente rilevante nella
“stagione” dello sviluppo locale che ha caratterizzato la politica di sviluppo e coesione del “ciclo”
2000-2006. In tale periodo le risorse culturali hanno costituito il secondo dei sei “assi” di intervento
degli investimenti dei fondi strutturali europei, nel presupposto che le stesse potessero favorire
processi virtuosi di sviluppo fondati sugli elementi più identitari e caratteristici dei territori.
A quegli anni si deve l’introduzione del concetto di “distretto culturale” in Italia. Una introduzione
stimolata non solo dalle politiche europee, ma anche dall’approvazione della legge quadro sul
turismo, N. 135/2001, che all’art. 5 identificava i c.d. “sistemi turistici locali”, basati tra l’altro proprio
sulla valorizzazione dei beni culturali presenti in un certo territorio. Un concetto che trova i suoi
presupposti nei seguenti elementi:

il modello di sviluppo distrettualistico-industriale e le economie di tipo “marshalliano” che lo
contraddistinguono;

i numerosi esempi, a livello europeo e oltre, di sviluppo e riconversione territoriale basata
sulla valorizzazione delle risorse ed attività culturali.
Di seguito vengono presentati gli aspetti fondanti le economie distrettuali, per poi approfondire il
tema del distretto culturale presentando alcuni noti esempi di applicazione.
110
4.3.2 Le economie marshalliane e i distretti industriali
Il modello distrettuale è stato spiegato dall’economista Alfred Marshall [1972], che nelle sue opere
argomentò che i vantaggi della produzione a larga scala possono essere conseguiti sia costruendo
pochi grandi imprese che raggruppando nel medesimo territorio un gran numero di piccoli
produttori legati tra loro da strette collaborazioni. L’analisi dei distretti industriali è stata, in Italia,
soprattutto animata dalle pubblicazioni di Becattini il quale, sin dal fine degli anni ottanta, avviò una
rappresentazione del distretto come “un’entità locale caratterizzata dalla presenza di una comunità
socialmente coesa e di un’industria principale, costituita da un numero elevato di piccole imprese
indipendenti e specializzate in diverse fasi dello stesso processo produttivo” [Becattini, 1998].
Un modello che, stante la crisi della grande impresa fordista manifestatasi negli anni ’70, fu già allora
utilizzato per spiegare il successo delle economie dell’area nord-orientale e centrale (Toscana e
Marche in particolare), quali contrapposte al nord-ovest (dove predominava il modello della grande
impresa fordista) e il meridione, area problematica e a minor sviluppo [Bagnasco, 1977]. Più tardi
Michael Porter, nell’esaminare le motivazioni sottostanti il vantaggio competitivo delle nazioni,
avrebbe riconosciuto proprio all’Italia questa peculiarità [Porter, 1991]. Lo studioso, in particolare,
definì il distretto come “una concentrazione territoriale di un insieme interconnesso di imprese,
fornitori specializzati, società di servizi, imprese attive in settori affini e istituzioni collegate (per
esempio università, organismi responsabili della regolamentazione e associazioni di categoria),
operanti in determinati campi, dove competono ma al tempo stesso cooperano”. Aspetto cruciale
della teoria è che il vantaggio competitivo è prevalentemente esterno a una data impresa (o anche
alla sua industria), essendo riconducibile alla localizzazione delle sue unità. Anche gli enti pubblici
che influenzano significativamente un distretto ne fanno dunque parte, così come le associazioni
professionali ed altri organismi collettivi del settore privato che ne sostengono i membri.
La popolarità del modello distrettuale è stata tale che, nel nostro Paese, esso è stato assunto a
principio ispiratore delle politiche di sviluppo locale soprattutto nel “ciclo” della programmazione
2000-2006, dando luogo tuttavia ad applicazioni di politica economica locale non sempre felici.
Come osservato da Vellecco e Maggiore “Con eccessivo entusiasmo, molti responsabili di politica
economica locale hanno associato il concetto di “distretto” a situazioni dove si registrava la presenza
di piccole imprese con specializzazioni produttive omogenee, ma non erano presenti quei fattori
intangibili che costituiscono la base del vantaggio competitivo del modello (industrial atmosphere,
complementarità delle fasi produttive, capacità di innovazione, competenze diffuse, trasferimento
spontaneo delle conoscenze tacite, mobilità del lavoro, ecc.)” [Vellecco e Maggiore, 2010].
Come si è visto in precedenza, si è trattato della stagione non troppo felice dei patti territoriali, cui
fecero seguito i progetti integrati cui fu affidato grande peso nell’investimento dei fondi strutturali
europei nei primi anni del nuovo millennio. Un equivoco alimentato anche dalla stessa normativa
(legge 317/91), che subordina il riconoscimento dell’attributo di “distretto industriale” alla verifica di
alcune condizioni di carattere puramente quantitativo (l’indice di industrializzazione manifatturiera,
la densità imprenditoriale, la specializzazione produttiva, il peso occupazionale locale dell’attività
specializzata, l’incidenza della piccola impresa), prescindendo da alcune fondamentali dinamiche di
tipo sociale ed economico, difficili da attivare se non nascono spontaneamente dal territorio. Più
recentemente, poi, il modello stesso è stato messo in discussione, a causa delle difficoltà incontrate
da molte piccole imprese locali attive nelle nicchie del made in Italy, penalizzate oltre le previsioni
dalla concorrenza dei paesi in via di sviluppo [Varaldo, 2004].
Ciò premesso, secondo Porter per individuare gli elementi costituitivi di un distretto occorre partire
da una concentrazione di imprese simili e guardare a monte e a valle lungo la catena verticale di
imprese e istituzioni. Il passo successivo consiste nel guardare orizzontalmente per individuare
industrie che passano per canali comuni o producono beni e servizi complementari. Si individuano
111
poi ulteriori catene orizzontali di industrie basate sul comune impiego di fattori o tecnologie
specializzanti, o caratterizzate da altri legami sul versante dell’offerta. Una volta individuate le
industrie e le imprese, si rintracciano le istituzioni che forniscono specializzazioni, tecnologie,
informazioni, capitali o infrastrutture nonché le entità collettive di cui fanno parte i membri. Infine si
individuano gli enti, pubblici o d’altra natura, con responsabilità normativa, che esercitano
un’influenza significativa.
Uno degli esempi più citati in letteratura è il distretto italiano delle calzature e della moda. Per
quanto anch’esso stia soffrendo delle difficoltà sopra evidenziate, rappresenta ancora un caso di
“scuola” che ci è utile per presentare le peculiarità dei distretti. In esso si trovano difatti collegate
numerose catene di industrie, comprese quelle connesse a diversi tipi di prodotti di cuoio, di
calzature e di prodotti di moda. Tutte impiegano mezzi di comunicazione simili competendo fra loro,
con una forza che deriva, almeno in parte, dalla molteplicità di legami e sinergie da cui le imprese
sono connesse e di cui beneficiano.
Negli Stati Uniti, invece, un esempio di distretto è quello dei vini della California, che comprende un
ampio insieme di industrie di supporto alla viticoltura ed alla vinificazione, dove peraltro il distretto
beneficia di legami anche con le industrie californiane della ristorazione e delle preparazione degli
alimenti, oltre che con il distretto del turismo ed una serie di rinomate istituzioni locali collegate al
vino, come i programmi di viticoltura ed enologia dell’Università di Davis e le commissioni del senato
e della camera della California.
Secondo lo stesso studioso, il distretto comunque influenza la competitività in tre modi:

accrescendo la produttività delle imprese o delle industrie che ne fanno parte;

favorendo la loro capacità di innovare e dunque di divenire più produttive;

stimolando la formazione di nuove iniziative che fanno da supporto all’innovazione ed
espandono il distretto.
a) Produttività
Rispetto alle alternative (integrazione verticale, alleanze formali con entità esterne o “importazione”
di fattori da località distanti) la localizzazione in un distretto può consentire un accesso migliore o
meno costoso a fattori specializzanti, quali componenti, macchinari, servizi alle imprese o personale.
Al suo interno, inoltre, le imprese e le istituzioni locali accumulano informazioni circa il mercato, le
tecniche e altri elementi. Tali informazioni sono inoltre accessibili più agevolmente e a un costo
minore. Fondamentale è l’elemento “vicinanza”, nonché l’esistenza di relazioni personali
continuative e di legami comunitari che agevolano la fiducia.
La produttività risulta inoltre fortemente stimolata dalla complementarietà dei partecipanti al
distretto. Il turismo ne è un classico esempio, poiché l’esperienza di soggiorno è determinata non
solamente dalla fruizione dell’attrazione principale (quali spiagge o luoghi storici) ma anche dal
comfort e dal servizio di alberghi, ristoranti, venditori di souvenir, mezzi di trasporto e altri elementi
analoghi, tra cui sussiste una reciproca dipendenza. La stessa complementarietà si verifica inoltre nei
programmi di marketing, per esempio attraverso la partecipazione a fiere, oppure nello
sfruttamento del “brand” territoriale o, ancora, nelle operazioni d’acquisto che possono avvenire in
maniera aggregata. Inoltre, i distretti trasformano in beni pubblici o quasi pubblici molti fattori che
altrimenti avrebbero un costo, come la capacità di reperire personale addestrato, o quella di
avvalersi di strutture specializzate (per esempio un centro congressi).
Infine, la produttività è stimolata dalla rivalità che si instaura tra gli stessi componenti del distretto, i
quali sono portati a confrontarsi, operando in condizioni simili, con l’effetto che si genera una
pressione reciproca al miglioramento, determinando impatti postivi cumulati per l’intero distretto.
112
b) Innovazione
E’ stato osservato anche che le imprese all’interno di un distretto sono sovente in grado di percepire
più tempestivamente e con maggiore chiarezza i bisogni dei clienti. Questo a causa dei rapporti
intrecciati che intrattengono con gli stessi e dell’accostamento con imprese operanti in industrie
collegate, ubicate nello stesso territorio, sempre che non prevalgano “pensieri di gruppo” che, al
contrario, possono in talune circostanze rallentare l’adozione di comportamenti innovativi.
La capacità innovativa risulta inoltre rafforzata dalla possibilità di procurarsi rapidamente nuovi
componenti, servizi, macchinari ed altri elementi per realizzare le innovazioni, coinvolgendo fornitori
e partner locali nel processo innovativo e reclutando in loco il necessario personale specializzato.
c) Formazione di nuove imprese
Secondo Porter, una ulteriore caratteristica dei distretti è che al loro interno tendono a formarsi
nuove imprese più di quanto non accada in localizzazioni isolate. Questo per una molteplicità di
ragioni, che includono anzitutto la più agevole conoscenza delle opportunità, cui sono associate
barriere all’ingresso più basse che altrove, poiché risorse e personale sono normalmente già
disponibili nel distretto, mentre le istituzioni finanziarie, che hanno già familiarità con lo stesso,
possono richiedere un premio di rischio più basso per il capitale. Grazie alla formazione di nuove
imprese, i distretti crescono inoltre spesso in profondità e a ampiezza, rendendo così ancora più
vantaggioso l’insediamento al loro interno.
4.3.3 I distretti culturali
4.3.3.1 Differenze dal modello industriale
Sulla scia del successo dei distretti industriali, a cavallo tra gli anni ’90 e l’inizio del nuovo millennio è
fiorito un filone di studi sul tema dei c.d. “distretti culturali” (si veda, per esempio, Trimarchi, 2002),
ispirate almeno inizialmente soprattutto ad alcune note esperienze maturate in contesto
anglosassone a partire dagli anni ’70, che furono prese ad esempio quali prodromi della
valorizzazione del settore culturale per lo sviluppo locale.
Il distretto culturale non rappresenta tuttavia una semplice traslazione al settore culturale della
logica di distretto industriale, sebbene alcune caratteristiche del modello vengano conservate. Il
primo e fondamentale carattere distintivo è che il distretto industriale si fonda sulla creazione di
valore economico, mentre in quello culturale è, appunto, la cultura ad essere fondamento del
processo. Inoltre. Il distretto industriale è quasi sempre il risultato di iniziative non pianificate,
risultato di crescite spontanee e di sviluppo locale endogeno, mentre il distretto culturale può essere
il risultato di una specifica azione di policy [Valentino, 2003]. Non di meno, la consapevolezza di
appartenere ad una specifica cultura locale rappresenta comunque un prerequisito per avviare reti e
progetti, all’interno del settore culturale, finalizzati a sfruttare le potenzialità nascoste del territorio
(Carta, 2002, 2004).
Nella descrizione fornita da Pietro Valentino, il distretto culturale si genera per effetto del “processo
di valorizzazione in senso ampio” precedentemente illustrato. In questo senso il distretto culturale è
un “sistema di relazioni”, che da un lato connette le attività per la valorizzazione delle risorse
culturali esistenti, attivando un processo integrato di valorizzazione e, dall’altro, mette in contatto
questo processo di valorizzazione al resto dell’offerta territoriale di servizi, professionalità,
infrastrutture che hanno potenziali connessioni con tali attività.
Secondo tale modello, per favorire lo sviluppo locale, la realizzazione di un distretto culturale
dovrebbe mirare a due ordini di obiettivi: da una parte rendere il processo di produzione culturale
113
più efficiente ed efficace, dall’altro ottimizzare i suoi impatti economici e sociali sul territorio di
riferimento. In questo senso, il distretto culturale può essere assimilato a una rete di relazioni, un
sistema reticolare in cui:

il nodo centrale è costituito dal processo di valorizzazione dell’asset territoriale
rappresentato dai beni culturali;

gli altri nodi sono i processi di valorizzazione delle altre risorse del territorio (beni
ambientali, manifestazioni culturali e altri fattori di sostegno all’offerta e capacità attrattiva
del luogo); le risorse umane (professionalità, formazione, ecc.) e sociali (coesione, identità,
valori, ecc.); le infrastrutture territoriali (servizi di trasporto, accessibilità, per il tempo libero,
ecc.); i servizi di accoglienza e l’insieme delle imprese la cui attività è direttamente collegata
al processo di valorizzazione dei beni culturali (in quanto fornitrici di prodotti/servizi utili al
processo di valorizzazione o utilizzatrici degli output che ne scaturiscono).
Ogni singolo nodo appartenente al distretto dovrebbe essere direttamente connesso al processo di
valorizzazione dei beni culturali, ma può anche essere connesso ad uno o più degli altri nodi della
rete. A un maggior livello di interconnessioni corrisponde un superiore impatto economico,
dipendente da flussi che possono assumere varia natura. Lo scambio tra processo di valorizzazione e
nodi può, infatti, riguardare informazioni, valori, prodotti, materie prime, semilavorati, tecnologie,
servizi lavorativi, ecc.
114
Figura 22 – Gli elementi determinanti la “forza competitiva” del distretto culturale
Fonte: Valentino (2003)
In particolare, il sistema integrato di relazioni alla base di un distretto culturale può essere ripartito
in quattro sub-sistemi omogenei:

sub-sistema delle risorse territoriali, caratterizzato dall’integrazione dei processi di
valorizzazione delle risorse storiche, culturali e ambientali presenti sul territorio;

sub-sistema delle risorse umane e sociali, che comprende sia il “capitale umano”
(disponibilità di una forza lavoro qualificata) sia il “capitale sociale” (livello di istruzione,
presenza di valori identitari, rapporto fiduciario tra collettività, istituzioni e amministrazioni,
ecc.);

sub-sistema dei servizi di accessibilità, ossia l’offerta di servizi di trasporto (sia a scala
territoriale che extraterritoriale);

sub-sistema dei servizi di accoglienza, in cui rientrano le strutture ricettive (alberghi, bar,
ristoranti, commercio, ecc.) e per il tempo libero e lo sport;
115

sub-sistema delle imprese appartenenti a diversi settori (sia quelle che forniscono input al
processo di valorizzazione sia quelle che ne utilizzano gli output), quali l’artigianato, la
comunicazione, il restauro, ecc.
In sintesi, secondo questo approccio, il distretto culturale si configura come un sistema:

complesso (perché coinvolge un insieme ampio e diversificato di attori e oggetti);

relazionale (perché funzionamento ed efficacia dipendono da una struttura di relazioni);

programmato (perché è soggetto ad una programmazione di tipo top-down piuttosto che
svilupparsi spontaneamente come nel caso dei distretti industriali);

partecipato (poiché deve sapere coinvolgere e mettere in rete un insieme variegato di
stakeholder).
4.3.3.2 Tipologie di distretti culturali
Altri approcci ai distretti culturali partono da considerazioni sull’industria creativa per classificare
una varietà di distretti culturali. In questo senso, il patrimonio culturale si allarga ben al di là delle
risorse “fisiche” di un territorio, per includere tutti i beni e servizi frutto della creatività umana e
dell’attività intellettuale, quali l’industria dell’audiovisivo (cinema, televisione, riproduzione sonora,
videogiochi); lo spettacolo dal vivo (teatro, opera, concerti di classica e leggera, balletto); le arti
visive (pittura, scultura, fotografia, grafica, installazioni); l’industria delle arti figurative (industria del
design, della moda, del tessile, dei giocattoli, artigianato dell’arte); i beni culturali (patrimonio,
musei, paesaggio); l’editoria (libri, giornali, riviste); la pubblicità (grafica e film pubblicitari);
l’industria del gusto (enologia, gastronomia).
Secondo questa accezione, i distretti culturali sono il risultato della crescita della c.d. “economia
creativa” [Florida, 2002], espressione di modalità produttive dell’era postmoderna, in cui le
preferenze della domanda si orientano sempre più verso prodotti dall’elevato contenuto simbolico.
In questo nuovo contesto i mercati dell’arte, le arti figurative, i musei e il patrimonio culturale, così
come i beni fondati sul design, si articolano in filiere di esperienze innovative che emergono a tutti i
livelli: estetico, giuridico, produttivo, distributivo, tecnologico ed educativo. Tali attività assumono
significato economico quando sono governate secondo la logica dei distretti industriali, nell’ottica
dello sviluppo di piccole e medie imprese fortemente integrate all’interno del territorio e nella
comunità locale. In particolare, possono distinguersi quattro modelli di distretto culturale
[Santagata, 2000]:

il distretto culturale industriale;

il distretto culturale istituzionale;

il distretto culturale museale;

il distretto culturale metropolitano.
a) Distretti culturali industriali
Ne sono un esempio l’industria cinematografica di Hollywood e il distretto della ceramica di
Caltagirone. I fattori alla base dello sviluppo di questi distretti sono:

una comunità locale coesa nelle tradizioni culturali e nell’accumulazione di conoscenze
tecniche e di capitale sociale;

un basso livello di standardizzazione dei prodotti;
116

una struttura familiare capace di trasformare l’impegno nella produzione agricola in lavoro
industriale;

una sequenza di generazioni che in pochi anni ha saputo appropriarsi di tecniche e
formazione manageriale;

accumulazione di risparmio e gestione del credito in forme cooperative, solidali e
fortemente imprenditive;

una forte apertura internazionale;

una presenza di risorse pubbliche di sostegno, lungo tutta la filiera di creazione del valore;

un elevato tasso di nascita di nuove imprese, grazie alla capacità sociale e all’apprendimento
interattivo;

la capacita di diventare sistema locale e di produrre esternalità nel campo dell’innovazione
tecnologica, dell’organizzazione del lavoro, della creazione di nuovi prodotti, della flessibilità
produttiva e delle modalità di distribuzione.
Le caratteristiche salienti di questo tipo di distretto si avvicinano dunque molto a quelle dei distretti
industriali, per quanto concerne le caratteristiche dei nodi (imprese di medie e piccole dimensioni),
delle connessioni (legami di tipo familiare) e la presenza di un sistema di valori di tipo “industriale”.
b) Distretti culturali istituzionali
Questa seconda tipologia assume la centralità dell’immagine dei beni. Se questa è fortemente
connotata da valenze simboliche legate a una determinata località, la loro attrattività agli occhi dei
consumatori può consentire l’attivazione di economie di distretto, che possono anche essere
radicate nelle istituzioni che assegnano diritti di proprietà e marchi di fabbrica a un’area di
produzione circoscritta.
Esempi sono il caso delle Langhe in Piemonte e del Chianti in Toscana, dove lo sviluppo economico
ha preso avvio anche grazie a fattori decisivi quali l’assegnazione di diritti di proprietà a prodotti
della tradizione locale nel settore enologico, quali i marchi DOC e DOCG. Tali riconoscimenti possono
difatti generare uno stimolo positivo, sia nella produzione che nel consumo, stimolando la crescita
dell’economia culturale attraverso:

la valorizzazione di fiere e festival legati alla tradizione culturale;

il recupero del patrimonio storico dei castelli e delle cascine;

l’uso del paesaggio come risorsa economica;

la diffusione di eco-musei, centri culturali e enoteche;

la creazione di parchi culturali e di percorsi turistico culturali legati alla tradizione letteraria e
artistica;

lo sviluppo dell’industria turistico-alberghiera;

l’istituzione di centri di alta formazione (come nel caso dell’Università degli Studi di Scienze
Gastronomiche di Slow Food).
c) Distretti culturali museali
Questa ulteriore categoria distrettuale si localizza solitamente nei centri storici cittadini quale
risultato di politiche pubbliche aventi il preciso obiettivo di accrescere l’attrattività dei luoghi nei
117
confronti dei visitatori, stimolando anche attraverso la crescita d’immagine lo sviluppo di attività
economiche connesse (strutture ricettive, attività artigianali, commerciali, ecc.).
Poiché poche realtà possono avviare autonomamente questo tipo di distretto, disponendo di musei
e collezioni di piccole o piccolissime dimensioni, la sua attivazione avviene attraverso lo sviluppo di
progetti in rete su una sufficiente scala territoriale, corrispondente ad una dimensione soddisfacente
in termini di efficienza, capacità produttiva, qualità dei servizi e visibilità. Ne sono esempio il sistema
museale fiorentino (Cinti, 2007) oppure mantovano (Alberti, Bernardi, Moro, 2005). Qui siamo in
presenza di un distretto culturale, poiché sono presenti gli ingredienti di base:

presenza di una cultura localizzata;

centralità del capitale umano;

disponibilità di collezioni dei musei;

avvio istituzionale;

