Pianificazione delle zone terrestri e marine

REPORT
Workshop partecipato
“Pianificazione delle zone costiere terrestri e marine”
(Bologna, 21Marzo 2016)
CAMP Italy Project
P.zzale Flaminio, 9
00196 Rome, Italy
email: [email protected]
www.camp-italy.org
Indice REPORT DEL WORKSHOP PARTECIPATO Pianificazione costiera in Italia: integrata o frammentata? Riflessioni e confronti per una governance delle zone costiere .......................................................................................... 3 Introduzione ...................................................................................................................................................... 3 Scopo del Workshop Partecipato ...................................................................................................................... 3 Workshop Partecipato: presentazioni e dibattito ............................................................................................. 4 Introduzione ai lavori ................................................................................................................................. 4 Interventi delle Regioni che riportano esempi specifici di pianificazione ................................................. 5 Il progetto SHAPE ...................................................................................................................................... 6 Risultati della discussione .......................................................................................................................... 8 Allegato I ............................................................................................................................................................ 9 2 REPORT DEL WORKSHOP PARTECIPATO PianificazionecostierainItalia:integrataoframmentata?
Riflessionieconfrontiperunagovernancedellezonecostiere
Introduzione Nell’ambito della Mid‐Term Conference o Conferenza di Medio Termine del Progetto CAMP Italy che si è tenuta a Bologna (Italia), nella Cappella Farnese del Palazzo D’Accursio, il 21 Marzo 2016, è stato realizzato nel il Workshop Partecipato sulla “Pianificazione delle zone costiere terrestri e marine”. La Conferenza è stata organizzata dal Team di Progetto, composto dal Coordinatore Nazionale, Daniela Addis, e i Team Leader delle Azioni Orizzontali del Progetto, sulla base dell’accordo tra ISPRA (Istituto per la Protezione e la Ricerca per l’Ambiente) e il CoNISMa (Consorzio Nazionale Inter‐Universitario per le Scienze Marine), con il supporto funzionale e operativo del CoNISMa e della Regione Emilia‐Romagna, partner del Progetto CAMP Italy. Tra i partecipanti alla conferenza, erano presenti anche rappresentanti del PAP/RAC (Željka Škaričić, Direttore, e Marko Prem, Vicedirettore) e INFO‐RAC (Nico Bonora, Responsabile del Geoportale ISPRA). Sul fronte istituzionale nazionale e regionale, tra i partecipanti anche il Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM), rappresentanti di enti pubblici (Regioni, Comuni, Arpa, Autorità di Bacino, Autorità Portuali, Parchi) delle Regioni Emilia‐Romagna, Sardegna, Toscana, Lazio, Veneto. Hanno inoltre partecipato alla Conferenza soggetti economici e diversi esperti (università, liberi professionisti, associazioni) in materia di GIZC. Molti dei partecipanti alla Mid‐term Conference hanno poi partecipato alla sessione pomeridiana, organizzata in forma di Workshop, che ha rappresentato un momento partecipato, dove si sono messe a confronto le esperienze sul tema della Pianificazione delle zone costiere terrestri e marine. Al fine di definire una base di discussione comune per il workshop partecipato, è stato predisposto un background document (documento di supporto), che delinea il quadro giuridico‐istituzionale di riferimento della GIZC. L’agenda completa della giornata, inclusiva della lista delle presentazioni, è riportata in Allegato I. Scopo del Workshop Partecipato La gestione integrata delle zone costiere (GIZC), processo complesso e che pone diverse questioni in termini di conflitti tra i possibili usi delle componenti marina e terrestre delle zone costiere, parte necessariamente da una pianificazione integrata