Norme su Diritto alla conoscenza e segreto di Stato in vari Paesi

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Norme sul Diritto alla Conoscenza
e Segreto di Stato in otto Paesi
Studio di Non c'è Pace Senza Giustizia
Giugno 2015
2
1. Introduzione
Il presente documento è il frutto di una ricerca sul diritto alla conoscenza come diritto dei singoli
cittadini a conoscere gli atti compiuti dallo Stato e i relativi processi decisionali, laddove si intende
privilegiare lo Stato di diritto contro la ragion di Stato. Nel panorama internazionale, ci sono due
filoni più importanti che sono rilevanti, il diritto delle vittime alla verità sulle violazioni massicce di
diritti umani e violazioni serie di diritto umanitario e la libertà di informazione (o diritto
all’informazione). A livello nazionale, oltre alla normativa sulla libertà di informazione, rileva la
disciplina del segreto di Stato.
Dopo una disamina delle fonti a livello internazionale del diritto alla verità e alla libertà di
informazione, il documento passa all’analisi - in alcuni Paesi selezionati della normativa vigente in
materia di libertà di informazione e segreto di Stato.
2. Inquadramento internazionale
2.a Diritto alla Verità in relazione a violazioni massicce dei diritti umani e del diritto umanitario
Il diritto alla Verità in relazione a violazioni massicce o sistematiche dei diritti umani e violazioni
serie del diritto umanitario è ampiamente riconosciuto nel diritto internazionale. Da ultimo, il 18
dicembre scorso l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato una risoluzione sul diritto
alla Verità1, in cui ne riconosce l’importanza anche per contribuire a porre fine all’impunità e a
promuovere e proteggere i diritti umani. In questo senso il diritto alla verità si inquadra nell’ambito
del diritto penale internazionale e la giustizia di transizione. Rispetto al diritto alla conoscenza, il
diritto alla verità è riconosciuto alle vittime (non ai cittadini) ed è collegato esclusivamente a
violazioni del diritto umanitario e dei diritti umani. Esso è inoltre strettamente collegato al diritto
circa le riparazioni, che passa in primo luogo per il riconoscimento dell’avvenuta violazione per
estendersi al diritto alla riparazione vera e propria, incluse le garanzie di non ripetizione.
Nel 2012 è stato nominato per un periodo di 3 anni il primo Rapporteur Speciale delle Nazioni
Unite per la promozione della verità, della giustizia, della riparazione e delle garanzie di nonripetizione, Pablo de Greiff (Colombia)2.
2.b Libertà d’informazione o diritto all’informazione
La nozione di libertà di informazione o diritto all’informazione, inteso come diritto dei cittadini di
accedere alle informazioni disponibili, è l’accezione più rilevante per il diritto alla conoscenza. In
ambito internazionale, infatti, la libertà di informazione viene intesa come il diritto del cittadino a
conoscere le attività dello Stato, la spesa pubblica, i processi decisionali interni alle istituzioni
nonché le informazioni detenute per conto dei cittadini secondo un principio di trasparenza.
2.b.i Nazioni Unite
Mentre la libertà di informazione è stata riconosciuta dall’Assemblea Generale dell’ONU già nel
1946 come la pietra su cui si fondano tutte le libertà a cui l’ONU è consacrata 3, inizialmente veniva
1
Cfr. il testo integrale della A/RES/68/165.
2
Il 29 settembre 2011, il Consiglio per i Diritti Umani ha stabilito il mandato del Rapporteur Speciale con la
Risoluzione 18/7. Per ulteriori informazioni cfr. Rapporteur.
3
3
intesa come il libero scambio di informazioni più che come il diritto di accedere informazioni
detenute da autorità pubbliche4.
Nel 1948 con la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani e poi nel 1966 con il Patto
Internazionale sui diritti civili e politici è stato riconosciuto che la libertà di opinione e espressione
include tra l’altro il diritto a cercare, ricevere e comunicare informazioni (art. 19). Il Patto
Internazionale prevede anche che la libertà di espressione comporti doveri e responsabilità speciali
e pertanto può essere limitato solo quando è previsto dalla legge e sia necessario per a) rispettare i
diritti e la reputazione altrui, e b) per la protezione della sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la
salute pubblica e la morale.
Nel 2011, il Comitato per i Diritti Umani responsabile di monitorare l’applicazione del Patto, ha
pubblicato da ultimo nel 2011 la propria interpretazione del contenuto del diritto di espressione e
opinione, secondo cui l’art. 19 include il diritto di accedere alle informazioni detenute da istituzioni
pubbliche e gli Stati parte del Patto dovrebbero proattivamente rendere accessibili informazioni di
interesse pubblico, nonché adottare le procedure necessarie5. Le autorità dovrebbero fornire le
ragioni in caso di diniego e assicurare una procedura di ricorso per il diniego e mancata risposta alla
domanda di accesso.
Il Comitato per i Diritti Umani ha chiarito anche che le limitazioni imposte alla libertà di
espressione devono rispondere ai criteri di necessità e proporzionalità e possono essere imposte per
legge per le sole ragioni indicate nel Patto 6. Riferendosi in particolare alle limitazioni imposte per la
sicurezza pubblica, il Comitato specifica che le norme sul segreto di Stato devono essere preparate e
applicate in conformità con le previsioni del Patto7.
Dal 1993 è stato stabilito il Rapporteur Speciale per la libertà di opinione ed espressione 8, carica
ricoperta attualmente da Frank La Rue (Guatemala), che nei vari rapporti annuali9 ha chiarito che
essa include un obbligo positivo a carico dello Stato di assicurare l’accesso a informazioni in
possesso dei Governi10 ed è fondamentale per garantire la realizzazione della democrazia, le varie
libertà e lo sviluppo11. Inoltre, il Rapporteur Speciale ha espresso preoccupazione per la tendenza
Cfr. Risoluzione 59(1),
1946.
4
Cfr. Freedom of Information: A comparative Legal Survey, Toby Mendel, 2008, p. 8.
5
Cfr. Commento Generale n. 34, Libertà di opinione e espressione, par. 18-19.
6
Ibidem, par. 22.
7
Ibidem, par. 30.
8
Cfr. Commissione delle Nazioni Unite sui Diritti Umani, Risoluzione 1993/45, 5 Marzo 1993. Per ulteriori
informazioni cfr. Rapporteur Speciale.
9
Cfr. rapporti annuali.
10
Rapporto Annuale del Rapporteur Speciale su Promotion and protection of the right to freedom of opinion
and expression, UN Doc. E/CN.4/1998/40, 28 gennaio 1998, par. 14.
11
Rapporto Annuale del Rapporteur Speciale su Promotion and protection of the right to freedom of opinion
and expression, UN Doc. E/CN.4/2000/63, 18 gennaio 2000, par. 42.
4
dei Governi a non assicurare accesso a informazioni che dovrebbero essere in possesso del
pubblico12.
Rilevante in materia è anche la Dichiarazione Brisbane adottata dai partecipanti alla conferenza
organizzata dall’UNESCO in occasione della giornata dedicata a World Press Freedom nel 2010 13,
dove si riafferma che il diritto all’informazione comprende il diritto ad accedere alle informazioni in
possesso di organi pubblici a qualsiasi livello, locale, nazionale e internazionale.
2.b.ii Standard regionali più rilevanti
Organizzazione degli Stati Americani e giurisprudenza della Corte Interamericana dei Diritti
Umani
L’art. 13 della Convenzione Americana sui Diritti Umani garantisce la libertà di espressione,
incluso il diritto di cercare, ricevere e comunicare informazioni in modo simile a quanto previsto
dalla Dichiarazione Universale e dal Patto Internazionale. La Convenzione è anche più stringente in
relazione ai limiti che possono essere apposti a tale diritto, prevedendo che non possa essere
limitato con mezzi indiretti o che impediscano la comunicazione e circolazione di idee e opinioni.
La Commissione Interamericana sui diritti umani ha contribuito sostanzialmente all’evoluzione del
diritto all’informazione nella Organizzazione degli Stati Americani (OAS), introducendo nel 1997 il
Rapporteur Speciale14 per la libertà d’espressione, che ha riconosciuto ampiamente il diritto di
accedere a informazioni detenute da organi e pubblici, e adottando nel 2000 la Dichiarazione
Interamericana sui Principi del Diritto di Espressione 15. La Dichiarazione stabilisce che il diritto di
accedere a informazioni sia un diritto fondamentale di ciascun individuo e gli Stati hanno l’obbligo
di garantire il pieno esercizio di tale diritto, ammettendo solo limitazioni eccezionali stabilite per
legge in caso di un pericolo imminente e reale che minacci la sicurezza nazionale (Principio 4).
Successivamente, dal 2003 in poi l’Assemblea Generale dell’OAS ha adottato varie risoluzioni
sull’accesso a informazioni pubbliche e la risoluzione sull’“Accesso alle Informazioni Pubbliche:
Rafforzando la democrazia”16.
La Corte Interamericana dei Diritti Umani nel caso Reyes contro Cile ha poi riconosciuto che l’art.
13 della Convenzione stabilisce un obbligo positivo dello Stato per consentire l’accesso alle
informazioni e per fornire una decisione motivata in caso di diniego dell’accesso per i soli casi
previsti nella Convenzione17. La Corte ha anche previsto che l’informazione debba essere fornita
senza che la persona debba dimostrare un interesse diretto o personale.
12
Ibidem, par. 43.
13
Cfr. il testo della Dichiarazione di Brisbane.
14
Cfr. Rapporteur Speciale.
15
Cfr. il testo della Dichiarazione, 108ma Sessione Regolare, 19 ottobre 2000.
16
Cfr. il testo integrale della AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09).
17
Caso Claude Reyes e altri contro Stato del Cile, sentenza del 19 settembre 2006, par. 77.
5
Consiglio d’Europa e giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti Umani
Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha adottato una Raccomandazione sull’accesso ai
documenti in possesso delle Autorità pubbliche già nel 1981, stabilendo una serie di principi che gli
Stati dovrebbero seguire nelle loro leggi e relativa attuazione 18, tra cui il diritto di ciascun individuo
di ottenere informazioni detenute da autorità pubbliche. Il 21 febbraio 2002, il Comitato dei Ministri
ha adottato un’ulteriore Raccomandazione sull’Accesso a documenti ufficiali che prescrive agli
Stati membri di garantire il diritto di tutti ad avere accesso, su richiesta, ai documenti ufficiali in
possesso delle autorità pubbliche 19. In base all’art. V della Raccomandazione il richiedente non
dovrebbe motivare la propria richiesta di accesso ai documenti e/o alle informazioni in possesso
delle autorità pubbliche. Eventuali limitazioni al diritto di accesso devono essere stabilite dalle
legislazioni nazionali ed essere proporzionate allo scopo di tutelare un interesse legittimo (art. IV).
Infine, l’art. XI stabilisce il dovere dell’autorità pubblica di adottare le misure necessarie per
rendere pubbliche le informazioni che detiene nel caso in cui tali informazioni siano volte a
promuovere la trasparenza e l’efficienza della pubblica amministrazione o a incoraggiare la
partecipazione dei cittadini su materie di pubblico interesse. Quindi, la Raccomandazione riconosce
sia un diritto soggettivo del cittadino di accedere ai documenti ufficiali sia un obbligo positivo in
capo alle autorità per fornire informazioni che siano di pubblico interesse.
Successivamente il Consiglio dei Delegati dei Ministri europei, ha incaricato il Comitato Direttivo
per i Diritti Umani di preparare il testo di una Convenzione sull’accesso ai documenti ufficiali, che
è stata aperta alla firma nella seconda metà del 2007, ma ha ricevuto ad oggi solo 6 ratifiche20.
Contrariamente agli art. 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del Patto sui diritti
civili e politici, la libertà di ricercare le informazioni non è esplicitamente contenuta nell’art. 10
della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) del 195021. Tale norma infatti prevede
che “ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la
libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle
autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera”. Dando, però, un’interpretazione estensiva
dell’art. 10, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha asserito che la libertà di cercare informazioni
è implicitamente inclusa in esso. Essa ha inoltre definito la libertà di espressione e di informazione
come “pierre angulaire des principes de la démocratie et des droits de l’homme protégés par la
Convention”22. Molti degli Stati membri del Consiglio d’Europa hanno riconosciuto il diritto di
acceso alle informazioni, incorporandolo nelle loro Costituzioni23.
18
Cfr. il testo integrale della Raccomandazione (81) 19 sull’Accesso a informazioni in possesso di Autorità
pubbliche.
19
Cfr. articolo III della Raccomandazione (2002) 2 sull’Accesso a documenti ufficiali.
20
La Convenzione, aperta alla firma nella seconda metà del 2007, è stata ratificata a Tromsø, il 18 giugno 2009.
Cfr. il testo integrale della Convenzione su “Accesso ai documenti ufficiali”.
21
Cfr. il testo integrale della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.
22
Cfr. Arrêt de Grande Chambre, Vogt c. Allemagne, del 2 settembre 1995 in:
http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-199509261785191.
23
Cfr. David Banisar, Freedom of Information Around the World 2006: A Global Survey of Access to
Government Records Laws.
6
La libertà di informazione e di espressione non è tuttavia un diritto assoluto; sono eccezionalmente
ammesse limitazioni quando, nel rispetto dei principi di legalità, proporzionalità e necessità, viene
perseguito uno dei seguenti scopi (art. 10, par. 2):

il raggiungimento di obiettivi di interesse generale a tutela della collettività (sicurezza
nazionale, integrità territoriale, ordine pubblico, prevenzione dei reati, protezione della salute e
della morale);

il rispetto di altri diritti e libertà individuali (reputazione, privacy, tutela di informazioni
riservate);

la tutela dell’autorità e dell’imparzialità del potere giudiziario.
L’art. 15 disciplina la possibilità di deroga in caso di stato di urgenza, in caso di guerra o in caso di
altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, nella misura in cui la situazione lo richieda
e a condizione che tali misure non siano in contraddizione con gli altri obblighi derivanti dal diritto
internazionale. Ciascun Stato membro che eserciti tale diritto di deroga informa il Segretario
Generale del Consiglio d’Europa sulle misure intraprese e sui motivi che le hanno determinate.
Deve ugualmente informare il Segretario Generale della data in cui queste misure cessano e in cui le
disposizioni della Convenzione riacquistano piena applicazione.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha deciso che i cittadini hanno diritto di accesso alle
informazioni quando queste siano di pubblico interesse. Ciononostante, per molti anni, è stata
riluttante a riconoscere il diritto all’informazione: nei casi Leander contro Svezia, Gaskin contro
Regno Unito e Guerra e altri contro Italia, la Corte ha sottolineato che “la libertà di ricevere
informazioni [...] vieta ad un governo di limitare l’istanza di una persona di ricevere informazioni
che altri possono essere disposti a fornire. [Pur tuttavia], tale libertà non può essere interpretata nel
senso di imporre ad uno Stato, in circostanze come quelle del caso di specie 24, obblighi positivi di
raccolta e di diffusione delle informazioni motu proprio”25.
Tuttavia, nel caso Társaság un Szabadságjogokért contro Ungheria, la CEDU ha accolto il reclamo
della Hungarian Civil Liberties Union rispetto alla sua domanda di accesso alle informazioni
relative alla denuncia di un parlamentare in materia di politica relativa alla droga 26. A parere della
Corte di Strasburgo, la presentazione di una domanda relativa a un membro del Parlamento
costituisce indubbiamente una questione di interesse pubblico. Secondo la decisione della Corte “la
legge non può permettere che restrizioni arbitrarie diventino una forma di censura indiretta”. Di
conseguenza, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha considerato che la ricorrente stesse
esercitando correttamente la funzione di “sorvegliante sociale”, e pertanto avesse diritto ad un
accesso simile a quello offerto alla stampa. La Corte Europea ha quindi deciso che il rifiuto a
rilasciare le informazioni richieste costituiva una forma di censura, in contrasto con le disposizioni
24
Le parole “in circostanze come quelle del caso di specie” suggeriscono che potrebbero configurarsi situazioni
in cui esiste un obbligo positivo per lo Stato. Nella sua giurisprudenza, tuttavia, la Corte non ha stabilito una fattispecie
del genere. In una decisione del 7 aprile 1997 (Grupo Interpres contro Spagna), la Corte ha applicato l’articolo 10 in un
caso riguardante il rifiuto di libero accesso per una società agli archivi giudiziari al fine di ottenere informazioni sui
potenziali mutuatari. Secondo la Corte, la Spagna non aveva violato l’art. 10 CEDU, perché “l’étendue du droit à
l’accès aux informations en cause est limité par le libellé du paragraphe 2 de l’article 10 de la Conventio n”. 'In altre
parole, l’art. 10 è stato considerato applicabile, ma l'interferenza con il diritto di ricevere informazioni era giustificato
nelle circostanze del caso di specie (7 Aprile 1997, 32849/96, Grupo Interpres S.A. contro Spagna, D.R. 89, p. 150).
25
Cfr. Leander contro Svezia, § 74; CEDU, 7 luglio 1989, Gaskin contro Regno Unito, § 52, CEDU, 9 febbraio
1998, Guerra and others contro Italia, § 53, CEDU, 26 marzo 1987.
26
Cfr. Társaság un Szabadságjogokért contro Ungheria.
7
dell’articolo 10 della CEDU. Questa è la prima volta che la Corte Europea ha riconosciuto, tra
l’altro all'unanimità, che la libertà di espressione prevista dall’articolo 10 della CEDU comprenda
anche il diritto ad accedere a informazioni provenienti da enti pubblici.
Unione Europea e giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea
Nei Trattati, la libertà di informazione non compare tra le “quattro libertà” fondanti il progetto
dell’Unione Europea. Tuttavia, le ambizioni dell’Unione hanno da tempo superato l’area puramente
funzionalista di libero scambio stabilita nel Trattato di Roma del 1957.
Uno degli obiettivi dell’Unione Europea è ora quello di stabilire uno “spazio di libertà, sicurezza e
giustizia” comune in cui, tra l’altro, si potrebbe provvedere all’armonizzazione del diritto penale e
in cui le sentenze relative a processi penali o civili potrebbero essere riconosciute e avere effetto a
livello europeo. A tal fine, le informazioni sugli individui potrebbero essere condivise tra le autorità
pubbliche degli Stati membri, per fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi.
Questa impostazione di condivisione delle informazioni reca in sé il rischio di abuso e quindi la
necessità di una regolamentazione per garantire una contemperazione con gli interessi del singolo.
Così le leggi sulla protezione dei dati personali costituiscono il corollario di una comunità politica
nazionale o sovranazionale che aspira a rispettare i principi dello Stato di diritto.
Ma un’ulteriore realizzazione dello Stato di diritto nell’era dell’informazione è legata alla
trasparenza27, di modo che i membri della società civile possano conoscere le basi legali e fattuali su
cui si fondano le decisioni. Ciò implica la possibilità di accesso delle parti interessate alle
informazioni delle pubbliche autorità, garantendo, altresì, gli interessi dei singoli e il loro diritto alla
privacy.