domanda locale ed estera.
d) Distretti culturali metropolitani
Questa tipologia di distretto corrisponde soprattutto al modello delle città americane,
configurandosi come “un agglomerato spaziale di edifici dedicati alle arti figurative, musei e
organizzazioni che producono cultura e beni fondati sulla cultura, servizi e strutture correlate”..
Tavola 21 – Distretti culturali per classi e caratteristiche economico-istituzionali
Caratteristiche
Tipo di distretto culturale
Industriale
Istituzionale
Museale
Beni e servizi forniti Beni di design
Cultura del
Reti di musei
Audiovisivi
“savoir vivre”
Cinematografia
Mostre e fiere
Moda
Modello
StoricoFondato sulle
Politica
evoluzionista
istituzion
pubblica
Esternalità positive Di produzione
Di produzione e
Di consumo e
consumo
di rete
Protezione della
Brevetti, segreti,
Diritti di origine,
Copyright,
conoscenza e della conoscenza tacita,
diritto collettivo
marchio di
reputazione
marchi di fabbrica
di denominazione fabbrica (logo,
insegna)
Metropolitano
Teatri
Cinematografi
Gallerie d’arte
Politica urbana
Di
agglomerazione
Copyright, diritti
d’autore
Fonte: Santagata (2000)
Per la loro attivazione vi sarebbero due requisiti istituzionali preliminari, ovvero:

l’esistenza di un’area in cui vi siano edifici e terreni che possono essere destinati ad un uso
culturale e la cui struttura dei diritti di proprietà non risulti troppo dispersa;

la creazione di un ente incaricato di sviluppare il progetto, facilitando le procedure di
pianificazione e sostenendo la gestione e il marketing di attività culturali.
La tabella precedente raffronta le quattro tipologie di distretto
118
4.3.3.3 Il problema del patrimonio culturale diffuso
Al di là delle classificazioni sopra riportate, resta il problema del patrimonio culturale diffuso, tipico
del nostro Paese. La dispersione territoriale e la sua natura estremamente variegata scoraggia difatti
l’elaborazione di specifici piani di gestione e di valorizzazione. I beni culturali di cui tale patrimonio si
compone, infatti, sono spesso promossi singolarmente, risultando così slegati dal comune sistema di
valori cui appartengono.
Anche per tali beni è stata auspicata la necessità di una gestione integrata, capace di mettere in
circuito territorio, cultura ed economia. Secondo Preite (2001), un possibile modello di gestione e
valorizzazione del patrimonio culturale diffuso dovrebbe partire dall’elaborazione di “piani integrati
d’area”, per fornire linee guida alle amministrazioni pubbliche e agli altri attori coinvolti. Piani d’area
che dovrebbero consistere di tre moduli:

la formulazione degli obiettivi, tra cui la creazione e l’incremento dell’occupazione, la tutela
e la valorizzazione e naturalmente l’incremento dei flussi turistici;

la valorizzazione del “patrimonio culturale diffuso”, intesa come reinterpretazione e
rinnovamento delle modalità di presentazione al pubblico di un bene, sia esso culturale che
naturale, per permettere al visitatore (cittadino o turista) di comprendere meglio il suo
valore e significato;

la progettazione finanziaria e la formulazione del piano di gestione, fondati sul
coinvolgimento della pubblica amministrazione locale, dei soggetti privati e dei soggetti non
profit.
Per giungere ad un distretto culturale, si suggerisce una strategia graduale, intesa a promuovere
livelli di progressiva integrazione delle modalità esistenti di gestione del patrimonio culturale,
attraverso la messa in rete, dove viene condivisa l’organizzazione e la gestione di determinati servizi
e l’individuazione di un soggetto unico di gestione che coordini tutti gli attori coinvolti all’interno di
un sistema, che si configura appunto come un “distretto culturale”.
4.3.3.4 Esempi di distretti culturali
Come si è detto, le prime teorizzazioni circa i distretti culturali hanno preso soprattutto ad esempio
alcune note esperienze maturate nel contesto anglosassone a partire dagli anni ’70. Tra queste, si
ricorda l’attività del Greater London Council, che elaborò una strategia, da molti considerata un
progetto pilota che ha fatto scuola, tesa ad integrare le attività del settore culturale con le attività di
settori connessi, come il turismo, attraverso una specializzazione territoriale, intesa quale
concentrazione in aree urbane delimitate di musei, teatri, gallerie d’arte e altre strutture. Una
specializzazione tesa da un lato a facilitare i processi di integrazione intersettoriale, dall’altro a
favorire il recupero e la rivitalizzazione di aree urbane degradate o in declino. Le aree di
insediamento di nuove attività culturali furono appunto denominate “cultural district” [Alberti e
Giusti, 2009].
La strategia attuata dal Greater London Council contemplò un insieme di interventi infrastrutturali
che, dalla realizzazione del South Bank Centre alla nuova sede della Tate Gallery, si sono protratti per
lungo tempo. Il settore culturale è stato qui inteso in una accezione ampia, comprendente beni
culturali, spettacolo dal vivo, produzione d’arte contemporanea, fotografia, cinema, industria
televisiva, editoria, industria multimediale, moda, design, spazi pubblici urbani (parchi, piazze, ecc.)
e, talvolta, anche lo sport. In tutti i casi, come si è detto, è stata assicurata una forte integrazione tra
le attività del settore culturale e quelle dei settori connessi (turismo in primo luogo, ma non solo),
perseguendo tuttavia una specializzazione territoriale tale da destinare parti della città a divenire
luogo privilegiato per la cultura.
119
La strategia del Greater London Council è stata poi mutuata da altre città dell’Europa e del Nord
America che hanno elaborato e sperimentato politiche per la nascita di distretti culturali soprattutto
per rivitalizzare le aree urbane in crisi o dotate di un patrimonio edilizio sottoutilizzato. Ne sono
esempio la rive gauche o l’area di Montmartre a Parigi, oppure Soho e il West End nella stessa
Londra, o ancora Greenwich Village e Soho a New York.
Su questa linea, un caso di successo spesso menzionato in letteratura è quello della città di Glasgow,
che daegli anni ’80, attraverso contributi finanziari pubblici e privati, ha messo in atto una strategia
di forte integrazione tra industria culturale e turistica, allo scopo di rendere più attrattiva l’immagine
della città, migliorando l’offerta culturale e la qualità ambientale del centro urbano, sino al
riconoscimento di “Capitale Europea della Cultura” nel 1990. Fu creata al proposito la società
Glasgow Action, che sviluppo un distretto culturale in un’area centrale che necessitava di essere
rivitalizzata, agendo su due linee:

il miglioramento ambientale del centro urbano;

l’incremento dell’offerta culturale.
Glasgow Action iniziò la sua attività creando un distretto culturale attraverso la rivitalizzazione di
un’area centrale, la Merchant City. Altri interventi furono realizzati in altre parti della città storica in
collaborazione con le istituzioni locali quali il Glasgow District Council e il Greater Glasgow Tourist
Board. Le istituzioni culturali di maggiore prestigio già operanti nella città (la Scottish Opera, Ballet
and Orchestra, la BBC Symphony Orchestra e il Citizens Theatre) furono individuate come le risorse
su cui basare questo diverso modello di sviluppo. Ad esse si aggiunsero negli anni successivi
l’apertura di nuove gallerie (la Burrell Collection) e la creazione di un festival annuale (il Mayfest).
Fu successivamente avviata una vigorosa campagna di marketing urbano basata sulla promozione
del patrimonio e delle attività culturali della città. Contemporaneamente fu realizzato un centro
espositivo e per congressi di rilevanza nazionale e fu creata una fitta rete di rapporti con le
“associazioni di artisti” per animare culturalmente, specialmente nei mesi estivi, la città. Insieme a
queste associazioni furono realizzati festival internazionali di musica (dal jazz al folk), danza e teatro
di strada. Tutte queste iniziative vennero realizzate sulla base di un programma triennale. Va
sottolineato inoltre la funzione svolta da una società non profit creata negli anni ’70 (la Workshop
and Artists Studio Provision Scotland Ltd) che si rese disponibile ad offrire agli artisti (pittori, scultori,
designer) e artigiani specializzati (oreficeria artistica, lavori su vetro, ecc.) soluzioni di pernottamento
(studi e abitazioni a prezzi contenuti e con contratti temporanei) e servizi di supporto (marketing,
commercializzazione, servizi espostivi, ecc.). La società è titolare di circa 500 gallerie sparse in tutta
la Scozia comprese le zone rurali e svolge un ruolo fondamentale per l’affermarsi di giovani artisti.
Alla policy descritta è stato riconosciuto dagli studiosi un successo di lungo termine che nel caso di
Glasgow ha trovato, a 25 anni di distanza, un riconoscimento formale nell’affidamento
dell’organizzazione dei giochi del Commonwealth del 2014 [Tucker, 2008]. Essa costituisce peraltro il
“modello” di riferimento che è stato attivato in molte altre grandi città in crisi come Liverpool,
Sheffield o Manchester ed altre anche al di fuori dei confini del Regno Unito.
Per esempio a Manchester la promozione dell’industria culturale, con un grande peso attribuito
all’industria televisiva, è stata finalizzata a compensare il declino dell’industria tessile locale che, alla
fine degli anni ’80, dava ancora occupazione a circa 24.000 addetti. Anche in questa città si è operato
attraverso un mix di strumenti: attrezzatura di spazi, facilities per gli artisti, sostegno ai produttori e
creazione di una agenzia (Arts About Manchester) per la promozione delle attività culturali.
Complessivamente, attraverso l’integrazione tra industria culturale e industria turistica, all’inizio
degli anni ’90, sono stati creati circa 22.000 posti di lavoro: 10.000 nel settore culturale e 12.000 in
quello turistico [Valentino, 2003]
120
Il modello dello sviluppo di un’industria culturale, spazialmente concentrata nella forma del distretto
culturale, è stato poi perseguito in molte città del Nord America come Toronto, Baltimora o Boston.
In quest’ultima città, per sostenere la creazione di un distretto culturale, si è fatto ricorso ad uno
strumento di tipo urbanistico assimilabile al nostro piano di recupero. Nelle norme tecniche del
piano si prevedeva, infatti, un “bonus” - in termini di indici di densità insediativa, di modificazioni di
destinazioni d’uso, ecc. - direttamente proporzionale alla quota di spazio che il privato destinava a
“servizi collettivi” di natura culturale: spazi espositivi, botteghe per artisti e artigiani, ecc..
Il piano fu proceduto da un’analisi di impatto economico, nella cui redazione fu coinvolta la
comunità locale, e da un piano di sviluppo culturale. Per la redazione di quest’ultimo fu creato un
ufficio ad hoc: l’Office of the Arts and Humanities. La sua realizzazione fu favorita dal fatto che la
gran parte delle proprietà dell’area faceva capo a poche società immobiliari, ma la creazione di un
distretto culturale ha determinato comunque nel tempo significativi benefici economici per i privati
poiché, attraverso la crescita della domanda soprattutto di residenze, sono aumentati in modo
consistente i valori immobiliari dell’area.
Lo sviluppo locale sostenuto dall’industria culturale è stato infine sperimentato in differenti città
dell’Europa continentale come Rotterdam o Bilbao. Quest’ultimo in particolare è abbastanza noto e
dibattuto. Alla fine degli anni ’80, la città industriale di Bilbao, che da sola produceva circa la metà
del prodotto interno lordo del Paese Basco, presentava evidenti segni di declino. Per uscire dalla crisi
il Governo basco e le autorità locali decisero, nel 1989, di procedere alla elaborazione di un Piano
strategico per la rivitalizzazione dell’area metropolitana, che portò all’individuazione di otto aree
critiche per lo sviluppo, accompagnate da altrettanti interventi da realizzare: 1) l’area delle risorse
umane; 2) l’area dei servizi urbani; 3) l’area della accessibilità e mobilità; 4) l’area della qualità
ambientale; 5) l’area della qualità urbana; 6) l’area della centralità culturale; 7) l’area della gestione
degli interventi complessi a scala metropolitana; 8) l’area della partecipazione sociale. Il Piano portò
così alla realizzazione di numerosi progetti, tra cui il Palazzo dei congressi e dei concerti (Euskalduna)
e il Museo Guggenheim, a servizio della cultura e spazialmente e funzionalmente integrati con il
business centre, curando particolarmente la qualità architettonica degli interventi per superare
l’immagine di città degradata che Bilbao deteneva nell’immaginario collettivo.
A distanza di anni, le valutazioni degli impatti economici derivanti dalla specializzazione culturale
della città concordano nel giudizio positivo. Le istituzioni culturali, perlomeno, hanno avuto
successo. Il Museo Guggenheim, a 12 mesi dall'apertura, era già stato visitato da un milione e 360
mila persone mentre le previsioni del piano, elaborate nel 1996, non superavano le 450 mila unità.
Per quanto gli studi di impatto forniscano risultati comunque differenti circa la generazione di
reddito e occupazione, è opinione consolidata che il complesso di iniziative realizzate abbia
fortemente beneficiato l’intera economia della città, che è risultata rivitalizzata dal processo di
valorizzazione dei beni culturali, attraverso cambiamenti che sono stati di tipo strutturale e non
congiunturale [Valentino, 2013].
4.4
Nuovi modelli per la governance del patrimonio culturale
4.4.1 La spinta all’innovazione gestionale e i modelli disponibili
Negli ultimi anni, stante la crisi economica e l’austerità imposta dal “Fiscal Compact” si sono
susseguiti i tagli alle risorse disponibili per il Ministero dei Beni Culturali. Nel 2008 il Governo
Berlusconi ridusse il budget del Ministero di circa un miliardo e mezzo di euro rendendo così assai
difficili non solo gli interventi di valorizzazione ma anche i restauri più urgenti, la cui necessità è
121
divenuta peraltro eclatante dopo i ripetuti crolli verificatisi a Pompei (oltre che nella Domus Aurea di
Nerone). A fronte delle emergenze si è andata affermando l’idea di adottare modelli nuovi di
gestione, che in taluni casi hanno portato anche ad ipotizzare di “privatizzare” parte del patrimonio
culturale o di vendere alcuni dei monumenti.
In linea di principio, la gestione delle attività di valorizzazione del patrimonio pubblico può essere
effettuata in forma diretta, ossia mediante strutture organizzative interne alle amministrazioni, o in
forma indiretta, vale a dire tramite concessione a terzi anche in forma congiunta o integrata da parte
delle amministrazioni cui i beni pertengono o dei soggetti giuridici appositamente costituiti da parte
dello Stato o degli enti locali. Il ricorso a questa seconda forma si giustifica con la capacità di
realizzare un miglior livello di valorizzazione.
Prima dell’intervento del Codice dei beni culturali, la possibilità di concedere a terzi la gestione dei
servizi inerenti ai beni culturali era limitata ai sopra citati “servizi aggiuntivi”, quali i servizi editoriali
e di vendita di cataloghi, sussidi e ogni altro materiale informativo, nonché le riproduzioni di beni
culturali; i servizi di accoglienza, di informazione, di guida e di assistenza didattica e i centri di
incontro; i servizi di caffetteria, ristorazione e di guardaroba. L’entrata in vigore del Codice ha non
solo ribadito la possibilità di concedere a terzi la gestione dei predetti servizi di assistenza culturale e
di ospitalità, ma – come si è già messo in evidenza - ha anche rafforzato la possibilità di
collaborazione pubblico-privata per “tutti i servizi” relativi ai beni culturali. Il Codice non elenca
tuttavia le possibili forme di gestione che possono essere attivate, ma si limita a stabilire che la
scelta tra l’una o l’altra forma vada effettuata operando una valutazione comparativa in termini di
sostenibilità economico-finanziaria degli obbiettivi previamente definiti.
Per l’individuazione delle possibili forme di gestione occorre rivolgersi all’ordinamento delle
autonomie locali (L.142/1990) e ed al Testo Unico sugli Enti Locali (TUEL), i quali prevedono una
gamma di possibilità oltre a quella diretta (in economia), riportate in tabella.
Tavola 22 – Modelli di gestione dei beni culturali a livello locale
Gestione
diretta
In economia
Gestione indiretta
Forme giuridiche “individuali” Forme giuridiche “collettive”
Istituzione
Associazione
Convenzione
Consorzio
Azienda Speciale
Fondazione di partecipazione
Società di Capitali
Fonte: Propersi e Grumo (2003)
La prima forma di gestione che la L.142/1990 passa in rassegna è quella cosiddetta in economia, che
si attua quando è l’ente a gestire il servizio in proprio. E’ normalmente riservata ai servizi di modeste
dimensioni o a quelli le cui caratteristiche ne sconsigliano l’affidamento ad un soggetto terzo. La
gestione in economia è affidata dunque ad appositi uffici della pubblica amministrazione i quali
mancano di autonomia sia organizzativa che contabile, con la conseguenza di rendere impossibile
l’effettuazione di un efficace controllo, mancando una rendicontazione separata del servizio rispetto
a quella dell’ente di appartenenza. La gestione indiretta può assumere, invece, forme diverse.
Tra queste, da più parti è stato sostenuto che la società di capitali si addica ad attività di carattere
imprenditoriale finalizzate ad acquisire risorse finanziarie mentre l'associazione sia prevalentemente
utilizzabile per l’esternalizzazione di attività strumentali rispetto alla gestione del bene o per
122
l'erogazione di attività di promozione culturale. Il modello più funzionale all'attività di gestione dei
beni culturali è tuttavia da molti ritenuto essere la fondazione [si veda, per esempio, Chirieleison,
2003]. Per questa ragione se ne fornisce di seguito un approfondimento.
4.4.2 Le fondazioni per la cultura
Le fondazioni - di cui esistono molteplici declinazioni – sono tra le forme giuridiche, organizzative e
gestionali che negli ultimi anni hanno raccolto le maggiori preferenze in campo culturale, quale
alternativa all’assetto degli enti di natura pubblica. Ad esse parrebbe essere riconosciuta, più che ad
altre tipologie di istituzioni, la possibilità di creare nuove forme di partenariato pubblico-privato
finalizzate, da un lato, a contenere la spesa pubblica, dall’altro a perseguire obiettivi di
managerializzazione, anche tramite l’introduzione di innovazioni gestionali e di offerta dei servizi
culturali [Wizemann e Alberti, 2005].
Dal punto di vista giuridico, le fondazioni sono organizzazioni private senza finalità di lucro con una
propria sorgente di reddito che deriva di norma da un patrimonio. Sono autonome dal punto di vista
amministrativo (hanno propri organi di governo) e giuridico (hanno personalità giuridica); il fondo
patrimoniale di dotazione di cui dispongono – a sua volta articolato in strumentale e fruttifero – è
volto a perseguire determinate finalità, che possono essere di carattere educativo, culturale,
religioso, sociale, sanitario, di ricerca scientifica, ecc. Possono essere individuate due principali
fattispecie di queste organizzazioni, ovvero le fondazioni di erogazione e quelle operative (granting
vs. operative foundation): le prime devolvono contributi finanziari ad altri per attività ritenute
meritevoli di sostegno (ad es. le fondazioni di derivazione bancaria); le seconde perseguono le
finalità istitutive attraverso attività proprie. Nella prassi sono tuttavia frequenti forme di ibridazione
tra i diversi modelli classificati nella teoria [Wizemann e Alberti, 2005]. Ciò che le contraddistingue è
comunque il forte legame con la società civile e la sua idoneità a perseguire finalità di interesse
collettivo [Consiglio Italiano per le Scienze Sociali, 2001].
All’interno del Terzo Settore italiano le fondazioni rappresentano una quota minoritaria ma in
significativa crescita nel numero e per compiti e responsabilità. Tra le fondazioni di diritto civile si
annovera la fondazione comune. L’attività economica che svolge è finalizzata a conservazione,
accrescimento e reintegrazione delle risorse messe a disposizione per la realizzazione nel tempo
degli obiettivi statutari. Si differenzia dall’associazione per il fatto che in essa sussiste una sorta di
immutabilità dello scopo originario, vista l’assenza di un’assemblea di associati; inoltre è
caratterizzata da una forma giuridica a struttura chiusa.
Le cosiddette fondazioni di diritto speciale si articolano invece in molteplici categorie. Per i nostri
scopi è interessanti soffermarci sulle fondazioni costituite o partecipate dal Ministero per i beni e le
attività culturali, finalizzate allo sviluppo di forme di cooperazione per attività non lucrative tra
soggetti istituzionali e privati, per la gestione e valorizzazione del patrimonio culturale, dove
l’esternalizzazione concorre a distinguere tra responsabilità di amministratori e di politici [Foà,
2002], separando la proprietà dell’istituto culturale (che rimane statale) dalla sua gestione (che viene
delegata) [Chirieleison, 2003]. La partecipazione da parte del Ministero può anche consistere nel
conferimento di beni culturali o di diritti d’uso su beni mobili/immobili di sua proprietà.
In aggiunta a queste, vanno evidenziate le fondazioni di origine bancaria, la cui istituzione trae
origine dal processo di privatizzazione del sistema bancario pubblico iniziato nei primi anni ’90. Tra i
settori rilevanti in cui tali fondazioni sono chiamate per legge ad operare, rientrano la conservazione
e valorizzazione dei beni e delle attività culturali e dei beni ambientali. Alcuni tipi di fondazioni sono
anche sorte a seguito della trasformazione di determinate categorie di enti pubblici, come quelli
lirici, che rientrano nell’interesse di questo rapporto. Una modifica attuatasi tra il 1996 e il 1998, con
123
la trasformazione obbligatoria degli enti lirici, allora organismi di diritto pubblico, in fondazioni di
diritto privato, nell’intento di promuovere un assetto privatistico che potesse favorire un miglior
impiego delle risorse.
Altre fondazioni derivarono dalla trasformazione ex lege di singoli enti pubblici in entità con
personalità giuridica di diritto privato, come la Scuola Nazionale di cinema; l’Istituto nazionale per il
dramma antico; la Triennale di Milano, il Museo della Scienza e della Tecnica Leonardo da Vinci, la
Fiera Internazionale di Milano e la Biennale di Venezia.
Infine, tra le fondazioni individuate nella prassi, merita attenzione la fondazione di partecipazione,
forma innovativa e atipica rispetto alla normativa civilistica, che si caratterizza principalmente per
l’idoneità a realizzare un’equilibrata sintesi dell’elemento personale tipico delle associazioni, con
l’elemento patrimoniale tipico delle fondazioni [Bellezza, 2003], configurandosi in tal senso come
superamento e sintesi del modello anglosassone (Trust) e del modello olandese (Fondazioni
museali). Si tratta di un istituto senza scopo di lucro, cui si può aderire apportando denaro oppure
beni materiali, immateriali, professionalità o servizi. Le varie categorie di partecipanti possono
eleggere i propri rappresentanti negli organi direttivi: questo favorisce la collaborazione, all'interno
di un medesimo istituto, di istituzioni pubbliche e private ed il crearsi di una sorta di azionariato
diffuso culturale.
Pur non essendo un istituto commerciale, vi si possono collegare e affiancare organismi lucrativi, in
via strumentale ed accessoria agli scopi istituzionali della fondazione. La preferenza che è stata
accordata a questa tipologia di fondazione si riconduce al fatto che all’ente pubblico che conferisce i
beni viene riconosciuto un ruolo di controllo, ma non così penetrante da scoraggiare l’iniziativa
privata. Inoltre questa tipologia di fondazione è contraddistinta dal fatto che il patrimonio di
destinazione è a struttura aperta: possono farne parte Stato, Regioni, Enti Locali e privati; il
fondatore può partecipare direttamente all’amministrazione; l’atto costitutivo è un contratto
plurilaterale con comunione di scopo che ammette l’adesione di altre parti oltre a quelle originarie,
anche successivamente alla conclusione del contratto. Quest’ultima caratteristica consente di
espandere progressivamente il gruppo dei fondatori originari, favorendo così l’aggiornamento
costante dello scopo della fondazione per valorizzare il patrimonio e perseguire l’interesse della
collettività adattandosi al contesto di riferimento. In definitiva, la fondazione di partecipazione si
distingue dalla fondazione tradizionale sia perchè sono previsti un maggior numero di attori
coinvolti, sia una diversa composizione delle fonti di finanziamento e dunque una diversa tipologia di
contributi che i soggetti possono apportare alla stessa [Wizemann e Alberti, 2005].
Per questa ragione, gli Enti Locali già da qualche tempo utilizzano il modello giuridico della
fondazione di partecipazione per la gestione delle attività in campo culturale, nell’ambito di musei,
biblioteche, archivi, teatri, ecc., caratterizzandosi per la presenza (anche solo in parte) dei seguenti
elementi [Propersi e Grumo, 2003]:

presenza degli Enti Pubblici territoriali in veste di fondatori e mediante propri rappresentanti
nel Consiglio di Gestione oppure in un organo di vigilanza interna (Organo di Sorveglianza),
che controlla l’aderenza dell’operato della Fondazione alla legge, allo statuto ed al pubblico
interesse;

presenza di fondatori (privati, aziende o soggetti finanziatori) che contribuiscono in modo
significativo a dotare la fondazione dei mezzi necessari per raggiungere i propri scopi, oltre
ad apportare capacità imprenditoriali e organizzative;

presenza di partecipanti i quali, mediante il versamento di somme di denaro una tantum o
annuali, ovvero mediante la prestazione di lavoro volontario o la donazione di beni materiali
124
od immateriali, contribuiscono in modo determinante alla sopravvivenza dell’Ente ad al
perseguimento delle sue finalità;

riunione di tutte queste componenti nel Consiglio di Indirizzo, organo preposto alle funzioni
decisionali che riguardano gli atti essenziali alla vita dell’ente.
Data la popolarità dello strumento, è essenziale peri nostri fini evidenziarne i punti di forza e i suoi
potenziali limiti. Un primo vantaggio consiste naturalmente nella coerenza dell’assetto giuridico
della fondazione di partecipazione con le finalità non-profit del comparto culturale. Inoltre essa si
caratterizza per la capacità di favorire un elevato coinvolgimento dei soggetti sostenitori, pubblici e
privati. Questo costituisce la premessa per il rafforzamento della coesione sociale ed economica a
livello locale, facente leva sull’interesse economico delle piccole-medie imprese locali e sull’interesse
ad investire nella cultura in un’ottica di responsabilità sociale e di sviluppo sostenibile del territorio.
Nell’immediato il vantaggio percepito come più rilevante sembra coincidere con la capacità di
favorire il coinvolgimento degli operatori privati. Il presupposto (non necessariamente scontato) è
che questi siano portatori di un patrimonio di esperienze e di un approccio imprenditoriale utili a
migliorare la performance del settore culturale pubblico. Questo anche perché il modello di
partecipazione è tale da non limitare l’apporto dei privati all’erogazione di episodici contributi
finanziari, ma al contrario favorisce una partecipazione attiva e strutturale ai progetti culturali, che
può determinare anche la fattiva cogestione di eventi e strutture [Bellezza, 2003].
Naturalmente gli obiettivi perseguiti dai privati includono il potenziale ritorno dell’investimento in
termini di immagine e prestigio, tuttavia è implicitamente attesa una sovrapposizione di effetti
positivi con il settore pubblico, poiché entrambi i soggetti dovrebbero puntare a massimizzare il
ritorno economico dell’indotto derivante dalla produzione di beni e servizi culturali, per esempio nel
turismo e nel commercio o attraverso l’attrazione di investimenti. Appare inoltre ragionevole
ritenere che le imprese aderenti alla compagine fondazionale – a parità di costi rispetto a società
esterne – si aspettino di trarre vantaggi economici dal venire privilegiate nella fornitura delle varie
prestazioni d’opera attinenti alle attività di gestione culturale (per esempio negli interventi di
illuminazione e di impiantistica varia, di fornitura di supporti tecnologici, nella comunicazione e
marketing, etc.).
A fronte di tali vantaggi una serie di potenziali limiti possono essere evidenziati. Uno dei più
preoccupanti riguarda la trasparenza, che come si è visto, costituisce uno dei principi chiave della
“buona governance”. In virtù della propria autonomia la fondazione può difatti, a differenza degli
enti pubblici, prescindere dalle regole di evidenza pubblica.
Anche la soddisfazione del principio della partecipazione non appare scontata. In linea di principio,
l’impresa che aderisce a una fondazione dovrebbe entrare nel Consiglio di amministrazione con pari
dignità rispetto agli enti pubblici, partecipando alla definizione degli obiettivi e alla gestione, e
verificando direttamente l’impiego delle risorse conferite. Come è stato osservato [Chirieleison,
2002], soprattutto con riferimento alle fondazioni create dallo Stato, il regolamento ministeriale
assegna allo Stato stesso un ruolo predominante, preservando un ampio potere di gestione e una
vasta attività di vigilanza. Allo stesso è inoltre riservata l’individuazione dei criteri e requisiti per la
scelta della partecipazione dei soggetti privati alla fondazione, configurando una sorta di potere “di
veto” rispetto all’ingresso di nuovi partecipanti. Questo comporta evidentemente problemi dal
punto di vista del bilanciamento dei poteri all’interno dei vari organi costituenti la fondazione. Tali
preoccupazioni si rafforzano se si considera che il regolamento ministeriale prevede che le
fondazioni seguano la strada dell’autofinanziamento, non essendo previsti contributi pubblici.
Questo accentua la necessità di reperire fondi dai soggetti privati ma, vista la natura centralista degli
organi di governo, che le imprese si leghino strutturalmente alla fondazione appare un risultato non
del tutto scontato.
125
Ancora, un fattore rilevante di complessità è costituito dalla numerosità ed eterogeneità degli
stakeholder, che se da un lato contribuisce a creare un’ampia rete relazionale, dall’altro complica la
gestione dei processi decisionali, richiedendo l’implementazione di metodi adeguati allo scopo. A
questo proposito, non aiuta certamente la mancanza di snellezza e fluidità organizzativa, dovuta al
fatto che la fondazione è governata da un complesso sistema di organi, di difficile coordinamento.
In sintesi, l’istituto giuridico della fondazione (e in particolare quello atipico di partecipazione)
presenta alcuni elementi di sicura attrazione che comprendono l’elevata personizzabilità e la spinta
all’aggregazione. Garantisce inoltre la perpetuità e congruità tra patrimonio e scopo, favorendo in
particolare la costituzione di soggetti – come nel caso della trasformazione di Enti Culturali di
provenienza pubblica – la cui gestione è maggiormente orientata a criteri di economicità, efficienza
ed efficacia. Tuttavia la sua concreta funzionalità non può essere data per scontata, poiché un conto
è prevedere la cogestione e cofinanziamento di pubblico e privato tesa al perseguimento di un
medesimo scopo, un altro è riscontrare che ciò effettivamente avvenga. Un esempio in tal senso
proviene dall’esperienza degli enti lirici, la quale avrebbe sinora dimostrato il contrario, poiché
mediamente il peso dei contributi privati su quelli pubblici è rimasto al di sotto delle aspettative
[Hinna, 2003].
4.5
La governance multilivello: il patrimonio mondiale dell’Umanità dell’Unesco
La gestione dei siti e delle attività culturali insignite del titolo di patrimonio mondiale dell’Umanità
da parte dell’Unesco è per i nostri fini di particolare interesse, perché rappresenta un caso di
governance multi-livello. In tal senso vengono di seguito brevemente esaminati l’iter di
istituzionalizzazione e il Piano di Gestione.
4.5.1 Iter di istituzionalizzazione del Piano di gestione
Il 16 novembre 1972 la Conferenza generale dell’Unesco approvò la Convenzione relativa alla tutela
del patrimonio culturale e naturale mondiale. Tale Convenzione ha lo scopo di favorire la
cooperazione tra nazioni nella protezione dei siti culturali e naturali di eccezionale valore per
l’umanità.
E’ considerata uno degli esempi di maggiore successo nel campo dei trattati internazionali relativi
alla protezione del patrimonio, essendo stata ratificata da moltissime nazioni. I paesi firmatari dalla
Convenzione possono difatti proporre la candidatura di nuovi siti attraverso un “inventario” (la “lista
propositiva”), che costituisce l’elenco che si intende iscrivere negli anni successivi. All’atto della
richiesta di iscrizione, occorre inviare all’Unesco il dossier di candidatura che, successivamente a una
verifica formale, viene inviato agli organi consultivi, formati da esperti di organizzazioni non
governative, per la successiva valutazione.
Dal 2002, con la Dichiarazione di Budapest sul Patrimonio mondiale, l'Unesco ha inoltre stabilito, per
i siti candidati all'iscrizione nella Lista del Patrimonio Mondiale, l'obbligo di elaborare, oltre al dossier
di candidatura, anche un Piano di gestione, ed ha esteso questa richiesta, nel 2004, ai Siti già iscritti.
Una scelta che mira a sollecitare l'adozione di politiche attive di tutela dei beni ed a potenziare
l'azione di salvaguardia e di protezione del patrimonio culturale e naturale, già presente nella
convenzione del 1972.
L'Unesco non ha proposto nessun modello di piano di gestione. Per questo motivo, per l'Italia, il
ministero per i Beni e le Attività Culturali (con il decreto del 27 novembre 2003) ha istituito la
Commissione consultiva per i Piani di gestione dei Siti Unesco, che ha elaborato le Linee guida per i
126
Piani di gestione, presentate durante la II Conferenza Nazionale dei Siti italiani iscritti nella Lista del
Patrimonio Mondiale, tenutasi a Paestum nel maggio del 2004.
Nel 2006, con la legge 20 febbraio 2006, n. 77, "Misure speciali di tutela e fruizione dei Siti italiani di
interesse culturale, paesaggistico e ambientale inseriti nella Lista del Patrimonio Mondiale, posti
sotto la tutela dell'Unesco", i Piani di gestione ai fini della conservazione e della valorizzazione dei
Siti italiani sono stati istituzionalizzati. La legge definisce le modalità attuative, le priorità di
intervento, il reperimento delle risorse necessarie, e dei collegamenti con programmi
complementari (sistemi turistici locali e piani delle aree protette), introducendo misure di sostegno
ai fini di una gestione compatibile dei Siti italiani in molteplici settori.
Il Piano di gestione, dunque, coinvolgendo diversi soggetti e portatori di interesse, si propone come
“uno strumento strategico ed operativo”, capace di riconoscere le strategie da attuare per risolvere
le problematiche relative alla tutela, alla conservazione e alla valorizzazione del patrimonio culturale.
L'azione di conservazione prevista dal Piano ha un duplice intento, quello di rendere da un lato i Beni
utilizzabili dalle generazioni presenti, anche per finalità di sviluppo culturale ed economico-sociale, e
dall'altro di renderli fruibili dalle generazioni future.
4.5.2 Il Piano di gestione
Come già accennato, per essere iscritti o per continuare ad essere iscritti alla Lista del patrimonio
universale Unesco, è obbligatoria la formulazione di un Piano di gestione, le cui finalità sono quelle
di garantire nel tempo la tutela e la conservazione dei motivi di eccezionalità che hanno consentito il
riconoscimento dei Siti e la loro iscrizione alla Lista del patrimonio universale Unesco. In ragione
delle specificità e diversità di ogni Sito, ogni realtà nazionale e locale deve individuare e sviluppare
autonomamente la struttura più idonea di tale strumento, in funzione della normativa vigente e
delle specifiche situazioni.
Il Piano di gestione, nell'esperienza condotta fino ad ora in Italia, consiste in un elaborato tecnico
che costituisce lo strumento necessario per definire e rendere operativo un processo di tutela e di
sviluppo, condiviso da più soggetti e formalizzato attraverso un accordo tra le parti. Esso si connota
come uno strumento strategico ed operativo poiché individua gli obiettivi di conservazione e
valorizzazione, di breve e lungo periodo, e le strategie e le azioni che si intendono attuare per
perseguirli, nell’intento di ottenere un equilibrato rapporto tra conservazione e sviluppo. Oltre alla
conservazione e alla valorizzazione delle risorse, sia materiali che immateriali del territorio, fine
ultimo del Piano è dunque quello di individuare gli indirizzi di governo di sviluppo socio-economico e
le trasformazioni territoriali, capaci di mantenere nel tempo l'integrità dei valori che hanno
consentito il riconoscimento del Sito come Patrimonio dell'Umanità.
Il piano è di conseguenza uno strumento “di governance”, perché incorpora gli strumenti della
pianificazione urbanistica e territoriale, dei programmi di sviluppo socio-economico e della
normativa di tutela dei beni, configurandosi come strumento di coordinamento e raccordo, in una
logica di programmazione integrata fra oggetti e soggetti diversi. Esso orienta le scelte della
pianificazione urbanistica ed economica dell'area, individuando corretti indirizzi di conoscenza,
conservazione e valorizzazione delle sue risorse distintive. A tale scopo considera i peculiari caratteri
del territorio e dell'insieme di soggetti e strumenti attivi nell'attuale assetto amministrativo.
Le Linee Guida definiscono un iter di elaborazione del Piano di gestione basato sull'individuazione di
un programma di interventi e di azioni concrete, che dipendono dagli obiettivi e dalle strategie.
Queste sono articolate in piani di azione settoriali, strettamente interdipendenti. I Piani Settoriali
sono il Piano della Conoscenza, il Piano di tutela e conservazione, il Piano di valorizzazione del
127
patrimonio culturale, ambientale e socio-economico e il Piano di promozione, formazione e
comunicazione:

principale finalità del Piano della Conoscenza è la realizzazione di un quadro aggiornato dello
status quo del patrimonio storico-artistico, architettonico, ambientale, paesaggistico e dello
stato di conservazione del patrimonio socio-culturale, che consenta di identificare le
potenzialità inespresse del territorio in vista dei successivi aggiornamenti e rielaborazioni del
Piano;

Il Piano di tutela e conservazione si concretizza nell'organizzazione sistematica e coordinata
dei diversi programmi di tutela e conservazione del patrimonio culturale ed ambientale, ed è
strettamente connesso con le strategie del Piano della conoscenza.

il Piano di valorizzazione del patrimonio culturale, ambientale e socio-economico persegue
l’obiettivo di creare una dinamica di crescita culturale ed economica, stabile nel tempo e
sostenibile, rispetto all'esigenza primaria del Sito Unesco di protezione e conservazione per
le generazioni future. Fine ultimo è la valorizzazione delle risorse patrimoniali dell'area di
riferimento per potenziare il "valore culturale" intrinseco del Sito oltre che la fruizione e le
filiere economiche interessate. Comprende obiettivi, strategie e programmi di intervento e
definisce il sistema di azioni e progetti, veri e propri piani di riqualificazione, che mirano alla
gestione e alla valorizzazione attraverso la costruzione di un sistema integrato di relazioni tra
i diversi tipi di risorse, prevedendone un uso sostenibile. I progetti di valorizzazione
attengono direttamente alle modalità di fruizione dei beni, oppure sono indirizzati al settore
delle attrezzature e dei servizi di ausilio alla fruizione dei beni;

il Piano di promozione, formazione e comunicazione programma una serie di azioni
indirizzate ad accrescere la consapevolezza da parte delle popolazioni locali sulla loro
identità, espressa dal sistema dei beni patrimoniali del territorio. In esso vengono definiti
obiettivi, strategie ed azioni volte ad attuare un programma di formazione per le diverse
categorie di operatori impegnate per l'implementazione del piano di gestione. Inoltre,
attraverso i tradizionali sistemi di eventi e con l'uso di diversi strumenti delle reti
tecnologiche, si attua la comunicazione all'esterno dei valori culturali del Sito.
Ultimata l'elaborazione dei Piani Settoriali, il Piano di gestione viene sottoposto ai sottoscrittori
dell'accordo iniziale a monte del piano per essere approvato. In particolare devono essere approvati
obiettivi, Piani di Azione, forma giuridica e struttura gestionale, con i relativi impegni che ciascuna
delle parti coinvolte assume per l'implementazione del Piano di gestione. L’approvazione avviene
alla conclusione di eventuali conferenze di servizi, attraverso un Accordo di Programma.
All'approvazione segue la fase di attuazione, dove è indispensabile identificare gli strumenti
operativi per promuovere, seguire e valutare le azioni individuate, nonché prevedere ulteriori
strumenti che coordinino tutti i soggetti coinvolti, pubblici e privati, per implementare e verificare
l'effettiva realizzazione del Piano. L'ultima fase del processo di gestione comprende dunque la
definizione del sistema di controllo e monitoraggio, per valutare l'effettiva realizzazione degli
obiettivi programmati, rilevare le ricadute attese sul territorio (di ordine ambientale, culturale,
economico e sociale) e comunicare alla struttura gestionale l'andamento delle attività progettuali
avviate e le eventuali criticità in corso d'opera da correggere tempestivamente per il raggiungimento
degli obiettivi prefissati.
128
4.6
La governance orizzontale: le card turistiche integrate
Se i piani di gestione dei siti Unisco rappresentano un esempio di governance multilivello nel settore
del patrimonio culturale, l’esperienza oramai consolidata delle card turistico-culturali costituisce un
riferimento per quanto concerne la governance orizzontale, che in taluni casi ha anche facilitato la
creazione dei distretti culturali.
Sostanzialmente, le card soddisfano una duplice esigenza, dal lato della domanda e da quello
dell’offerta:

dal lato della domanda, beneficiano dell’effetto che potremmo definire di “packaging”,
ovvero la possibilità di acquistare in un’unica soluzione una pluralità di servizi (accesso ai
principali siti culturali, servizi di trasporto, servizi accessori), a un prezzo cumulativo scontato
rispetto alla somma dei singoli elementi di offerta. Le economie assicurate non sono però
solamente su piano del risparmio di spesa (che anzi può risultare anche superiore nel caso di
accesso a servizi che viceversa non sarebbero stati acquistati), ma soprattutto su quello
informativo e della semplificazione;

dal lato dell’offerta, rappresentano spesso uno strumento per promuovere l’accesso ai siti
c.d. “minori”, che avrebbero poche probabilità di essere visitati se non accoppiati al “traino”
costituito solitamente da alcuni grandi attrattori inseriti nel circuito promosso dalle card. Per
questa ragione, è stata riconosciuta alle card la valenza di “"strumento di attuazione di
politiche di marketing territoriale fondato sul settore dei beni e delle attività culturali"
poiché consentono di "arricchire e valorizzare l'offerta culturale di un territorio generando,
attraverso l'integrazione, un importante valore aggiunto " [Giornale dell'arte, 2003].
Si tratta di benefici ben noti agli operatori del settore turistico, che – non a caso – hanno cominciato
ad utilizzare il modello concettuale delle “card” ben prima che questo divenisse popolare anche nel
settore culturale. Il concetto può essere difatti fatto risalire all’esperienza delle offerte integrate dei
villaggi turistici (guest cards), successivamente prese a riferimento per la realizzazione di offerte
integrate territoriali, soprattutto nell’offerta del turismo invernale, come nel caso degli ski pass per
comprensori sciistici.
Dagli anni ’90 l’uso della card, quale strumento di creazione di offerte turistico-culturali integrate
aveva comunque già cominciato a diffondersi. Così nel 2002 una specifica indagine condotta dal
Touring Club Italiano (TCI) evidenziava una serie di esperienze, specificando come strumenti quali le
city card fossero stati introdotti in Europa già a partire da metà degli anni novanta attraverso
esperienze quali Die Wien-Karte, Strasbourg Pass, Berlin Welcome Pass e Salzburg Card. Nel caso di
Vienna si evidenziava come la card fosse stata venduta a ben 200.000 visitatori della città nel 2001,
mentre la city card di Salisburgo a 80.000 persone e a 15.000 quella di Strasburgo. In Italia le prime
esperienze italiane risalgono al 2000, con la realizzazione della Torino Card, della Vicenza Card e
della Carta Musei della Provincia di La Spezia. [Touring Club Italiano, 2002].
L'indagine del TCI individuava tre tipologie diverse per l'attuazione delle card, utilizzando il prezzo di
vendita quale fattore discriminante:
a) discount card: accanto all'uso gratuito dei trasporti urbani, riconoscono riduzioni per
l'acquisto del biglietto d'ingresso ai servizi offerti in cui il numero dei monumenti e dei
servizi offerti convenzionati può variare sensibilmente da città a città;
b) all inclusive card: consentono il libero ingresso gratuito a tutti i musei, monumenti e
attrazioni della città oltre all'uso dei trasporti urbani, includendo anche convenzioni con
esercizi commerciali;
129
c) combinazione delle due precedenti: comprendono alcuni luoghi con ingresso gratuito ed altri
con possibilità di acquisto del biglietto a prezzi ridotti.
La politica degli sconti variava da caso a caso, prevedendo in taluni casi accessi gratuiti a fronte
dell’acquisto della card ovvero riduzioni sull'acquisto dei biglietti d'ingresso. Elemento comune alle
city card italiane ed europee (tranne nel caso di Strasburgo) era comunque come l'uso gratuito ed
illimitato dei servizi dei trasporto pubblico. Quando questa condizione è presente, la card può
effettivamente rappresentare un elemento facilitatore rispetto alla creazione del distretto culturale,
perché incentiva concretamente la mobilità dei visitatori sul territorio di riferimento, anziché
spingerli a rinchiudersi nelle “enclave” rappresentante dai siti più celebri.
Delle 10 card europee prese in considerazione dall'indagine del TCI, quattro si presentavano come
discount card (Vienna con 150 servizi scontati, Barcellona con 90, Monaco con 38 e Berlino con 78),
tre come all inclusive card (Berlino e Madrid con museum pass per 3 musei e Salisburgo con 26
servizi) e tre come combinazione delle precedenti (Amsterdam con 32 servizi compresi e 21 scontati;
Strasburgo con con 5 compresi e 4 scontati e Lisbona con 28 compresi e 37 scontati). Delle 11 card
italiane analizzate solo la GenovaCard Musei si presentavava come combinazione di servizi gratuiti e
scontati, mentre sei come all inclusive card (Torino, Venezia, Padova, Vicenza, Cinque Terre, Pisa) e
quattro come discount card (Cremona, La Spezia, Assisi, Napoli).
Dall’epoca dello studio citato, le card hanno conosciuto una forte evoluzione, estendendosi a un
numero crescente di località ed ampliando la gamma dei servizi offerti. Dopo una fase nella quale il
"biglietto cumulativo", l'acquisto cioè di un unico biglietto per accedere a più siti culturali, è stato
individuato come un valido strumento per questo scopo, le card sono state sempre più orientati a
favorire l’implementazione di strategie integrate di marketing comprendenti diversi tipi di servizi
(cultura, trasporti, ristorazione, svago, sport). Anche la dimensione geografica si è allargata
sperimentate inizialmente in un ambito territoriale ristretto, in genere un grande centro urbano, le
carte si sono progressivamente estese a una dimensione regionale, modificando le proprie
caratteristiche sia rispetto alla durata della validità che alla tipologia dei servizi e dei vantaggi offerti
all'utente finale.
Tavola 22 – Distinzione tra card cittadine/locali e card regionali/nazionali
Caratteristiche
Ambito
geografico
Obiettivi della
card
Tipologia di card
Cittadina/locale
Cittadino o esteso ai territori
limitrofi
Prolungare la permanenza del
visitatore all’interno di una città e
agevolarne la visita
Numerosità
soggetti coinvolti
Unico ente territoriale locale
Tipologia di
soggetti coinvolti
Enti proprietari e fornitori di
servizi limitati all’ambito cittadino
Complessità di
gestione
Dipendente dal numero di servizi
integrati presenti nell’offerta
Regionale/nazionale
Regionale o nazionale
Agevolare la visita del turista lungo
itinerari (anche tematici) situati all’interno
di un vasto territorio
Numerose amministrazioni locali con
frequente necessità di concertazione con
le istituzioni centrali
Partecipazione di un numero elevato di
enti proprietari e di fornitori di servizi
Maggiore complessità nella gestione del
sistema dovuta anche alla necessità di
governance multilivello
Fonte: Adattato da De Benetti e Iannone, 2004
130
Rispetto alle card destinate a un territorio più limitato, come le city card, le card che fanno
riferimento a un contesto più ampio tendono a [De Benetti e Iannone, 2004]:

promuovere la visita ai musei di una regione/nazione attraverso un’offerta culturale vasta ed
attraente;

ridurre il proliferare di card, riduzioni, biglietti integrati e offerte presenti sul mercato e
legate alla visita di siti museali;

seguire il turista lungo i principali itinerari di visita all’interno del territorio regionale o
nazionale;

incoraggiare la visita dei siti minori e meno conosciuti, ridistribuendo nel territorio i rilevanti
flussi di visitatori registrati presso i siti più importanti;

in alcuni casi, riunire in un’offerta unica e vantaggiosa i siti/musei appartenenti ad uno
stesso ente.
La vastità del territorio di riferimento e quindi dell’offerta determina una maggiore complessità di
gestione delle card regionali rispetto a quelle limitate a una città. La complessità dipende dal
numero di organizzazioni culturali e di amministrazioni locali coinvolte che si trovano a progettare e
operare in modo coordinato. Il successo dell’iniziativa è dunque tanto maggiore quanto
l’integrazione tra attori sarà perseguita, condizione che comporta l’individuazione di un soggetto
gestore.
Le card si differenziano in ogni area per contenuti, servizi offerti, per validità e prezzo, tanto che in
molti casi, anche all'interno della stessa città, possono coesistere card con caratteristiche e obiettivi
diversi. Si tratta di un prodotto flessibile ed adattabile alle specificità del luogo e del contesto. È
possibile operare una distinzione tra card, tenendo conto delle caratteristiche dei destinatari, dei
servizi offerti e della durata, riconducendole a tre tipologie: le tourist card, le card museali e gli
abbonamenti museali annuali.
Tavola 23 – Caratteristiche delle diverse card
Caratteristiche
Target
Durata
Integrazione con i
mezzi di trasporto
Ulteriori servizi
offerti
Modalità di
distribuzione
Modelli di
governance
Tipologia di card
Card museale
Tourist card
Abbonamento annuale
Cittadini e turisti
Solitamente tra 1 e 15
giorni
NO
Turisti
Solitamente tra 1 e 7 giorni
Cittadini
Solitamente annuale
Accesso ai servizi di
trasporto pubblico
Offre molteplici servizi
turistici e culturali
NO
Generalmente non offre
ulteriori servizi oltre
l’ingresso ai musei
Distribuzione spesso
riservata ai siti aderenti al
sistema
Solitamente attivata per
circuiti museali di
proprietà dell’ente
Distribuzione capillare per
rendere reperibile la card in
molti punti vendita
Coinvolge numerosi enti
proprietari e fornitori di
servizi
Può offrire alcuni servizi
culturali oltre all’ingresso
ai musei
Distribuzione
generalmente riservata ai
siti aderenti al sistema
Coinvolge vari enti
proprietari
Fonte: Adattato da De Benetti e Iannone, 2004
131
4.7
Le innovazioni recenti nella governance nazionale dei beni culturali
La riprova delle innovazioni in corso nella governance dei beni culturali è fornita dalle trasformazioni
apportate al Ministero per i Beni e le Attività Culturali, sostanzialmente motivate dalla volontà di
inserire approcci nuovi per la valorizzazione del patrimonio culturale in un’epoca caratterizzata
sempre più da crescenti tagli alle disponibilità del Ministero.
Si tratta, in realtà, di una evoluzione che ha inizio fin dall’istituzione del Ministero, avvenuta con D.
Lgs. N. 368 del 20 ottobre 1998, quando il neo-nato Ministero per i Beni e le Attività Culturali (che
raccoglieva l’eredità del precedente Ministero per i Beni Culturali e Ambientali) acquisiva
progressivamente nuove competenze ed orientava la propria azione nel verso della fruizione e
valorizzazione del patrimonio culturale, prima fortemente negletta.
Tale ruolo è stato enfatizzato, dopo una “incubazione” di una decina d’anni con l’istituzione della
Direzione Generale per la valorizzazione del Patrimonio Culturale, avvenuta nel 2009, la quale ha
avuto lo scopo specifico di garantire una maggiore conoscibilità e fruibilità dei beni culturali.
Successivamente, l’accorpamento della competenza sul turismo, avvenuta nel 2013 per effetto del
decreto legge n. 71 (convertito nella legge n.71 del 24 giugno), da cui la denominazione odierna di
MIBACT, ovvero Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, ha esteso l’ambito di
attività potenziale a tutte le risorse culturali del territorio, manifestando la consapevolezza della
necessità di operare “in senso ampio”.
La volontà di realizzare una piena integrazione tra il patrimonio culturale e la fruizione turistica si è
infine manifestata pienamente attraverso la riorganizzazione del MIBACT, promossa dall’attuale
Ministro Franceschini in linea con le misure già adottate con il D.L. n. 83 del 2014 (“Disposizioni
urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo”)
convertito nella legge n. 106 del 2014.
La riorganizzazione prevede, tra l’altro ,una maggiore integrazione tra cultura e turismo, attraverso
tra l’altro l’attribuzione alle Direzioni regionali di specifiche competenze in materia di turismo, e
rafforzando l’interazione con Regioni ed enti locali, nonché la promozione delle attività culturali. E’
previsto, inoltre, lo snellimento del Mibact attraverso l’attribuzione alle Direzione regionali
(trasformate in Segretariati regionali) del coordinamento amministrativo di tutti gli uffici del
Ministero operanti a livello regionale, e attraverso la razionalizzazione della struttura delle
Soprintendenze archeologiche, dei beni archivistici e delle biblioteche.
Tra l’altro sono state previste misure per una piena valorizzazione dei musei, comprendenti:

l’istituzione di una nuova Direzione generale musei, per attuare politiche e strategie di
fruizione a livello nazionale, favorire la costituzione di poli museali anche con Regioni ed enti
locali, attuare la valorizzazione di istituti e luoghi della cultura, dettare le linee guida per
tariffe, ingressi e servizi museali, favorire la costituzione di fondazioni museali aperte alla
partecipazione di soggetti pubblici e privati, favorire la partecipazione del Ministero ad
associazioni, fondazioni, consorzi o società per la gestione e la valorizzazione dei beni
culturali;

il conferimento a 2 Soprintendenze speciali e a 18 musei della qualifica di ufficio dirigenziale,
ovvero il massimo status amministrativo ai musei di rilevante interesse nazionale, i cui
direttori potranno essere scelti tramite selezione pubblica tra interni o esterni
all’amministrazione, anche stranieri;

la creazione dei poli museali regionali, articolazioni periferiche della Direzione generale
musei, incaricati di promuovere gli accordi di valorizzazione previsti dal Codice dei beni
132
culturali e del paesaggio e di favorire la creazione di un sistema museale tra musei statali e
non statali, sia pubblici, sia privati;

il conferimento a tutti i musei di autonomia tecnico-scientifica e di un proprio statuto, in
linea con gli standard internazionali. Alle 2 Soprintendenze speciali e ai 18 musei dirigenziali
di rilevanza nazionale viene inoltre riconosciuta anche autonomia contabile;

l’individuazione dei musei e luoghi della cultura la cui gestione può essere affidata a soggetti
privati ai sensi dell’art. 115 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Va rilevato peraltro che la riforma interviene peraltro in un quadro di stagnazione dell’attività
ministeriale, con particolare riferimento all’assegnazione delle concessione di servizi integrati e di
ristorazione in una pluralità di siti museali, come dimostra il lungo elenco riportato nella pagina web
dedicata ai bandi di gara non ancora scaduti o non ancora assegnati da parte del Mibact. Tra questi
molti risalenti al 2010 e relativi in pratica a quasi tutti i primari siti museali italiani.
Nelle intenzioni del Ministero, il patrimonio culturale statale dovrebbe comunque essere comunque
messo nelle condizioni di avviare una nuova politica di valorizzazione. Sembra trasparire, dagli atti,
anche l’intento di valorizzare indirettamente, attraverso la funzione turistica, il restante patrimonio
culturale e ambientale e l’attività svolta dai diversi soggetti pubblici che hanno competenza in
materia, superando la frammentazione costituita dalla miriade di iniziative che negli ultimi anni sono
state avviate con fondi destinati alla promozione culturale e turistica dei territori senza tuttavia
determinare significative ricadute sul piano della crescita socio-economica dei territori.
133
5
La governance del neoluogo
5.1
Introduzione
Ai neo luoghi si può applicare l’intero armamentario tecnico-manageriale sopra illustrato, nel quadro
dei principi generali della buona governance enunciati all’inizio di questa trattazione. L’analisi
condotta mostra tuttavia che l’applicazione di tali principi, soprattutto in neo-luoghi complessi come
quelli a caratterizzazione turistico-culturale, può non essere sufficiente. Il fallimento eclatante della
programmazione negoziata che dagli stessi si ispirava, così come quello della progettazione integrata
che pure ha permeato un intero ciclo degli investimenti europei, sono lì a riprovarlo.
Tra gli aspetti fortemente critici si può fare riferimento, in particolare, alla necessità di:

assicurare una leadership strategica tesa ad ottenere il coordinamento dell’azione
contemporanea e sincronizzata di tanti soggetti diversi, assicurando la coerenza e il raccordo
dei mutevoli stakeholder e strumenti durante le varie fasi del ciclo di vita del neo-luogo;

ricorrere a processi decisionali capaci di coinvolgere pienamente gli stakeholder nelle scelte,
ricorrendo ad opportune metodologie per prioritarizzare gli interventi;

orientare i modelli di business degli attori operanti nel neo-luogo verso logiche coerenti con
la valorizzazione dell'esperienza complessiva dei visitatori

collegare gli obiettivi strategici, il cui perseguimento si inquadra in un orizzonte temporale di
medio-lungo termine, con la performance a breve termine, adottando opportuni strumenti
per la sua misurazione e valutazione;

utilizzare sapientemente la leva della comunicazione, non solo per comunicare i progressi
compiuti, ed assicurare trasparenza e coinvolgimento, ma per rafforzare in generale il clima
di fiducia reciproco.
5.2
La leadership strategica
Come è ben dimostrato dalla teoria dei giochi, e in particolare dal ben noto “dilemma del
prigioniero”, divenuto paradigmatico delle trappole sociali in cui le scelte razionali degli attori
conducono a risultati collettivi largamente sottoperformanti [Scharpf, 1997], non è assolutamente
scontato che l’azione scollegata di tanti soggetti diversi conduca a risultati positivi. Quale regola
generale vale piuttosto il contrario: il processo di produzione del benessere collettivo è paragonabile
alla somma di tanti “dilemmi del prigioniero”, dove il perseguimento di strategie razionali sul piano
individuale genera un risultato complessivo largamente insoddisfacente.
Dobbiamo supporre che tale limite fosse ben noto ai propugnatori della programmazione negoziata
e della progettazione integrata, tuttavia l’insuccesso di tali esperienze, ci induce a ritenere che il
coordinamento, da solo, non sia sufficiente ad assicurare una buona governance se non è
accompagnato da una efficace leadership.
Proprio tali esperienze evidenziano le ragioni per cui è necessario l’esercizio della leadership:

il ciclo di vita della progettazione del neo-luogo, che può essere lungo e articolato,
presupponendo il coinvolgimento di diversi attori e diversi strumenti operativi a seconda
134
della fase (sviluppo, consolidamento e gestione, rinnovamento). Non a caso i progetti
integrati che hanno “resistito” più a lungo, generando anche qualche discreta performance
sono quelli che hanno adottato una struttura organizzativa basata su uffici comuni,
l’individuazione di un responsabile unico dello sportello alle imprese ed all’edilizia
sovracomunale, un project manager responsabile per l’assistenza alla realizzazione dei
progetti, meglio se inquadrati all’interno di un soggetto politico capofila;

la necessità di assicurare un rapporto stretto tra le finalità generali e l’attività operativa,
assicurando il raccordo tra i vari soggetti coinvolti, anche dopo che il programma iniziale che
ha generato l’attivazione della progettualità iniziale si è esaurito;

la ricerca della dimensione ottimale per l’esercizio delle funzioni di coordinamento,
aggregando i diversi soggetti attraverso meccanismi consensuali e collaborativi, in rapporto
alla complessiva politica di programmazione, utilizzando a tale scopo i diversi strumenti da
noi evidenziati (conferenze di servizi, accordi di programma, accordi pubblici-privati con
eventuale ricorso al project financing, costituzione di soggetti giuridici ad hoc per la
realizzazione del neo-luogo, etc.).
Come evidenziato da Urbani (2004), l’organizzazione strutturata e sovracomunale degli interessi è
stata una costante nelle esperienze dei progetti integrati del centro-nord, dove i programmi di
sviluppo locale (in Toscana), le Arstel (Agenzie regionali di sviluppo territoriale e locale – nelle
Marche) o i piani di sviluppo locale (in Emilia Romagna) avevano alla base una partnership (in tali
casi pubblica) composita e variegata, integrando diverse tipologie di enti pubblici detentori di
funzioni diverse da quelle di livello comunale, che concorrevano alle decisioni ed attuazione dei
programmi (ad esempio regione, sovrintendenze, autorità di bacino, Anas, Asl, consorzi di sviluppo
industriale, etc.).
Pur travolti, molti di tali organismi, dal “ciclone” che ha investito le società partecipate nella recente
epoca della spending review, il principio della complessità degli interventi che caratterizzano la
progettazione dei neo-luoghi è da ritenersi più che mai valido. Quanto è mancato, piuttosto, è stato
il ricorso a strumenti manageriali di esercizio di tale leadership, che assicurassero funzioni quali la
prioritarizzazione delle scelte, l’orientamento dei modelli di business dei diversi attori, la gestione
strategica della performance, la costruzione del consenso attraverso la comunicazione. In pratica,
l’intuizione della necessità di formulare un diverso approccio sviluppo locale ha difettato
nell’adozione di appropriate metodologie, rendendo velleitari e infruttuosi gli sforzi compiuti. A tali
metodologie sono riservati i paragrafi successivi.
5.3
Il coinvolgimento degli stakeholder e la prioritarizzazione degli interventi
E’ oramai pienamente acclarato che il coinvolgimento degli stakeholders costituisce un pre-requisito
essenziale per il successo della governance. Come vedremo successivamente, il coinvolgimento non
richiede necessariamente il superamento delle asimmetrie informative che comunque
continueranno a caratterizzare lo sviluppo del neo-luogo, quanto piuttosto l’acquisizione di consenso
attraverso la realizzazione immediate di piccole opere rispondenti ai bisogni immediati degli
stakkeholder, in vista della realizzazione di più ampio respiro [Kornberger e Clegg, 2005].
In effetti, il coinvolgimento degli stakeholder può assumere diverse forme: dalla semplice
informazione alla consultazione, alla co-produzione. Pur diffusamente attuata in molte strategie di
sviluppo che impropriamente intendono fregiarsi della patente della sostenibilità, la mera
informazione non può ovviamente essere considerata una leva sufficiente. Anche la consultazione, in
realtà, viene spesso attuata senza piena convinzione, come nel caso del coinvolgimento puramente
135
formale del partenariato economico-sociale che è avvenuto in gran parte della progettazione
integrata o, ancora, alla “liturgia” dei programmi operativi regionali, dove tale attenzione
improduttiva alla forma è divenuta emblematica.
Ben diverso è il caso della co-produzione, che vede gli stakeholders chiamati a partecipare
attivamente al processo decisionale, con la possibilità di influenzare concretamente lo stesso. A
questo proposito il famoso caso di Porto Alegre, risalente alla fine degli anni ’80, ha costituito un
riferimento per una vasta gamma di esperienze di sviluppo locale, tra le quali va sicuramente
ricordata la strategia adottata dal Department for Local Communities in Gran Bretagna. Tale
istituzione ha difatti formalmente adottato e raccomandato alle comunità locali britanniche il ricorso
al metodo della Conferenza Decisionale, recentemente sviluppato dalla Decision Unit della London
School of Economics.
Tale metodo si caratterizza quale processo sociale che coinvolge tutti gli attori-chiave, nell’intento di
arricchire il processo decisionale con le loro diverse preferenze, conoscenze e sensibilità, generando
nel contempo coesione e consenso attraverso una attenta e strutturata partecipazione, basata
sull’implementazione di analisi multicriteria i cui parametri e obiettivi vengono gradualmente – ma
speditamente – condivisi dai diversi attori, in sedute che durano in genere un paio di giorni. Il
beneficio è duplice, perché non è solo la partecipazione ad essere premiata, ma anche la razionalità
delle scelte, perché si è dimostrato come essa eviti di attuare decisioni basate esclusivamente su
metodi euristici, foriere di decisioni quasi sempre insoddisfacenti.
Come si è visto, la realtà delle decisioni pubbliche è assai più complessa e imprevedibile di quanto
descritto dal modello razionale-normativo; un buon processo decisionale dovrebbe dunque cercare
di tener conto, in modo da “governare” tale complessità, utilizzandola a proprio vantaggio. Questo
vuol dire attuare un processo capace di raggiungere nel contempo obiettivi di natura “tecnica” e
“sociale”, così da [Phillips e Bana e Costa, 2007]:

calcolare costi, rischi e benefici associati alle diverse opzioni di spesa e investimento
associate al neo-luogo;

costruire scenari alternativi riferiti ad aggregati di spesa e investimenti orientati ad ottenere
il migliore risultato collettivo dalle limitate risorse disponibili;

consultare i detentori di conoscenze rilevanti in una maniera strutturata e coerente, così che
le loro molteplici prospettive possano essere inglobate nella decisione;

coinvolgere gli attori-chiave per acquisirne il consenso, integrando e valorizzando le loro
differenti prospettive e sensibilità.
Le scienze manageriali forniscono diverse tecniche decisionali per la valutazione e comparazione di
investimenti, dall’attualizzazione dei flussi di cassa alle analisi costi-benefici. Tali tecniche, tuttavia, si
dimostrano sterili e incapaci di sopravvivere nel tempo se non vengono incorporate nei processi
sociali che caratterizzano l’ente nel quale vengono applicati, divenendone una consuetudine. Il
modello socio-tecnico, messo a punto dalla Decision Capabiity Unit della London School of
Economics, integra a tale proposito due tecniche decisionali, ovvero l’analisi decisionale multicriteria
(“multi-criteria decision analysis – MCDA) e la conferenza decisionale. La prima incorpora gli aspetti
tecnici, la seconda quelli sociali.
Il modello si inserisce in un sentiero di ricerca che ha visto, dagli anni ’70 le scienze manageriali
affrontare il problema delle decisioni che devono essere prese in contesti complessi caratterizzati da
molteplici obiettivi e in una situazione di forte imprevedibilità dei risultati. Come si è visto, tale
complessità rappresenta una caratteristica della governance e – per i motivi sin qui espressi – è
sicuramente da considerarsi in costante crescita.
136
All’interno del modello il ricorso alla MCDA assicura l’incremento della razionalità del processo
decisionale ma è il ricorso alla conferenza decisionale che garantisce che le analisi e le decisioni
conseguenti non avvengano in maniera asettica ma attraverso un processo sociale arricchito dal
coinvolgimento partecipato di tutti gli attori-chiave, attraverso le loro diverse preferenze,
conoscenze e sensibilità.
La MCDA si basa dunque su assiomi oramai consolidati [Keeney e Raiffa, 1976]:

la coerenza, in base alla quale i decisori preferiscono non fare scelte che si contraddicano
manifestamente l’un l’altra;

l’assegnazione di probabilità associate al verificarsi dei diversi risultati, unitamente alle
utilità connesse a ciascuno di essi;

la scelta di soluzioni che consentono di massimizzare la somma delle utilità pesate in base
alle probabilità di accadimento.
Sulla base di tali principi, i decisori sviluppano i propri sistemi di preferenze: una volta che queste
sono state definite le decisioni vengono prese con una certa fiducia. La MCDA incorpora tali principi,
con l’obiettivo giungere a ordinare le opzioni di intervento, dalle quelle più preferibili a quelle meno.
Questo rappresenta un notevole passo in avanti rispetto alle situazioni decisionali comuni, le quali
normalmente soffrono del fatto che:

le soluzioni disponibili differiscono per la capacità di raggiungere i diversi obiettivi e nessuna
di esse è in grado di massimizzarli tutti;

gli obiettivi sono molti diversi tra loro e difficilmente comparabili (per esempio normalmente
coesistono obiettivi di natura sociale, economica oppure finanziaria legata all’attuazione di
tagli di bilancio);