e partecipata delle aree marino‐costiere. Secondo quanto previsto dal Protocollo sulla gestione integrata delle zone costiere nel Mediterraneo della Convenzione di Barcellona (Protocollo GIZC), adottato a Madrid il 21 gennaio 2008 ed entrato in vigore il 24 marzo 2011, e dalle successive Decisioni adottate dalla Conferenza delle Parti della stessa Convenzione; coerentemente alla Raccomandazione relativa all’attuazione della gestione integrata delle zone costiere in Europa (2002/413/CE) del 30 maggio 2002; alla Direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino 2008/56/CE, recepita in Italia con il Decreto Legislativo n. 190 del 13 ottobre 2010; nonché a quanto previsto dalla Bologna Charter, firmata il 22 febbraio 2007, dalla Carta di Siracusa sulla Biodiversità, firmata il 24 Aprile 2009 nell’ambito del G8 Ambiente, e dalla Carta di Livorno, firmata il 15 novembre 2014, l’Italia è chiamata a cooperare nel quadro regionale comune per la gestione integrata delle zone costiere nel Mediterraneo, attuato mediante idonei piani d’azione regionali e altri strumenti operativi, nonché nell’ambito delle rispettive strategie nazionali (d’ora in poi Strategia GIZC). La predisposizione di una Strategia GIZC, di fatto, costituirà lo strumento di governance con effetti vincolanti delle zone marino‐
costiere, di riferimento anche per quanto riguarda la pianificazione delle stesse. 3 In tale ambito, particolare importanza riveste, inoltre, la pianificazione spaziale marittima (MSP), introdotta a livello EU nel 2014, con la Direttiva 2014/89/UE che istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo e che tiene conto delle interazioni terra‐mare, che vanno a ricadere nell’ambito della GIZC. Ai fini dell’attivazione e implementazione della Strategia GIZC e della pianificazione marino‐costiera, rappresentano un momento chiave il dialogo e il confronto da seguire nel processo di consultazione tra le Amministrazioni centrali competenti per le politiche settoriali che più incidono sulle zone costiere (turismo, pesca, infrastrutture, trasporti, ecc.), le Regioni e gli attori locali. L’intento del Workshop è quindi quello di stimolare il confronto tra collettività̀ territoriali e enti pubblici interessati, operatori economici, organizzazioni non governative, attori sociali, cittadini interessati, attraverso un’adeguata rappresentazione e considerazione dei principali interessi rilevanti, al fine di contribuire al superamento della frammentazione di competenze tra i diversi livelli di governo (nazionale, regionale e locale) e contribuire, quindi, alla definizione di una pianificazione integrata nell’ambito di una strategia GIZC nazionale. Workshop Partecipato: presentazioni e dibattito Introduzioneailavori
Elisa Ulazzi, Team Leader Azione Orizzontale 1 “Coordinamento, anche istituzionale, e diffusione dei risultati”, Responsabile insieme a Ilda Mannino, Team Leader Azione Orizzontale 2 “Capacity Building”, per l’Area Tematica 1 “Pianificazione delle zone costiere terrestri e marine”, introduce il workshop. Illustra come la gestione integrata delle zone costiere (GIZC) rappresenta un processo complesso, che pone diverse questioni in termini di conflitti tra i possibili usi delle componenti marina e terrestre delle zone costiere, che deve quindi partire necessariamente da una pianificazione integrata e partecipata delle aree marino‐costiere. L'approccio GIZC promuove una pianificazione razionale delle attività, al fine di conciliare lo sviluppo economico, sociale e culturale, nel rispetto dell’ambiente e dei paesaggi. Per poter garantire una corretta pianificazione delle zone costiere, l’approccio GIZC si basa su una adeguata conoscenza di tutti gli elementi connessi alla zona costiera e su una governance appropriata, che consenta una partecipazione adeguata e tempestiva dei soggetti coinvolti nell’ambito di un processo decisionale trasparente. Sottolinea che l’approccio GIZC implica un’integrazione verticale, tra le diverse autorità ai vari livelli, e una integrazione orizzontale dei settori che insistono su tali aree; vi è poi un'integrazione nel tempo e nello spazio delle componenti terrestri e marine del territorio