Entrambe le fattispecie, di libertà di informazione e di protezione dei dati personali sono
riconosciuti nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) 28. L’art. 15 TFUE (ex
articolo 255 CE) stabilisce il principio generale della trasparenza delle istituzioni dell’UE per
27
Il tema della trasparenza istituzionale, vale a dire la predisposizione di misure volte ad accrescere la possibilità
per il pubblico di accedere alle informazioni di cui le istituzioni dispongono, trova un primo richiamo ufficiale con il
Trattato di Maastricht. In una Dichiarazione allegata al Trattato, infatti, dopo aver constatato che la trasparenza del
processo decisionale contribuisce a rafforzare il carattere democratico delle istituzioni nonché la fiducia dei cittadini
nell’amministrazione, si invitava la Commissione a presentare al Consiglio dell’Unione (entro il 1993) una relazione
sulle misure necessarie per accrescere la trasparenza delle istituzioni e l’accessibilità ai documenti ufficiali. Sulle basi
delle conclusioni dei Consigli europei del 1992, il Consiglio e la Commissione adottavano, il 6 dicembre 1993, un
Codice di condotta (GU 1993, L 340/41 e GU 1993, L 340/43) - attuato attraverso la decisione del Consiglio del 20
dicembre 1993 sull’accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione, destinato a consentire
l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni. Con la stesura del Trattato di Amsterdam si è provveduto a
“costituzionalizzare” il principio di trasparenza e i diritti ad esso collegati che, per la prima volta, trovano, all’art. 255, il
loro fondamento giuridico. La Grande Chambre della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha sottolineato (Cfr.
Cause riunite C 92/09 & C 93/09 Volker und Markus Schecke GbR contro Land Hessen, 9 novembre 2010, ECR I,
paragrafo 68; sentenza C 41/00 P Interporc contro Commissione, 2003, ECR I 2125, paragrafo 39, e sentenza C 28/08 P
Commissione contro Bavarian Lager, 29 giugno 2010, ECR I, paragrafo 54) che il principio di trasparenza, stabilito agli
artt. 1 e 10 del TUE e nell’articolo 15 del TFUE, consente ai cittadini europei di partecipare al processo decisionale e
garantisce maggiore legittimità all’amministrazione. Inoltre, nella Sentenza C-58/94 Olanda contro Consiglio (1996,
ECR I-2169, paragrafo 34) la Corte di Giustizia ha evidenziato che la legislazione nazionale della maggior parte degli
Stati membri oggi sancisce in via generale il diritto di accesso dei cittadini ai documenti detenuti dalle pubbliche
autorità come un principio costituzionale o legislativo.
28
Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) è, accanto al Trattato sull'Unione Europea (TUE),
uno dei trattati fondamentali dell'Unione Europea (UE). Assieme costituiscono le basi fondamentali del diritto primario
nel sistema dell'UE; secondo l'articolo 1 del TFUE, i due trattati hanno pari valore giuridico e vengono definiti nel loro
insieme come "i trattati".
8
promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile 29. L’art. 16 stabilisce,
al contempo, il diritto dei cittadini alla protezione dei propri dati personali.
L’art. 11 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea30 e l’art. 10 della Convenzione
Europea dei Diritti dell'Uomo, richiamata dalla Carta al suo art. 52 31, non fanno alcun esplicito
riferimento al diritto di accesso alle informazioni detenute dalle pubbliche autorità, ma alla libertà
d’espressione che comprende la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o comunicare le
informazioni e le idee, senza ingerenze da parte di pubbliche autorità e senza considerazioni di
frontiere32.
L’art. 42 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea prevede sotto il titolo “Diritto di
accesso ai documenti”, che ogni cittadino dell’Unione - e qualsiasi persona fisica o giuridica che
risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro - abbia il diritto di accedere ai documenti, delle
istituzioni, organismi uffici e agenzie dell’Unione. L’art. 42 della Carta riprende i termini
dell’articolo 15 TFUE e del diritto derivato dell’Unione, in particolare il Regolamento (CE)
1049/200133.
Nell’ambito del diritto derivato dell’UE, ai sensi del Regolamento 1049/2001, il diritto di accesso è
consentito solo ai documenti delle tre principali istituzioni europee: il Consiglio, la Commissione e
il Parlamento34, al fine di facilitare il pieno accesso ai documenti dell’UE, in particolare per quanto
riguarda l’attività legislativa, preservando la segretezza delle consultazioni e delle deliberazioni
interne necessaria a salvaguardare lo svolgimento dei loro compiti35.
29
Il Parlamento europeo si riunisce in seduta pubblica (così come il Consiglio allorché delibera e vota su un
progetto di atto legislativo) e, ai sensi dell'articolo 15 del TFUE, cura la pubblicazione dei documenti relativi alle
procedure legislative.
30
Nel dicembre 2009, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, è stato conferito alla Carta lo stesso effetto
giuridico vincolante dei trattati. A tal fine, la Carta è stata modificata e proclamata una seconda volta nel dicembre
2007.
31
Cfr. il testo integrale della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.
32
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha, tuttavia, più recentemente iniziato a prendere in considerazione le
implicazioni del diritto a “ricevere informazioni”, iniziando a riconoscere un obbligo positivo per le autorità dello Stato
- per esempio, in attuazione della responsabilità dello Stato per promuovere la libertà di stampa e per svolgere le sue
funzioni investigative in settori di pubblico interesse (Társaság un Szabadságjogokért contro Ungheria).
33
Cfr. il testo integrale del Regolamento (CE) 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio
2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio: Gazzetta ufficiale L 145 del
31/05/2001 pp. 0043-0048.
34
Il Regolamento non si applica quindi direttamente ai documenti in possesso di: Corte di Giustizia; Corte dei
Conti; Comitato economico e sociale; Comitato delle regioni; Banca Centrale europea; Banca europea per gli
investimenti; Garante europeo della protezione dei dati; Mediatore europeo; Ufficio delle pubblicazioni ufficiali;
Ufficio CE selezione del personale; numerose altre agenzie comunitarie.
35
Va rilevato che il regime di accesso a documenti si applica solo agli enti, organismi, uffici e agenzie dell’UE.
Come stabilito dalla Corte (Sentenza T-264/04 WWF European Policy Programme contro Consiglio, 2007, ECR II911, paragrafo 76) il diritto di accesso dei cittadini ai documenti delle istituzioni riguarda unicamente i documenti e non
le informazioni e non implica l’obbligo da parte delle istituzioni di rispondere a qualsiasi richiesta di informazioni di un
individuo.
9
Nonostante ciò, molti sono i dispositivi dell’UE che stabiliscono il diritto all’informazione; il
considerando 8 del Preambolo al Regolamento 1049/2001 36 richiama l’art. 1 del Trattato
dell’Unione Europea (TUE), segnando una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione
sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente
possibile e il più vicino possibile ai cittadini. Inoltre, la Dichiarazione congiunta di Parlamento
europeo, Consiglio e Commissione del 2001 (GU L173/5) stabilisce che agenzie e organismi
istituiti dal legislatore dovrebbero avere disposizioni relative all’accesso ai propri documenti 37. Il
diritto di accesso si applica anche ai documenti comunitari relativi alla politica estera e di sicurezza
comune e alla cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia 38. Tuttavia, queste materie più
facilmente giustificano il diniego dell’accesso ad documenti dell’Unione sulla base delle eccezioni
previste dal Regolamento (si veda Eccezioni al diritto di accesso).
Nonostante tale disciplina, la tutela e la promozione della libertà di informazione rimane di
competenza degli Stati membri. Il diritto dell’Unione Europea non può infatti estendere il diritto di
accesso ai documenti in possesso delle autorità pubbliche degli Stati membri, i quali però sono
tenuti a rispettare la corretta applicazione del Regolamento e le norme delle istituzioni. La libertà di
informazione non si riferisce solo ai documenti elaborati dalle istituzioni europee, ma può applicarsi
anche ai documenti da esse ricevuti. Sebbene gli Stati membri non abbiano alcun diritto di veto
sulla divulgazione di un documento in possesso di un’istituzione comunitaria 39, possono chiedere
che non venga diffuso un documento da loro inviato alla Commissione o al Consiglio.
L’art. 4 del Regolamento 1049/2001 stabilisce anche una serie di eccezioni per derogare al principio
generale di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione. Le eccezioni all’applicazione del
principio di trasparenza includono:
-
il caso in cui la divulgazione rechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico, in ordine a:
a) sicurezza pubblica;
b) questioni di difesa e militari;
c) relazioni internazionali; e / o
d) politica finanziaria, monetaria o economica della UE o di uno Stato membro.
-
il caso in cui il rifiuto derivi dal potenziale danno per la privacy e l’integrità della persona, con
particolare riguardo alla legislazione sulla protezione dei dati dell’UE.
-
il caso in cui l’accesso a un documento rechi pregiudizio alla tutela di:
a) interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, compresa la proprietà intellettuale;
b) procedure giurisdizionali e consulenza legale; e
c) al fine di ispezioni, indagini e verifiche.
-
se il documento oggetto della richiesta sia inerente a discussioni e consultazioni preliminari in
seno all’istituzione interessata; l’accesso può essere rifiutato anche una volta adottata la
36
Che stabilisce che allo scopo di garantire la piena applicazione dello stesso è necessario che tutte le agenzie
create dalle istituzioni dovrebbero applicare i principi della trasparenza.
37
Secondo il Mediatore europeo, il principio di coerenza e parità di trattamento richiede che i principi generali
in materia di regolamento 1049/2001 si applichino in tutta l’amministrazione comunitaria.
38
Considerando 7 del Regolamento 1049/2001.
39
Considerando 11 del Regolamento 1049/2001.
10
decisione, qualora tale divulgazione recasse pregiudizio al processo decisionale, a meno che
non vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
Il Regolamento 1049/2001 stabilisce un procedimento amministrativo in due fasi per le richieste di
accesso ai documenti40, con procedure giurisdizionali aggiuntive per il richiedente, prima che possa
essere adita la Corte di Giustizia dell’Unione Europea o che si proceda con una denuncia al
Mediatore europeo41.
L’eventuale rifiuto delle istituzioni europee a produrre la documentazione richiesta può essere
oggetto di ricorso giurisdizionale dinanzi alla Corte Generale 42, con l’ulteriore diritto di appello alla
Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE).
Nella propria giurisprudenza, la CGUE ha sempre cercato di contemperare il diritto di accesso ai
documenti detenuti da istituzioni o organi dell’Unione Europea con la corretta tutela della privacy
dei soggetti i cui dati personali siano trattati da istituzioni o organismi dell’UE 43. Infatti, il
Regolamento 1049/2001 (sulla libertà di informazione) e il Regolamento 45/2001 (sulla tutela dei
dati personali) perseguono scopi potenzialmente conflittuali44.
La Grande Chambre nella causa Sweden and Association de la Presse Internationale asbl contro
Commissione45 stabilisce una gerarchia piuttosto superficiale dei tipi di documenti che possono
essere di interesse pubblico e, quindi, accessibili: come più importanti vengono indicati i documenti
40
Secondo l’articolo 7, comma 2 del Regolamento, una persona, la cui richiesta di accesso ai documenti sia stata
respinta, può presentare una domanda chiedendo al Consiglio di riconsiderare questa posizione, entro 15 giorni
lavorativi dal ricevimento della risposta iniziale. In tal caso il richiedente deve indicare al Consiglio di rendere la
domanda di conferma pubblica. Se il richiedente non risponde o risponde in senso negativo, allora la domanda sarà
trattata con riservatezza.
41
In relazione al Mediatore europeo, l’art. 43 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea afferma
che qualsiasi cittadino dell’Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato
membro ha il diritto di sottoporre al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione nell’azione di istituzioni, organi
o organismi dell’Unione, fatta eccezione per la Corte di Giustizia dell’UE nell’esercizio delle sue funzioni
giurisdizionali.
42
La Corte Generale è una corte costituente della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, che accoglie le azioni
intraprese contro le istituzioni dell’UE da parte di individui e Stati membri, anche se alcune questioni sono di esclusiva
competenza della Corte di Giustizia. Le decisioni della Corte Generale possono essere impugnate dinanzi alla Corte di
Giustizia, ma solo su questioni di diritto.
43
Nonostante tale tentativo, diverse sentenze della Corte di Giustizia dell’UE hanno maggiormente garantito la
protezione dei dati personali a dispetto della libertà di informazione e di accesso ai documenti (Cfr. Sentenza C-28/08 P
Commissione contro Bavarian Lager, 29 giugno 2010, ECR I, paragrafi 75–79; nella Sentenza C-139/01
Osterreichischer Rundfunk e altri, 2003, ECR I-4989, la Corte ha determinato la compatibilità della normativa austriaca
sulla protezione dei dati solo in riferimento ai requisiti di cui all’articolo 8 della CEDU, “Diritto al rispetto della vita
privata e familiare”, come stabilito dalla Corte di Strasburgo, piuttosto che il riferimento al diritto derivato dell’UE in
materia di protezione dei dati).
44
Ciò diventa evidente ad un esame più attento delle loro disposizioni: mentre l’art. 8 del Regolamento 45/2001
prevede che i dati possono essere trasferiti a un destinatario terzo solo in caso di comprovata necessità del trasferimento,
l’art. 6 del regolamento 1049/2001 stabilisce che a sostegno di una richiesta di accesso ai documenti non è necessario
fornire le ragioni per le quali si è fatta la richiesta.
45
Cause riunite C-514, C-528 & C-532/07 P Sweden and Association de la Presse Internationale asbl (API)
contro Commissione, 21 settembre 2010, ECR I, paragrafo 74.
11
relativi all’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione Europea; seguono i documenti relativi
alle attività amministrative della Commissione; infine, i documenti relativi alle attività
giurisdizionali della Corte sono ritenuti di minor interesse e quindi il rifiuto al loro accesso può
essere più facilmente giustificato.
In ogni caso le disposizioni del Regolamento 1049/2001 non si applicano alle richieste di atti
giudiziari, a meno che la CGUE eserciti “funzioni amministrative”, rispetto alle sue funzioni
giudiziarie.
Altre organizzazioni regionali
Altri standard regionali che sembrano di minor rilievo rispetto a quelli analizzati ma che possono
essere ulteriormente approfonditi sono quelli stabiliti dall’Unione Africana e dal Commonwealth.
Principi globali non vincolanti sulla sicurezza nazionale e il diritto di informazione
Il 12 Giugno 2013, 17 organizzazioni e 5 centri accademici hanno pubblicato un insieme di principi
basati su standard internazionali e regionali, la pratica degli Stati, il diritto consuetudinario
internazionale e le pubblicazioni di esperti in materia di sicurezza nazionale e diritto di
informazione (i Principi di Tshwane)46. Questi principi, che non hanno alcun valore vincolante per
gli Stati, sono stati elaborati allo scopo di guidare i legislatori nazionali nella preparazione di leggi o
previsioni sul diniego di accesso a informazioni sulla base della sicurezza nazionale o la punizione
della rivelazioni di tali informazioni.
46
Cfr. il testo integrale dei Principi di Tshwane.
12
3. Libertà di informazione e il segreto di Stato nella disciplina di alcuni paesi selezionati
3.a Francia
3.a.i Libertà di informazione
Riferimenti costituzionali: l’art. 11 della Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino del
1789, cui la Costituzione francese del 1958 fa espressamente riferimento attribuendole rango
costituzionale, sancisce la libertà di manifestazione del pensiero.
La libera comunicazione dei pensieri e delle opinioni è uno dei diritti più preziosi della persona;
ogni cittadino può dunque parlare, scrivere, stampare liberamente, salvo rispondere dell’abuso di
tale libertà nei casi previsti dalla legge.
La libertà d’espressione così come declinata nella Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del
Cittadino, ha acquisito portata universale e ispirato l’art. 19 della Dichiarazione Universale dei
Diritti dell’Uomo del 1948 e l’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950.
L’art. 15 della Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino stabilisce invece il diritto dei
cittadini di chiedere conto alla pubblica amministrazione del proprio operato.
Normativa di riferimento: L. 78-753 del 17 luglio 1978 (testo consolidato) recante norme
riguardanti il miglioramento dei rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini e disposizioni
di ordine amministrativo, sociale e fiscale.
Chi può avanzare domanda di accesso agli atti: Chiunque.
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: la libertà di accesso agli
atti riguarda solo gli atti amministrativi dello Stato. Sono considerati tali, quali che siano la loro
data, il loro luogo di conservazione, la loro forma ed il loro supporto, i documenti elaborati o
detenuti dallo Stato, dagli enti territoriali, nonché da ogni altra persona di diritto pubblico,
nell’ambito dell’esercizio di un servizio pubblico.
La legge prescrive quali atti rientrano in questa categoria: 1) dossiers, 2) rapporti, 3) studi, 4)
resoconti, 5) processi verbali, 6) statistiche, 7) direttive, 8) istruzioni, 9) circolari, 10) note e
risposte ministeriali, 11) corrispondenze, 12) avvisi, 13) previsioni, 14) decisioni.
I documenti ottenuti a seguito di una richiesta di accesso agli atti sono sottoposti a copyright e non
possono essere utilizzati per finalità commerciali.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: nella fase istruttoria che prelude a una
decisione in sede amministrativa, sono esclusi i documenti preparatori che potranno essere
consultati solo una volta emanata la sentenza.
Sono invece esclusi tout court:
-
gli atti del Consiglio di Stato e delle giurisdizioni amministrative;
-
i documenti della Corte dei Conti e delle giurisdizioni amministrative regionali e territoriali ad
essa facenti capo elencati dal codice delle giurisdizioni finanziarie;
-
i documenti elaborati o in possesso dell’Autorità garante della Concorrenza nel quadro
dell’esercizio dei suoi poteri d’inchiesta, istruzione e decisione;
-
i documenti elaborati o in possesso dell’Alta Autorità per la trasparenza della vita pubblica di
cui all’art. 20 della legge che ne disciplina il funzionamento;
-
gli atti in materia di sanità pubblica elencati nel relativo codice;
-
i rapporti di revisione contabile degli istituti sanitari di cui alla L. 200-1257 del 23 dicembre
2000;
-
i documenti realizzati in esecuzione di un contratto di prestazione di servizi eseguito per conto
di una o più persone determinate.
13
Sono altresì esclusi tutti gli atti amministrativi la cui consultazione o diffusione recherebbe danno:
a) al segreto delle delibere del Governo e delle autorità responsabili che dipendono dall’esecutivo;
b) al segreto della difesa nazionale;
c) alla condotta della politica estera francese;
d) alla sicurezza dello Stato, alla sicurezza pubblica o alla sicurezza delle persone;
e) alla moneta e al credito pubblico;
f) allo svolgimento delle procedure incardinate dinanzi alle giurisdizioni o alle operazioni
preliminari a tali procedure, salvo autorizzazione dell’autorità competente;
g) alla ricerca, da parte dei servizi competenti, di infrazioni fiscali e doganali;
h) con riserva di quanto disposto dal codice dell’ambiente, non sono accessibili gli altri segreti
protetti dalla legge.
Non sono inoltre accessibili, se non da parte dell’interessato, tutti quegli atti amministrativi la cui
pubblicità recherebbe attentato alla vita privata, al segreto medico e al segreto in materia
commerciale e industriale, come pure gli atti recanti una valutazione o un giudizio di merito su una
persona fisica chiaramente indicata o facilmente identificabile, ovvero riguardanti il comportamento
di una persona nel caso in cui la sua divulgazione possa recare nocumento alla persona.
La legge del 1978 ha istituito un organismo ad hoc per garantire il funzionamento della legge. La
Commissione sull’accesso ai documenti amministrativi è il primo interlocutore in materia, tanto per
i cittadini quanto per la pubblica amministrazione. Chiunque si veda rifiutare l’accesso a un atto
amministrativo o non lo riceve entro il termine di 30 giorni fissato dalla legge, può adire la
Commissione che si pronuncia sull’accessibilità del documento stesso. I suoi pareri, pur non
essendo vincolanti, sono largamente seguiti dall’amministrazione.