devono comunque essere implementate delle mediazioni (trade-off) tra le diverse soluzioni,
poiché quelle più efficaci per taluni obiettivi possono risultare costose o complesse da
realizzare, mentre altre possono determinare vantaggi solo nel breve termine e così via.
In questo contesto la MCDA viene utilizzata, quale strumento di monitoraggio, per valutare gli effetti
di decisioni che sono state già prese, ma soprattutto per formulare le preferenze relative a proposte
e risorse finanziare che attendono di essere allocate. Il suo scopo è comunque quello di supportare
la costruzione del modello decisionale, consentendo di riarticolare problemi complessi in sottoproblemi più facilmente gestibili. È tuttavia, appunto, un supporto, non determina la decisione che
resta nelle mani dei responsabili istituzionali [Department for Communities and Local Government,
2009].
5.4
L’orientamento dei modelli di business degli attori del neoluogo
Come si deduce dall’esame, esemplificativo, delle logiche finanziarie sottostanti l’azione dei diversi
soggetti operanti in una destinazione turistica, la governance dei neo-luoghi deve tenere in debita
considerazione la varietà di architetture dei costi e ricavi dei diversi stakeholder.
Alla realizzazione del neo-luogo convergono difatti attori pubblici, la cui azione è orientata alla
realizzazione degli investimenti ed all’erogazione dei servizi che non sarebbero viceversa assicurati in
una logica di puro mercato, e gli attori privati. Questi ultimi costituiscono in realtà un insieme
piuttosto eterogeneo, nel quale convivono attività di servizi snelle e microimprenditoriali, che
operano senza il gravame di pesanti investimenti, ed altre, più capitalizzate e appesantite da costi
fissi e i conseguenti ammortamenti i quali presuppongono una certa continuità nella gestione e nei
137
flussi di cassa. L’esempio degli agenti di viaggio e degli alberghi è pregnante: entrambi sono
essenziali al buon funzionamento di un sistema turistico: i primi però possono operare on demand,
attivando personale e collaboratori in base alle specifiche necessità. I secondi, invece, possono
operare solamente a valle di un importante investimento iniziale che presuppone ritorni costanti nel
tempo e, oltretutto, con la necessità di adeguare periodicamente la propria offerta attraverso
manutenzioni straordinarie e riqualificazioni che consentano alle stesse di stare al passo con i
mutevoli gusti della domanda.
Altre attività ancora, soprattutto nel settore dello spettacolo dal vivo, come gli enti lirici, soffrono
notoriamente di quella che quasi mezzo secolo fa Baumol e Bowen (1968) definirono come “la
malattia dei costi” (cost disease), ovvero la crescita inarrestabile del costo per rappresentazione e
della forbice crescente dal costo unitario del settore manifatturiero. Un divario che si spiega con la
struttura produttiva del settore, poiché nelle economie avanzate i salari dei settori con produttività
stagnate (come appunto lo spettacolo) tendono a seguire gli incrementi retributivi del resto
dell’economia e, di conseguenza, la crescita del costo unitario risulta maggiore.
Tra le due tipologie di operatori (pubblici e privati) si va dunque, anche in parte per tali ragioni,
affermando la crescita del cosiddetto “terzo settore”, che potrebbe sopperire, in molti neo-luoghi
all’erogazione di servizi, soprattutto rivolti ad alcune categorie svantaggiate (i giovani, gli anziani, i
disabili) che, per le ragioni su esposte, faticano ad essere assicurati attraverso gli approcci
tradizionali.
In aggiunta a questo, in tutti i casi esiste un rilevante problema di sbilanciamento dei costi e dei
benefici dell’attività di governance tra i vari attori. Questo essenzialmente per due ragioni:

perchè gli interventi necessari ad assicurare il buon funzionamento di un neo-luogo sono
diversi nella fase iniziale e in quella a regime. Nella prima prevalgono gli investimenti fissi
che vengono normalmente sopportati dalle autorità pubbliche, attraverso
l’infrastrutturazione primaria e secondaria, e da un numero limitato di operatori privati. Chi
beneficerà di tali investimenti saranno, in molti casi, anche attività commerciali e di servizi
che avranno sostenuto in minima parte il costo iniziale, avvantaggiandosi invece in maniera
più che proporzionale;

perché diversi attori(tra questi il caso paradigmatico già richiamato è quello dei tassisti) non
hanno alcun interesse ad orientare il proprio comportamento a beneficio dello sviluppo del
neo-luogo, quanto piuttosto ad operare come free-rider che beneficia degli investimenti
effettuati dagli altri soggetti.
Come si è detto, la profonda consapevolezza di tali disfunzioni ha orientato, da tempo, le strategie
dei grandi operatori del settore turistico a privilegiare modelli “corporate” esemplificati nel caso del
villaggio turistico, dove l’intera filiera di erogazione del prodotto, dalla prenotazione all’erogazione
dei servizi accessori, è perfettamente controllata, a beneficio dell’operatore oltre che dei clienti, che
possono fruire di un’offerta di qualità costante a un prezzo ben definito.
Tale modello, per le limitazioni che comporta soprattutto dal punto di vista dell’attivazione
dell’economia locale, è rigettato nella “poesia” dello sviluppo locale, tuttavia – come dimostrano i
fallimenti nel lanciare nuove destinazioni (o siti culturali) al di fuori dei tradizionali circuiti turisticoculturali, un modello alternativo è ben lungi dall’essere individuati. Anche le forme dei c.d. “paesi
albergo” basati sull’accoglienza diffusa sono ancora troppo rare ed episodiche per potere essere
assunte quali rappresentative di una legge comune piuttosto che dell’incastro di condizioni locali
difficilmente ripetibili altrove.
Dal punto di vista del metamanager, che nel caso del neo-luogo abbiamo identificato in particolare
con l’attore pubblico, esistono tuttavia alcune leve che possono essere utilizzate per orientare il
138
comportamento dei diversi attori. Ci riferiamo, in particolare alla disciplina del partenariato
pubblico-privato (PPP) per gli investimenti ed alla leva fiscale per le attività di servizi. Il PPP, nelle sue
diverse forme, può essere utilizzato per condividere, ex-ante, il sistema dei rischi di sviluppo del neoluogo con gli operatori privati successivamente chiamato a gestirlo, soprattutto con riferimento alle
attività che presuppongono investimenti più rilevanti. La leva fiscale, che nelle destinazioni turistiche
si traduce soprattutto nell’applicazione dell’imposta di soggiorno (ma potrebbe anche essere attuata
attraverso la differenziazione delle imposte locali qual i Tari e Tasi) può invece servire a discriminare
le diverse tipologie di attività, restituendo a favore della governance collettiva quote di introiti
incamerate dai free riders o dagli operatori che non hanno contribuito dall’inizio allo sviluppo del
neo-luogo.
Questo naturalmente presuppone una gestione della fiscalità (e degli introiti da PPP) ben diversa da
quella attuale, in cui tali entrate finiscono nel calderone della contabilità generale, per privilegiare
invece la sua restituzione alla gestione del neo-luogo, destinandoli a quei necessari interventi di
manutenzione e adeguamento che viceversa finirebbero con l’essere trascurati.
5.5
L’attuazione di strategie performanti
Come ben evidenziato dal contributo di autori quali Mintzberg (1987) e Pettigrew (1987), la strategia
non va intesa tanto come un processo strutturato e lineare, quanto un’azione quotidiana (“strategy
as practice”). Il legame tra strategia e risultati operativi rappresenta dunque una caratteristica dei
processi di sviluppo ben governati. Un aspetto chiave, in particolare, è la selezione dei possibili
obiettivi e indicatori di successo tra i tanti che un processo partecipato, multi attori e multi livello
può generare.
Nel caso dello sviluppo di un neo-luogo a connotazione turistico-culturale un riferimento è
sicuramente il sistema europeo di indicatori per il turismo per destinazioni sostenibili [Commissione
Europea, 2013]. Tale sistema ha il pregio di contenere parecchi potenziali indicatori di impatto, sul
piano economico, socio-culturale, ambientale. Tuttavia proprio la sua esaustività costituisce
paradossalmente un limite operativo, che può impedire la comunicazione della strategia e la
focalizzazione dell’attenzione degli stakeholder sulle quelle variabili più importanti in grado – per
dirla con Kornberger e Clegg (2011) - di “elevare” la percezione delle sfide strategiche.
Per ovviare a tale problema può essere utile ricorrere a metodologie che, pur essendo mutuate
dall’esperienza privata (dove è presente il problema di includere nella strategia dimensioni diverse
da quella meramente finanziaria), hanno trovato oramai larga applicazione nel settore pubblico,
anche con riferimento alla governance strategica di “luoghi”. Ci riferiamo, in particolare, allo
strumento dei “cruscotti bilanciati” (balanced scorecard), ovvero ad una mappa strategica collegata
a un essenziale sistema di indicatori-chiave, diversi a seconda delle priorità dello sviluppo prefigurato
per il “nep-luogo”, ma comunque inclusivo di categorie trasversali quali:

i risultati finanziari (per gli stakeholder);

la soddisfazione dei visitatori/residenti;

la sostenibilità ambientale;

la crescita delle competenze del personale coinvolto.
La logica è che un sistema di performance management strategico e “bilanciato” dovrebbe
monitorare, attraverso pochi e rilevanti indicatori, l’andamento delle diverse categorie. In questo
senso l’attenzione per la soddisfazione dei residenti può orientare la governance a prestare
attenzione alla risoluzione di problemi quotidiani che può avere poco a che fare con la visione
139
strategica ma risulta essenziale per la creazione di consenso. Un esempio interessante in questo
senso è rappresentato dalla città di Charlotte, nel North Carolina, la quale attua e comunica la
propria strategia di sviluppo proprio attraverso una balanced scorecard.
Come si vede dalla figura, la sua applicazione prende generalmente in considerazione quattro
prospettive di valutazione [Kaplan e Norton, 1992]:

finanziaria (delle imprese, del settore pubblico) che risponde ad obiettivi economicofinanziari, misurati dai tradizionali indicatori di performance e redditività;

del “cliente” (visitatori, cittadini), con l’obiettivo di migliorare l'offerta e il servizio;

interna, concentrata sul miglioramento dei processi di funzionamento del sistema di
governance;

di innovazione e apprendimento, per allineare la strategia rispetto a un contesto socioambientale caratterizzato da cambiamenti sempre più rapidi e imprevedibili.
Figura 20 – Il modello di Balanced Scorecard
Fonte: Kaplan e Norton, 1992
5.6
La comunicazione
Come si evince da quanto illustrato sinora, la governance del neo-luogo deve poggiare su una
studiata comunicazione ,la quale può essere utilizzati per diversi scopi funzionali alla governance
strategica:

ridurre le asimmetrie informative con gli stakeholder, rendendoli pienamente partecipi delle
scelte effettuate;

innalzare il tono della discussione al “livello strategico”;
140

coinvolgere particolari settori della popolazione, sinora esclusi dalla partecipazione
democratica.
Per quanto riguarda il primo aspetto, ci riferiamo all’importante principio della buona governance
che consiste nel prestare grande attenzione per la trasparenza delle informazioni e la loro
accessibilità e fruibilità da parte degli stakeholder. L’asimmetria informativa generalmente presente
tra i pochi detentori delle informazioni e la maggior parte degli attori territoriali costituisce può
generare diffidenza, ostilità, incomprensione. L’esercizio della trasparenza può dunque favorire
l’avvicinamento della collettività soprattutto in un’epoca nella quale le tecnologie informative
consentono di accedere facilmente alle informazioni, georeferenziali e conviverle con altri utenti. Da
questo punto di vista, e a dispetto dagli sforzi compiuti dai governi (in Italia c’è l’esempio ancora
embrionale di opencoesione per l’accesso ai dati localizzati degli investimenti europei) i processi di
sviluppo locale sono ancora spesso caratterizzati da una forte opacità informativa, che è necessario
rimuovere.
La questione trae origine, naturalmente, dal fatto che spesso le decisioni pubbliche sono esercitate,
o influenzate, da coalizioni - non necessariamente coincidenti con gli organi istituzionali – che
comprendono gruppi di interesse, quali istituzioni finanziarie o grandi imprese, che esercitano il
proprio potere non perseguendo necessariamente il benessere socio-economico collettivo [Child,
1972]. Non tutti i potenziali stakeholders, soprattutto quelli che ne avrebbero maggiore diritto
(come i cittadini o talune fasce di popolazione) sono in grado di esercitare un analogo potere,
mentre gli organi pubblici rappresentativi ed esecutivi (il Consiglio, la Giunta) possono facilmente
subire l’influenza di tali gruppi organizzati. Una modalità ricorrente attraverso cui si manifesta tale
influenza è per esempio quella della cosiddetta “non decisione”, ovvero la rimozione dall’agenda di
governo, da parte della “coalizioni dominanti”, di questioni rilevanti [Lukes, 1974].
Tavola 24 – Graduatoria dei paesi in base alla corruzione percepita del settore pubblico
Posizione
1
1
1
4
5
13
17
17
22
30
69
72
Paese
Danimarca
Finlandia
Nuova Zelanda
Svezia
Singapore
Germania
Gran Bretagna
Stati Uniti
Francia
Spagna
Brasile
Italia
Indice di trasparenza
90
90
90
88
87
79
74
74
71
65
43
42
Fonte: Transparency International
Il problema della trasparenza delle decisioni pubbliche assume poi una rilevanza ancora maggiore in
un paese come l’Italia che figura costantemente nelle retroguardie delle classifiche internazionali.
Per esempio, come richiamato anche nel Capitolo 5, il corruption perception index elaborato da
Transparency International posizionava l’Italia al 72° posto nel mondo, precedendo in Europa in
questa speciale classifica solamente Bulgaria, Montenegro, Serbia, Grecia e Russia.
Per queste ragioni, l’Unione Europea ha da tempo posto il coinvolgimento delle comunità locali
quale pre-condizione per i propri finanziamenti. Così, il Ministero per la Coesione Territoriale ha
141
incluso la questione della trasparenza e apertura delle informazioni e dei processi decisionali tra le
innovazioni di metodo del processo utilizzato per la definizione della Politica di Coesione 2014-2020
[Ministero per la Coesione Territoriale, 2012]. È previsto, di conseguenza, che le relative
informazioni vengano rese disponibili secondo formati unificati, nazionali, in modo al tempo stesso
comprensibile e scaricabile per usi di ogni genere, sulla falsariga del prototipo “OpenCoesione”
introdotto nel 2012, quale condizione affinché i cittadini, singoli o organizzati, possano esercitare
una pressione sugli amministratori, spronandoli a far bene.
La comunicazione risponde tuttavia anche ad una logica “estetica”, ovvero quella di “raccontare”
uno sviluppo futuro nel quale i diversi attori possano riconoscersi, per quanto esso non rappresenti
in realtà altro che una delle possibili alternative di futuro. E’ ben documentato in letteratura come il
disegno di scenari possa servire a “sedurre” gli stakeholder non attraverso la logica ma attraverso
l’estetica (si veda per esempio Latour, 2005). Si tratta di un metodo già applicato peraltro nella
creazione di “neo-luoghi” quale per esempio quello disegnato nella strategia di sviluppo di Sidney
2030 [Kornberger e Clegg, 2011]. Inoltre, come osservato da McLuhan (1964), la scelta stessa del
mezzo di comunicazione può consentire di coinvolgere ed aprire la governance del neo-luogo a
soggetti alternativi, altrimenti marginalizzati, come i giovani o particolari gruppi sociali, che possono
essere più facilmente raggiunti attraverso i nuovi media, come – nuovamente – ben insegna il citato
caso della governance attuata a Sidney.
142
6
6.1
Casi Studio
Introduzione
Questo capitolo è finalizzato ad implementare il modello concettuale della governance dei
NeoLuoghi a specifici casi di studio, in particolare Benevento Longobarda, il Museo Archeologico
Vesuviano di Ercolano e i Sassi di Matera.
Si sofferma, in particolare, sulla governance finanziaria, evidenziando criticità e prospettiva per la
strutturazione di un modello di business sostenibile che tiene conto delle specificità di ciascun
NeoLuogo.
Lo scopo del lavoro è quello di verificare la sostenibilità del modello di governance adottato nei tre
NeoLuoghi corrispondenti a Benevento Longobarda, Museo Archeologico Vesuviano di Ercolano e
Sassi di Matera, con particolare riferimento alla sua sostenibilità economico-finanziaria.
Per ciascuno dei tre casi vengono così sinteticamente ripercorse le fasi di creazione e sviluppo del
NeoLuogo, evidenziando il ruolo ricoperto dai diversi attrori nei differenti momenti del suo “ciclo di
vita”. E’ successivamente mappato e classificato il sistema degli stakeholder, in accordo agli specifici
ruoli svolti ai fini del suo funzionamento (ideazione, progettazione, finanziamento, attuazione e
promozione). Sono quindi valutate le modalità e intensità del coordinamento, classificandole in base
al modello “corporate-community”, a seconda che il ruolo di metamanager (ovvero di coordinatore
dei diversi servizi e funzioni necessarie alla gestione e successo di mercato del NeoLuogo) avvenga
secondo formule “chiuse” di tipo privatistico ovvero mediante un partenariato diffuso. Chiude
questa prima parte la valutazione della performance di mercato registrata dal NeoLuogo, valutata
sulla base degli indicatori standard disponibili, quali presenze turistiche, ingressi, spesa dei visitatori.
Viene infine abbozzato un bilancio finanziario territoriale, che rende conto dell’apporto fornito dai
diversi stakeholder e dei benefici ricevuti dallo sviluppo del NeoLuogo. Questo avviene utilizzando
indicatori quali il “grado di equilibrio” del sistema di coordinamento in essere (corrispondente al
bilanciamento tra le entrate ed uscite sostenute dai vari attori, anche in rapporto alla loro mission
imprenditoriale/istituzionale), il “grado di rischio” (misurato attraverso l’autosostenibilità finanziaria
mediante la domanda attivata e/o la sovradipendenza da alcuni attori), il “potenziale di crescita”
(che si manifesta laddove esistono stakeholder latenti e potenzialmente coinvolgibili sotto il profilo
finanziario).
Risultato dell’esercizio di ricerca non è dunque solo una diagnosi dello “stato di salute” dei tre siti
sotto il profilo del modello di governance adottato, ma anche una previsione sulle possibili
evoluzioni in funzione anche della capacità di riequilibrare il modello di governance adottato,
valorizzando eventualmente il coinvolgimento di ulteriori attori in questo momento esclusi o
marginalizzati nel processo di governance.
143
6.2
Il caso Benevento Longobarda
6.2.1 Identità del NeoLuogo
6.2.1.1 L’identità storica longobarda
Benevento Longobarda è un NeoLuogo che si rifà chiaramente alla tradizione longobarda del
capoluogo del Sannio meridionale. Si tratta di una connotazione storica che risale al VI secolo d.C.,
quando l’Italia subì l’invasione dei Longobardi, che dopo aver conquistato gran parte del Nord Italia,
ne conquistarono il centro, dando vita al Ducato di Spoleto, ed in seguito il meridione, dando vita al
ducato di Benevento.
Un periodo che significò un periodo di rinascita per la città, già importante municipio romano lungo
la Via Appia. Il Ducato di Benevento, pur essendo parte del Regno longobardo, si mantenne difatti
assai indipendente, anche dopo la caduta della capitale Pavia, nel 774, ad opera dei Franchi di Carlo
Magno. L’allora duca Arechi II non solo riuscì a conservare l’autonomia per il ducato, ma lo elevò al
rango di Principato, assumendo il titolo di principe, che conservò fino alla sua morte (787). In questo
periodo, la città subì importanti interventi di ampliamento, con Arechi II che espanse la vecchia città
romana, ampliando la cinta muraria ed estendendo le fortificazioni anche nella parte sudoccidentale della città, completando la chiesa di Santa Sofia e facendo edificare l’attiguo monastero
benedettino con il bellissimo chiostro. Lo stesso Arechi II si fece promotore dell’istituzione di una
schola palatina per istruire ed educare i suoi figli e quelli degli altri nobili, incoraggiando lo scambio
di manoscritti tra le officine scrittorie di Benevento e le abbazie di Montecassino e S. Vincenzo al
Volturno, creando, probabilmente, le premesse per la canonizzazione della scrittura beneventana
sorta alla fine dell’VIII secolo.
La reggenza di Arechi II rappresentò dunque per Benevento un trentennio di magnificenza artistica,
con la città che si trasformò in un centro culturale e politico di primaria importanza nell’Europa
dell’alto medioevo, dando un forte impulso anche all’economia. Dopo la sua morte il principato
respinse i tentativi di sottomissione da parte dei carolingi e raggiunse l’apice della sua grandezza,
che tuttavia si interruppe nell’839, quando ebbe inizio una devastante guerra civile che sconvolse ed
indebolì il principato, vedendo il principe Siconolfo opporsi all’usurpatore Radelchi. Il conflitto durò
più di dieci anni, concludendosi con l’intervento di Ludovico II, imperatore e re d’Italia, che nell’anno
851 convalidò l’accordo di massima già intervenuto fra i pretendenti sancendo definitivamente la
divisione dei territori del principato di Benevento, da cui naque il principato di Salerno.
6.2.1.2 Il recupero contemporaneo
Una parte considerevole del patrimonio storico di Benevento si deve al periodo della dominazione
longobarda. Di questa eredità le autorità locali hanno da una decina d’anni intrapreso un serio
percorso di valorizzazione, “consacrato” nella candidatura (2008) del sito seriale «Italia
langobardorum: centri di potere e di culto (568- 774 d. C.)» per l’iscrizione nella Lista del Patrimonio
Mondiale dell’Umanità dell’Unesco, con particolare riferimento al complesso monumentale di Santa
Sofia in Benevento.
In vista della candidatura, la Provincia di Benevento ha firmato un Protocollo d’Intesa, con il quale
formalmente si è impegnata a collaborare con gli altri soggetti firmatari per la salvaguardia e la
valorizzazione del patrimonio storico, culturale architettonico delle aree ricadenti nel sito. Nel
rispetto di tale impegno, sono state realizzate diverse iniziative con il concorso di diverse istituzioni:
144

il programma di eventi culturali dal titolo Res Langobardorum. Storia, cultura, religione della
Benevento Longobarda, promosso dalla Provincia di Benevento e l’Ufficio Cultura e Beni
Culturali dell’Arcidiocesi, in collaborazione con la società Cooperativa ArteViva;

il progetto La Primavera dei Longobardi del Sud, che, nel 2013, è stato approvato ed ha
ottenuto dalla Regione Campania un finanziamento di 200.000 Euro, per la realizzazione di
una serie di eventi, compresa l’istituzione del Premio nazionale Arechi II, un evento
spettacolo di musica ed arte per premiare alcuni giovani che si sono distinti per aver
raggiunto importanti traguardi professionali e della Biennale di Studi Longobardi, un
convegno internazionale di studi, organizzato da un nutrito comitato scientifico composto
dai maggiori studiosi della cultura longobarda nell’Italia meridionale;