interessato. La gestione integrata delle zone costiere implica, quindi, un “nuovo” stile gestionale, che prevede la collaborazione della comunità e la partecipazione nella pianificazione e nell’implementazione dei piani di gestione di tutti i soggetti coinvolti. Si spiega, così, il coinvolgimento anche dei soggetti residenti nelle zone più interne, le cui attività hanno effetti altresì sulle aree costiere. Sottolinea quindi come Il quadro giuridico in cui la GIZC si inserisce sia estremamente complesso. Gli ordinamenti nazionali, dell’Unione Europea (UE o unionali) e internazionali si sovrappongono e intrecciano sui territori costieri e marittimi interessati dalla GIZC, in cui l'intervento degli attori deve essere ridefinito, anche attraverso una corretta pianificazione. In Italia la pianificazione costiera risulta ancora estremamente contraddittoria e frammentata tra le diverse competenze dello Stato, delle Regioni, dei Comuni. In qualità di National Focal Point della Convenzione di Barcellona e del Protocollo GIZC, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) si è fatto promotore dell’avvio di una Strategia Nazionale per la Gestione Integrata delle Zone Costiere, riconoscendo perciò la GIZC come migliore strumento di governance delle zone marino‐costiere. Il MATTM deve garantire che durante tutto il processo siano adottati strumenti, misure e provvedimenti adeguati alla corretta elaborazione e implementazione di strategie, piani, programmi e progetti che, attraverso la partecipazione di tutti gli attori, assicurino il raggiungimento degli obiettivi della GIZC. 4 Nell’ambito del mutamento del quadro giuridico, che ha implicato il passaggio delle principali competenze sulla costa dallo Stato alle Regioni, ricorda che alcune Regioni italiane hanno messo in atto azioni specifiche. Ai fini dell’attivazione e implementazione della Strategia GIZC e della pianificazione marino‐costiera, rappresentano un momento chiave il dialogo e il confronto da seguire nel processo di consultazione tra le Amministrazioni centrali competenti per le politiche settoriali che più incidono sulle zone costiere (turismo, pesca, infrastrutture, trasporti, ecc.), le Regioni e gli attori locali. Illustra quindi l’intento del Workshop ovvero di stimolare il confronto tra collettività̀ territoriali e enti pubblici interessati, operatori economici, organizzazioni non governative, attori sociali, cittadini interessati, attraverso un’adeguata rappresentazione e considerazione dei principali interessi rilevanti, al fine di contribuire al superamento della frammentazione di competenze tra i diversi livelli di governo (nazionale, regionale e locale) e contribuire, quindi, alla definizione di una pianificazione integrata nell’ambito di una strategia GIZC nazionale. Katia Raffaelli – moderatrice della sessione – sottolinea l’importanza dei progetti di cooperazione in campo di gestione costiera, come il CAMP e come il progetto SHAPE (Shaping an Holistic Approach to Protect the Adriatic Environment), di cui è stata coordinatrice. Chiama quindi ad intervenire i rappresentanti delle Regioni. InterventidelleRegionicheriportanoesempispecificidipianificazione
Regione Toscana: Gabriele Lami, Autorità portuale Livorno Lo sviluppo urbanistico e l’espansione edilizia sono fortemente legati alla condizione della fascia costiera con la conseguenza che in caso di erosione delle spiaggia o degrado ambientale conseguente il loro depauperamento, il territorio risente complessivamente in modo negativo di questo effetto. Nell’ambito della pianificazione urbanistica ci sono Enti territoriali che hanno collegato strettamente la pianificazione urbanistica e la possibilità di ulteriori sviluppi edilizi, al consolidamento ed ampliamento delle spiagge. La realizzazione delle opere di difesa hanno rappresentato quindi la condizione sine‐qua‐non per consentire una possibilità di sviluppo edilizio sul territorio, altrimenti impossibile, vista la stretta correlazione con la disponibilità o meno di aree balneari. La concessione demaniale è lo strumento per gestire il demanio e con l’unicità della competenza agli enti locali, vi è l’occasione di avere un coordinamento