3.a.ii Secret de la défense nationale
Riferimenti costituzionali: art.34, comma 1 Cost.
La legge stabilisce le regole che riguardano:
-
i diritti civili e le garanzie fondamentali accordate ai cittadini per l’esercizio delle libertà
pubbliche; la libertà, il pluralismo e l’indipendenza degli organi d’informazione; i limiti
imposti al cittadino, nella sua persona e nel suo patrimonio, dalla difesa nazionale.
Normativa di riferimento: Codice penale e Codice della difesa.
Possono essere coperti da segreto tutti quegli atti, di qualsiasi natura, la cui diffusione o il cui
accesso porta nocumento alla difesa nazionale o potrebbe condurre alla rivelazione di un segreto
della difesa nazionale. I livelli di classificazione e le autorità incaricate di definire le modalità
secondo cui è organizzata la protezione degli atti sono determinate dagli artt. 2311-1 e ss. del
Codice della difesa.
Classificazione: esistono tre livelli, in ordine d’importanza:
1. Très Secret-Défense: riservato a informazioni e supporti che attengono alle priorità del governo
in materia di difesa e sicurezza nazionale la cui divulgazione nuoce molto gravemente alla
difesa nazionale. Il Primo Ministro stabilisce le modalità preposte alla protezione di questo
livello di classificazione e determina le classificazioni speciali corrispondenti alle diverse
priorità del governo. Nell’ambito delle condizioni stabilite dal Primo Ministro, ciascun ministro,
nell’ambito delle sue funzioni, determina quali documenti e supporti siano da classificare con
questo livello.
14
Per questo livello le informazioni sono classificate per categoria recante un nome in codice e
ciascuna categoria esige una particolare abilitazione:
a) Très Secret Conseil pour le Conseil de défense et de sécurité nationale
b) Très Secret Rubis pour le militaire
c) Très Secret Diamant pour la dissuasion nucleaire
d) Très Secret Habile
e) Très Secret Olifant
f) Très Secret Cosmic (Control of secret material in an international command) pour l’OTAN
g) Très Secret Dalia pour la lutte informative active
2. Secret-Défense: riservato a informazioni e supporti la cui divulgazione nuoce gravemente alla
difesa nazionale. Nell’ambito delle condizioni stabilite dal Primo Ministro, le informazioni e
supporti che ricevono questo livello di classificazione e le modalità preposte alla loro
protezione, sono determinate da ciascuno ministro per l’amministrazione di sua competenza.
3. Confidentiel-Défense: riservato a informazioni e supporti la cui divulgazione nuoce alla difesa
nazionale o potrebbe portare alla rivelazione di un segreto della difesa nazionale classificato a
livello Très Secret-Défense o Secret-Défense. Nell’ambito delle condizioni stabilite dal Primo
Ministro, le informazioni e supporti che ricevono questo livello di classificazione e le modalità
preposte alla loro protezione, sono determinate da ciascuno ministro per l’amministrazione di
sua competenza.
Quale organo impone il segreto: la Presidenza della Repubblica, i servizi del Primo Ministro e
tutti i ministeri possono potenzialmente decidere di “classificare” documenti e supporti. Nella
pratica, l’Eliseo, Matignon e i ministeri degli Esteri, degli Interni, dell’Economia e della Sanità sono
le amministrazioni principali che detengono informazioni riservate.
Declassificazione e desecretazione: il livello di classificazione di un’informazione può essere
modificato o soppresso. L’autorità che ha imposto la classificazione deve indicare la data alla quale
tale classificazione sarà riesaminata. Tuttavia, nel quadro di un’indagine giudiziaria, per fare in
modo che l’indagine possa avanzare, il giudice inquirente può sollecitare un ministero chiedendo la
rimozione del segreto su alcuni documenti. Il ministero interessato chiede il parere della
Commissione consultiva sul segreto della difesa nazionale 47, che ha due mesi di tempo per fornire il
parere. I pareri della Commissione non sono vincolanti e vengono pubblicati in Gazzetta Ufficiale
nei quindici giorni successivi, senza però le motivazioni, riservate al ministero che ha chiesto il
parere. Sebbene le amministrazioni abbiano sempre seguito i pareri della Commissione, in linea di
principio la decisione finale è di loro esclusiva competenza.
Accessibilità agli atti desecretati: un documento classificato riversato nei pubblici archivi è
accessibile, se desecretato, dopo 50 anni dalla data di emissione. Questa scadenza, in alcuni casi,
può essere portata a 75 o a 100 anni. Esistono tuttavia documenti che restano in ogni caso
inaccessibili, come quelli che riguardano le armi di distruzione di massa.
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: è punibile con 7 anni di reclusione e €100.000
di ammenda il depositario di materiale coperto da segreto che dolosamente lo distrugga, sottragga,
riproduca, dia l’accesso a persona non titolata o diffonda al pubblico ovvero consenta a terzi di
distruggere, sottrarre, riprodurre o diffondere materiale coperto da segreto. È parimenti punito il
tentativo di reato.
47
Istituita nel 1998, è un’autorità amministrativa indipendente composta di 5 membri: due parlamentari (uno di
maggioranza e uno di opposizione), un presidente, un magistrato della Corte di Cassazione, un magistrato della Corte
dei Conti e un consigliere di Stato. I magistrati e il consigliere di Stato sono nominati dal Presidente della Repubblica.
15
La pena è di 3 anni di reclusione e €45.000 di ammenda in caso di comportamento colposo.
È punito con 5 anni di reclusione e €75.000 di ammenda chiunque:
-
si assicuri il possesso, acceda o prenda conoscenza di materiale coperto da segreto;
-
distrugga, sottragga o riproduca, in qualunque modo, materiale coperto da segreto;
-
porti a conoscenza del pubblico o di persona non titolata materiale coperto da segreto.
È parimenti punito il tentativo di reato.
Organo di controllo:
3.b Germania
3.b.i Libertà di informazione
Riferimenti costituzionali: L’art. 5 della Costituzione tedesca, stabilisce la libertà di manifestare e
diffondere il pensiero, e di informarsi senza vincoli di fonti di accesso generale48.
Normativa di riferimento: Legge Federale del 5 Settembre 2005 riguardante l’accesso alle
informazioni tenute dal Governo Federale (Freedom of Information Act), entrata in vigore il 1
Gennaio 2006.
I vari Länder della Bundesrepublik Deutschland hanno norme proprie che riguardano l’accesso agli
atti delle loro istituzioni. La ricerca in questo documento si è limitata alle norme federali.
Chi può avanzare domanda di accesso agli atti: Chiunque.
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: La libertà di accesso agli
atti riguarda tutte le informazioni ufficiali dalle autorità del Governo federale e tutte le istituzioni
federali per quanto riguarda le loro attività amministrative, nonché di terzi persone legali e naturali
che operano per conto di tali istituzioni.
È definita informazione ufficiale ogni registrazione fatta per scopi ufficiali, quale che sia la sua
modalità di archiviazione. In tale definizione non sono incluse bozze e note che non vengono
considerati come parte del file.
Le autorità possono fornire le informazioni richieste sia oralmente, per iscritto, o in formato
elettronico. Laddove venga richiesta una certa forma di accesso, l’informazione può essere fornita
in altro modo solo se ricorrano buone ragioni, che sono definite in particolare come spese
amministrative elevate. L’autorità che fornisce l’informazione richiesta non è obbligata a
controllarne la correttezza.
L’accesso all’informazione richiesta deve essere assicurato entro un mese dalla richiesta, ad
eccezione di atti esclusi, atti riguardanti terzi o in caso di comprovate ragioni che escludano
l’accesso.
Nel caso in cui la richiesta sia rifiutata, le autorità sono tenute a informarne il richiedente,
specificando se l’accesso, parziale o totale, possa essere possibile in futuro. Contro una decisione di
rifiuto, il richiedente può fare appello presso le corti amministrative. Inoltre, è stato istituito il
48
Articolo 5 – Libertà di espressione, arte e scienza
1) Ciascuno avrà il diritto di esprimersi liberamente e di diffondere le sue opinioni verbalmente, per iscritto o
con fotografie, e di informarsi senza vincoli di fonti di accesso generale. La libertà di stampa e la libertà di espressione
attraverso l’audiovisivo sono altresì garantite senza censura.
16
Commissario Federale per la Libertà di Informazione 49, cui il richiedente può fare ricorso in
caso di rifiuto.
Le autorità dei vari dipartimenti possono fissare onorari e spese l’accesso a informazioni che non
siano informazioni di base.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: In generale, tutte le clausole stabilite in altre
leggi che limitino l’accesso a informazioni ufficiali mantengono la precedenza, con l’eccezione
della sezione 29 della Legge sulle procedure amministrative e la sezione 25 del Libro 10 del Codice
Sociale.
Nella terza sezione della legge, sono escluse dall’accesso, per ragioni di “protezione di interessi
pubblici speciali”, quelle informazioni:
1. La cui divulgazione possa recare pregiudizio a:
a)
le relazioni internazionali;
b) gli interessi militari o altri interessi di sicurezza attinenti alle Forze Armate Federali;
c) gli interessi di sicurezza interni o esterni;
d)
il monitoraggio o i compiti di supervisione delle autorità finanziarie, di concorrenza o di
regolamentazione;
e) le materie di controllo finanziario esterno;
f) le misure per prevenire il commercio estero illecito;
g) i procedimenti giudiziari in corso, il diritto di una persona ad un processo equo o il
perseguimento di indagini relative a reati penali, amministrativi o disciplinari.
2. Qualora la divulgazione possa mettere in pericolo la sicurezza pubblica.
3. Laddove sussista:
a)
la necessaria riservatezza dei negoziati internazionali; o
b) le consultazioni tra le autorità possano essere compromesse.
4. Se l’informazione è soggetta a segreto o alla riservatezza in virtù di una norma di legge o di un
regolamento amministrativo generale sul materiale e la tutela delle informazioni classificate, o se le
informazioni siano soggette a segreto d’ufficio professionale o speciale.
5. Per le informazioni ottenute in via temporanea da un altro ente pubblico che non è destinato a far
propri i file dell’autorità.
6. Se la divulgazione delle informazioni potrebbe compromettere interessi fiscali del governo
federale negli scambi commerciali o per gli interessi economici delle istituzioni di previdenza
sociale.
7. Qualora si tratti di informazioni ottenute o trasferite per cui permanga l’interesse di un terzo al
trattamento riservato.
8. Per le informazioni relative ai servizi di intelligence, alle autorità e agli altri enti pubblici del
governo federale, laddove essi svolgono funzioni ai sensi dell’articolo 10, n. 3 del Security
Clearance Act (SUG).
Sono altresì escluse le bozze riguardanti pronunce, studi e decisioni direttamente legate alla
preparazione di pronunce, qualora la loro divulgazione ostacolerebbe la pronuncia o altre misure
ufficiali (Sezione 4).
49
Ruolo ricoperto dal Commissario Federale per la Protezione dei Dati.
17
L’accesso a dati personali può essere concesso solo se l’interesse del ricorrente di ottenere le
informazioni prevalga sugli interessi di terzi, o se il terzo abbia fornito il proprio consenso. I dati
personali, ai sensi della Sezione 3 (9) del Federal Data Protection Act (BDSG), possono essere
trasferiti solo previo consenso esplicito del terzo interessato (Sezione 5).
Non sono accessibili gli atti che possono compromettere la tutela della proprietà intellettuale.
L’accesso a segreti aziendali o commerciali può essere concesso solo previo consenso del diretto
interessato (Sezione 6).
3.b.ii Segreto di Stato:
Riferimenti costituzionali: Articolo 5, comma 2 della Costituzione - Libertà di espressione, arte e
scienza:
2) Questi diritti troveranno i loro limiti nelle clausole di leggi generali, nelle clausole per la
protezione dei giovani, e nel diritto all’onore.
Le leggi generali, tra cui anche i provvedimenti amministrativi, che riguardano il Segreto di Stato,
sono emanate sulla base dell’articolo 86 della Costituzione intitolato Amministrazione Federale.
Normativa di riferimento: Riferimento al “Segreto di Stato” viene fatto solo all’art. 93 del Codice
Penale (Strafgesetzbuch), che ne definisce la portata:
“(1) Sono segreti di Stato fatti, oggetti o conoscenze accessibili solamente ad una limitata sfera di
persone e che devono essere mantenuti segreti ad una potenza straniera, per impedire il pericolo di
un grave pregiudizio alla sicurezza esterna della Repubblica federale di Germania. (2) Non sono
segreti di Stato i fatti che confliggono con i principi fondamentali dell’ordinamento liberaldemocratico o con i Patti internazionali di limitazione degli armamenti stipulati dalla Repubblica
federale di Germania nel rispetto della segretezza nei confronti degli alleati”.
Classificazione: Il Sicherheitsüberprüfungsgesetz del 20 aprile 1994, che disciplina il trattamento e
il controllo di tutte le persone che sono in contatto con informazioni segrete/confidenziali, definisce
la nozione di “Verschlußsache (VS)”, cioè di “informazione classificata”. Verschlußsachen sono
tutti gli atti o fatti, indipendentemente della loro forma, che vengono classificati come tali da un
organismo ufficiale o su sua indicazione.
L’art. 4, comma 2, SÜG, nonché la Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des
Inneren
zum
materiellen
und
organisatorischen
Schutz
von
Verschlußsachen
(Verschlußsachenanweisung - VSA), ossia l’atto amministrativo del Ministero federale dell’Interno
per la tutela materiale e organizzativa di Verschlußsachen del 31 marzo 2006, individua quattro
livelli di classificazione, in rapporto alla gravità delle conseguenze di una eventuale divulgazione:
1.
quello dei Verschlußsachen “segretissimi” (streng geheim), la cui conoscenza da parte di terzi
non autorizzati potrebbe mettere in pericolo l’esistenza o interessi d’importanza vitale della
Repubblica federale di Germania o di un Land;
2. quello dei Verschlußsachen “segreti” (geheim), la cui conoscenza da parte di terzi non
autorizzati potrebbe determinare un pericolo per la sicurezza della Repubblica federale di
Germania o di un suo Land o un grave danno per i suoi interessi;
3. quello dei Verschlußsachen “riservatissimi/confidenziali” (vertraulich), la cui conoscenza da
parte di terzi non autorizzati potrebbe determinare un pregiudizio per gli interessi della
Repubblica federale di Germania o di un suo Land.
(iv) quello dei Verschlußsachen “riservati”, ovvero destinati solo ad uso interno del servizio, la cui
conoscenza da parte di terzi non autorizzati potrebbe essere lesive degli interessi della Repubblica
federale di Germania o di un suo Land.50
50
18
Quale organo impone il segreto: Ai sensi dell’art. 8 VSA, spetta all’ufficio da cui proviene la
Verschlußsache, la determinazione della necessità di apposizione del segreto e del livello di
classificazione, secondo le indicazioni nell’allegato 2 alla VSA, e la regolamentazione interna
all’ufficio.
La direzione di ogni ufficio è comunque responsabile per la corretta attuazione della VSA e
incarica, se si tratta di determinate autorità del Bund, un c.d. Geheimschutzbeauftragten (un
responsabile per la tutela della segretezza). L’ufficio competente circa la classificazione ha un
margine di valutazione discrezionale in merito alla determinazione della necessità di segretezza; su
tale determinazione, il controllo giurisdizionale ha una portata limitata.
I soggetti competenti alla classificazione ai sensi della GSO del Bundestag sono invece il Presidente
del Bundestag o quello di una Commissione parlamentare nonché altri uffici autorizzati dal
Presidente stesso.51
Declassificazione e desecretazione: il livello di classificazione di un’informazione può essere
modificato o soppresso. Secondo l’articolo 9 VSA, l’autorità che ha imposto la classificazione o il
suo successore legale può modificare o sopprimere la classificazione quando le ragioni per la sua
classificazione iniziali non sussistono più. Prima di tale azione devono essere informati per iscritto
tutti i destinatari originali degli atti o fatti coinvolti. Tale modifica o soppressione deve essere
chiaramente indicata sull’atto.
Nel quadro di un’indagine giudiziaria, l’art. 96 del Codice Penale prevede che i giudici devono
astenersi dal chiedere la consegna di atti e documenti ufficiali quando la suprema autorità
competente, gerarchicamente superiore (rispetto ai funzionari il ministro competente ovvero il
Presidente del Parlamento o i loro rispettivi rappresentanti), ritenga e dichiari che “dalla conoscenza
del contenuto di questi atti o documenti possa derivare un pregiudizio per il Bund o per un Land”.
L’autorità suprema deve motivare la dichiarazione di rifiuto in maniera dettagliata e comprensibile,
in modo tale che il giudice penale possa condividere la decisione e la sua motivazione nonché
esaminarne la fondatezza sul piano della legittimità. Simile procedimento viene seguito per il
processo amministrativo.
Oltre al controllo giudiziario, la Legge sul controllo parlamentare delle attività dei servizi segreti
federali, del 4 Agosto 2009, attribuisce al Parlamento un potere di controllo sui servizi segreti
tramite una commissione apposita all’interno del Parlamento. Il Governo può solo rifiutare il
rilascio ovvero la produzione di informazioni e documenti relativi alle attività dei servizi segreti: (i)
per motivi cogenti relativi alla trasmissione di notizie segrete (ad esempio, tramite agenti sotto
copertura) o (ii) per motivi di tutela di diritti di personalità di terzi (tutela di dati personali sensibili)
o, (iii) se riguardano il nucleo dell’auto-responsabilità dell’Esecutivo. In due sentenze, il Tribunale
costituzionale federale ha sottolineato la necessità che il potere esecutivo giustifichi in maniera
dettagliata nei confronti del Parlamento la propria decisione di non diffusione di determinate
informazioni segrete, non essendo sufficiente un mero richiamo formale dell’apposizione del
segreto.
Accessibilità agli atti desecretati: secondo l’art. 9, comma 3 VSA, la classifica appostata scade
automaticamente dopo 30 anni e può essere prolungata con ulteriori altri 30 anni solo per atti
relativi alle relazioni estere o bilaterali, in caso di assoluta necessità e solo dal capo d’ufficio.
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: Sotto il titolo Friedensverrat, Hochverrat und
Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates, dove all’art. 93 è definito il Segreto di Stato, l’art.
94 definisce come alto tradimento chi comunica tali segreti a Paesi terzi con pene detentive da un
anno all’ergastolo.
Passaglia, Paolo, Il Segreto di Stato e l’Attività Giurisdizionale, Settembre 2011, p. 21.
51
Ibidem, p. 22.
19
Gli artt. 95 - 100a stabiliscono che in caso di comunicazione di segreti di Stato, non riconducibili
alla fattispecie dell’alto tradimento, le pene detentive saranno da sei mesi a dieci anni con la
previsione di sanzioni pecuniarie.
Inoltre, l’articolo 353b del Codice Penale sancisce la violazione del segreto d’ufficio o di uno
speciale dovere di segretezza per i pubblici ufficiali per:
(l) Chiunque, senza autorizzazione, rivela un segreto che gli è stato confidato o altrimenti reso noto
in quanto:
1. pubblico ufficiale;
2. incaricato di un pubblico servizio; oppure
3. persona che esercita funzioni o poteri secondo la normativa sulla rappresentanza del personale;
ponendo in tal modo in pericolo importanti interessi pubblici, è punito con la pena detentiva fino a
cinque anni o con la pena pecuniaria. Se l’autore, con tale fatto, ha posto colposamente in pericolo
importanti interessi pubblici, è punito con la pena detentiva fino ad un anno o con la pena
pecuniaria.