il concorso di ideazione e progettazione “Primavera Longobarda”, bandito, nel 2012,
dall’Assessorato alle politiche formative, per le scuole di ogni ordine e grado della provincia,
all’interno del quale rientra la proposta progettuale Benevento Museo Aperto Longobardo,
dell’Istituto Comprensivo Statale di Ponte - Paupisi -Torrecuso, che ha creato un percorso
articolato su quattro itinerari storico-turistici per conoscere Benevento nel periodo
longobardo;

la manifestazione culturale Alla Corte di Arechi, svoltati, all’interno del chiostro di San
Domenico, nei giorni dal 25 al 27 aprile scorsi, che l’Associazione studentesca ESN
Maleventum ha organizzato, in collaborazione con la Provincia di Benevento, l’Università del
Sannio e l’Associazione Culturale Benevento Longobarda, per i partecipanti alla Piattaforma
nazionale dell’Erasmus Students Network;

la recentissima manifestazione Benevento da Svelare: Icone di storia, che ha puntato i
riflettori su alcuni dei quartieri del centro cittadino più ricchi di storia: Triggio, Trescene,
quartiere longobardo di Benevento e uno dei più antichi della città ed, infine, l’Annunziata,
un’iniziativa promossa dalla Cooperativa Arteviva, durante la quale i visitatori sono stati
accompagnati alla scoperta dei rioni storici, in un viaggio tra arte, storia, aneddoti e racconti
inediti, legati ai ricordi degli anziani.
Lo sforzo compiuto è stato peraltro premiatio, il 25 giugno 2011, con l’iscrizione del sito seriale «I
Longobardi in Italia. I luoghi di potere (568-774 d. C.)» nella Lista del Patrimonio Mondiale
dell’Umanità dell’Unesco. Il sito seriale comprende sette luoghi in cui sono presenti le più importanti
testimonianze architettoniche, pittoriche e scultoree longobarde esistenti sul territorio italiano, che
si situano dal nord al sud della penisola, laddove si estendevano i domini dei più importanti Ducati
Longobardi1.
6.2.1.3 La manifestazione «Benevento longobarda»
L’idea di creare l’evento culturale Benevento longobarda è nata proprio in seguito all’inclusione del
sito seriale nel Patrimonio Mondiale dell’Umanità.
Promotrice ed organizzatrice di Benevento longobarda è l’Associazione Culturale Benevento
Longobarda, un’associazione non profit, costituita, nel 2011, da un gruppo di giovani appassionati di
storia, la cui mission è quella di tutelare e valorizzare il patrimonio storico-artistico della città, con
particolare attenzione alle testimonianze longobarde. Nella realizzazione dell’evento, l’Associazione
1
Gli altri sei luoghi inseriti nel sito sono: l’area della Gastaldaga con il Tempietto Longobardo e il Complesso Episcopale a
Cividale del Friuli (UD); l’area monumentale con il complesso monastico di San Salvatore-Santa Giulia a Brescia; il castrum
con la Torre di Torba e la Chiesa di Santa Maria foris portas a Castelseprio Torba (VA); la Basilica di San Salvatore a Spoleto
(PG); il Tempietto del Clitunno a Campello sul Clitunno (PG); il Santuario di San Michele a Monte Sant’Angelo (FG)
145
si avvale della collaborazione di altre associazioni specializzate nelle rievocazioni storiche, nonché di
produttori di abiti ed oggetti storici, disposti a lavorare su commissione.
Poichè l’evento non è stato incluso tra le iniziative proposte per il finanziamento con il progetto La
Primavera dei Longobardi del Sud l’Associazione ha dovuto fare affidamento sulla sua capacità di
autofinanziamento e sull’aiuto di privati sostenitori2. Pertanto, allo scopo di raccogliere i fondi
necessari alla realizzazione della manifestazione rievocativa, si è deciso per il 2014 di ricorrere al
sistema di crowdfunding, prevedendo ricompense diverse, in funzione del sostegno offerto.
L’evento si svolge in più giorni, secondo un programma ricco, che si articola in numerosi e diversi
momenti attrattivi, con il precipuo obiettivo di far conoscere e far sperimentare cibi, strumenti, usi,
costumi, tradizioni e aspetti culturali della città nel periodo longobardo. A fare da cornice alla
rievocazione storica, in tutte e tre le edizioni, sono accuratamente predisposti arredi, istallazioni,
spettacoli ed iniziative a tema, che aprono una finestra spazio/temporale, attraverso la quale i turisti
ed i cittadini sono proiettati nell’alto Medioevo.
Il senso di questa singolare ed entusiasmante iniziativa trova piena espressione nella frase «La storia
non si ripete. Si rivive», con la quale l’Associazione presenta e promuove l’evento sul sito web ad
esso espressamente dedicato www.beneventolongobarda.it.
Nel 2014 l’evento ha avuto inizio venerdì 20 giugno ed è terminato domenica 22, con un programma
molto ricco ed articolato, la cui manifestazione centrale è stata la Contesa di Sant’Eliano, che ha
visto le quattro Fare cittadine, del Conte, del Diacono, del Duca e della Principessa misurarsi in gare
di forza, coraggio e destrezza, per conquistare il privilegio di custodire le Reliquie del Santo per un
anno.
Il successo dell’iniziativa va attribuito anche alla sua location, che contribuisce a creare l’atmosfera e
rendere la manifestazione suggestiva e emozionante. L’area compresa tra l’Arco di Traiano e la
Rocca dei Rettori fa da scenografia naturale a Benevento Longobarda, con, al centro,
perpendicolarmente, la Chiesa di Santa Sofia. Nelle immediate vicinanze, l’Hortus Conclusus spicca
come un luogo di raccoglimento e riflessione.
Quest’anno, per incentivare la partecipazione alla rievocazione, ma, soprattutto, per invitare i
partecipanti a visitare anche la città e conoscerne le sue bellezze, l’Associazione ha sperimentato il
lancio della “Scramacard” (lo “scramasax” era il tipico pugnale longobardo), una carta turistica, il cui
acquisto ha permesso a turisti e visitatori (escursionisti e residenti) di usufruire di sconti ed
agevolazioni, esclusivamente per i tre giorni dedicati alla Contesa di S.Eliano. La Scramacard si è
avvalsa della collaborazione di Amts e della Provincia di Benevento, rispettivamente per le
agevolazioni al megaparcheggio di Via del Pomerio e per le entrate ai musei Arcos, Museo del Sannio
e S.Ilario. Nella formula plus, la carta ha dato diritto ai possessori di usufruire di un ulteriore sconto
presso le strutture ricettive (hotel, B&B, affittacamere, ristoranti, locande, pub, birrerie) e gli esercizi
commerciali che hanno aderito all’iniziativa.
Per la prima volta a Benevento, per una manifestazione culturale, quest’anno è stato anche
sperimentato un servizio di assistenza ai disabili, in collaborazione con Italia Accessibile, che ha
permesso ai visitatori diversamente abili di prendere parte agli spettacoli, senza problemi legati alle
barriere architettoniche.
2
Solamente la prima edizione di Benevento Longobarda è stata finanziata dal Comune di Benevento, con una somma, che,
tuttavia, è risultata insufficiente a coprire tutte le spese.
146
6.2.2 L’impatto economico
Benevento longobarda ha, indiscutibilmente, contribuito al recupero dell’identità collettiva ed alla
valorizzazione delle tradizioni locali. Questo evento, però, non è generatore solo di effetti socioculturali significativi, ma rappresenta anche un’importante opportunità di sviluppo economico,
fornendo lo stimolo alla costruzione di pacchetti d’offerta turistica, per favorire la crescita dei flussi e
dell’immagine turistica del territorio di riferimento. Nel complesso, tuttavia, il sistema dei servizi non
sfrutta pienamente la forza propulsiva che la manifestazione esercita. In particolare, la maggior
parte degli esercizi commerciali lungo il corso Garibaldi non prolunga l’orario di apertura ed è scarso
il collegamento tra informazioni sulla manifestazione e informazioni sui servizi di accoglienza,
ristorazione e trasporto.
I dati sulle presenze alla rievocazione, registrati su un campione di 150 questionari che l’Associazione
ha distribuito ai soli partecipanti alla manifestazione non residenti rivela che quasi il 63% di persone
è giunta nel Sannio appositamente per Benevento longobarda e il 94% ne ha approfittato per visitare
anche la città, tuttavia, l’evento alimenta ancora un flusso prevalentemente escursionistico (69%). In
generale, i servizi turistici e di accoglienza della città sono stati giudicati positivamente dal 56% degli
intervistati. Giudizio positivo (91%) è stato espresso anche sulla Scramacard, da coloro, poco meno
di un centinaio .
Si è registrata ampia adesione, infine, all’operazione di crowdfunding, che ha fatto incassare
all’Associazione 7.500 Euro, mentre le botteghe hanno registrato un incasso di 8.500 Euro. Per
l’edizione 2014 sono stati spesi circa 20.000 Euro, con un passivo di circa 2.000, riconducibile anche
all’ingente somma, di oltre 5.000 Euro, investita nella realizzazione delle attività collaterali, che,
però, hanno portato nel patrimonio dell’Associazione nuove attrezzature che saranno utilizzate nelle
prossime edizioni.
6.2.3 Mappatura degli stakeholder
Dall’illustrazione precedente è possibile rilevare gli stakeholder coinvolti nel progetto “Benevento
Longobarda”. L’intensità della loro presenza può essere valutata in relazione alle differenti fasi del
progetto stesso, ovvero l’ideazione, la progettazione esecutiva, il finanziamento,
l’attuazione/gestione e la promozione.
Abbiamo utilizzato una scala da 1 a 3 per classificare tale intensità, con 1 pari a intensità debole, 2
media e 3 elevata. La somma aritmetica dei punteggi ottenuti consente di ottenere il grado di
coinvolgimento complessivo. Il metodo consentirebbe, peraltro , di assegnare pesi differenti ai di
diversi criteri, ottenendo così medie pesate in funzione di specifici criteri che si vuole analizzare
ovvero in funzione della fase del ciclo di vita che si vuole approfondire (la progettazione per esempio
sta usualmente a monte, mentre la gestione/promozione a valle).
Tavola 1 – Intensità di coinvolgimento degli stakeholder in funzione della fase progettuale
I
Prog
F
A/G
Prom
Ass.ne “Benevento Longobarda”
147
Altre ass.ni specializzate in rievocazioni storiche
Produttori di abiti ed oggetti storici
Privati sostenitori
Comune di Benevento3
AMTS
Provincia di Benevento
Strutture ricettive
Esercizi commerciali
Italia Accessibile
Visitatori
La mappa ci restituisce i seguenti risultati:
3

L’ideazione del progetto è attribuibile interamente all’Associazione Benevento
Longobarda, per quanto sia stata ovviamente favorita dall’attività delle istituzioni che si
sono prodigate per ottenere il riconoscimento Unesco.

Nella progettazione esecutiva il coinvolgimento è stato esteso ad altri soggetti, in
particolare AMTS e Provincia di Benevento, che sono state coinvolte nell’elaborazione del
progetto della card turistica “Scramacard".

Il finanziamento dell’iniziativa è stato realizzato, oltre che attraverso il concorso
volontario dell’Associazione Benevento Longobarda sul coinvolgimento di privati sostenitori
attraverso il meccanismo del “crowfunding”. Amts e Provincia di Benevento hanno inoltre
contribuito attraverso le agevolazioni al megaparcheggio di Via del Pomerio e le entrate ai
musei Arcos, Museo del Sannio e S.Ilario. Strutture ricettive ed esercizi commerciali hanno
anch’essi contribuito attraverso il meccanismo della scontistica associato alla versione
“plus” della card (per quanto è presumibile che gli sconti siano stati almeno parzialmente
recuperati attraverso il costo superiore della card). Italia Accessibile ha infine svolto un
ruolo apparentemente volontario nell’assistenza ai diversamente abili.

L’attuazione del progetto è stata nuovamente guidata soprattutto dall’Associazione
Benevento Longobarda, che ha coinvolto quali fornitori altre Associazioni specializzate in
rievocazioni storiche e produttori di abiti e oggetti storici. AMTS e Provincia di Benevento
hanno poi dato seguito alle iniziative concordate, in merito all’accesso al megaparcheggio e
all’ingresso al Museo Arcos. Un ruolo più proattivo è stato però svolto da Benevento
Accessibile.

La promozione della manifestazione, infine è apparentemente gestita dalla sola
Associazione Benevento Longobarda. Non abbiamo elementi per valutare il contributo
indiretto dei visitatori attraverso il passaparola personale e mediante i social network. Sulla
Con un coinvolgimento finanziario solo per la prima edizione
148
base delle valutazioni sostanzialmente positive raccolte dall’indagine possiamo comunque
verosimilmente ritenere che una qualche dinamica positiva si sia verificata.
L’analisi consente peraltro di evidenziare alcuni evidenti gap. Ripercorrendo all’indietro la sequenza
delle fasi, il più evidente è chiaramente quello connesso alla promozione. Le istituzioni locali
(Comune, Provincia) si sono limitate ad un supporto logistico ed indirettamente finanziario. La
manifestazione conserva tuttavia una carattere eminentemente locale, che le impedisce di
raggiungere altri stakeholder istituzionali, come la Regione Campania, il Mibact o la Commissione
Europea, che dispongono di finanziamenti che vengono tuttavia dirottati su altre iniziative (come La
Primavera dei Longobardi nel Sud). Tali iniziative al momento si presentano dunque almeno
parzialmente concorrenziale, anche per l’accesso ai fondi, forse spiazzando anche il sistema del
crowdfunding, poiché ai sostenitori potenziali è consentita comunque la fruizione gratuita di altre
manifestazioni.
Sotto il profilo attuativo, oltre che promozionale, si riscontra l’atteggiamento piuttosto passivo degli
operatori commerciali, che si limitano ad aderire ad iniziative proposte dalle istituzioni (come la
“Scramacard plus”) invece che farsene autonomamente promotori.
Il finanziamento presenta probabilmente spazi di miglioramento. La parte del leone la fanno
naturalmente i sostenitori privati (78 per l’edizione 2015)4, con il parziale apporto di taluni operatori
enogastronomici (ad esempio per le degustazioni). Si rileva come gli operatori ricettivi e
commerciali, destinatari potenziali delle principali ricadute economiche, si limitino ad offrire sconti,
ovvero una strumento commerciale piuttosto tradizionale.
Il limitato coinvolgimento finanziario è forse in parte ascrivibile al “possesso” dell’idea e della
progettazione, che è saldamente nelle mani di Benevento Longobarda.
6.2.4 Modalità e intensità del coordinamento
Come si è visto, la gestione dell’evento Benevento Longobarda è in capo all’omonima associazione,
la quale esercita il coordinamento attraverso modalità “ad hoc”, ovvero facendosi direttamente
promotore dello stesso nei confronti dei diversi stakeholder. Non esiste una cabina di regia ovvero
una forma più strutturata di coordinamento. Siamo dunque in presenza di un modello “corporate”.
Tale modello gestionale si proietta all’interno di una destinazione nella quale sono presenti altri
NeoLuoghi sviluppati con modelli similari, come la pluralità di eventi di promozione dell’identità
longobarda dimostra (Res Langobardorum. Storia, cultura, religione della Benevento Longobarda, La
Primavera dei Longobardi del Sud, Primavera Longobarda, Alla Corte di Arechi, Benevento da Svelare:
Icone di storia). Tali eventi sono ideati e sviluppati in assenza di una cornice strutturata di
riferimento: la promozione dello sviluppo turistico della destinazione “Benevento” si connota infatti
per la sostanziale assenza di formule di “destination management”: le diverse iniziative nascono su
intrapresa di differenti istituzioni e soggetti non-profit, senza l’esercizio di una forma di
coordinamento da parte del Comune, che pure è l’Ente che ha curato il processo di candidatura e
successivo riconoscimento del sito Unesco.
4
Fonte: https://www.produzionidalbasso.com/project/benevento-longobarda-2015/ consultato il 27 giugno 2015
149
6.2.5 Performance di mercato
L’evento “Benevento Longobarda” è ancora poco noto e poco pubblicizzato ad ampio raggio. Anche
nel quadro della programmazione territoriale delle iniziative a tema, resta una manifestazione
alquanto isolata, che, come si è visto, ha ricevuto scarso sostegno da parte delle istituzioni locali. Ciò
lascia ipotizzare che non si abbia ancora piena consapevolezza della capacità attrattiva di questo
evento e neppure delle opportunità di sviluppo e di promozione del territorio che può offrire a
Benevento, se adeguatamente messa a sistema, all’interno di una offerta turistica più ampia ed
articolata, grazie ad più un efficace coordinamento e ad una strategia condivisa di destination
management, di cui, attualmente, la città sembra soffrire la mancanza.
In realtà è l’intera destinazione turistica sannita ad essere ancora assai poco sviluppata sotto il
profilo turistico. Nel 2012, le presenze turistiche nelle strutture ufficiali ammontavano difatti a circa
121mila, penultima provincia in Italia, davanti solo alla provincia di Isernia. Di queste, pochissime
sono poi le presenze di non residenti, appena 15mila, una parte della quale peraltro sicuramente
ascrivibile al turismo d’affari, che poco ha a che fare con la tipologia dai noi considerata.
6.2.6 Bilancio finanziario territoriale
Il “bilancio finanziario territoriale” è uno strumento che consente di valutare la sostenibilità
finanziaria del NeoLuogo attraverso la valutazione di una serie di indicatori.
A tale scopo abbiamo utilizzato i seguenti:
a.
“Grado di equilibrio” del sistema di coordinamento. Il valore misura, sia pure
qualitativamente, il bilanciamento tra gli investimenti e i benefici associati ai vari attori,
anche in rapporto alla loro mission imprenditoriale/istituzionale. Consideriamo equilibrato
un sistema nel quale ciascuno stakeholder riceve benefici in rapporto agli sforzi ed agli
investimenti sostenuti. Viceversa non è equilibrato un sistema nel quale vi sono alcuni attori
che sostengono in misura prevalente i costi, mentre altri beneficiano dei risultati economici.
b.
“Grado di rischio”. Misura la diversificazione delle fonti finanziarie di finanziamento. Più
queste sono varie e diversificate, minore sarà il rischio per la sostenibilità finanziaria del
NeoLuogo.
c.
“Potenziale di crescita”. Misura la presenza di stakeholder latenti ma potenzialmente
coinvolgibili sotto il profilo finanziario.
a)
Grado di equilibrio
Il NeoLuogo presenta alcune situazioni di non equilibrio. Il rischio di investimento (nelle sue diverse
componenti: finanziario, di disponibilità, di mercato, etc.) è concentrato nelle mani del soggetto
promotore, ovvero l’Associazione Benevento Longobarda. Altri soggetti, come i fornitori
(associazioni specializzate in rievocazioni storiche, produttori di abiti ed oggetti storici) beneficiano
di ritorni economici in funzione dei servizi prestati senza sopportare rischi di investimento. Peculiare
è la situazione delle strutture ricettive e degli esercizi commerciali: taluni di questi (i privati
sostenitori) sostengono un costo sia pur minimo in funzione dei benefici attesi, mentre altri agiscono
sostanzialmente da meri fornitori del sistema di offerta locale.
Il Comune di Benevento, pur in presenza di potenziali benefici fiscali (i ritorni fiscali generati dalla
compartecipazione IVA, Tare) nonché “istituzionali” (in virtù della coerenza della manifestazione con
150
il disegno strategico legato al riconoscimento Unesco) a sua volta non partecipa alla condivisione
degli investimenti.
Possiamo dunque valutare medio-basso il grado di equilibrio finanziario di “Benevento Longobarda”.
Tavola 2 – Valutazione del grado di equilibrio finanziario di Benevento Longobarda
Stakeholder
Investimenti
Benefici
Ass.ne “Benevento Longobarda”
Altre ass.ni specializzate in rievocazioni storiche
Produttori di abiti ed oggetti storici
Privati sostenitori
Comune di Benevento5
AMTS
Provincia di Benevento
Strutture ricettive (non sostenitrici)
Esercizi commerciali (non sostenitori)
Strutture ricettive (sostenitrici)
Esercizi commerciali (sostenitori)
Italia Accessibile
Visitatori
b) Grado di rischio
Il successo della manifestazione si basa essenzialmente sul “crowdfunding”, ovvero i finanziamenti
volontari erogati da privati sostenitori. Nel panorama spesso sopra-dipendente dalla finanza
pubblica del sistema delle manifestazioni, questa circostanza va ovviamente valutata con estrema
positività, anche perché corrisponde ad una sorta di “azionariato diffuso”.
Naturalmente è verosimile che molti dei sostenitori coincidano con attività ricettive ed esercizi
commerciali. Si tratta di soggetti i cui comportamenti sono in qualche modo legati tra loro,
attraverso meccanismi “a cascata” [Gladwell, 2000]. Questo accentua il rischio associato al
finanziamento, poiché può determinare l’accentuazione in positivo (se la manifestazione ha
succcesso) o in negativo (se viceversa tradisce le attese).
c) Potenziale di crescita
5
Considerato nella situazione attuale, ovvero in assenza di finanziamenti erogati
151
Benevento Longobarda presenta un evidente potenziale di crescita. Ci riferiamo soprattutto ad
alcuni stakeholder che detengono un “potere” finanziario, nel senso che potrebbero contribuire al
finanziamento della manifestazione, ma ad oggi non esercitano tale facoltà. Tra questi, oltre al
Comune di Benevento, che ha assicurato un piccolo sostegno solamente nella prima edizione,
sicuramente la Regione Campania e il Mibact, anche per il tramite dei fondi strutturali europei
[Mitchell, Agle e Wood, 1997].
L’implementazione di una strategia di fund-raising più strutturata può tuttavia consentire di
individuare nuovi possibili sostenitori, anche facendo riferimento ad una varietà di imprese e
istituzioni che, a livello nazionale, possono essere interessate a legare la propria immagine a qualla
della manifestazione [Kramer e Porter, 2006].
152
6.3
Il caso Sassi di Matera
I Sassi di Matera costituiscono i quartieri antichi della città di Matera, uno dei due capoluoghi della
Regione Basilicata. Il nucleo urbano storico è costituito dal Rione Civita e dai Sassi Caveoso e
Barisano, delimitati dalla profonda fossa naturale dove scorre il torrente Gravina.
L’area è un perfetto esempio di insediamento rupestre, in cui le abitazioni sono completamente
scavate nel tufo della Gravina di Matera, costituendo un insieme di grotte sovrapposte l’una
sull’altra, vicoli, scale, terrazze e chiese rupestri, che conferiscono un aspetto fortemente
caratteristico e suggestivo, unico al mondo.
Abitati fin dall’epoca paleolitica, nel 1952 i Sassi sono stati oggetto di un’azione di sfollamento da
parte dello Stato a causa delle terribili condizioni socio-sanitarie in cui vivevano gli abitanti. A ciò
seguirono anni di abbandono e di degrado. L’area è stata rivalutata a partire dal 1986, con la legge
speciale n. 771, ed ha acquisito rilevanza internazionale grazie all’iscrizione nella Lista del Patrimonio
Mondiale UNESCO nel 1993 come “paesaggio culturale”. Secondo i Criteri di valutazione dell’Unesco
III, IV e V, i Sassi di Matera sono stati riconosciuti Patrimonio dell’Umanità in quanto costituiscono
una “eccezionale testimonianza di una civiltà scomparsa e sono un rilevante esempio di insediamento
umano tradizionale e di uso del territorio rappresentativo di una cultura che ha, dalle sue origini,
mantenuto un armonioso rapporto con il suo ambiente naturale”. Dal 1993 l’area è soggetta ad
un’attività di ripopolamento e di rivalorizzazione soprattutto dal punto di vista turistico: molte casegrotta sono attualmente diventate locali commerciali, alberghi diffusi, ristoranti, bed and breakfast e
musei, dando la possibilità ai turisti di immergersi totalmente nell’atmosfera locale e di
comprendere appieno – sebbene con tutte le comodità moderne – come vivevano i contadini
materani.
Nel maggio 2015 il Consiglio dei Ministri della Cultura dell’Unione Europea ha proclamato Matera
Capitale Europea della Cultura per il 2019, ruolo cui succede dopo Firenze (1986), Bologna (2000) e
Genova (2004).
6.3.2 L’impatto economico
L’andamento turistico nella Città di Matera può essere anzitutto valutato sulla base dei dati resi
disponibili dall’Agenzia di Promozione Territoriale (APT) della Basilicata, attraverso i quali ci si può
riferire al decennio dal 2004 al 20146.
Come si vede, le presenze turistiche complessive sono cresciute al ritmo del 10,7% l’anno, con una
prevalenza di incidenza degli stranieri (+16,2% l’anno) contro gli italiani che comunque sono cresciuti
anch’essi, sebbene a un ritmo inferiore (+8,6% l’anno).
Nel complesso, nel 2014 le presenze turistiche complessive ammontavano a poco meno di 245mila,
di cui circa 160mila, ovvero quasi 2 su 3 (il 65,2%) italiane. L’incidenza dei visitatori nazionali era
però al 78,6% nel 2004.
6
I dati statistici riportati di seguito sono tratti dal sito www.aptbasilicata.it, consultato il 6 luglio 2015
153
Considerato che la Città contava circa 65.500 abitanti nel 2014 e che gli arrivi turistici erano in totale
circa 174mila, ad ogni abitante corrispondevano circa 2,3 visite turistiche (e 3,7 pernottamenti).
Tavola 3 – Movimento turistico nelle strutture ricettive della Città di Matera. Anno 2014
Provenienza
Italiani
Stranieri
Totali
Alb.
73.960
36.388
110.348
Arrivi
Extralb.
30.996
11.661
42.657
Totale
104.956
48.049
153.005
Alb.
108.362
65.786
174.148
Presenze
Extralb.
51.184
19.515
70.699
Totale
159.546
85.301
244.847
Permanenza media
Alb. Extralb.
Totale
1,5
1,7
1,5
1,8
1,7
1,8
1,6
1,7
1,6
Tavola 4 – Movimento turistico nelle strutture ricettive della Città di Matera. Anno 2004
Provenienza
Italiani
Stranieri
Totali
Alb.
40.292
8.773
49.065
Arrivi
Extralb.
4.079
1.355
5.434
Totale
44.371
10.128
54.499
Alb.
63.014
15.863
78.877
Presenze
Extralb.
6.801
3.174
9.975
Totale
69.815
19.037
88.852
Permanenza media
Alb. Extralb.
Totale
1,6
1,7
1,6
1,8
2,3
1,9
1,6
1,8
1,6
Tavola 5 – Movimento turistico nelle strutture ricettive della Città di Matera. Crescita media annua 2004-2014
Provenienza
Italiani
Stranieri
Totali
Alb.
6,3%
15,3%
8,4%
Arrivi
Extralb.
22,5%
24,0%
22,9%
Totale
9,0%
16,8%
10,9%
Alb.
5,6%
15,3%
8,2%
Presenze
Extralb.
22,4%
19,9%
21,6%
Totale
8,6%
16,2%
10,7%
Assunta inoltre, con buona approssimazione, una spesa media procapite pari a 103 euro7 nei soli
servizi turistici “diretti” (ricettività, ristorazione, trasporti locali, shopping), si ottiene un fatturato
turistico pari a circa 25,2 milioni di euro.
Per quanto riguarda la consistenza dell’offerta ricettiva, è interessante notare che nel periodo
considerato è più che raddoppiato il numero degli esercizi alberghieri (da 13 a 27) per una crescita
del 55,6% dei posti letto (da 1.056 a 1.643).
Tavola 6 – Offerta turistica alberghiera della Città di Matera. Anno 2004-2014
Tipologia
N.
5 stelle
4 stelle
3 stelle
2 stelle
1 stella
Residenze T.A.
Totale
2014
Posti letto
1
42
11
907
9
520
4
110
2
64
27
1.643
N.
2004
Posti letto
4
401
7
609
2
46
13
1.056
7
Abbiamo considerato quale proxy la spesa media procapite dei turisti stranieri in Italia. Fonte: Manente M. (2013). “Il
turismo nell’economia italiana”. In Becheri E. e Maggiore G. Rapporto sul Turismo Italiano. XIX Edizione
154
Contestualmente vi è stato un grande aumento dell’offerta ricettiva extralberghiera, con il numero
delle strutture passate da 23 a 157 e i posti letto da 1.344 a 2.908. Tale aumento è trainato
soprattutto dalle strutture di affittacamere (da 2 a 65, con una crescita dei posti letto da 24 a 540) e
dei bed and breakfast (da 13 a 82, con i posti letto passati da 67 a 440). Questo dato testimonia una
crescita turistica diffusa, a beneficio della comunità locale e non concentrata in poche strutture
alberghiere.
Tavola 7 – Offerta turistica extralberghiera della Città di Matera. Anno 2004-2014
Tipologia
N.
Campeggi
Villaggi turistici
Affittacamere - Case vacanza
Agriturismi
Ostelli per la gioventù
Case per ferie
Bed & Breakfast
Totale
2014
Posti letto
65
540
6
122
4
163
82
440
157
1.265
N.
2004
Posti letto
2
24
6
123
1
21
1
53
13
67
23
288
Secondo l’APT della Basiicata sarebbe l’intera regione ad essere più attrattiva: “...questo rilevante
sviluppo della mobilità verso la Basilicata, del suo appeal turistico, è evidentemente frutto di un
insieme di fattori: la forza trainante di immagine generata da “Matera 2019”, i cui effetti maggiori si
percepiranno nei prossimi anni; l’attenzione riservata dai grandi media per le produzioni
cinematografiche nazionali ed internazionali che si vanno realizzando in Basilicata, con ricadute
immediate sulla filiera di ospitalità e con la capacità, nel tempo, di dar vita a cineturismo... sempre
più tangibili sono inoltre le ricadute di una strategia pluriennale di attrazione di tour operators e di
azioni volte a favorire l’incontro tra domanda ed offerta attraverso fiere e workshop, missioni di
contatto e campagne promozionali....una strategia condotta in parallelo sul web, come attesta,
peraltro, l’ottimo piazzamento della pagina facebook della Basilicata turistica, la reputazione
acquisita con il portale turistico www.basilicataturistica.com e le tante iniziative di sperimentazione e
di innovazione in ambito digitale….il turismo lucano, alimentato da una visione di lungo periodo e da
un Piano che ha dimostrato la sua solidità e capacità prospettica, oltre che da significativi
investimenti pubblici e privati, si avvale del concorso di molteplici attori (dai diversi dipartimenti
regionali alla Lucana Film Commission al Comitato promotore Matera 2019, dagli Enti Parco ai
G.A.L., dai Parchi letterari alle tante amministrazioni locali particolarmente attive in ambito turistico,
alle Pro-loco, in tanti casi unici avamposti, alle miriade di associazioni che alimentano la
progettualità lucana, alle reti di impresa) e di 30mila fans che sul web insieme con l’APT promuovono
la regione...”.
Pare di potere affermare, dunque che i Sassi di Matera abbiano oramai superato la fase
“introduttiva” del proprio ciclo di vita, e sia entrato in una evidente fase di crescita, che pare
destinata a trovare una sua prospettiva nell’anno 2019, quando la città festeggerà il proprio
riconoscimento a capitale europea della Cultura.
155
Tale andamento è apprezzabile anche graficamente, se si considera una serie storica ancora più
lunga, a partire dal 1999 sino al 2014. Come si vede, dopo un periodo di stagnazione, nel corso del
quale le presenze turistiche si sono mantenute intorno alle 90mila unità, dal 2005, l’anno dopo il film
“La Passione di Cristo”, diretto da Mel Gibson e interpretato da Jim Caviezel e Monica Bellucci, si
nota una importante e costante crescita.
Figura 1 – Andamento delle presenze turistiche complessive nella Città di Matera. Anni 1999-2014
Allo sviluppo turistico dei Sassi di Matera hanno partecipato – e partecipano – una varietà di
stakeholder. Questi sono classificabili in due categorie:

Gli istituzionali, che perseguono appunto una mission legata alla loro natura
direttamente o indirettamente pubblica;

Gli operatori privati e quelli del terzo settore, che perseguono invece obiettivi di natura
finanziaria o economico/sociale.
Per ciascuno di essi è inoltre possibile distinguere gli operatori endogeni da quelli esogeni. Tale
classificazione ci porta così ad otterene complessivamente quattro raggruppamenti, che sono
rappresentati in figura.
Nel primo quadrante, in alto a sinistra, vi sono gli stakeholder istituzionali “esogeni”, ovvero esterni
al territorio lucano. Ne fanno parte l’UNESCO, che ha iscritto i Sassi nel Patrimonio Mondiale
dell’Umanità sin dal 1993, il Consiglio Europeo, il cui Consiglio dei Ministri della Cultura ha
recentemente riconosciuto Matera quale Capitale Europea della Cultura per il 2019, la Commissione
156
Europea, che destina risorse alla valorizzazione e sviluppo, il MIBACT e il FAI (Fondo Ambiente
Italiano), che contribuisce anche’esso alla tutela e valorizzazione8.
Proseguendo in senso orario si incontrano gli stakeholder istituzionali locali/regionali. Sono
ricompresi tutti gli enti che hanno competenze dirette sulla tutela, gestione e valorizzazione dei
Sassi, ovvero il Comune, la Provincia e la Regione e le agenzie, società e fondazioni dagli stessi
promosse o partecipate, quali l’Agenzia di Promozione Territoriale, che gestiche i siti web
aptbasilicata.it e basilicataturistica.it, la Fondazione Zetema9, il Museo della Scultura
Contemporanea di Matera (MUSMA)10 e la Lucana Film Commission.
In basso a destra passiamo troviamo poi gli operatori privati e del terzo settore che operano a livello
locale. Abbiamo qui evidenziato alcuni stakeholder che si distinguono per l’avere ideato e sviluppato
un’offerta specificamente legata al tema dei Sassi e il più ampio insieme degli operatori che offrono
servizi turistici diretti e indiretti a visitatori e turisti pernottanti. Tra i primi rientrano, a titolo non
esclusivo, l’associazione culturale Artezeta11, il franchising Panecotto12, le botteghe Sapori dei Sassi13,
Peperoncino14 e Bottegaccio Daddiego15, la cooperativa Caveheritage16 e lo Studio di Tornitura
8
Gestisce un progetto culturale e di comunicazione multimediale presso Casa Noha, abitazione scavata nel tufo e
composta da cinque ambienti che si trova nei Sassi di Matera. Casa Noha è proposta come la principale porta d’ingresso dei
Sassi, ovvero come uno spazio che prepara alla visita dei quartieri antichi della città, proponendo un’esperienza immersiva
mediante un filmato distribuito su più ambienti, che ricostruisce la storia della città da diverse prospettive, dall’architettura
alla storia dell’arte, dall’archeologia alla storia del cinema. La visita a Casa Noha è collegata ad un’App che guida il visitatore
alla vera scoperta della città attraverso 5 itinerari narrativi realizzati partendo dagli elementi costitutivi della città: l'acqua,
la pietra, la luce, il tempo e lo spirito
9 Gestisce la Cripta del Peccato Originale, antica grotta, al di fuori della città di Matera, che ospita antichi affreschi
10 E’ il più importante museo italiano interamente dedicato alla scultura ed è l’unico al mondo ad essere ricavato da grotte.
Oltre alle visite tradizionali, il Museo propone anche visite didattiche dedicate soprattutto alle scuole; in particolare, sono
da evidenziare: la visita partecipata, durante la quale ai bambini viene spiegata la scultura in modo attivo e coinvolgente,
secondo un approccio ludico e multisensoriale e attraverso giochi, esperienze, momenti di osservazione e riflessione; il
laboratorio didattico tematico, che si svolge attraverso attività ludiche a contatto con le sculture volte alla sperimentazione
dei materiali. Oltre a queste, vi sono anche visite didattiche destinate a visitatori adulti, che nascono con l’obiettivo di far
sviluppare la manualità e la fantasia degli individui. All’interno del Museo viene svolta ogni anno anche la rassegna
musicale “Dal segno al suono. Dal suono al segno”, che propone il dialogo tra la musica e le arti visive attraverso
installazioni audio-video, performance, workshop e conferenze. La struttura contiene inoltre una biblioteca-videoteca per
lo studio, consultazione, documentazione e ricerca dei temi relativi all'arte contemporanea. Il suo sito web offre un virtual
tour con audioguida, che consente di visitare il museo e al tempo stesso di acquisire informazioni sulle opere esposte. Sul
sito c’è inoltre il bookshop online, dove vengono mostrati gli oggetti di merchandising in vendita presso la struttura, ma
che non sono acquistabili on line
11 Si occupa dell’organizzazione di visite guidate ad uno dei siti culturali più importanti di Matera: la Cripta del Peccato
Originale. Dal sito dell’associazione è possibile avere informazioni sulla risorsa, sugli orari e le tariffe di ingresso, ed è
possibile prenotare direttamente la visita on line. Inoltre, sul sito c’è l’area “Artezeta TV”, da dove si possono visionare
video di youtube sulla Cripta
12 Franchising etico di prodotti tipici di Matera, il cui sito web è di supporto al locale fisico presente a Matera, all’interno del
quale è possibile consumare pasti e acquistare prodotti. Il progetto promuove e sostiene la territorialità delle
risorse valorizzando la tradizione dei luoghi sotto l’aspetto enogastronomico, dell’artigianato artistico e dell’esperienza
turistica. On line è possibile acquistare prodotti enogastronomici e prenotare un tavolo al ristorante sito a Matera
13 “Bottega” di Matera che vende on line prodotti eno-gastronomici del luogo (ma anche della Puglia, Calabria, Campania,
Sicilia e dell’intera Basilicata)
14 Bottega dove è possibile acquistare prodotti tipici
15 Bottega artigianale che espone attrezzi antichi e rielabora l’arte povera in cartapesta e terracotta tipica dei Sassi.
All’interno della bottega i proprietari raccontano aneddoti e storie folkloristiche legate alle opere che realizzano e alla vita
nei Sassi
16 Gestisce il complesso costituito dalle chiese della Madonna delle Virtù e di San Nicola dei Greci, costituito da due chiese
rupestri sovrapposte, un monastero ed esempi di case grotta. Si tratta di ambienti sono tra loro comunicanti, che
sintetizzano in un unico luogo la storia di Matera ed il modo di vivere della comunità. Ogni anno, a partire dal 1987, il
complesso ospita le Grandi Mostre nei Sassi, una rassegna di arte dedicata alla scultura italiana contemporanea che si è
157
artistica17. Vi è poi l’albergo diffuso Sexstantio Hotel “Le grotte della civita”18 che replica a Matera il
modello dell’albergo diffuso già sperimentato a Santo Stefano di Sessanio in Abruzzo nell’ambito
della catena del Sextantio Group avviata dall’imprenditore svizzero Kilghren. Infine, vanno citate le
agenzie di viaggi incoming, che si offrono come corrispodenti locali per l’organizzazione del
soggiorno dei turisti. Tra queste, l’agenzia di viaggi Lionetti (sassiweb.it), Sassidimatera.it e siti di
promozione on line quali Turismomatera.it e Visitmatera.it.
Accanto a questi vi sono infine gli operatori extraregionali, nazionali e/o internazionali, che
promuovono i Sassi per motivi di profitto. Si tratta dei tour operator che provvedono fisicamente a
curare l’organizzazione del viaggio e la visita ai Sassi e, sempre di più , le grandi agenzie di viaggi e
intermediari on-line, quali Trip Advisor o Trivago19, capaci di orientare fortemente le scelte di viaggio
o, ancora, gli editori on-line quali Italia Virtual Tour20, che sostanzialmente utilizzando il brand dei
Sassi per favorire la raccolta pubblicitaria sul proprio sito. In questo raggruppamento anno
sicuramente annovati anche i produttori cinematografici, al cui impegno si deve sicuramente parte
della costruzione dell’immaginario legato alla conoscenza del Neo Luogo, oltre che – naturalmente –
la sua promozione sul mercato internazionale.
ormai imposta all’attenzione nazionale ed internazionale e contribuisce all’opera di valorizzazione del patrimonio storicoartistico di Matera e del suo territorio
17 Atelier del legno all’interno del quale è possibile acquistare creazioni in legno pregiato personalizzabili
18 Hotel diffuso realizzato all’interno di grotte presenti nel Sasso Barisano. Si fonda sul completo recupero delle grotte preesistenti, senza alterare l’identità del territorio o introdurre elementi esterni. Si sviluppa su tre livelli che si raggiungono
mediante le scale della città. L’albergo è completamente ecosostenibile: senza tv, con luci soffuse e candele per fare
immergere l’ospite in un ambiente silenzioso e suggestivo. Ogni camera è realizzata all’interno di una grotta che
comprende, oltre al letto, un’area bagno con lavandini in pietra, vasca da bagno e area relax. Il sistema di riscaldamento è
realizzato in maniera tale da non essere visibile all’interno delle grotte e l’illuminazione si mimetizza con le pareti. Gli arredi
sono realizzati con materiale di recupero originale.
Tra i servizi aggiuntivi dell’hotel vi sono:
-
le colazioni, servite all’interno di una chiesetta rupestre sconsacrata del XIII secolo, realizzate con prodotti tipici
locali, provenienti in prevalenza da un’azienda biologica materana e per la parte restante da aziende biologiche lucane.
La colazione è generalmente accompagnate da musica barocca;
-
la cena esclusiva, che permette di cenare a lume di candela nella chiesetta rupestre sconsacrata con candele,
camino e musica classica di sottofondo;
-
la sala conferenze per congressi, organizzata prevedendo coffe break e light lunch con prodotti tipici del territorio;
area relax, con musica new age, olii profumati, tisane e candele, all’interno della quale massaggiatori esperti
effettuano diversi tipi di trattamenti benessere;
-
13 tour guidati, di cui 7 dedicati a Matera. Si tratta di tour personalizzabili e in grado di rispondere a esigenze
specifiche dell’ospite (visita notturna dei Sassi, percorso trekking, tour gastronomico, itinerario in bicicletta, ecc.).
19 Nel 2013 ha assegnato il Trivago Hotel Award 2013 all’hotel Sextantio quale progetto culturale basato sulla tutela del
patrimonio storico minore che diventa una eccellente proposta di accoglienza.
20 Questo sito consente di effettuare tour virtuali e di visitare on line i luoghi dell’arte e del culto di Matera, i suoi castelli,
gli edifici storici, le piazze, le grotte e i punti panoramici
158
Figura 2 – Mappatura degli stakeholder della Città di Matera
La tavola rappresenta poi l’intensità del coinvolgimento dei diversi stakeholder, in funzione della
fase del ciclo di vita in cui sono stati o sono coinvolti
159
I
Prog
F
A/G
Prom
UNESCO
Commissione Europea
Consiglio Europeo
MIBACT
FAI
Comune di Matera
Provincia di Matera
Regione Basilicata
APT Basilicata
Lucana Film Commission
Fondazione Zetema
MUSMA
Strutture ricettive
Botteghe tipiche
Sextantio
Produttori cinematografici
Agenzie di viaggi incoming
Editori on-line
Tour operator
Agenzie di viaggi on-line
Trip Advisor
Turisti e visitatori
Il modello di sviluppo turistico in essere a Matera è di tipo chiaramente “diffuso” e partecipato. Lo
testimonia non solo il grande numero di soggetti coinvolti, ma anche il partenariato diffuso che
coinvolge gli imprenditori, gli operatori del terzo settore, in parte i residenti. Il partenariato è di tipo
pubblico-privato, con forme di coordinamento orizzontale, ma anche pubblico-pubblico, con
coordinamento verticale, come nel caso dell’UNESCO o del Consiglio Europeo.
160
Siamo dunque in presenza di un modello “community”, che presenta alcune caratteristiche tipiche.
Da un lato, appunto, la pervasività dello sviluppo, che incrocia e coinvolge un numero crescente di
attori, attirati a “partecipare” dal successo e dalle potenzialitàò di crescita del Neo Luogo. Dall’altro,
l’assenza di taluni servizi e infrastrutture che i singoli soggetti, in accordo al ben noto assioma dei
beni comuni di Hardin [1968], non sono motivati ad erogare.
Nel deliverable 4.1 è stato così evidenziato come, a dispetto dei progressi compiuti, esistano ancora
ostacoli che si frappongono a un pieno sviluppo e fruibilità del Neo Luogo. Tra questi, la
problematica maggiore è individuata nei servizi di trasporto, per i quali nemmeno il bisogno basilare
di raggiungere e lasciare la destinazione è adeguato ai bisogni dei visitatori. Più in generale, si rileva
come il driver della soddisfazione di bisogni compositi risulta debole lungo l’intero processo
esperienziale: mentre, infatti, i servizi di alloggio risultano in grado di soddisfare molte esigenze dei
clienti, anche in maniera personalizzata, il servizio di ristorazione e quelli relativi al tempo libero e
alla fruizione culturale non garantiscono la soddisfazione di bisogni molteplici o specifici.
Inoltre, viene sottolineata la mancanza di una gestione integrata delle risorse che faciliti la fruizione
esperienziale dell’intera destinazione: i siti turistici e culturali presenti a Matera presentano ciascuno
alcuni aspetti dell’esperienza, ma non sono proposti al visitatore in modo tale da permettergli di
vivere un’esperienza equilibrata, forte e completa, che diventi, quindi, memorabile. Tale debolezza
dell’offerta si riscontrerebbe soprattutto nella carenza di proposte realizzate con la tecnica dello
storytelling, che preveda la visita di diverse risorse, che sebbene abbiano diverse caratteristiche
esperienziali, siano legate da un’unica tematica fortemente connessa all’identità del territorio. Nella
promozione turistica di Matera il tema più valorizzato con la tecnica dello storytelling è quello che
riguarda il cinema, utilizzato quale filo conduttore per guidare il turista nella visita della città
attraverso i luoghi rappresentati nei film girati a Matera, che sono soprattutto di carattere religioso.
Nei film, però, la città viene utilizzata soltanto come scenografia per rappresentare la Terra Sacra e
non vi è quindi alcun riferimento alla città reale e alla sua storia; si tratta, quindi, di uno storytelling
non in grado di valorizzare la storia, l’autenticità e l’unicità dei Sassi di Matera.
Una criticità a parte è quella connessa alla segnaletica. L’intricato labirinto che costituisce i Sassi e
l’esiguità delle indicazioni sul luogo hanno fatto inoltre emergere le guide turistiche quali soggetti
fortemente radicati nel sistema di offerta turistico locale. Questa categoria di soggetti guidano
generalmente il turista nella visita dell’area attraverso itinerari predefiniti in termini di tematica, e di
spostamenti e tempi. Tale tipologia di visita è meno personalizzabile e quindi genera meno
significato per il turista, riducendone la valenza esperienziale.
Infine, viene evidenziata quale le poche occasioni di interazione tra visitatori e residenti per facilitare
lo scambio culturale, ovvero le ancora limitate piattaforme di condivisione dell’esperienza tra turisti
oltre che la possibilità di acquisto on line di prodotti e ricordi della destinazione.
Tali criticità sarebbero forse superabili attraverso un modello di coordinamento basato su una
Destination Management Company, ovvero un soggetto strutturato che raccolga la partecipazione
dei diversi soggetti operanti neo Neo Luogo, prendendosi in carico il coordinamento e soddisfazione
di alcuni dei bisogni al momento insoddisfatti. Tale soggetto potrebbe occuparsi dell’attuazione di
alcuni principi della “buona governance” quali i monitoraggio della performance dei servizi, la
valutazione degli impatti socio-economici della fruizione, l’estensione del partenariato pubblicoprivato non solo all’erogazione dei servizi turistici ma anche alle infrastrutture, quali i trasporti.
161
Della performance di mercato dei Sassi di Matera si è già detto nel precedente pgf. 3.1.2. Lì si è
evidenziata la crescita di attrattività che il NeoLuogo sta esercitando soprattutto (ma non solo) nei
confronti della domanda straniera. In testa ai visitatori stanno gli statunitensi (oltre 13mila presenze
nel 2013), seguiti da inglesi, francesi e tedeschi.
In termini assoluti i tassi di crescita già evidenziati (da 88 mila presenze nel 2004 a 245mila nel 2014)
sono di tutto rispetto. Il solo limite alla crescita ulteriore, anche in vista dell’operazione “Capitale
della Cultura” del 2019 è rappresentato dall’effettiva disponibilità di soluzioni ricettiva adeguate alla
potenziale domanda che, in base a una semplice progressione geometrica, si potrebbe ipotizzare
anche su valori doppi rispetto a quelli attuali (dunque fino a 450-500mila presenze).
Il raggiungimento di tale obiettivo, anche sotto il profilo dell’assicurazione degli standard
qualititativi, presuppone forse l’adozione di un modello di sviluppo differente, salvaguardando
sicuramente la spontaneità imprenditoriale diffusa ma all’interno di una cornice organizzativogestionale più strutturata.
Come per il caso di Benevento Longobarda, il “bilancio finanziario territoriale” ci consente di valutare
la sostenibilità finanziaria del NeoLuogo attraverso una serie di indicatori quali i sopracitati “Grado di
equilibrio” del sistema di coordinamento (bilanciamento tra gli investimenti e i benefici associati ai
vari attori, anche in rapporto alla loro mission imprenditoriale-istituzionale), “Grado di rischio”
(diversificazione delle fonti finanziarie di finanziamento) e “Potenziale di crescita” (presenza di
stakeholder latenti ma potenzialmente coinvolgibili sotto il profilo finanziario).
a) Grado di equilibrio
In virtù del modello “community” adottato, il NeoLuogo presenta al momento un rischio di
investimento diffuso, spalmato su una pluralità di soggetti diversi . Vi sono naturalmente alcuni
soggetti più esposti in virtù della maggiore immobilizzazione di capitale (come gli operatori del
Sextantio Hotel) ed altri che beneficiano di posizioni di “rentiers” (come i numerosi bed & breakfast,
le guide turistiche, le società di servizi anche on line). Nel complesso, una valutazione empirica e
qualitativa non sembra evidenziare particolari situazioni di disequilibrio.
162
Tavola 9 – Valutazione del grado di equilibrio finanziario dei Sassi di Matera
Stakeholder
Investimenti
Benefici
UNESCO
Commissione Europea
Consiglio Europeo
MIBACT
FAI
Comune di Matera
Provincia di Matera
Regione Basilicata
APT Basilicata
Lucana Film Commission
Fondazione Zetema
MUSMA
Strutture ricettive
Botteghe tipiche
Sextantio
Produttori cinematografici
Editori on-line
Tour operator
Trip Advisor
Turisti e visitatori
b) Grado di rischio
Nuovamente, la formula “community” riduce fortemente il livello di rischio, che è al momento
spalmanto su diversi stakeholder. In una situazione di crescita prospettica come quella attule e
futura, le opportunità paiono sopravanzare i rischi.
163
Il potenziale di crescita è evidente e testimoniato da riconoscimento del Consiglio dei Ministri della
Cultura europei, che aiuta anche a fissare un orizzonte temporale per lo sviluppo futuro. Come
evidenziato in precedenza, tale crescita presenta un possibile risvolto negativo determinato dalle
inevitabili impatti, sul piano fisico-infrastrutturale oltre che potenzialmente sociale, che esso può
determinare. Ci si riferisce alla necessità di infrastrutturare, complessivamente, la destinazion per
una domanda latente anche molto superiore a quella attuale. Un fatto che, se da un lato è
ovviamente positivo sul lato del mercato, dall’altro richiede probabilmente capacità di governo e di
governance superiori a quelle attuali. Sinora i Sassi sono essenzialmente cresciuti quale destinazione
rurale attraverso il contributo spontaneo di numerosi promotori locali. Il salto dimensionale, a quello
di importante destinazione internazionale, non è scevro da rischi e incognite, sia che si continui a
perseguire il modello attuale che un paradigma di gestione più strutturato.
164
6.4
Il caso MAV di Ercolano
Il Museo Archeologico Vesuviano (MAV) nasce a seguito dello studio di fattibiità “Sistema Integrato
Archeologico-Territoriale dell’area pompeiana”, commissionato nel 2000 dalla Soprintendenza
Archeologica di Pompei nell’ambito di una intesa con il Ministero dell’Economia, a valere su fondi
Cipe.
Intenzione dello studio era determinare un “parco progetti” per la successiva attuazione del
progetto integrato territoriale (PIT) “Pompei-Ercolano”, successivamente realizzato e finanziato dalla
Regione Campania attraverso i fondi strutturali del bilancio europeo 2000-2006. Il MAV era inteso
quale attrattore complementare agli scavi di Ercolano, rivolgendosi in particolare alla domanda di
turismo scolastico, al quale avrebbe dovuto offrire una esperienza di tipo “immersivo-educativo”.
A seguito dello studio e della successiva inclusione nel PIT, nel 2003 il Comune di Ercolano e la
Provincia di Napoli sottoscrissero un protocollo d’intesa per la riqualificazione dell'ex edificio
scolastico Iaccarino di Ercolano, situato poco distante dagli scavi archeologici, destinandolo a sede
del MAV. Il 30 dicembre 2015 la Provincia di Napoli e il Comune di Ercolano costituirono la
Fondazione C.I.V.E.S per la gestione del MAV e dei servizi culturali connessi. L’inaugurazione della
struttura avvenne il 9 luglio 2008 e nel maggio del 2009 anche la Regione Campania aderì alla
Fondazione.
Oggi il MAV consiste di una settantina di istallazioni multimediali, la cui funzione è principalmente di
veicolare una rappresentazione il più possibile veritiera dello stile di vita degli abitanti di Ercolano al
tempo dell’eruzione del 79 a.C. Il visitatore è condotto in una dimensione di apprendimento
interattivo attraverso ricostruzioni in 3D, effetti multisensoriali, interfacce interattive, audio
localizzato, tavoli multimediali, touchscreen, libri virtuali, ologrammi, riproduzioni di reperti, cave
immersive, effetti ambientali, fogscreen, multi proiezioni sincronizzate, hypersonic sound e mirage
3D hologram.
Gli stakeholder del MAV comprendono anzitutto i soci fondatori e aderenti alla fondazione, ovvero
Comune di Ercolano, Provincia di Napoli e Regione Campania. Ulteriori stakeholder sono costituiti
da:

Unione Europea, che ha co-finanziato la realizzazione della struttura del MAV attraverso i
fondi strutturali del bilancio 2000-2006;

Residenti, per i quali il MAV rappresenta una potenziale fonte di reddito (per la spesa indotta
dai visitatori nell’economia locale) e di occupazione (per le possibilità di impiego che crea);

Scolaresche e altri visitatori, cui il MAV destina una fruizione didattico-educativa con
supporti esperienziali che non sono al momento forniti dai vicini scavi di Ercolano.
Curiosamente, la soprintendenza archeologica, espressione del MIBACT, non è coinvolta in alcun
modo, né sotto il profilo formale, né operativamente attraverso accordi di collaborazione.
165
Il modello corporate di governance adottato dal MAV è chiaramente di tipo “corporate”, ancorchè
partecipato unicamente da attori pubblici (Comune, Provincia, Regione). La presenza e ruolo di altri
attori è difatti puntuale, sporadica e circostanziata all’erogazione di specifiche funzioni.
Così:

La soprintendenza archeologica e il Ministero dell’Economia hanno curato l’ideazione del
progetto, attraverso lo studio di fattibilità avviato nel 2000. In quella fase il Comune si limitè
a recepire ed assecondare l’idea, per poi portarla in dotazione nell’ambito del PIT “PompeiErcolano”;

L’Unione Europea è stata coinvolta in sede di co-finanziamento dell’opera attraverso i fondi
FESR 2000-2006:

Gli operatori del settore turistico-ricettivo operano in maniera passiva, fornendo servizi
quando viene attivata una domanda.
I
Prog
F
A/Gest
Prom
Soprintendenza archeologica di Pompei
Ministero dell’Economia
Unione Europea
Comune di Ercolano
Provincia di Napoli
Regione Campania
Fondazione C.I.V.E.S.
Editori on-line
Tour operator
Scolaresche
Dal sito del MAV non sono ricavabili statistiche relative ai biglietti di ingresso venduti, né agli incassi
introitati dalla sua inaugurazioni o ad altri indicatori di mercato. Alcuni inequivocabili fatti rivelano
tuttavia come il progetto del MAV si sia tradotto in un fiasco finanziario.
Ci riferiamo, in particolare:
166

alla situazione debitoria attestata al 31.12.2013, così come risulta dalla diligence consegnata
ai soci in data 30 giugno 2014, dalla quale si evince una situazione debitoria pari a poco
meno di 2,4 Meuro di debiti finanziari e perdite per 1,3 Meuro nell’anno precedente;

al decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 52 del 17.2.2014, con il
quale veniva nominato un Commissario della Fondazione al fine di conseguire il ripristino
delle attività e l’attuazione di ogni idonea iniziativa volta al risanamento economicofinanziario e al rilancio culturale della Fondazione stessa;

alla deliberazione commissariale n. 239 del 17.12.2014, con il quale il Commissario
Straordinario – prendendo atto delle difficoltà finanziarie sopra riportate, proponeva il
pagamento di una somma compresa tra i 30% (creditori privilegiati) e il 25% (creditori
chirografario) per la tacitazione della posizione debitoria. Una proposta effettuata
“nell’impegno di sostenere la Fondazione per il prosieguo della propria attività” ma che, in
sostanza, riconosce il fallimento della gestione fino a quel momento.
Quali le ragioni dell’insuccesso? Possiamo ipotizzarne alcune, anche in base ai risultati dello studio di
cui al deliverable 4.1.
Come abbiamo visto, la struttura nasce sulla base di un progetto sviluppato da strutture statali sulla
base di una presunta domanda insoddisfatta, a valere su un potenziale di mercato comunque
considerevole (gli scavi di Pompei registravano nel 2000 circa 2,1 miliioni di ingressi, anche se quelli
di Ercolano molto meno – circa 220mila21). Si rivolge tuttavia in particolare ad una nicchia di mercato
(quella del turismo scolastico) caratterizzata da una notoria stagionalità della domanda, concentrata
in pochi mesi all’anno (quelli primaverili), soprattutto se si considera il mercato delle scuole
nazionale e non solo quelle ubicate in prossimità del sito.
In tale situazione sarebbe necessario esprimere una profonda capacità di marketing, in particolare
comunicazione e commercializzazione. Le analisi svolte anche all’interno del deliverable 4.1
mostrano tuttavia che questo non si è veriifcato. La promozione del sito appare “formale e
autoreferenziale”, sicuramente arretrata e inadeguata anche e soprattutto rispetto ai nuovi e
fondamentali strumenti social. Una notazione che trova riscontro nelle valutazioni di molti utenti,
che pur apprezzando l’esperienza del MAV, lamentano da un lato la scarsezza o disattenzione del
personale, dall’altro l’assenza di una strategia di promozione.
Tale deficit appare chiaramente riconducibile al modello di gestione utilizzato, che si basa su una
fondazione unicamente a carattere pubblico, con gli enti locali territoriali e la Regione unici soggetti
rappresentati. Lo stesso management è espressione del sistema politico locale, apparentemente
privo di una adeguata preparazione nel settore della gestione di attrazioni e beni culturali.
Il “bilancio finanziario territoriale” evidenzia i limiti sopra evidenziati, mostrando rilevando criticità
per quanto concerne la sostenibilità finanziari del NeoLuogo.
a) Grado di equilibrio
21
Fonte: MIBACT
167
Il modello adottato si caratterizza per una discontinuità quasi totale tra i soggetti promotori e
finanziatori (Soprintendenza, Ministero dell’Economia, U.E.) e soggetti attuatori/gestori. Questo vuol
dire che gli stakeholder destinati a raccogliere i frutti dell’investimento e che comunque sostengono
il rischio di gestione, sono diversi da coloro che hanno sostenuto il rischio di investimento.
Come si è detto, inoltre, la gestione è affidata a un attore (C.I.V.E.S.) privo di competenze, a livello
statutario, nel settore di attività. A tale carenza non si è peraltro posto rimedio attraverso invece un
management adeguato. Gli attori della filiera turistica locale agiscono essenzialmente da fornitori di
servizi, senza un possibile proficuo coinvolgimento nella promozione proattiva della struttura.
L’assenza di collegamenti operativi con la soprintendenza archeologica di Pompei (che gestisce i
vicini scavi di Ercolano cuil MAV si ispira) appare sorprendente, anche alla luce del ruolo che la stessa
ha avuto nell’ideazione della struttura.
Tavola 11 – Valutazione del grado di equilibrio finanziario del MAV di Ercolano
Stakeholder
Investimenti Benefici
Soprintendenza archeologica di Pompei
Ministero dell’Economia
Unione Europea
Comune di Ercolano
Provincia di Napoli
Regione Campania
Fondazione C.I.V.E.S.
Editori on-line
Tour operator
Scolaresche
b) Grado di rischio
Il MAV si caratterizza per una concentrazione delle fonti di finanziamento. Questo è stato vero sin
dalla sua attuazione, che si è basata fortemente sull’apporto dei fondi UE - FESR. L’evidenza empirica
dimostra che anche successivamente al suo lancio l’attività gestionale ha fatto ricorso a fonti
finanziarie agevolate (i bandi per la realizzazione di eventi promossi dalla Regione Campania sempre
168
a valere su fondi FESR) rendendo in qualche modo il successo della gestione sempre più dipendente
da valutazioni e legami di natura politico-istituzionale anziché dalla performance di mercato.
Tale debolezza rischia di perpetuarsi con il passare del tempo, poiché inevitabilmente la struttura
richiederà interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, anche connessi all’adeguamento
dell’infrastruttura tecnologica, nonché alla sua innovazione, essenziale per potere attrarre
continuamente nuova domanda.
Nonostante l’insuccesso sin qui registrato, gli atti approvati dai soci sostenitori, in particolare la
Regione Campania, denotano una volontà di rilancio della struttura. Del resto le motivazioni di
fondo che portarono alla sua ideazione e realizzazione restano immutate, se non rafforzate. Gli scavi
di Pompei hanno superato nel 2014 i 2,6 milioni di visitatori, mentre quelli di Ercolano sono stati
oltre 350mila. Nel mercato turistico si è inoltre consolidata la tendenza verso la domanda culturale
ed esperienziale, con un ruolo chiave giocato dal turismo didattico-educativo.
Appianati i debiti, il MAV può dunque pensare di rilanciare la propria missione, a patto però di
ripensare radicalmente il proprio modello di governance, che deve essere - da un lato - molto più
aperto a competenze gestionali adeguate e – dall’altro – a collaborazioni proattive con i diversi attori
territoriali del sistema turistico. In questa chiave non deve neanche essere sottovalutata la
possibilità di ricorrrere a strategie di fundraising più efficaci e comunque meno concentrate di quelle
attuali, ad esempio quale risultato dell’adozione di politche di responsabilità sociale che consentano
di evidenziare quali sono i benefici determinati dal MAV per la crescita del contesto locale e della
conoscenza dei siti archeologici vesuviani più in generale, e quali potrebbero essere, dunque, le
ragioni per il coinvolgimento di nuovi partner operativi e commerciali22.
6.5
Conclusioni
I tre NeoLuoghi analizzati si caratterizzano per la presenza di modelli di governance piuttosto
differenti, la cui ragione d’essere va trovata nella loro originaria concezione.
“Benevento Longobarda” è frutto dell’iniziativa dell’omonima associazione, con l’ìntenzione di
valorizzare le ricadute del riconoscimento UNESCO assegnato al sito seriale dell’Italia
langobardorum. Benchè l’ideazione e gestione sia concentrata nelle mani dei promotori, si basa su
un partenariato assai diffuso, con un meccanismo di finanziamento originale e moderno – il
crowdfunding – che tende per sua natura a determinare consenso e partecipazione. Il successo di
mercato è ancora limitato, benchè crescente: secondo le dichiarazioni degli organizzatori i visitatori
nell’edizione 2015, svoltasi tra il 25 e il 28 giugno, sono stati circa 15mila, tra cui anche turisti non di
prossimità, a fronte di un bilancio di “appena” 7.500 euro, raccolti appunti attraverso il microfinanziamento23. Se le cifre riferite alla domanda sono corrette ci troveremmo di fronte a un ritorno
dell’investimento sicuramente assai interessante, soprattutto per le ricadute sul sistema territoriale
locale.
22
Potrebbe essere molto utile, per esempio, adottare il modello di stakeholder management prospettato da Kramer e
Porter (2006)
23 De Lucia M. (2015). “Benevento Longobarda, primo bilancio: 15mila presenze”. Ottopagine.it, 8 luglio
169
I Sassi di Matera rappresentano un “NeoLuogo” solamente dal punto di vista turistico. Si tratta infatti
di una realtà storico-culturale che data ben prima la sua scoperta quale meta di viaggi e vacanze. Il
driver essenziale per il suo successo, almeno sotto il profilo della coincidenza temporale, pare essere
stata la sua valorizzazione quale set cinematografico per importanti produzioni internazionali. Il
processo di crescita del NeoLuogo si è tuttavia alimentato della presenza di una fitta rete di
stakeholder provenienti dal tessuto produttivo-imprenditoriale locale, oltre che di politiche di
coordinamento e sostegno che hanno privilegiato il ricorso allo sviluppo endogeno. Il riconoscimento
della città quale Capitale Europea della Cultura 2019 rappresenta oltre che un attestato dei risultati
raggiunti anche una opportunità rilevante per consolidarsi definitivamente quale meta del turismo
internazionale. Cela tuttavia insidie legate al governo del processo di crescita, che subirà
inevitabilmente una accelerazione e comporterà probabilmente investimenti, di natura anche
infrastrutturale, associati ad attori e modalità di intervento e governance diverse da quelle attuali.
Rispetto ai precedenti, il progetto del MAV di Ercolano si inseriva in un contesto già caratterizzato da
una forte domanda turistica, anche se concentrato soprattutto nella vicina Pompei. La sua
concezione ed evoluzione è stata tuttavia marcata dalla preponderante presenza dell’attore
pubblico territoriale, che ha limitato – direttamente e/o indirettamente – l’insediamento e la
crescita di una sana capacità manageriale. La sua sopravvivenza, oggi fortemente a rischio, dipende
dunque dall’innovazione del modello di governance, che deve necessariamente aprirsi al contributo
e collaborazione delle forze imprenditoriali locali ovvero collegarsi a network nazionali e
internazionali capaci di alimentare una domanda che – sula base dei pochi dati disponibili – appare
ancora troppo poco differenziata sul piano geografico e tipologico e sostenuta da politiche di
marketing non adeguate all’attuale contesto competitivo.
170
7
7.1
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Wanhill S. (1994), “The role of government incentives”, in Theobald W., Theobald W., Global
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Zonneveld W. e Waterhout B. (2005). “Visions on territorial cohesion”. Town Planning Review, 76.1,
15-27
7.2
Sitografia
APT Basilicata – Archivio Dati Statistici http://www.aptbasilicata.it/Archivio-dati-statistici-19992014.2090.0.html
Consiglio d’Europa, Strategia per l’innovazione e la buona governance a livello locale:
http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Strategy_Innovation/default_en.asp
MIBACT – Statisitiche di ingresso ai siti culturali http://www.statistica.beniculturali.it/
177
Ottopagine.it http://www.ottopagine.it/bn/cultura/23695/benevento-longobarda-primo-bilancio15mila-presenze.shtml
7.3
Atti amministrativi
Decreto Presidente Giunta Regionale della Campania n. 52 del 17.02.2014, avente a oggetto Nomina
Commissario Fondazione Cives – Museo Archeologico Vesuviano (MAV)
Fondazione C.I.V.E.S. Deliberazione Commissariale n. 239 del 17.12.2014, avente a oggetto Delibera
quadro per il pagamento dei creditori della Fondazione alla data del 18.2.2014
178

La Governance dei NeoLuoghi

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