tra pianificazione e gestione prima assente, con sicuri benefici sotto il profilo ambientale. E’ infatti da sottolineare l’importanza di tale coordinamento per arrivare ad organizzare una stretta collaborazione con gli operatori economici, perché questi restituiscano al territorio in cui esercitano l’attività, parte dei benefici conseguenti la gestione del demanio pubblico, sotto forma di servizi, con l’obiettivo di implementare il suo miglioramento qualitativo ed ambientale, sotto la direzione dell’ente locale e delle altre Amministrazioni preposte al controllo ed alla verifica della qualità ambientale del territorio. Regione Sardegna: Pietro Paolo Congiatu, Parco dell’Asinara Il Parco Nazionale dell’Isola dell’Asinara rappresenta una realtà particolare, in quanto ricopre un’isola; la sua pianificazione si fonda sulle tematiche di pressione antropica e di monitoraggio. I parchi hanno una normativa a parte per la pianificazione territoriale (394/91 Legge Quadro Parchi) che prevede il piano del Parco come strumento di pianificazione, con l’introduzione di un elemento originale, che include tutto quello che riguarda il Parco (tutti gli elementi storico‐culturali, economici). Tuttavia, la legge riconosce 4 zone di tutela, dalla A (massima protezione, interdetto accesso anche a piedi) alla D (zona urbana); ma gestire, ad esempio, la conservazione della fauna non è semplice, in quanto si sposta da una zona all’altra senza distinzione. Il piano del Parco dura 10 anni, ma nel caso dell’Asinara ci sono voluti 7 anni per fare quello attuale, per autorizzazioni varie, diventando quindi già vecchio al momento dell’adozione. 5 La pianificazione dei Parchi è sovraordinata a qualsiasi altra pianificazione, gli altri piani si devono quindi adeguare ad essa. In Italia su 20 Parchi solo 7 o 8 hanno un piano di ordinamento del territorio e nessuno di questi ha un regolamento. Il Parco dell’Isola dell’Asinara è riuscito a predisporlo, ma tale provvedimento è ancora fermo alla Corte dei Conti. Regione Emilia‐Romagna: Emanuele Cimatti, Regione Emilia‐Romagna Le Linee guida GIZC del 2005 con delibera della Regione Emilia‐Romagna approva le linee guida sulla GIZC. I contenuti sono ancora oggi molto attuali. Uno dei temi è il risparmio della risorsa idrica legato soprattutto al settore civile. Un aspetto cruciale è la partecipazione, così come la corretta comunicazione, che permetta di condividere buone pratiche ed esperienze di successo, ad esempio gli stabilimenti balneari che hanno introdotto sistemi e azioni per il recupero e il risparmio dell’acqua. IlprogettoSHAPE
Il progetto SHAPE (Shaping an Holistic Approach to Protect the Adriatic Environment) è un progetto di cooperazione territoriale co‐finanziato dal programma IPA Adriatico che mira allo sviluppo sostenibile della regione marittima Adriatica applicando a livello di bacino e in maniera integrata e coordinata gli approcci sulla Gestione Integrata delle Zone Costiere (GIZC) e sulla Pianificazione Spaziale Marittima (MSP) promossi dall’Unione Europea. In particolare sottolinea l’importanza del coinvolgimento di tutte le regioni e i paesi dell’Adriatico, dalla Puglia all’Albania, in un momento in cui non c’era ancora la direttiva per la Pianificazione Spaziale Marittima, ma c’era solo la c.d. road map. Il PAP RAC ha coordinato la parte relativa alla GIZC. Una delle attività principali ha riguardato la definizione teorica della set back zone (art. 8 del Protocollo GIZC). La RER ha sviluppato un progetto pilota sull’utilizzo dei sedimenti della sacca di Goro, area molto importante per le attività di acquacultura che ha visto anche la costruzione di percorsi formativi e di partecipazione. Nell’ambito delle attività relative alla MSP, è stata condotta un’analisi per individuare le tematiche da approfondire. A conclusione delle attività è stato redatto un handbook sull’applicazione della MSP in Adriatico. SHAPE ha, inoltre, sviluppato un Atlante (sistema informativo basato sul web‐GIS) che ha integrato gli strumenti già esistenti presso le regioni e i paesi partner, implementandolo ulteriormente. Il portale è attivo e accessibile al pubblico ed è stato recentemente ulteriormente