(2) Chiunque, fuori dei casi di cui al comma 1, senza autorizzazione, lascia che pervenga ad altri o
rende pubblicamente noto un oggetto o una notizia alla cui segretezza egli
1. è vincolato, in ragione della deliberazione di un organo legislativo federale o di un Land o di
una loro commissione, o
2. è formalmente vincolato, in ragione di un altro ufficio pubblico, dall’indicazione della punibilità
per la violazione dell’obbligo al segreto,
ponendo in tal modo in pericolo importanti interessi pubblici, è punito con la pena detentiva fino a
tre anni o con la pena pecuniaria.
(3) Il tentativo è punibile.
(4) Il fatto viene perseguito previa su autorizzazione. L’autorizzazione viene concessa
1. dal presidente dell’organo legislativo:
a) nei casi di cui al comma 1, qualora il segreto sia stato rivelato all’autore durante la sua attività
presso o per un organo legislativo federale o di un Land,
b) nei casi di cui al comma 2, n. 1;
2. dalla superiore autorità federale
a) nei casi di cui al comma l, qualora il segreto sia stato rivelato all’autore durante la sua attività
presso o per un’autorità pubblica o presso o per un altro ufficio pubblico federale,
b) nei casi di cui al comma 2, n. 2, qualora l’autore sia obbligato al mantenimento del segreto in
ragione di un ufficio pubblico ricoperto;
3. dall’autorità superiore del Land in tutti gli altri casi previsti dai commi 1 e 2, n. 2.
3.c Italia
3.c.i Libertà di informazione
Riferimenti costituzionali: L’art.21, disciplina soltanto il cd. versante attivo della libertà
d’espressione tralasciando o comunque mantenendo implicite le garanzie formali relative al profilo
riflessivo (diritto di informarsi) e quello passivo (diritto di ricevere informazioni). L’art. 97 sancisce
20
principi inderogabili cui è informata l’attività amministrativa: economicità, speditezza, efficacia,
efficienza e minor sacrificio degli interessi privati coinvolti.
L’art. 10 stabilisce la conformità alle norme e ai Trattati internazionali; occorre, pertanto, tener
conto dell’art. 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e dell’art.19 del Patto
internazionale sui diritti civili e politici e dell’art. 10 della Convenzione Europea per la salvaguardia
dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, salvo quanto disposto dal successivo art. 15. Si
possono cogliere utili raffronti anche nella Carta di Nizza e, quindi, nel Trattato di Lisbona.
Normativa di riferimento: Legge 7 agosto 1990, n. 24152 e successive modifiche e integrazioni
legge 11 febbraio 2005, n. 1553, concernenti norme generali sull’azione amministrativa. La
disciplina del diritto di accesso agli atti amministrativi è, altresì, stabilita da apposito regolamento:
D.P.R. 12 aprile 2006, n. 18454.
Al fine di garantire la piena attuazione della legge 241/1990, è intervenuto il D.lgs del 3 febbraio
1993, n. 2955, con cui le P.A. provvedono a istituire Uffici per le Relazioni con il Pubblico (URP).
La legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle
pubbliche amministrazioni)56, ha rimarcato l’obbligo delle pubbliche amministrazioni di dotarsi di
URP57.
Inoltre, con la legge 69/200958 prima e con il D.lgs 150/200959 poi, viene aggiunta una nuova forma
che considera il principio di trasparenza come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento
della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche.
52
Cfr. il testo integrale della legge 241/1990.
53
54
Che disciplina modalità di esercizio e di conformità con la legge 241/1990. Cfr. il testo integrale del D.P.R.
184/2006.
55
Cfr. il testo integrale del D.lgs 29/1993.
56
57
Stabilendo che le attività di informazione si realizzano attraverso il portavoce e l’ufficio stampa e quelle di
comunicazione attraverso l’ufficio per le relazioni con il pubblico
58
59
Di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15. L’art. 11 del D.lgs n. 150 del 2009 precisa che “La trasparenza
è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle
amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli
andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività
di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto
dei principi di buon andamento e imparzialità”.
21
L’art. 4 della legge n. 15 del 200960 stabilisce che “Le amministrazioni pubbliche adottano ogni
iniziativa utile a promuovere la massima trasparenza nella propria organizzazione e nella propria
attività”.
Chi può avanzare richiesta di accesso agli atti: Titolari del diritto di accesso ai sensi dell’art 22
della legge 241/1990 sono tutti i soggetti interessati 61, e cioè i privati, anche portatori di interessi
diffusi che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente ad una situazione
giuridica tutelata e connessa al documento in relazione al quale si richiede l’accesso (ossia un diritto
soggettivo o interesse legittimo62). L’oggetto del diritto d’accesso è il documento amministrativo
definito nell’art. 22 come “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o
di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche
amministrazioni o, comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa.”
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: Il testo della legge si
applica alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di
giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche.
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, si lega sia ad esigenze di tutela del singolo, che a
finalità di interesse generale. L’amministrazione, prima di rispondere positivamente, deve verificare
ed informare eventuali controinteressati che potrebbero avere pregiudizio da un eventuale esercizio
del diritto d’accesso.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: L’art. 24 della legge 241/1990 prevede due
tipologie di limiti all’accesso:

in primo luogo, vengono in rilievo i cd. “limiti generali” (o limiti “tassativi”), che valgono per
qualsiasi ambito di azione della P.A.;

in secondo luogo, vi sono i cd. “limiti particolari” (o limiti “eventuali”), che riguardano i
procedimenti adottati in settori attinenti a compiti specifici dell’Amministrazione.
I limiti generali sono quelli indicati dall’art. 24, comma 1, che fa espresso riferimento:
1. ai documenti coperti da segreto di Stato (ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801 63, e
successive modificazioni), volto a tutelare gli interessi politici, interni ed internazionali, la
sicurezza e l’integrità dello Stato;
2. ai casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge (segreto
professionale, militare, bancario, istruttorio, statistico, ecc.), dal regolamento governativo di cui
60
61
Questa scelta è stata vista come limitativa da parte di alcuni dei primi commentatori della legge n. 241, e
segna anche la più significativa differenza con l’accesso alle informazioni degli enti locali previsto dalla coeva legge 8
giugno 1990 n. 142, “Ordinamento delle autonomie locali”, abrogata dall’art. 274 del T.U. Enti locali, approvato con
D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
62
Da una lettura restrittiva dell’art.t. 22 L. n. 241/1990 si desume che può essere esercitato soltanto dai titolari di
un interesse specifico diretto alla salvaguardia di una situazione giuridicamente rilevante (diritto soggettivo o interesse
legittimo), ma il Consiglio di Stato ha interpretato la norma estensivamente affermando che tale diritto spetta anche ai
titolari di mere aspettative ed alle associazioni o enti esponenziali portatori di interessi collettivi e diffusi con l’unico
limite, in quest’ultimo caso, di subordinare la concessione dell’accesso alla verifica della rappresentatività
dell’associazione o ente esponenziale ed alla pertinenza con i fini statutari rispetto all’oggetto dell’istanza (C.d.S. sez.
VI, n. 1683/98).
63
22
al comma 6 (quello da adottarsi ai sensi dell’art. 17, comma 2, della Legge 23 agosto 1988, n.
44064) e dai regolamenti delle singole Amministrazioni (di cui al successivo comma 2 dell’art.
24);
3. ai procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
4. all’attività della P.A. diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di
pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne
regolano la formazione;
5. ai procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di
carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
A tali limiti generali specificamente individuati, deve aggiungersi la regola stabilita dal comma 3
dell’art. 24 (introdotta ex novo dalla legge 15/2005), in base al quale “non sono ammissibili istanze
di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle P.A.”65.
I limiti particolari, invece, sono quelli individuati tramite regolamento dalle singole
Amministrazioni (art. 24, comma 2), nonché quelli indicati nel regolamento da adottarsi ai sensi
dell’art. 17, comma 2, della Legge 23 agosto 1988, n. 440 (art. 24, comma 6). Con riferimento a
quest’ultima tipologia di regolamento, il comma 6 dell’art. 24 specifica che il Governo può
prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:
1. quando dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza
e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza
delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle
relative leggi di esecuzione;
2. quando l’accesso possa recare pregiudizio ai processi di formazione, determinazione e di
attuazione della politica monetaria e valutaria;
3. quando i documenti riguardino la tutela dell’ordine pubblico, la prevenzione e la repressione
della criminalità66;
4. quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone
giuridiche, gruppi, imprese e associazioni67;
64
Cfr. il testo integrale della legge 400 /1988.
65
Si tratta di un principio generale che, nell’ambito della disciplina dell’accesso complessivamente intesa, va a
collocarsi sull'altro piatto della bilancia rispetto al principio per cui “l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue
rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la
partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza” (art. 22, comma 2, legge 241/1990).
66
Per quanto riguarda l’ordine pubblico la giurisprudenza adotta criteri d’interpretazione rigorosi: ad es. è stato
ammesso l’accesso a documenti inerenti indagini di polizia giudiziaria, in quanto non risultava compromessa la
sicurezza e l’ordine pubblico (TAR Campania, Napoli sez. V 17 aprile 2007 n. 3777) ovvero, nei casi della Guardia di
Finanza, gli interessi dell’organizzazione del Corpo (TAR Campania, Napoli sez. V 17 luglio 2006 n. 7528). Così anche
per il documento relativo alla certificazione antimafia non può essere opposto il divieto di accesso, che può invece
riguardare gli atti istruttori (TAR Campania Napoli sez. V 15 settembre 2005 n. 14543; contra TAR Campania, Napoli
sez. I 28 febbraio 2005 n. 1319). È stato invece ritenuto legittimo il diniego di accesso basato sul D.M14 giugno 1995 n.
519 allegato 2, in caso di trasferimento per incompatibilità ambientale, quando le vicende che vi hanno dato origine
riguardino direttamente la tutela dell’ordine pubblico (TAR Sicilia, Palermo sez. I 20 luglio 2005 n. 1275).
67
Il rapporto tra il diritto di accesso e la tutela della riservatezza dei soggetti terzi è stato ripetutamente
regolamentato dal legislatore: invero, a partire dall’emanazione della legge 241/1990, la materia è stata successivamente
disciplinata attraverso la legge 675/1996, il D.lgs. 135/1999, il D.lgs. 196/2003 (c.d. Codice della Privacy), ed infine la
23
5. quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro
e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato.
L’art. 2 del D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 20068, (rubricato categorie di documenti inaccessibili nei
casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento), prevede poi che in virtù del
segreto professionale, al fine di salvaguardare la riservatezza nei rapporti tra difensore e difeso,
sono sottratti all’accesso i documenti processuali. I pareri legali sono inoltre sottoposti al segreto
professionale di cui all’art. 622 c.p. e art. 200 c.p.p.69.
Possibilità di ricorso70: L’art. 25 stabilisce che il giudice amministrativo (ovvero il Tribunale
amministrativo regionale – TAR - in primo grado e il Consiglio di Stato in appello 71) sussistendone
i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti, peraltro avvalendosi di un rito processuale
particolarmente celere con termini dimezzati 72. In caso di diniego, di limitazione o di differimento
dell’esercizio del diritto di accesso, il cittadino ha sia la possibilità di diretta impugnazione del
legge 15/2005, con cui è stato riformulato l’originario articolo 24 della legge 241/1990.
68
Cfr. il testo integrale del D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200.
69
In via generale, la giurisprudenza e la dottrina - che maggiormente si sono occupati della questione - hanno
ritenuto che i pareri legali si considerano soggetti all’accesso ove siano riferiti all’iter procedimentale e vengano
pertanto ad innestarsi nel provvedimento finale, mentre sono coperti dal segreto professionale (artt. 622 c.p. e 200
c.p.p.) quando attengano alle tesi difensive in un procedimento giurisdizionale: conclusione confermata anche dagli artt.
2 e 5 del DPCM 26.1.1996, n. 200. In particolare, con la pronuncia in esame, il Consiglio di Stato ha affermato che
nell’ambito dei documenti sottratti all’accesso rientrano gli atti redatti dai legali e dai professionisti in relazione a
specifici rapporti di consulenza con l’amministrazione, trattandosi di un segreto che gode di una tutela qualificata,
dimostrata dalla specifica previsione degli articoli 622 del codice penale e 200 del codice di procedura penale. Più
specificamente, si è precisato che la previsione contenuta nell’art. 2 del DPCM 26 gennaio 1996, n. 200, mira proprio a
definire con chiarezza il rapporto tra accesso e segreto professionale, fissando una regola che appare sostanzialmente
ricognitiva dei principi applicabili in questa materia, anche al di fuori dell’ambito della difesa erariale.
70
-
-
-
-
È possibile proporre le seguenti azioni giurisdizionali:
azione costitutiva: la comune forma per ottenere l’annullamento di un provvedimento ritenuto illegittimo;
azione dichiarativa: finalizzata ad ottenere una sentenza con la quale il giudice può dichiarare, ad esempio, la
nullità di un atto o di un provvedimento amministrativo ex art. 21-septies L. 241/1990; oppure dichiarare
l’inadempimento della P.A. a seguito di un preciso dovere di provvedere a seguito di istanza di parte o dovere ex
lege, ai sensi dell’art. 2 comma 5. Si tratta, ex art. 21bis L. 1034/1971 (legge TAR), di un procedimento
particolare perché fissa termini diversi rispetto al ricorso ordinario;
azione risarcitoria, finalizzata ad ottenere un risarcimento del danno per illecito civile e/o lesione di interesse
legittimo;
azione sommaria: sono azioni a cognizione sommaria il decreto ingiuntivo (ai sensi dell'art. 633 codice di
procedura civile, ex art. 8 L. 205/2000), la sentenza succintamente motivata (art. 26 L. TAR), le ordinanze
anticipatorie di cui agli artt. 186bis e 186ter c.p.c., come richiamate dall’art. 8 L. 205/2000;
azione cautelare: il ricorrente può richiedere al giudice di porre in essere tutti i provvedimenti che riterrà
opportuni per la tutela della pretesa, secondo la fondatezza del fumus boni iuris e del periculum in mora, fra cui
anche i provvedimenti cautelari innominati ex art. 700 c.p.c. (art. 21 c. 8 L. TAR);
azione esecutiva: attesa la provvisoria esecutività delle sentenze di primo grado, il ricorrente, previa diffida e
inutilmente decorso il termine di 30 giorni, può adire il giudice che ha emesso la sentenza per ottenere tutela
esecutiva e, se necessario, ottenere la nomina di un commissario ad acta.
71
Per la Regione Sicilia è organo d’appello il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana,
che agisce come sezione distaccata del Consiglio di Stato.
72
Sono giudici amministrativi speciali la Corte dei Conti, il Tribunale Superiore per le Acque Pubbliche, le
Commissioni per i ricorsi in materia di brevetti, i Commissari Regionali per la Liquidazione degli Usi Civici, i Consigli
Nazionali di alcuni ordini professionali.
24
provvedimento dinnanzi al TAR mediante ricorso entro 30 giorni, che la possibilità di chiedere al
Difensore Civico competente per ambito territoriale, che sia riesaminata la determinazione adottata.
Il Difensore Civico si pronuncia entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto
infruttuosamente tale termine il ricorso si intende respinto. Se il Difensore Civico ritiene illegittimo
il diniego o il differimento, ne informa il richiedente e lo comunica al Dirigente/Funzionario
dell’ufficio responsabile del diritto di accesso. Se quest’ultimo non emana il provvedimento
confermativo motivato, entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione del Difensore Civico,
l’accesso è consentito.
Potrebbe verificarsi che il cittadino riesca ad ottenere dal TAR una sentenza a lui favorevole e la
pubblica amministrazione, resistente in giudizio, non ottemperi alla sentenza, senza che si verifichi
alcuna conseguenza immediata; ciò perché la legge italiana prevede che per far eseguire le sentenze
dei TAR non applicate dalla P.A. si debba ricorrere a un ulteriore apposito procedimento, il
cosiddetto giudizio di ottemperanza, che si concreta in una costosa duplicazione processuale.
Qualora il cittadino ricorra di persona al TAR contro il diniego o silenzio inadempimento della
P.A., in sede di giudizio di ottemperanza deve farsi rappresentare da un avvocato in veste di
procuratore.
Il procedimento speciale di cui all’art. 25 ha tuttavia escluso da tale materia (almeno nei casi in cui
il rifiuto dell’accesso si esprima con silenzio della P.A.) l’esperibilità del più efficiente
procedimento ex art. 21 bis della “legge TAR” (legge 6 dicembre 1971, n. 1034) che di fronte i casi
di silenzio-rifiuto della P.A. consente di coordinare meglio innanzi al TAR con termini ristretti sia il
procedimento di cognizione che il procedimento di ottemperanza.
3.c.ii Segreto di Stato:
Riferimenti costituzionali: I fondamenti della disciplina che attiene alle informazioni sulla
sicurezza vengono tratte dalla dottrina73 dal combinato disposto di cui agli artt. 52 e 54 Cost., con
particolare riferimento, il primo, alla sicurezza connessa alla difesa esterna e, il secondo, alla
sicurezza sul piano interno74. Rileva inoltre l’art. 117 comma 2 lett. d.
Normativa di riferimento: È disciplinato dalla legge del 24 ottobre 1977, n. 801, “Istituzione e
ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato” 75, e
successivamente perfezionato da due decreti ministeriali (il D.M. 1406/1995 n. 519 per la Difesa e
73
Cfr. S. Labriola, Le informazioni per la sicurezza dello Stato, Milano, 1978, pag. 40 ss.; e di G. Cocco, I
servizi di informazione e di sicurezza nell’ordinamento italiano, Padova, 1980, pag. 8 ss. Più ampiamente, un recente
tentativo di ricostruzione dei diversi volti costituzionali della sicurezza, cfr. T.F. Giupponi, Le dimensioni costituzionali
della sicurezza, Bologna, 2008
74
Parte prima DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI, TITOLO IV RAPPORTI POLITICI
Art. 52.
La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino.
Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge. Il suo adempimento non pregiudica la
posizione di lavoro del cittadino, né l'esercizio dei diritti politici.
L'ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica.
Art. 54.
Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore,
prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.
75
Vedi supra.
25
il D.P.C. 1003/1999 n. 294 per i Servizi Segreti) e, infine, dalla legge del 3 Agosto 2007, n. 124
(“Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto”)76.
Il D.P.C.M. dell’8 aprile 2008 definisce gli “interessi supremi da difendere con il segreto di Stato”:
l’integrità della Repubblica, anche in relazione ad accordi internazionali; la difesa delle Istituzioni a
fondamento della Costituzione; l’indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e le relazioni con
essi; la preparazione e la difesa militare dello Stato. La tutela del segreto di Stato è disciplinata
anche nel Codice Penale negli artt. 256 – 262.
Il segreto di Stato:

impedisce all’Autorità giudiziaria l’acquisizione e l’utilizzazione delle notizie sulle quali è
apposto;

si differenzia dalle classifiche di segretezza, la cui attribuzione ha natura di atto amministrativo,
che non sono opponibili all’Autorità giudiziaria.
Classificazione: Riprendendo, con alcune variazioni, la previgente disciplina contenuta nella legge
801/1977, vengono individuati tre livelli di segretezza relativi:
1. alla preparazione e alla difesa militare;
2. alla sicurezza esterna dello Stato;
3. alla sicurezza interna dello Stato e alla tutela delle relazioni con gli altri Stati.
Le classifiche attribuibili sono: segretissimo, segreto, riservato.
a)
La classifica di segretissimo è richiesta quando la conoscenza o la divulgazione delle
informazioni siano idonee a recare un danno di eccezionale gravità all’integrità della Repubblica,
anche in relazione ad accordi internazionali, alle istituzioni democratiche, al libero esercizio delle
funzioni degli organi costituzionali, all’indipendenza dell’Italia rispetto agli altri Stati, agli interessi
economici della collettività, al corretto svolgimento delle relazioni con altri Stati e con
organizzazioni internazionali, alla difesa della Patria e alla sicurezza militare, anche nell’ambito di
missioni internazionali. La classifica di segretissimo è automaticamente declassificata a segreto,
quando sono trascorsi 5 anni dalla data di apposizione, e a riservato dopo altri 5 anni; decorso un
ulteriore periodo di 5 anni, cessa ogni vincolo di classifica.
b)
La classifica di segreto è richiesta quando la conoscenza o la divulgazione delle
informazioni sia idonea a recare un danno grave agli interessi sopra indicati. La classifica di segreto
è automaticamente declassificata a riservato, dopo 5 anni dalla data di apposizione; trascorsi altri 5
anni cessa ogni vincolo di classifica. Chi appone la classifica di segretezza individua, all’interno di
ogni atto o documento, le parti che devono essere classificate e fissa specificamente il grado di
classifica corrispondente ad ogni singola parte.
c)
La classifica di riservato è richiesta quando la conoscenza o la divulgazione delle
informazioni sia idonea a recare un danno rilevante agli interessi sopra descritti o, pur non essendo
idonea in sé a determinare un danno gravissimo o grave, riguardi informazioni che, collegate con
altre, possano produrre tale effetto. La classifica di riservato cessa dopo 5 anni.
Quale organo impone il segreto: Il segreto di Stato può essere apposto dal Presidente del
Consiglio dei Ministri in via autonoma o su richiesta dell’amministrazione competente per il tramite
del Direttore Generale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) sugli atti, sui
documenti, sulle notizie, sulle attività e su ogni altra cosa la cui diffusione presenti un’idoneità a
recare danno all’integrità della Repubblica (anche in relazione ad accordi internazionali), alla difesa
delle Istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, all’indipendenza dello Stato rispetto ad
altri Stati e alle relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello Stato.
76
26
Si tratta di un atto istituzionale che può essere disposto esclusivamente dal Presidente del Consiglio
dei Ministri in quanto vertice del potere esecutivo.
Declassificazione e desecretazione: La declassificazione automatica non si applica quando, con
provvedimento motivato, i termini di efficacia del vincolo sono prorogati dal soggetto che ha
proceduto alla classifica o, nel caso di proroga oltre il termine di 15 anni, dal Presidente del
Consiglio dei Ministri. Quando il Presidente del Consiglio dei Ministri non ritenga di confermare il
segreto di Stato, provvede, in qualità di Autorità nazionale per la sicurezza, a declassificare gli atti, i
documenti, le cose o i luoghi oggetto di classifica di segretezza, prima che siano messi a
disposizione dell’autorità giudiziaria competente.
Accessibilità agli atti desecretati: Ai sensi del comma 7 dell’art. 39 della legge 124/2007 decorsi
15 anni dall’apposizione o dall’opposizione all’autorità giudiziaria (ai sensi dell’art. 202 c.p.p.) è
consentito a chiunque vi abbia interesse di richiedere al Presidente del Consiglio dei Ministri
l’accesso alle informazioni, ai documenti, agli atti, alle attività, alle cose ed ai luoghi. Il termine di
durata del vincolo derivante dal segreto di Stato è comunque prorogabile dal Presidente del
Consiglio dei Ministri per una o più volte per un tempo non superiore a 30 anni. È, comunque, fatta
salva la possibilità di dichiarare la cessazione del vincolo del segreto di Stato in ogni momento
indipendentemente dal decorso dei 15, nel caso in cui siano venute meno quelle esigenze che erano
state addotte a fondamento del provvedimento di apposizione77.
Il D.P.C.M. del 2008 stabilisce che, ai fini della durata del vincolo per le informazioni, le notizie, i
documenti, gli atti, le attività, le cose o i luoghi già coperti dal segreto di Stato alla data dell’entrata
in vigore della nuova disciplina, i termini di 15 e di 30 anni si computano a decorrere
dall’apposizione del vincolo, o in sua assenza, dalla conferma della sua opposizione 78. Infine il
secondo comma dell’art. 10 della legge 124/2007 coordina la disciplina del segreto di Stato con la
normativa amministrativa del diritto di accesso (L.241/1990 e successive modifiche) stabilendo che
il Presidente del Consiglio può, con la valutazione preliminare dell’amministrazione interessata,
consentire l’accesso alle notizie segrete solo a chi è in possesso di requisiti oggettivi e soggettivi
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: In base all’art. 261 del Codice Penale,
“Rivelazione di segreti di Stato”, chiunque riveli notizie di carattere segreto indicate nell'art. 256 è
punito con la reclusione da 3 a 15 anni (c.p. 29, 32).
Se il fatto è commesso in tempo di guerra (c.p. 310), ovvero ha compromesso la preparazione o
l’efficienza bellica dello Stato (c.p. 268), o le operazioni militari, la pena della reclusione non può
essere inferiore a 10 anni.
Se il colpevole ha agito a scopo di spionaggio politico (c.p. 8) o militare, si applica, la pena
dell’ergastolo.
Le pene stabilite nelle disposizioni precedenti si applicano anche a chi ottiene la notizia (c.p. 7, n. 1,
302, 311, 312).
Se il fatto è commesso per colpa, la pena è della reclusione da 6 mesi a 2 anni.
77
Quando cioè la diffusione delle informazioni, dei documenti, degli atti, delle attività e delle cose non sia più in
grado di ledere gravemente la sicurezza dello Stato e ogni altro interesse politico.
78
Non pone particolari problemi l’ipotesi in cui i termini di durata decorrono dall’apposizione del vincolo,
essendo un momento vicino o, talvolta, contemporaneo alla genesi del documento o della notizia oggetto di
segretazione. Non rispecchia il requisito dell’attualità dell’interesse tutelato l’ipotesi in cui il dies a quo decorra
dall’opposizione al segreto di Stato, che, può collocarsi in un momento cronologicamente distante rispetto alla data in
cui il documento è stato predisposto o la notizia ha assunto rilevanza.
27
Organo di controllo: L’esercizio del potere di secretazione è assoggettato al solo Parlamento, sede
normale di controllo nel merito delle più alte e più gravi decisioni dell’esecutivo, attraverso il 79
COPASIR.
Su richiesta del Presidente del COPASIR, il Presidente del Consiglio dei Ministri è tenuto a esporre,
in una seduta segreta, il quadro informativo idoneo a consentire l’esame nel merito della conferma
dell’opposizione del segreto di Stato. Se ritiene infondata l’opposizione, il Comitato ne riferisce a
ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni.
3.d Regno Unito
3.d.i Libertà d’informazione
Riferimenti costituzionali80: Nel periodo laburista (1997-2001), è stato introdotto un poderoso
pacchetto di riforme costituzionali, che include il Freedom of Information Act (2000) 81, il cui valore
giuridico è quello di uno statuto con natura costituzionale.
Normativa di riferimento: Il Freedom of Information Act (FoIA), adottato nel novembre del 200082
prevede l’accesso alle informazioni detenute da autorità pubbliche 83 sia tramite la pubblicazione
delle informazioni84, a cui sono tenute le stesse autorità, che attraverso richieste di individui 85. La
79
Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR).
80
Il Regno Unito ha nessun documento costituzionale, ma una costituzione non codificata o “non
scritta”. La costituzione britannica si fonda perciò sia su documenti scritti (leggi, sentenze e trattati), che su
altre fonti non scritte, comprese le convenzioni costituzionali, le leggi parlamentari e le prerogative reali. La
base della costituzione britannica è sempre stata la dottrina della sovranità parlamentare, secondo cui le
leggi approvate dal Parlamento sono fonte suprema e definitiva.
81
Il Freedom of Information Act, entrato in vigore nel gennaio del 2005, è una legge del Parlamento
del Regno Unito, che attua un manifesto del partito laburista nelle elezioni generali del 1997, sviluppato dal
dottor David Clark, come Libro Bianco del 1997 “Your right to know. Freedom of information ”, la cui
prefazione è dell’allora Primo Ministro Tony Blair..
82
Per ulteriori informazioni cfr. Campagna per la Libertà di Informazione.
83
Autorità pubbliche sono: i dipartimenti governativi, le autorità locali, il sistema sanitario nazionale, le
scuole statali e le forze di polizia. Tuttavia, la legge non copre necessariamente ogni organizzazione che
riceve denaro pubblico. Ad esempio, non copre alcuni enti di beneficenza che ricevono sovvenzioni e le
organizzazioni del settore privato che svolgono funzioni pubbliche. Cfr. la lista degli organismi coperti dalla
legge.
84
Cfr. quali informazioni necessitano di essere pubblicate.
85
Cfr. la procedura per l’accesso alle informazioni per cui venga fatta richiesta.
28
legge copre tutte le informazioni registrate in possesso di un’autorità pubblica in Inghilterra, Galles
e Irlanda del Nord, e quelle delle autorità pubbliche inglesi con sede in Scozia. Le informazioni in
possesso delle autorità pubbliche scozzesi è coperto dallo Scotland Freedom of Information Act
(Scozia) del 200286. La legge non consente l’accesso ai dati personali, anche se propri, in quanto
disciplinato dal Data Protection Act del 199887.
Chi può avanzare richiesta di accesso agli atti: Chiunque può fare richiesta per ottenere
informazioni, che devono essere sempre accessibili (salvo in caso di necessità o se contra legem –
vedi infra); non è necessario, infatti, essere cittadini britannici o residenti nel Regno Unito. Le
richieste di informazioni possono essere avanzate anche da organizzazioni (ad esempio un giornale,
un gruppo o una società). Anche i dipendenti di una pubblica autorità possono fare richieste al
proprio datore di lavoro per l’ottenimento di informazioni. Il richiedente non deve motivare la
propria pretesa, mentre è necessario giustificare il rifiuto nell’accesso. È obbligatorio trattare tutte le
richieste di informazioni allo stesso modo, tranne che in alcune circostanze relative alle richieste
vessatorie e o per quelle che riguardino i dati personali. I richiedenti devono indirizzare le loro
richieste all’autorità pubblica che pensano detenga le informazioni ricercate. L’autorità pubblica che
riceve la richiesta è responsabile per la risposta88. Le richieste non devono essere inviate
all’Information Commissioner Office (ICO)89, a meno che il richiedente voglia informazioni in suo
possesso.
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: Il Freedom of Information
Act copre tutte le informazioni registrate detenute da un’autorità pubblica. Il FoIA non si limita ai
soli documenti ufficiali, ma copre documenti anche digitali, lettere, e-mail, fotografie e registrazioni
audio o video, note, registrazioni di conversazioni telefoniche e registrazioni a circuito chiuso. La
legge prevede vengano prodotti degli insiemi di dati (datasets90), raccogliendo dati fattuali e grezzi,
che vengano generati nell’ambito della fornitura di servizi. Il FoIA si applica ai soli atti delle
autorità pubbliche, di cui viene fornito un elenco nell’Allegato 191. Alcuni di questi organismi sono
86
Il Freedom of Information Act del 2002 (Scozia) - approvato dal Parlamento scozzese nel maggio
2002 e entrato in vigore nel gennaio 2005 -, costituisce una seconda legge sulla libertà di informazione e
copre gli enti pubblici su cui il Parlamento di Holyrood (invece che Westminster) ha giurisdizione. Il Freedom
of Information Act (Scozia) limita la capacità di veto sulle decisioni del Commissario (vedi nota successiva
“Commissione informazioni”). In questa legge non rientrano le informazioni sull’ambiente, disciplinate dall’
Environmental Information (Scotland) Regulations 2004, che implementa la Direttiva dell’Unione Europea
2004/4/EC e la Aarhus Convention. Il Local Government Act (Accesso alle informazioni), prevede il diritto di
accesso alle riunioni delle autorità locali e la divulgazione delle politiche e delle prassi degli enti locali. Un
emendamento alla legge è stato fatto per portare le esenzioni in linea con FoIA. .
87
Gli individui possono accedere alle proprie informazioni personali solo in base al Data Protection
Act 1998. Può essere presentato ricorso alla Commissione informazioni o ai tribunali.
88
Le autorità pubbliche sono tenute a rispondere entro 20 giorni lavorativi. L’intervallo di tempo può
essere esteso in caso si tratti di informazioni di interesse pubblico, per cui occorre un lasso di tempo
ragionevole. Non ci sono tasse per le richieste agli organi del governo centrale, purché costino meno di £
600, o agli enti locali, a condizione che costino meno di £ 450.
89
Cfr. Information Commissioner Office.
90
Per maggiori informazioni sui datasets.
91
Cfr. Allegato 1 al Freedom of Information Act.
29
elencati per nome, come la Health and Safety Executive o la National Gallery. Altri sono elencati
per tipo, per esempio, i Dipartimenti governativi, i consigli parrocchiali o le scuole pubbliche. Le
agenzie esecutive di tali organismi sono classificate come parte del Dipartimento governativo di
riferimento92. La Sezione 5 del FoIA conferisce al Segretario di Stato il potere di designare ulteriori
organismi sottoposti alla disciplina della legge, in quanto pubbliche autorità.
Alcuni organismi sono coperti dal FoIA solo per alcune delle informazioni in loro possesso:
medici, dentisti e altri professionisti sanitari hanno l’obbligo di fornire informazioni solo in merito
al proprio lavoro per il Servizio Sanitario Nazionale;
la BBC, Channel 4 e S4C (canale gallese), in quanto emittenti di servizio pubblico, non devono
fornire informazioni sulle attività giornalistiche, letterarie o artistiche; e
alcuni organismi che hanno funzioni giudiziarie non devono fornire informazioni su tali attività.
A decorrere dal 1 settembre 2013, oltre agli organismi elencati nell’Allegato 1, la definizione di
autorità pubblica è stata estesa anche alle società che siano di proprietà della Corona, del
settore pubblico allargato o che siano di proprietà congiunta della Corona e del settore
pubblico93. Parlamentari considerati individualmente, membri dell’Assemblea o consiglieri
non sono coperti dalla legge.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: Il Freedom of Information Act contiene 13
pagine di esenzioni per la divulgazione delle informazioni suddividendole in tre categorie:

La categoria di “esenzione assoluta” di informazioni riguarda gli atti processuali, i dati relativi
alla vita privata e i servizi di sicurezza, la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio o se ai
sensi di un’altra legge ne è vietata la diffusione.

La categoria qualificata come “classe di esenzione” si riferisce a quelle informazioni il cui
accesso implicherebbe la divulgazione di altre informazioni, perché inserite in una più ampia
gamma. Esempi di tale categoria sono la formulazione delle politiche del Governo, la
salvaguardia della sicurezza nazionale, le indagini, le comunicazioni Reali, i privilegi legali, la
sicurezza pubblica o quelle informazioni ricevute in via confidenziale da un Governo straniero.
Per questa categoria può farsi un “test di interesse pubblico”, di modo che l’informazione venga
negata solo quando l’interesse pubblico al mantenimento dell’esenzione prevalga sull’interesse
pubblico alla divulgazione.

La terza categoria è un’esenzione più limitata che prevede che il Governo dimostri che la
divulgazione delle informazioni richieste possa arrecare pregiudizio o danno tale da negare
l’accesso. Tale categoria include informazioni relative alla difesa, alle relazioni internazionali,
all’economia, alla prevenzione della criminalità, a interessi commerciali e altri ambiti che
potrebbero pregiudicare l’efficace svolgimento degli affari pubblici. Anche per questa categoria
può essere predisposto il “test interesse pubblico”.
Possibilità di ricorso: In caso di diniego possono essere promossi appelli direttamente presso
l’autorità pubblica a cui si era fatta la richiesta. Dopo questa fase iniziale, è possibile avere una
revisione esterna da parte dell’Information Commissioner94, che supervisiona l’attuazione del FoIA.
Un ulteriore ricorso per le decisioni del Commissioner può essere promosso presso l’Information
92
Per esempio la Motorizzazione è coperta dalla legge perché parte del Dipartimento dei Trasporti.
Tuttavia, gli organismi sulla concorrenza non sono considerati come parte del dipartimento di riferimento e
sono elencati singolarmente nella parte VI dell’Allegato 1
93
Per maggiori informazioni cfr. Public authorities under the Freedom of Information Act
94
30
Tribunal95. Successivi ricorsi sulle decisioni dell’Information Tribunal, sui soli punti di diritto,
possono essere fatti alla High Court of Justice96.
Il Department of Constitutional Affairs (l’ex Lord Chancellor’s Department) 97 è incaricato
dell’attuazione e del monitoraggio del FoIA per il Governo centrale. È, altresì, responsabile del
codice legale di buone prassi che le autorità devono seguire, fornisce consulenza e orientamento per
gli enti pubblici e presenta una relazione annuale di attuazione al Parlamento.
3.d.ii Segreto di Stato:
Riferimenti costituzionali:
Normativa di riferimento: La disciplina del segreto di Stato è stabilita per legge sin dal 1889, anno
in cui è stato emanato il primo Official Secrets Act (OSA)98, originario di una lunga serie, i cui
successivi interventi principali sono stati posti in essere nel 1911 e, da ultimo, nel 1989 99.
Quest’ultimo è stato adottato per rettificare un complesso normativo e giurisprudenziale assai
disomogeneo e frammentario. L’Official Secrets Act, che comprende ancora disposizioni
inizialmente adottate nel 1911, criminalizza la pubblicazione non autorizzata di informazioni del
Governo relative alla sicurezza nazionale. È stato spesso usato contro informatori del Governo e dei
media per la diffusione di informazioni relative ai servizi di sicurezza. La House of Lords ha
stabilito nel 2002 che la difesa dell’interesse pubblico non incide ai fini dell’applicazione
dell’OSA100. La legge del 1989 disciplina aspetti specifici, attinenti, alla punibilità per la
divulgazione di informazioni rientranti in una delle sei categorie seguenti:
1. sicurezza ed intelligence; 2. difesa; 3. relazioni internazionali; 4. crimini e poteri speciali di
indagine; 5. informazioni ricevute in via riservata da altri Stati ed organizzazioni internazionali; 6.
informazioni affidate in via riservata ad altri Stati o ad organizzazioni internazionali 101. L’OSA
Ibidem. Quando il Commissario ordina il rilascio di informazioni basato sulla valutazione
dell'interesse pubblico, la decisione può essere annullata con un certificato ministeriale.
95
Per maggiori informazioni sull’Information Tribunal e sulle Decisioni dell’Information Tribunal.
96
Per maggiori informazioni sulla High Court of Justice.
97
DCA su FoIA.
98
Cfr. per il testo integrale dell’Official Secret Act del 1989.
99
Cfr. per un resoconto sulle Leggi relative al Segreto di Stato.
100
Il Comitato per i Diritti Umani delle Nazioni Unite ha espresso, nel 2001, preoccupazione per
l’ampiezza della legge affermando:
“[…] che la disciplina degli Official Secrets Act del 1989 ha impedito ad ex dipendenti della Corona di
diffondere informazioni che potessero essere di interesse pubblico, [così come] ai giornalisti di pubblicare tali
questioni. Lo Stato Parte dovrebbe garantire che la protezione sia connessa ad informazioni effettivamente
legate a questioni di sicurezza nazionale e limitate ai casi in cui è stato dimostrata la necessità di non
divulgazione”.