integrato con dati relativi alla pesca. Uno dei punti fondamentali del progetto è la parte partecipatoria. Un WP sulla Maritime Spatial Planning, con sperimentazione di questo strumento, ha riguardato una prima fase di analisi normativa comparativa e si è concluso con l’elaborazione di un handbook per la pianificazione spaziale marittima specifico per l’alto Adriatico. Altro strumento di successo del Progetto SHAPE, l’Atlante GIS sull’Adriatico, attualmente implementato da altri progetti e attori. Esso include dati e strati di info per implementare e integrare GIZC e MSP per raggiungere la coerenza tra pianificazione e gestione nelle zone costiere. Opportunità future: progetto EUSAIR (nuova strategia dell’UE per la regione adriatica e ionica). Commenti e interventi dal pubblico Roberto Montanari (Regione Emilia‐Romagna, Difesa Territorio e Costa) ricorda l’esempio della Sacca di Goro: è un’area molto importante per gli allevamenti di bivalvi (vongole soprattutto), è anche una zona molto fragile dal punto di vista ambientale (problemi di inquinamento e anossia dell’acqua). Nell’ambito del progetto si è fatto un piano di gestione dei sedimenti, che erano e sono un problema ma anche una risorsa, si è definito un piano per spostare i sedimenti e utilizzarli anche dopo la fine di SHAPE. Per salvare sia la funzionalità ecosistemica che economica della zona, sono stati inclusi nel processo decisionale anche gli operatori commerciali (allevatori di bivalvi in questo caso). Forse questo tipo di processo si può adattare 6 anche per le spiagge e altre aree litorali. Questo è un esempio di pianificazione integrata a livello locale ma a livello nazionale è tutto ancora molto frammentato. A livello nazionale ci sono solo esempi quali il progetto CAMP e le linee guida contro l’erosione che includono l’approccio olistico. Oliviero Montanaro (MATTM) ricorda ai partecipanti che quando sarà applicata la direttiva UE sulla Pianificazione Spaziale Marittima (PSM), la competenza sul tema sarà del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti. Evidenzia che per avere un modello sostenibile è necessario tener in conto la capacità di carico dell’ambiente marino/costiero; per tale motivo, il Ministero dell’Ambiente ha chiesto che i piani rientranti nella PSM siano sottoposti a valutazione ambientale strategica (VAS). Giovanni Nobili (Corpo Forestale dello Stato ‐ responsabile gestione Riserve Naturali dello Stato nelle province di Ravenna e Ferrara) sottolinea che chi si occupa di conservazione deve occuparsi anche di cose che non danno risultati immediatamente visibili, stante la complessità del sistema, estremamente mutevole e dinamico. Gli ambienti naturali litoranei sono in crisi, come evidenziato ad esempio dalla mancanza di zone con dune naturali. E' quindi necessaria una visione di lungo termine che disegni un nuovo territorio. Attilio Rinaldi (Fondazione Centro Ricerche Marine di Cesenatico) ribadisce che non può esserci GIZC senza condivisione di informazioni e purtroppo molte volte i progetti di GIZC sono solo progetti di ricerca non integrati con le altre realtà costiere. Merli Cinzia (Autorità di bacino del Po, pianificazione difesa suolo e acque) fa presente che l’autorità bacini si occupa di pianificazione della difesa del suolo e delle acque, comprese le acque marine. Riguarda un’area ridotta, ma rappresenta già una strategia di pianificazione. L’Autorità è responsabile per l’applicazione della direttiva acque dell’UE e il piano di gestione del rischio di alluvioni (2015). Sono state individuate aree a rischio di allagamento con tempi di ritorno differenti (5,10,20 anni), per le quali valgono differenti misure di salvaguardia (divieto di costruzione ecc.), che hanno tenuto conto delle Linee Guida GIZC della Regione Emilia‐Romagna. Ricorda anche un altro buon esempio di partecipazione e coordinamento: il Piano di gestione dei sedimenti della Regione E‐R, sviluppato da più amministrazioni insieme con la partecipazione degli operatori economici. Marko Prem (PAP/RAC) interviene ribadendo come in ogni Nazione vi siano differenti sistemi di pianificazione che a volte cambiano addirittura anche tra le diverse regioni