101
3 La prova del danno varia a seconda della categoria di informazione. In alcuni casi, deve essere
comprovata l’esistenza di un danno all’interesse pubblico. In altri, è l’atto stesso della divulgazione ad essere
automaticamente suscettibile di sanzione penale.
31
disciplina atti compiuti, non solo dai Crown servants102, ma anche da privati cittadini (rendendo così
soggette alla legge le divulgazioni operate dai mass-media).
Alle persone che lavorano con informazioni sensibili è comunemente richiesto di firmare una
dichiarazione secondo cui si impegnano a rispettare le restrizioni imposte dall’OSA (ciò è indicato
come “la firma degli Official Secrets Act”103). L’apposizione di tale firma non ha effetto su azioni
legali, non costituendo un contratto, e gli individui che trattino informazioni classificate sono
vincolati a tali restrizioni anche se non hanno apposto alcuna sottoscrizione.
Classificazione: Il Government Protective Marking Scheme104 è il sistema amministrativo posto in
essere dal Governo al fine di assicurare la corretta ed adeguata gestione e salvaguardia dell’accesso
ad informazioni e ad altri dati, con l’obiettivo ultimo di sostenere l’operato del Governo britannico.
Il sistema di classificazione del materiale è circoscritto alle sole informazioni prodotte o nel
possesso del Governo; infatti, al di fuori del Governo, non esiste alcun sistema univoco per la
classificazione di materiali riservati.
Il sistema di classificazione prevede cinque categorie. In ordine discendente di riservatezza: Top
Secret, Secret, Confidential, Restricted e Protect. Il materiale privo di protezione è denominato
102
Ai fini dell’applicazione dell’OSA, per Crown servants si intendono i Ministri, i funzionari pubblici, i
membri delle forze armate, gli agenti di polizia e qualsiasi altro individuo impiegato, anche per contratto,
nell’ambito delle forze armate. Il Ministro competente può annoverare tra i Crown servants qualsiasi altro
ufficiale o persona di enti governativi che ritenga opportuno, previa autorizzazione da parte della House of
Commons.
103
È comune firmare questa dichiarazione sia prima che dopo un periodo di lavoro che preveda
l’accesso a segreti (ad esempio a informazioni relative ai servizi di Intelligence MI5 Counterintelligence/Home Office/MOD - e MI6 - Intelligence/Foreign Office/MOD.
104
Cfr. il Government Security Classification.
32
Unclassified105. Le classificazioni vengono solitamente apposte su informazioni in forma elettronica
o cartacea, ma possono applicarsi a qualsiasi bene del Governo.
Solamente chi produce il materiale o chi è autorizzato a possederlo può apporre o modificare una
classificazione di riservatezza. Se tali soggetti non sono identificabili, la classificazione può essere
alterata solamente con il consenso di coloro che sono in concreto responsabili dell’informazione. Il
Security Policy Framework raccomanda, in ogni caso, che la classificazione di un documento
avvenga in considerazione di una valutazione del danno (c.d. harm o damage test), al fine di
accertare il probabile effetto della compromissione del materiale. In base all’Official Secrets Act
1989 il personale dei servizi di sicurezza e della funzione pubblica può essere indicato come
notified persons, venendo così ad essere assoggettati all’operato della legge o di taluni
provvedimenti della stessa106.
105
I criteri relativi a ciascuna classe di riservatezza possono essere così sintetizzati:
Top Secret: la violazione della sicurezza di tali informazioni o materiali comporta: una minaccia
diretta per la stabilità interna del Regno Unito o di Paesi amici; la perdita di un numero elevato di vite umane;
un danno eccezionalmente grave all’efficacia o sicurezza del Regno Unito o di forze alleate o all’efficacia di
operazioni di sicurezza o intelligence estremamente importanti; un danno eccezionalmente grave ai rapporti
con governi amici; un grave danno a lungo termine per l’economia del Regno Unito.
Secret: la compromissione della riservatezza di tali informazioni comporta, con alta probabilità:
l’aumento delle tensioni internazionali; un grave danno ai rapporti con governi amici; una minaccia alla vita
umana oppure un grave pregiudizio per l’ordine pubblico o per la sicurezza o libertà degli individui ; un grave
danno all’efficacia o sicurezza di forze armate britanniche o di Paesi alleati oppure l’efficacia di operazioni di
sicurezza o intelligence estremamente importanti; un grave danno alle finanze del Regno Unito o ai suoi
interessi economici e commerciali.
Confidential: la divulgazione di queste informazioni ha, come conseguenze: un grave danno ai
rapporti diplomatici (può dar luogo a proteste formali o ad altre sanzioni); un pregiudizio alla sicurezza o alle
libertà individuali; un danno all’efficacia operativa o alla sicurezza di forze armate britanniche o di Paesi
amici o a quella di operazioni di sicurezza o intelligence importanti; l’azione contro le risorse finanziarie del
Regno Unito oppure contro i suoi interessi economici e commerciali; la messa a repentaglio della stabilità
finanziaria delle organizzazioni principali; un ostacolo all’indagine su gravi reati o un’agevolazione della loro
commissione; l’impedimento grave all’attuazione o all’efficacia di importanti policies del Governo; il blocco o
il disturbo sostanziale di operazioni nazionali importanti.
Restricted: la divulgazione di queste informazioni influisce in negativo sulle relazioni diplomatiche;
provoca un danno sostanziale ad individui; rende maggiormente difficile il proseguimento dell’efficacia
operativa o la sicurezza delle forze armate britanniche od alleate; provoca un importante danno economico o
la perdita di potenziali guadagni oppure facilita operazioni di guadagno o arricchimento indebito per individui
o società; pregiudica l’indagine sulla commissione di reati o ne agevola la commissione; viola gli impegni
presi al fine di conservare la riservatezza delle informazioni fornite da terzi; impedisce l’attuazione o
l’efficacia di policies governative; viola le limitazioni stabilite per legge alla divulgazione di informazioni; pone
il Governo in una posizione di svantaggio nei negoziati commerciali o politici; mette a repentaglio la corretta
gestione del settore pubblico e delle sue attività.
Protect: la divulgazione delle informazioni comporta pericolo per individui; viola impegni volti a
preservare la riservatezza di informazioni fornite di terzi; viola le limitazioni stabilite per legge alla
divulgazione di informazioni; provoca un danno economico o la perdita di potenziali guadagni, o facilita
l’arricchimento indebito; conferisce un vantaggio indebito per taluni individui o società; pregiudica l’indagine
sulla commissione di reati o ne facilita la commissione; pone il Governo britannico in una posizione di
svantaggio nell’ambito di negoziati commerciali o politici con altre parti. Inoltre, il personale addetto ha a
disposizione una serie di ulteriori definizioni volte a limitare l’accesso al materiale, operanti, ad es., in base
alla nazionalità (“For British Eyes Only”) o al settore operativo. In genere, tali ulteriori classificazioni vengono
apposte su materiale almeno di livello Confidential.
Cfr. il testo integrale del Security Policy Framework.
106
L’“avviso” deve essere notificato per scritto ed è soggetto a rinnovo quinquennale. Il ministero o
l’agenzia governativa interessata deve controllare periodicamente la necessità di confermare lo status di
notifica, nonché il numero di persone destinatarie della stessa.
33
Il Freedom of Information Act 2000 non contiene alcun riferimento allo schema di classificazione
adottato dal Governo, ma, come sottolineato nello stesso Security Policy Framework107, la presenza
di una classificazione può essere indicativa dell’impedimento alla divulgazione 108. In ogni caso,
l’accesso ad informazioni o ad altro materiale riservato deve essere concesso solamente a coloro che
ne dimostrino la necessità per lo svolgimento delle proprie mansioni e che abbiano la necessaria
autorizzazione a trattare materiali riservati. L’accesso è comunque improntato al principio del needto-know.
Quale organo impone il segreto: L’apposizione del segreto di Stato non è disciplinata in un atto
legislativo. Il Governo britannico ha redatto un documento contenente delle linee-guida al riguardo,
intitolato Security Policy Framework, secondo cui è il Governo che elabora enormi volumi di
informazioni sensibili (e dati personali a questioni di sicurezza nazionale) e gestisce beni e servizi
che sono fondamentali per la sicurezza pubblica. I singoli Ministeri e le agenzie governative devono
emanare proprie misure a tutela delle informazioni o dei beni riservate che producano o che
custodiscano, attenendosi a tale Framework.
Declassificazione e desecretazione: La legge non prevede alcuna possibilità di divulgazioni
effettuate adducendo un interesse pubblico, che sono, quindi, soggette a sanzione penale (vedi
infra).
Per le divulgazioni autorizzate assume una rilevanza centrale la figura del Ministro. Una
divulgazione, infatti, si può ritenere autorizzata solamente se è avvenuta nell’estrinsecazione di un
“dovere ufficiale”; con ciò si intendono i doveri che i funzionari pubblici hanno nei confronti del
proprio superiore gerarchico, che, nella maggior parte dei casi, farà capo ad un Ministro, figura
avente il potere di autorizzare la divulgazione. Tale potere spetta anche ai massimi funzionari
pubblici (senior civil servants) che siano a capo di organizzazioni non rientranti all’interno di una
gerarchia che fa capo ad un Ministero (le c.d. Agenzie dello Stato).
La divulgazione operata da qualsiasi altro individuo è legalmente autorizzata solamente se rivolta a
funzionari della Corona nell’interesse delle mansioni svolte da questi ultimi e deve comunque aver
ricevuto l’autorizzazione ufficiale.
Le linee-guida per la condotta dei funzionari pubblici impongono loro il dovere di “servire il
Governo, quale che sia il suo orientamento politico” e “agire in modo tale da meritare e mantenere
la fiducia dei Ministri”. La conservazione della segretezza delle informazioni riservate acquisite nel
corso della propria attività è, infatti, indispensabile per assicurare il rapporto di fiducia tra Ministri e
funzionari pubblici e, per tale via, l’efficienza del Governo
Accessibilità agli atti desecretati: In precedenza, ai sensi del Public Records Act del 1958109, le
informazioni venivano declassificate dagli Archivi Nazionali dopo 30 anni. Questa regola è stata
ora modificata dal Freedom of Information Act che stabilisce che i documenti e i file diventano
107
Cfr. Understanding the Security Policy Framework.
108
L’apposizione di una classificazione non è prova conclusiva della non-divulgabilità del documento,
poiché la classificazione stessa potrebbe essere obsoleta oppure eccessiva. Ai sensi del Freedom of
Information Act 2000, il detentore dell’informazione è responsabile per la valutazione delle ed il responso alle
richieste di informazione; se il detentore è favorevole alla divulgazione, chi ha prodotto l’informazione,
oppure il detentore specificato, deve essere consultato preventivamente. Qualsiasi dubbio in materia di
divulgazione, ai sensi del Freedom of Information Act, può essere risolto in via interna, attraverso
consultazione del proprio superiore gerarchico, oppure di una divisione apposita del Ministero di giustizia, la
Ministry of Justice FOI Clearing House.
109
Cfr. il testo del Public Records Act.
34
“documenti storici” dopo 30 anni e fino a quel momento non sono permesse esenzioni. L’accesso ai
file più recenti è regolato dalla parte IV del FoIA110.
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: La Sezione 10 dell’Official Secret Act
disciplina le sanzioni e le modalità del processo per i reati ai sensi delle sue disposizioni.
La seconda parte della Sezione 10, “Sanzioni”, prevede che una persona colpevole di un reato ai
sensi dell’articolo 8, commi 1, 4 o 5, è punibile con la reclusione per un periodo non superiore a tre
mesi111, con una multa non superiore al livello 5 della scala standard112 o con entrambe.
La parte prima della stessa sezione prevede che una persona colpevole di qualsiasi altro reato ai
sensi della legge è punibile, in caso di condanna, con la reclusione per un periodo non superiore a
due anni, con una multa o con entrambe, o, in caso di condanna sommaria, con la reclusione per un
periodo non superiore a sei mesi, con una multa non superiore ai limiti stabiliti per legge o con
entrambe.
Nella Sezione 11 dell’OSA, “Arresto, investigazione e processo”, è stato inserito il riferimento alla
sezione 24, parte seconda, punto b), del Police and Criminal Evidence Act 1984113.
Le accuse in base a violazioni dell’OSA vengono prodotte solo con il permesso del Procuratore
Generale e sono rare114.
Organo di controllo: In base all’Allegato, Security Controls Framework, al Government Security
Classification115 i Dipartimenti e le agenzie governative dovrebbero garantire controlli costanti su
tutte le informazioni su cui è stato apposto il Segreto di Stato e valutarne l’eventuale desecretazione
tramite il Ministero di riferimento.
Possibilità di ricorso: Le Corti mostrano, a proposito del segreto di Stato, una marcata deferenza nei
confronti dell’Esecutivo. Ciò avviene nonostante il riconoscimento, in linea generale, del valore
della trasparenza dell’operato del Governo e della libertà d’informazione. Nella prassi, però, in
materia di national security, le corti hanno fatto uso di un indubbio self-restraint, a favore del libero
operato del Governo.
A differenza della libertà di espressione o del diritto alla vita, la libertà di accesso alle informazioni
detenute dal Governo non è stata percepita alla stregua di un diritto umano incomprimibile 116. Altro
110
Si vedano in particolare i punti da 62 a 67 della Parte IV del Freedom of Information Act.
111
Al punto 39 delle modifiche in prospettiva dell’allegato 26 al Criminal Justice Act del 2003, per la
sezione 10, parte 2, dell’OSA le parole “tre mesi” sono sostituite dalle parole “51 settimane”.
112
Cfr. Standard scale of fines.
113
Cfr. Sezione 24 del Police and Criminal Evidence Act 1984.
114
Un elenco di azioni penali di cui alla sezione 2 dell’Official Secret Act tra il 1911 e il 1987 è inclusa
come appendice ad una House of Commons Library Reference Sheet del 1988 (Appendix B to House of
Commons Library Reference Sheet No 88/7, Official Secrets Bill [Bill 9 of 1988-89], 16 December 1988).
115
Cfr. l’Allegato Security Controls Framework, da p.16.
116
Neppure nella CEDU, del resto, è assoluta, ma è qualificata da talune condizioni, enumerate all’art.
10, par. 2, che devono comunque essere stabilite per legge, essere necessarie, proporzionate ad obiettivi
35
aspetto da tener presente è quello delle eccezioni alla pubblicità del giudizio. Nonostante il valore
costituzionale del principio della pubblicità del giudizio fosse già stato riconosciuto nel 1913 117, una
eccezione è sempre stata posta per quei casi che, in ragione della natura del tipo di processo o delle
questioni da valutare, sarebbe stato più opportuno trattare in camera, ovvero “a porte chiuse”; tra
tali casi si annoverano naturalmente quelli relativi all’Official Secrets Acts o quelli nei quali si
trattano informazioni di carattere riservato a tutela della sicurezza pubblica. La sentenza, tuttavia,
non è riservata: lo è soltanto, per previsione legislativa, nella procedura di fronte allo Special
Immigration Appeals Commission, che può riunirsi in camera chiusa e pronunciare judgments in
parte riservati.
È vero che le corti richiedono prove che indichino l’incidenza della questione su interessi di
sicurezza nazionale. Tuttavia, non si coglie da questo l’opportunità per un riequilibrio nei confronti
dell’esecutivo, giacché si ammette che a dimostrazione della rilevanza dell’interesse nazionale sia
sufficiente un attestato del Governo. In tal senso, è significativo il caso conosciuto come GCHQ118,
in cui veniva impugnato il divieto imposto unilateralmente dal Governo britannico alla
sindacalizzazione dei funzionari pubblici del GCHQ, alla luce di alcuni disordini avvenuti negli
anni precedenti. Il Governo aveva invocato, a fondamento del divieto, motivazioni relative alla
sicurezza nazionale. La House of Lords ha affermato che le corti non erano idonee a valutare i
bisogni relativi alla sicurezza nazionale degli Stati, ma di fronte ad atti posti in essere sulla base
tanto della legge quanto dalla prerogativa regia, che influiscono sui diritti umani, sugli interessi o su
legittime aspettative che si sono venute a creare, le corti avrebbero tratto prove a sostegno
dell’affermazione che l’atto in questione era necessario per evitare un danno alla sicurezza
nazionale. Tuttavia, nonostante una apparente assertività, la prova ritenuta sufficiente era costituita
semplicemente da un attestato (affidavit) redatto dal Segretario del Gabinetto, il quale riportava
talune preoccupazioni che la consultazione con i rappresentanti del sindacato allora attivo nel
GCHQ avrebbe potuto comportare disordini.
Nella sentenza Cheblak, del 1991119, la Court of Appeal ha stabilito che l’operato dell’Esecutivo
(che aveva espulso un cittadino libanese per motivi collegati alla sicurezza nazionale) era da
presumersi in buona fede; qualsiasi affermazione del contrario doveva essere provata. Poiché il
Ministro non ha l’obbligo di fornire alcuna spiegazione se non che l’espulsione era avvenuta in base
a motivi di sicurezza nazionale, la confutazione della decisione dell’esecutivo risultava di fatto
impossibile. Successivamente, le corti hanno introdotto alcune salvaguardie, in ottemperanza allo
Human Rights Act 1998 ed a quanto emerso dal caso Chahal, pronunciato dalla CEDU nel 1996120.
La Corte di Strasburgo ha stabilito che deve sussistere un controllo indipendente ed efficace delle
principali questioni di fatto e, sebbene possano sussistere motivi fondati per non divulgare certe
prove, devono comunque essere previste ulteriori misure a tutela dei diritti umani. Nella prassi, ciò
si è tradotto in un più approfondito esame giudiziario nei casi in cui siano coinvolti i diritti umani,
con una sottoposizione delle decisioni ministeriali alla prova di proporzionalità con riguardo
all’obiettivo prefissato.
legittimi ed essere interpretate restrittivamente.
117
Caso Scott contro Scott, della House of Lords.
118
Council of Civil Service Unions contro Minister for the Civil Service [1985] AC 374, pronunciato dalla
House of Lords nel 1985.
119
Cfr. Cheblak case.
120
Cfr. Chantal contro United Kindom.
36
Nonostante la maggiore attenzione delle corti al riguardo, è innegabile che permangano lacune
importanti.
3.f Argentina
3.f.i Libertà di informazione
Riferimenti costituzionali: Non ci sono riferimenti diretti al diritto alla conoscenza nella
Costituzione Argentina, ma la giurisprudenza della Corte Suprema di Giustizia ne ha riconosciuto
l’esistenza e quindi la tutela costituzionale e in una serie di articoli è richiamato il diritto di accesso
a determinate informazioni121. L’art. 43(3), consente a ciascun individuo il diritto di presentare
un’azione legale, la acción de amparo122, per accedere ai propri dati in possesso di registri e banche
dati pubblici e privati123. In caso di errore o discriminazione ciascuno può esigere la soppressione,
rettifica, confidenzialità e aggiornamento dei dati.
L’art. 75(22) garantisce l’applicazione interna dei trattati internazionali, conferendogli valore
superiore alla legge ordinaria, e richiama direttamente una serie di trattati internazionali di maggior
rilievo a cui attribuisce forza costituzionale, inclusi la Convenzione Americana sui diritti umani, la
Dichiarazione Universale dei Diritti Umani e il Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici.
Questi trattati stabiliscono la libertà di espressione e il diritto di cercare e fornire informazioni 124,
che nel diritto internazionale sempre più viene interpretato estensivamente per includere il diritto di
accesso all’informazione.
La giurisprudenza della Corte Suprema di Giustizia Argentina ha confermato l’esistenza del diritto
di accesso richiamando il valore costituzionale riconosciuto a tali trattati e ha stabilito che tale
diritto è anche implicitamente affermato nell’art. 1 della Costituzione 125. Questa norma prevede la
forma di governo repubblicana, che secondo la Corte Suprema genera un obbligo alla trasparenza e
pubblicità degli atti di governo. L’obbligo di garantire l’accesso agli atti ricade non solo sulle entità
pubbliche ma anche soggetti privati che esercitano funzioni pubbliche.
Normativa di riferimento: Il decreto 1172 del 2003126, analizzato qui di seguito, garantisce il
diritto di accesso alle informazioni pubbliche ma solo per il potere esecutivo, trattandosi di un
121
L’art. 38 prevede che la Costituzione garantisca ai partiti politici l’accesso alle informazioni pubbliche e la
comunicazione delle loro idee; l’art. 41 stabilisce che le autorità mettano a disposizione le informazioni sull’ambiente; e
secondo l’art. 42 i consumatori e fruitori di servizi e beni hanno diritto a informazioni adeguate e veritiere.
122
La acción de amparo è un’azione legale rapida per la tutela di diritti garantiti dalla Costituzione argentina.
123
Cfr. il testo integrale della Costituzione argentina in spagnolo o in inglese.
124
Art. 13.1 della Convenzione Americana sui diritti umani, art. 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti
Umani e art. 19 del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici.
125
Cfr. in tal senso la decisione della Corte Suprema de Justicia de la Nación, A. 917. XLVI, Associación
Derechos Civiles c/EN – PAMI, 4 dicembre 2012 o per un riassunto in inglese. Si veda in tal senso anche il Centro de
Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información.
126
Cfr. il testo integrale del Decreto 1172/2003 o altre informazioni sullo stesso.
37
decreto e non di una legge. Quindi si applica a tutte le agenzie, entità, organismi e società che
ricadono sotto la giurisdizione del potere esecutivo e le società che hanno ricevuto fondi dal
Governo. Inoltre, la Legge 25.520127 sui Servizi Segreti all’art. 16 stabilisce che l’accesso alle
informazioni di qualsiasi fonte dei Servizi Segreti debba essere autorizzato dal Presidente della
Nazione (o il pubblico ufficiale a cui può delegare tale potere) secondo i limiti stabiliti dalla legge
stessa.
Chi può avanzare domanda di accesso agli atti: ogni persona o società può chiedere accesso alle
informazioni, senza bisogno di dimostrate un interesse particolare né di essere rappresentati da un
avvocato. Le agenzie hanno dieci giorni per rispondere.
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: il regolamento stabilisce
una presunzione di pubblicità di tutti i documenti detenuti dai soggetti a cui si applica. Inoltre,
prevede una serie di obblighi per le agenzie di informare i cittadini delle informazioni in loro
possesso per guidarli nell’accesso.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: l’art. 16 stabilisce i limiti del diritto di
accesso e prevede che le agenzie possano non fornire le informazioni richieste solo in caso di:
a) informazione espressamente classificata come riservata, specialmente se riferita a sicurezza,
difesa e politica estera;
b) informazioni che possano mettere in pericolo il corretto funzionamento del sistema finanziario e
bancario;
c) i segreti industriali, commerciali, finanziari, scientifici e tecnici;
d) informazione che possa mettere a rischio i diritti o interessi legittimi di un terzo;
e) informazione preparata dalle stesse agenzie in una serie di casi specifici previsti dalla legge;
f) consulenze legali verso consiglieri di Governo che possano rivelare informazioni su una causa in
corso a danno delle garanzie sul giusto processo;
g) informazione protetta dal segreto professionale;
h) note interne con raccomandazioni e opinioni parte del processo precedente all’emissione di un
atto amministrativo o una decisione;
i) i dati privati, intimi e sensibili protetti dalla Legge sulla Protezione dei Dati;
j) informazione che possa mettere a rischio la vita o sicurezza di un terzo.
Possibilità di ricorso: è consentito il ricorso contro la decisione dell’agenzia di non consentire
l’accesso agli atti o informazioni in base alla Legge sulla Procedura Amministrativa, o tramite un
ricorso interno amministrativo a un’autorità superiore (non obbligatorio) o un appello al tribunale
amministrativo.
3.f.ii Segreto di Stato
Normativa di riferimento: in Argentina non esiste una normativa generale di riferimento sul
segreto di Stato o la classificazione di documenti. La normativa che più si avvicina a quest’ultimo
settore è il decreto R 1.568 del 1950, che stabilisce, unifica e definisce le norme comuni in materia
di classificazione di documenti nei Ministeri della difesa, dell’Esercito, della Marina e
dell’Aereonautica. Inoltre è rilevante in materia la legge 25.520 del 2001 sui Servizi Segreti. È
importante notare che fino a una riforma relativamente recente, in Argentina fosse possibile
emanare anche leggi segrete.
127
38
Classificazione: secondo il decreto 1.568 esistono tre livelli di classificazione e risulta che dopo la
sua emanazione altri ministeri non espressamente richiamati dal decreto abbiano ritenuto di
adeguare la propria classificazione alla sua normativa 128. Secondo il decreto 1.568, è stabilito che: a)
segreta è tutta la documentazione il cui carattere e importanza necessitino una protezione di
sicurezza massima, in mancanza della quale potrebbe pregiudicarsi la Nazione o i piani dello Stato;
b) confidenziale è quella la cui divulgazione danneggia gli interessi dello Stato e della Nazione, o si
riferisce a persone danneggiando la morale o la disciplina o metodi di dottrina per l’utilizzo del
potere militare; e c) riservata è quella che non rispetta le caratteristiche delle altre due categorie ma
è tuttavia opportuno che non sia divulgata al di fuori dell’istituzione e può essere conosciuta solo
dal personale specificamente indicato.
Secondo l’art. 16 della legge 25.520, le attività, il personale, la documentazione e le banche dati
degli organi dei Servizi Segreti porteranno la classificazione di sicurezza che corrisponde
all’interesse della sicurezza interna, la difesa nazionale e le relazioni esterne della Nazione.
Quale organo impone il segreto: non essendoci una normativa unica di riferimento, varie norme
stabiliscono quale organo abbia la responsabilità di imporre il segreto di stato classificando
l’informazione o un documento secondo le categorie previste. In genere, sono i vari Ministri o i
Direttori nazionali a decidere di classificare o meno e quindi imporre o meno il segreto di Stato129.
Declassificazione e desecretazione: Secondo l’art. 16 della legge 25.520, l’accesso alle
informazioni dei servizi segreti classificate sarà autorizzato dal Presidente della Nazione (o il
funzionario al quale deleghi espressamente tale facoltà), con le eccezioni previste dalla legge stessa.
La classificazione inoltre si mantiene anche quando gli atti/informazioni debbano essere trasmessi
alla giustizia e sia richiesta dalla Commissione Bicamerale di controllo degli organismi e le attività
dei Servizi Segreti.
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: Il Codice Penale argentino130 punisce la
violazione dei segreti agli artt. 155-157 bis131, stabilendo che: sarà punito con una multa da 1.500 a
100.000 Pesos chi essendo in possesso di varie forme di corrispondenza e comunicazione
elettronica e telegrafica non destinate alla pubblicità, la facciano pubblicare indebitamente, se il
fatto può causare danni a terzi (ma è esente da responsabilità penale chi agisce per proteggere
inequivocabilmente un interesse pubblico); sarà punito con una multa da 1.500 a 90.000 Pesos e
l’inabilitazione speciale da 6 mesi a 3 anni, chi per ragione del suo stato, ufficio, lavoro, professione
o arte sia a conoscenza di un segreto la cui rivelazione possa causare un danno e lo riveli senza
giusta causa; sarà punito con la reclusione da 1 mese a 2 anni e l’inabilitazione speciale da 1 a 4
anni, il funzionario pubblico che riveli fatti, azioni, documenti o dati che per legge debbano essere
segreti; sarà punito da un mese a due anni e in caso di funzionario pubblico sarà anche soggetto
all’interdizione da uno a quattro anni, chi illegittimamente divulghi o riveli a un altro,
un’informazione registrata in un archivio o una banca dati e di cui doveva preservare il segreto per
legge.
128
Cfr. criteri di classificazione in Argentina.
129
Nell’analizzare la normativa vigente in Argentina, due testi sono stati particolarmente utili in quanto si
riferiscono alle varie leggi in materia: La Accesibilidad documental y sus limitaciones legales: los documentos secretos
en la Argentina, Mariana Nazar, agosto del 2003 e Politicas de Clasificatión de la Información en el Estado,
Observatorio de Politicas Publicas.
130
Cfr. Codice Penale argentino.
131
Artt. 155-157 bis del Codice Penale argentino.
39
Agli artt. 222-223132 vengono invece puniti i delitti che compromettono la pace e dignità della
Nazione e in particolare sarà punito con la reclusione da 1 a 6 anni chi riveli segreti politici, militari,
industriali, tecnologici concernenti la sicurezza, i mezzi di difesa o le relazioni esterne della
Nazione e colui a cui viene rivelato il segreto, ma le pene sono aggravate per i militari (da tre a
dieci anni). Chi essendo a conoscenza di un segreto in virtù del proprio ufficio lo divulghi per
imprudenza o negligenza, sarà invece punito con la reclusione da un mese a un anno e
l’inabilitazione speciale.
Organo di Controllo: presso il Parlamento è istituita la Commissione Bicamerale di controllo degli
organismi e le attività dei Servizi Segreti e esercita un controllo per verificare che i Servizi Segreti
nel loro funzionamento rispettino in modo stringente le norme costituzionali, legali e
regolamentarie vigenti, verificando la stretta aderenza alle garanzie individuali consacrate nella
Costituzione (art. 32). La Commissione ha ampia facoltà di controllare e condurre indagini d’ufficio
e gli organismi dovranno fornire le informazioni e la documentazione richieste secondo i limiti di
cui all’art. 16.
3.g Repubblica Popolare Cinese
3.g.i Open Government Information
Riferimenti costituzionali: la Costituzione della Repubblica Popolare Cinese non garantisce ai
cittadini il diritto all’informazione sulle attività del Governo o di accesso agli atti.
Il concetto del diritto alla conoscenza ( 知情权 ) ha fatto, nel 2003, la sua prima comparsa in
documento ufficiale di Pechino, con la pubblicazione del Libro Bianco sui Diritti Umani in Cina
che affermava, tra l’altro, il diritto dei cittadini cinesi alla libertà d’informazione.
Normativa di riferimento: In Cina non esiste ancora una legge quadro in materia. Tuttavia, dopo
anni caratterizzati dall’approvazione di una serie di progetti pilota e regolamenti voluti da autorità
locali - esempi avanzati di legislazione sono quelli approvati dalla municipalità di Shanghai nel
2004 e dalla provincia del Guangdong nel 2005 - , il 17 gennaio 2007 il Consiglio di Stato ha
diffuso il primo regolamento nazionale - entrato in vigore solo il 1 maggio 2008 - sulla trasparenza
nell’esercizio del governo nella pubblica amministrazione (Open Government Information – 政府信
息公开 ).
Un regolamento che ha rappresentato un punto di svolta rispetto alla tradizionale segretezza in cui
agivano le autorità cinesi e che garantisce maggiore trasparenza rispetto al lavoro della pubblica
amministrazione sia a livello locale che centrale, promozione di un’amministrazione pubblica
basata sullo Stato di diritto. Nel regolamento nazionale è decaduto il riferimento al cosiddetto
diritto alla conoscenza, precedentemente incluso nell’OGI approvato dalle autorità della provincia
del Guangdong. Sulla base del regolamento del 2007, i ministeri, i dipartimenti e le agenzie
governative – sia a livello centrale che locale – devono produrre report annuali e meccanismi di
supervisione sulla pubblicazione delle informazioni. Le autorità amministrative possono procedere
alla pubblicazione delle informazioni di propria iniziativa o in seguito a una specifica richiesta cui
devono rispondere entro 15-20 giorni lavorativi.
Chi può avanzare domanda di accesso agli atti: In base all’articolo 13 del regolamento, i
cittadini della Repubblica Popolare Cinese, le persone giuridiche e altre organizzazioni possono
chiedere alle agenzie e ai dipartimenti governativi le informazioni che ancora non sono state
pubblicate, giustificando tali richieste con le necessità della propria attività, sostentamento, ricerca
scientifica, etc.
132
Artt. 222-223 del Codice Penale argentino.
40
Una formulazione - che è stata al centro del dibattito accademico - che sembra prescrivere la
necessità di fornire una motivazione nel momento in cui si avanza la richiesta di accesso agli atti.
Tuttavia l’articolo 20 del regolamento non menziona tale giustificazione nell’elenco dei documenti
da fornire all’ufficio dove si avanza la richiesta di accesso agli atti.
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: informazioni o atti
prodotti o ottenuti da organi amministrativi. I governi - a tutti i livelli - hanno l’obbligo di fornire di
propria iniziativa informazioni accurate e tempestivamente su 1) regolamenti e norme, 2) piani
economici e per lo sviluppo, 3) informazioni statistiche sullo stato economico-sociale, 4) i budget e
i bilanci, 5) i costi di pratiche e procedure amministrative, 6) risultati di indagini sulla protezione
ambientale, la salute, la sicurezza alimentare, i programmi economici e sociali, 7) gli standard dei
risarcimenti economici per le espropriazioni delle terre e per le demolizioni, 8) i piani di gestione
delle emergenze.
In base all’articolo 12, è possibile avanzare una richiesta di accesso agli atti su: 1) le principali
questioni sulla costruzione e il management sia nelle zone rurali sia nelle zone urbane, 2)
informazioni sulla raccolta e l’uso dei proventi frutto del prelievo fiscale o di altre entrate, 3)
verifica dell’uso delle terre, 4) informazioni sulla confisca delle terre, sulle demolizioni e sul
ricollocamento, 5) informazioni su crediti e debiti delle amministrazioni, 6) informazioni sulla
distribuzione delle donazioni nelle fasi di gestione delle emergenze e dei disastri, sui fondi speciali
per i familiari di martiri e personale militare, 7) informazioni sui contratti delle imprese di Stato, 8)
informazioni sull’applicazione della politica del figlio unico.
Anche se all’articolo 8 si precisa che la pubblicazione delle informazioni non deve danneggiare la
sicurezza dello Stato, dell’economica pubblica e la stabilità sociale.
Il 17 marzo 2014 l’Ufficio Generale del Consiglio di Stato ha approvato le terze linee guida per
l’implementazione dell’OGI in Cina.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: l’articolo 14 del regolamento sancisce che
sono escluse dalla pubblicazione le informazioni che coinvolgono segreti di Stato, segreti
commerciali e la privacy individuale.
Si specifica che le informazioni che coinvolgono segreti commerciali e la privacy individuale
possono essere pubblicate solo con il consenso degli interessati.
3.g.ii Segreto di Stato
Riferimenti costituzionali: art. 53 della Costituzione della Repubblica Popolare Cinese:
I cittadini della Repubblica Popolare Cinese devono rispettare la Costituzione e la legge,
mantenere i segreti di Stato, proteggere la proprietà privata, rispettare la disciplina nel lavoro,
l’ordine pubblico e l’etica sociale.
Normativa di riferimento: Legge sulla Difesa del segreto di Stato del 1988 e le Misure per
l’Implementazione del Segreto di Stato del 1990 che – in modo abbastanza vago - definisce Segreto
di Stato tutto ciò che riguarda la sicurezza e l’interesse dello Stato.
Normativa successivamente emendata nel 2010 e il 1 marzo 2014, estendendo ai provider Internet il
dovere di mantenere i Segreti di Stato.
Classificazione:
1) Segreto di Stato
a) Top Secret - 绝密: se rilevato può causare un pericolo estremamente serio;
b) Highly Secret - 机密: se rivelato può causare un pericolo serio (è a questo livello di segretezza
che sono classificate le statistiche provinciali sul numero di esecuzioni di condanne a morte);
c) Secret - 秘密: se rivelato può causare un pericolo
41
Sono classificati come segreto di Stato i seguenti ambiti:
- le principali decisioni politiche sugli affari dello Stato;
-
gli affari inerenti la difesa nazionale e l’attività delle forze armate;
-
le attività diplomatiche;
-
lo stato dell’economia nazionale e dello sviluppo sociale;
-
le attività inerenti scienza e tecnologia;
-
le attività inerenti la difesa della sicurezza nazionale e le indagini penali;
-
altre questioni che possono essere classificate come Segreto di Stato dalla National
Administration for the Protection of State Secrets –中共中央保密委员会办公室
2) Informazione Interne - 内部: sebbene non siano classificate come Segreto di Stato, tuttavia non
possono essere divolgate all’esterno dai funzionari dei dipartimenti e delle agenzie governative.
Quale organo impone il segreto: L’organo incaricato di apporre il segreto di Stato è la National
Administration for the Protection of State Secrets diretta emanazione del Consiglio di Stato, mentre
la classificazione dei segreti militari è di competenza della Commissione Militare Centrale.
Il Governo a ogni livello – anche provinciale e municipale – può procedere alla apposizione di
segreti di Stato e ne è responsabile della tutela nella propria giurisdizione.
Declassificazione e desecretazione: L’articolo 14 della Legge sulla Difesa dei Segreti di Stato
affida alla NAPSS il compito di fisare il periodo in cui una determinata informazione deve rimanere
secretata e la desecretazione è automatica al termine del periodo prestabilito.
Gli articoli 15 e 16 della Legge sulla Difesa dei segreti di Stato stabiliscono che il livello di
classificazione e la durata possono essere modificati dall’autorità che ha imposto il Segreto di Stato.
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: Nell’ordinamento cinese ci sono tre tipi di
sanzioni previste per chi ottenga illegalmente, detenga, dia accesso a terzi non titolati o diffonda al
pubblico un segreto di Stato o anche se non è in grado di provare che tale diffusione non sia
avvenuta.
La legge distingue tra diffusione intenzionale o per negligenza. Le sanzioni penali previste:
a) sottrazione, raccolta o procurarsi segreti di Stato: regolamentato dall’articolo 111 prevede che
non più di 3 anni di carcere, sorveglianza e privazione dei diritti politici.
Mentre, nel caso incorrano particolari circostanze aggravanti, regolate dall’articolo 282 del c.p., le
pene vanno dai 3 ai 7 anni se un documento top secret e tre documenti highly secret vengono
consegnati a qualcuno all’esterno delle frontiere della Repubblica Popolare Cinese.
b) detenzione abusiva di documenti o materiale classificato come top-secret o highly secret, rifiuto
di svelarne la fonte: fino a 3 anni di reclusione.
c) sottrazione, raccolta o spionaggio finalizzata a consegnare la documentazione a organi o
individui fuori dal territorio della Repubblica Popolare e suscettibile di mettere in pericolo la
sicurezza nazionale: dai 5 ai 10 anni di carcere.
Se esistono attenuanti la pena non può superare i 5 anni di reclusione, sorveglianza o privazione dei
diritti politici.
Se esistono aggravanti la pena varia dai 10 anni di reclusione all’ergastolo.
In alcune circostanze - regolate dall’articolo 113 - è prevista la pena di morte.