di un singolo Paese. A seconda delle diverse situazioni, può essere molto difficile coordinare e stabilire un dialogo tra i partner al fine di raggiungere un obiettivo comune; pertanto è importante che ci sia chiarezza su chi è responsabile per cosa. Luigi Cipriani (Regione Toscana) esprime suo giudizio in merito al fatto che alla odierna conferenza si senta la mancanza degli operatori di settore (albergatori, balneari ecc.) e delle fasce più giovani. Non bisogna dimenticare il ruolo delle risorse umane nella GIZC; bisogna passare le conoscenze alle nuove generazioni. Carlo Albertazzi (Regione Emilia‐Romagna), anche a seguito dello stimolo di Elisa Ulazzi che poneva ai presenti il quesito su quali ricadute applicative si potesse intravvedere a livello di Regione Emilia‐Romagna per le Linee Guida per la gestione della Zona Costiera, redatte durante uno specifico progetto durante il 2003 e 2004 ed approvate dal Consiglio regionale nel gennaio 2005, risponde riallacciandosi in parte al precedente discorso di Cinzia Merli, che i contenuti delle misure di mitigazione del rischio ingressione marina, previste nel Piano di Gestione del Rischi da Alluvioni (PGRA) in applicazione della Direttiva Alluvioni, sono stati completamente tratti dalle linee di indirizzo e dalle buone pratiche descritte nelle Linee Guida GIZC, che, in mancanza di uno strumento simile ai Piani di Assetto Idrogeologico (PAI), elaborati ed approvati solo per il reticolo ed il territorio interno, rappresentano l’unico Atto di indirizzo Ufficiale, per la politica sull’assetto della costa regionale. Questo fatto si potrebbe considerare anche un parziale adempimento della decisione politica presa nell’approvare le Linee Guida nel 2005, di non assegnare ad un Atto così innovativo e delicato una stretta e diretta cogenza, ma affidare la sua ricaduta pratica alla pianificazione territoriale locale ed alla pianificazione successiva in materia costiera, dove poter scendere nei particolari applicativi, andando ad individuare anche obblighi e divieti espliciti. 7 Katia Raffaelli conclude la sessione dedicata agli interventi e passa la parola ad Ilda Mannino per la sintesi delle conclusioni. Risultatidelladiscussione
Dalla discussione sono emersi alcuni punti chiave, riportati qui di seguito: 
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La GIZC comporta un ri‐orientamento di tutto il sistema economico sociale, di un ripensamento del modello di sviluppo economico di riferimento, sia a livello nazionale che internazionale. È una sfida difficile che però va affrontata per non rimanere indietro o isolati rispetto agli altri Paesi. A seconda delle diverse situazioni può essere molto difficile coordinare e stabilire un dialogo tra i partner, al fine di raggiungere un obiettivo comune: è importante che ci sia chiarezza su chi è responsabile per cosa Si sente la necessità di definire un modello non solo di GIZC, in stretto collegamento con la PSM e direttive di settore come quella sulle acque (Direttiva 2000/60/CE), ma anche di sviluppo sostenibile delle coste: si nota che ci sono visioni diverse per obiettivi e termini. Si sente la mancanza di una Strategia Nazionale GIZC che faccia da riferimento a livello regionale e locale. Alcune regioni, come l’Emilia‐Romagna, sono più avanti del livello nazionale su questi temi. La GIZC deve essere un processo continuo, con prospettiva a lungo termine: per questo parliamo di strategia, all’interno della quale si inseriscono i piani e i programmi. Se non un apposito soggetto giuridico preposto alla GIZC, sarebbe opportuno istituire almeno un momento di incontro strutturato per condivisione (ad esempio un Tavolo di lavoro). Si evidenzia l’importanza di comunicare risultati e attività in corso, per allargare consenso e partecipazione da parte di pubblico e stakeholder. Partecipazione necessaria, ma spesso complicata e, se non opportunamente gestita, può allungare i tempi. La GIZC non è solo ricerca scientifica, ma azioni pratiche e tangibili. E’ tuttavia fondamentale coinvolgere le università anche per trasmettere le conoscenze alle generazioni future. 8 AllegatoI
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