3.i Israele
42
3.i.i Libertà di informazione
Riferimenti costituzionali: Israele non ha una Costituzione redatta in unico documento, ma più
leggi fondamentali, le Basic Laws133, emendate nel 2001, con funzione di norme costituzionali, con
la Dichiarazione d’Indipendenza del 1948 (sebbene non costituisca in senso tecnico una legge) e le
Leggi base della Knesset. Nelle Basic Laws non si fa riferimento esplicito alla libertà o al diritto di
informazione dei cittadini israeliani. La Corte Suprema ha riconosciuto che il diritto di
informazione ha lo stesso fondamento della libertà di espressione, riconoscendone in tal modo come
un diritto fondamentale con valenza quasi-costituzionale134.
Normativa di riferimento: La Freedom of Information Law 5758-1998 (FoIL) è sostenuta dai
Freedom of Information Regulations 5759-1999. Le autorità pubbliche sono tenute a pubblicare i
regolamenti, le linee guida e le informazioni sull’utilizzo del FoIL. Devono, inoltre, pubblicare una
relazione annuale sulla loro struttura e le attività e nominare un funzionario responsabile della legge
e con l’e-government, sono tenute a pubblicare informazioni sui loro siti web.
Chi può avanzare domanda di accesso agli atti: In base alla FoIL ciascun cittadino israeliano o
residente ha il diritto di ottenere informazioni su atti amministrativi o di altra natura da un’autorità
pubblica, siano esse scritte, registrazioni, filmati, fotografie o informazioni digitalizzate, secondo i
principi di apertura e trasparenza. Anche i non cittadini e non residenti possono richiedere
informazioni ma solo in relazione a diritti che possano vantare in Israele. Le richieste di
informazioni devono essere elaborate entro 30 giorni e i dipartimenti hanno 15 giorni per fornire le
informazioni richieste.
Enti ai quali si applica il testo della legge: La legge definisce, elencandole, le autorità pubbliche
soggette alle sue disposizioni: i Ministeri, la Knesset, il Controllore dello Stato (ad eccezione delle
informazioni relative alle revisioni contabili- nella sua funzione di revisore dei conti dello Stato e
delle società governative - e alle indagini - nella sua funzione di difensore civico), i tribunali, gli
enti locali, le società di proprietà del Governo, la Presidenza e gli altri organismi per gli affari
pubblici. Ulteriori autorità aggiuntive possono essere incluse dal Ministero della Giustizia e dal
Comitato della Knesset. Tuttavia, non sembra che questo elenco sia stato reso disponibile.
L’autorità pubblica valuta le richieste di informazioni tenendo conto dell’interesse pubblico nel
conoscere talune informazioni.
Enti esclusi dalle previsioni di legge: I Servizi di sicurezza e altri organismi che si occupano di
questioni di intelligence, sicurezza nazionale e politica estera sono esclusi dalla previsione della
legge, così come la Commissione per l’Energia Atomica. Esenzioni obbligatorie nella diffusione
delle informazioni vengono poste per: informazioni che potrebbero nuocere alla sicurezza
nazionale, informazioni militari, gli affari esteri (specie per le divisioni di pianificazione politica e
di sicurezza), la sicurezza di un individuo o che il Ministro della Difesa ha dichiarato essere
necessarie per la protezione della sicurezza nazionale; la privacy personale; o le informazioni che
siano protette da un’altra legge. Vengono, poi, poste deroghe discrezionali per: le informazioni che
133
1. Legge fondamentale sulla Knesset (1958); 2. Legge fondamentale sulle terre demaniali (1960; 3. Legge
fondamentale sul Presidente dello Stato (1964); 4. Legge fondamentale sul Governo (1968, 1992); 5. Legge
fondamentale sul bilancio (1975); 6. Legge fondamentale sull’esercito di difesa di Israele (1975); 7. Legge
fondamentale su Gerusalemme capitale di Israele (1975); 8. Legge fondamentale sul potere giudiziario (1984); 9. Legge
fondamentale sul controllore dello Stato (1986); 10. Legge fondamentale sulla libertà di occupazione (1992, 1994); 11.
Legge fondamentale sulla dignità e libertà della persona (1992).
134
Cfr. la sentenza Shalit contro Peres.
43
possano interferire con il funzionamento di un ente pubblico; politiche in fase di sviluppo; trattative
con enti o individui esterni; deliberazioni interne; l’agenzia di gestione interna; segreti commerciali
o professionali (ad eccezione di alcune informazioni relative all’ambiente); informazioni
privilegiate e riservate; procedure doganali e delle forze dell’ordine; questioni disciplinari dei
dipendenti pubblici; e nel caso potessero danneggiare la privacy di una persona morta.
Dati di utilizzo: Una recente revisione indica che l’applicazione della legge non ha avuto grande
affermazione. Infatti non sono mai state istituite le unità previste per l’attuazione della legge e le
autorità pubbliche non vengono monitorate a livello centrale. Una nuova organizzazione, il
Movimento per la Libertà di Informazione135, ha consentito che la legge potesse essere più
agevolmente utilizzata, diffondendone la conoscenza e abbassando dell’80% le tasse relative alle
richieste.
Possibilità di ricorso: Quando una richiesta per l’ottenimento di informazioni viene respinta, la
persona che effettua la richiesta o il terzo, se del caso, ha il diritto di presentare un ricorso presso il
Tribunale amministrativo entro 30 giorni dalla notifica della decisione di rigetto.
Qualora la richiesta di appello venga accolta, il giudice ha il diritto di ottenere l’accesso e leggere
tutte le informazioni richieste. Il giudice ha facoltà di sentire il legale rappresentante dell’autorità
pubblica a porte chiuse, senza la presenza del ricorrente o del suo rappresentante legale. Il giudice
non può ordinare la diffusione di informazioni che ledano i diritti di terzi, a meno che non sia stata
data al terzo la possibilità di esprimere le proprie obiezioni. Il giudice ha facoltà di ordinare che
tutte, o parte, delle informazioni vengano diffuse, qualora sussista un interesse pubblico alla
divulgazione delle stesse che abbia prevalenza sui motivi del rigetto della domanda, a condizione
che la divulgazione delle informazioni non sia vietata dalla legge.
La Corte Suprema, Beit Mishpat Elyon, ha funzioni di Alta Corte e può essere adita se le
informazioni richieste sono certificate come classificate136 (vedi infra); per i casi amministrativi la
Corte non viene influenzata dalla giurisdizione dei tribunali distrettuali.
3.i.ii Segreto di Stato:
Riferimenti costituzionali: Nessun riferimento (vedi supra).
Normativa di riferimento: La normativa relativa al segreto di Stato e alla diffusione di
informazioni classificate è molto frammentaria.
I. In base alla Legge fondamentale sul Governo, del 1992 - (Elezioni dirette del Primo Ministro –
emendata nel 2001), i dibattiti e le decisioni del Governo e quelli delle Commissioni ministeriali
riguardanti le materie sotto elencate sono segreti ed è vietata la loro divulgazione e pubblicazione:
1.
Sicurezza dello Stato;
2.
rapporti esteri dello Stato;
3.
questioni per le quali il Governo ritiene si tratti di segreti essenziali per lo Stato;
4.
questioni che il Governo ha deciso di mantenere segrete;.
Tali previsioni non si applicano al Primo Ministro o al Governo che hanno il potere di permettere la
pubblicazione delle informazioni in base al loro mandato.
135
Movimento per la Libertà di Informazione.
136
Cfr. la sentenza A.F. Qarish contro Commandante delle Forze IDF nei territori West Bank.
44
Organo che impone il segreto: L’autorizzazione ad agire per l’intelligence estera e per
l’organizzazione della sicurezza interna, pur non essendo definita da una legge specifica, è inserita
nella legislazione israeliana. Il paragrafo 29 della Legge fondamentale sul Governo, come emendata
nel 2001, afferma che “il Governo è autorizzato a svolgere per conto dello Stato, in conformità con
la legge, qualsiasi atto la cui attuazione non sia legittimamente affidata ad altra autorità” 137. Ciò
implica che al Governo è affidata la gestione estera di intelligence e di sicurezza dello Stato e
l’apposizione del segreto di Stato. La sicurezza interna, invece, è più chiaramente definita dalla
legge138.
II. Una più omogenea disciplina del segreto di Stato in Israele viene fornita dalla General Security
Service Law 5762-2002, che definisce il funzionamento del Servizio Generale di Sicurezza (SGS) meglio conosciuto con l’acronimo Shabak (in inglese come Agenzia di Sicurezza di Israele - Israel
Security Agency) - o Shin Bet che è il servizio di sicurezza interna di Israele. Si tratta di una delle
tre principali organizzazioni dell’intelligence israeliana139.
Il Servizio Generale di Sicurezza di Israele è stato istituito poco dopo la fondazione dello Stato;
tuttavia le sue funzioni, struttura e competenze sono state organicamente disciplinate per legge solo
nel 2002; fino a quel momento la disciplina era legata a decisioni governative. Nel corso degli anni,
i poteri conferiti alla SGS erano legati a varie leggi, come la legge del 1979 sulle Intercettazioni o
quella del 1981 per la Tutela della Privacy. Queste leggi erano però specifiche e limitate nella
portata.
Organo che impone il segreto: In base alla General Security Service Law il responsabile del
Servizio è il Capo del Servizio di Sicurezza Generale 140, che viene nominato dal Governo su
proposta del Primo Ministro; la nomina è pubblicata nella Reshumot (Gazzetta Ufficiale israeliana).
Il capo del servizio è responsabile della gestione, del funzionamento e dello sviluppo delle attività
137
Cfr. Legge fondamentale sul Governo, 2001.
138
La Normativa di Difesa (di Emergenza) del 1945 - stabilita durante il Mandato britannico -, la Legge Militare
del 21 giugno 1955 e la Revisione del Diritto Penale (Sicurezza di Stato) del 31 luglio 1957 (l’equivalente del British
Official Secrets Act), sono relative alla disciplina della sicurezza interna. La normativa di Emergenza del 1945 ha dato
all’amministrazione militare il potere di arrestare e deportare gli “elementi” problematici e di designare alcune località
come “aree chiuse”, che richiedono di possedere permessi di viaggio e di transito in tali luoghi. La gestione e
l’amministrazione della suddetta Normativa è stata trasferita dai militari alla polizia nel 1966.
139
Servizi di Intelligence: Dopo numerosi cambiamenti e fusioni nel corso del tempo, ad oggi, la principale
autorità di intelligence e di sicurezza in Israele è la Va’adat Rashei Hasherlim (il Comitato dei Capi dei Servizi),
generalmente conosciuto come il Va’adat, che coordina le operazioni e le attività dei suoi membri. La Va’adat è
composta dal Direttore del Mossad, dal Direttore dell’intelligence militare, dal Direttore del Shin Beth, dall’Ispettore
Generale della Polizia, dal Direttore Generale del Ministero degli Affari Esteri, dal Direttore del Centro del Ministero
della ricerca e pianificazione politica per gli Affari Esteri, e le politiche, militari, di intelligence e antiterrorismo. Il
Mossad Letafkidim Meyouchadim (Servizi Segreti di Intelligence, c.d. Mossad) ha la responsabilità primaria per le
operazioni estere ed è subordinato al Primo Ministro. Lo Sherut Bitachon Kiali (Controspionaggio e Sicurezza Interna),
noto come Shin Beth, è responsabile per la sicurezza interna ed è direttamente subordinata al Primo Ministro. AGAF
Modiin (Intelligence Militare) è responsabile principalmente per l’intelligence strategica militare e l’intelligence per le
comunicazioni ed è sotto il comando del Capo di Stato maggiore delle Forze di Difesa israeliane. Il Ministero degli
Affari Esteri fornisce supporto nella ricerca e per la progettazione politica per tutte le unità di Intelligence israeliane. Il
Ministero degli Interni assiste la polizia nazionale con le indagini e per il mantenimento della sicurezza delle frontiere.
140
La durata del mandato del capo del Servizio è di cinque anni, a meno che il Governo prescriva un termine
inferiore o superiore (di un ulteriore anno al massimo) al suo mandato.
45
del Servizio e, in questo senso, deve prescrivere le Regole, le Procedure e le Direttive di Servizio
con l’approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Il Primo Ministro è responsabile del Servizio per conto del Governo e può nominare un
vicepresidente tra i membri del Comitato ministeriale per svolgere in tutto o in parte le sue funzioni
in caso di assenza.
Commissioni: Il Governo nomina, altresì, un Comitato ministeriale per gli Affari Generali di
Sicurezza, composto dal Primo Ministro, in qualità di presidente della commissione, e dai Ministri
della Difesa, della Giustizia e della Sicurezza interna come membri.
La Commissione Affari di Servizio della Knesset è composta dal Sotto-Comitato per l’intelligence e
servizi segreti degli Affari Esteri e dal Comitato di Difesa della Knesset.
Missione e funzioni del Servizio: Il Servizio è responsabile della tutela della sicurezza dello Stato e
del regime democratico contro le minacce di terrorismo, sabotaggio, sovversione, spionaggio e
divulgazione di segreti di Stato.
A tal fine il Servizio sventa e previene le attività illecite che potrebbero danneggiare la sicurezza
dello Stato o il regime democratico; tutela le persone che proteggono informazioni e luoghi
determinati dal Governo; determina le direttive sulla classificazione di sicurezza per gli uffici di
servizio pubblico e altri organismi, fatta eccezione per gli incaricati pubblici e i giudici; conduce
ricerche intelligence; segue le attività in qualsiasi altra area designata dal Governo, con
l’approvazione della Commissione Affari di Servizi della Knesset; raccoglie e ricevere informazioni
per tutelare e promuovere gli interessi dello Stato.
Classificazione: Oltre ai Servizi di intelligence, il Dipartimento sulla Sicurezza israeliano, in
direzione delle Forze di Difesa Israeliane di intelligence militare, è responsabile che le informazioni
classificate non vengano compromesse da soggetti non autorizzati.
Il Dipartimento si impegna nello studio dell’intelligence militare nemica, offrendo note informative
di sicurezza, protezione delle informazioni classificate e le modalità relative alla sicurezza delle
informazioni. Secondo il regolamento del Dipartimento sulla Sicurezza le informazioni classificate
non possono essere discusse al telefono.
Per lo stoccaggio e la conservazione di informazioni militari esistono dei termini di classificazione:
Top Secret, Secret, Confidential e Restricted.
Protezione delle informazioni: Una persona in possesso di informazioni per le quali è stato
specificato un titolo di classificazione deve gestire tali informazioni secondo le prescrizioni di
legge. Questioni espresse in un rapporto interno o in verbali, conclusioni e raccomandazioni non
possono essere ammesse come prova in un processo, tranne che in sede di procedimento
disciplinare e in un processo penale nel caso vengano consegnate informazioni false o si nasconda
consapevolmente un importante particolare del rapporto.
Un impiegato del Servizio o una persona che agisce per conto del Servizio non avranno alcuna
responsabilità penale o civile per qualsiasi atto o omissione eseguito in buona fede
nell’espletamento delle proprie funzioni.
Segretezza: Le regole, le procedure e le direttive del Servizio, l’identità dei passati o degli attuali
dipendenti e di persone che agiscono per loro conto godono di uno status privilegiato e non possono
essere divulgate o rese note.
Un dipendente del Servizio, passato o presente, non deve fornire informazioni che abbia acquisito in
virtù della propria funzione a una persona che non sia autorizzata a riceverle, a meno che non sia
legittimamente richiesto o abbia ricevuto un permesso scritto ai sensi delle direttive del Servizio.
I regolamenti, le direttive e le procedure del Servizio non devono essere pubblicati nella Reshumot o
resi noti in alcun modo.
46
Il Primo Ministro, che deve conoscere tutte le attività dei servizi di intelligence e di sicurezza
nazionale, può autorizzare la pubblicazione delle informazioni di cui è vietata la diffusione o la
pubblicazione.
Tali prescrizioni non si applicano all’autorità di un Ministro (in base alle sezioni 44 e 45
dell’Evidence Ordinance 5731-1971) o ai poteri del Censore (ai sensi dei regolamenti della Difesa
194.513).
Declassificazione e desecretazione: La Archive Law del 1955 contiene quattro clausole che
dettagliano la funzione dell’Archivista di Stato e la sua autorità per il materiale archivistico per
declassificare o desecretare le informazioni. In primo luogo, la legge definisce quali sono i
documenti secretati e/o riservati che richiedono conservazione permanente.
Accessibilità agli atti desecretati: Viene poi prevista la decorrenza di 30 anni per l’accesso ai
documenti preservati dall’Archivio di Stato e di 50 anni per i documenti militari141.
Molti dipartimenti governativi hanno creato i loro archivi che non sono soggetti a tale legge. Nel
maggio del 2004 il Controllore dello Stato ha prodotto una relazione critica sulla mancanza di linee
guida per la conservazione dei documenti elettronici evidenziando che molti si stanno perdendo.
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: Il Capitolo 7, parte II, “Sicurezza Nazionale,
Relazioni Estere e Segreti Ufficiali”, del Codice Penale israeliano 5737-1977 stabilisce norme in
materia di classificazione delle informazioni e vieta al Governo di diffondere le informazioni
secretate. Viene, altresì, fornita la definizione di “informazioni segrete”, ossia quelle informazioni
che per motivi di sicurezza nazionale è richiesto che vengano mantenute segrete o le informazioni
che si riferiscano a una categoria di soggetti cui il Governo - con ordinanza pubblicata nella
Reshumot con l’approvazione da parte della Commissione per gli affari esteri della Knesset e della
Commissione Difesa - ha dichiarato segrete.
In base a quanto disciplinato, nessuna delle previsioni di legge può derogare all’applicazione delle
disposizioni del Capitolo 7, che all’art. 4, nella sezione relativa alle Informazioni segrete, al punto
113A, stabilisce che “se una persona rende note informazioni senza essere qualificata a fare ciò, è
passibile di essere condannata a 15 anni di prigione”. All’art. 5, punto 177, è stabilito che una
persona che divulghi o pubblichi informazioni privilegiate senza alcuna autorizzazione viene punita
con la reclusione per un periodo di tre anni, se le informazioni sono riservate è passibile di
reclusione per un periodo di cinque anni. Per la diffusione delle informazioni privilegiate che
dipenda da negligenza la reclusione sarà di un anno; per la diffusione, per negligenza, di
informazioni riservate è prevista la reclusione per tre anni.
Sono poi previste severe pene che vanno dall’ergastolo alla condanna a morte per tradimento o per
assistenza al “nemico”; la carcerazione da 3 a 15 anni per spionaggio, contatto con agenti stranieri,
favoreggiamento per crimini contro la sicurezza dello Stato e per la divulgazione non autorizzata di
informazioni da parte di un funzionario pubblico.
Non vi è, però, alcuna prescrizione per quanto riguarda la divulgazione non autorizzata di
informazioni classificate.
Possibilità di ricorso: Se le informazioni richieste sono certificate come classificate – ai sensi della
Sezione 44 dell’Evidence Ordinance 5731-1971 – deve essere adita la Corte Suprema. La Corte
Suprema israeliana tratta anche casi politici e casi di interesse internazionale nella sua funzione di
Alta Corte di Giustizia.
141
L’Archivista di Stato, Dr. Tuvia Friling, si è dimesso nel dicembre 2004 a seguito del rifiuto del Servizio
Generale di Sicurezza e del Mossad a seguire la regola 50 anni e rilasciare documenti di sicurezza dal momento della
fondazione di Israele.
47
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Norme su Diritto alla conoscenza e segreto di Stato in vari Paesi

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