Fronteras Abiertas - Cooperazione Italiana

DGCS
Ufficio IX
Valutazione
FRONTERAS ABIERTAS: RETE INTERREGIONALE
PER LA COOPERAZIONE TRANSFRONTALIERA
E L’INTEGRAZIONE LATINOAMERICANA
07.2012
VALUTAZIONE
Il rapporto è stato redatto da: Gianfrancesco Costantini, Maurizio Floridi e Andrea Floridi di STEM-VCR s.r.l
L’immagine in copertina rappresenta una parete del Centro di Arte e Artigianato “El arbol de dios” di San
Salvador, dove sono esposte le opere del pittore Fernando Llort. L’attività di Llort si è svolta per un lungo
periodo nel municipio frontaliero di La Palma, non lontano dal confine con l’Honduras (fotografia di
Gianfrancesco Costantini).
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INDICE
ACRONIMI
5
SINTESI
7
1. QUADRO ISTITUZIONALE
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2. QUADRO TEORICO E METODOLOGICO
18
2.1. Gli obiettivi della valutazione
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2.2. I criteri della valutazione
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2.3. Le difficoltà metodologiche incontrate
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2.4. L’approccio e i principi metodologici adottati
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2.5. Le fonti
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3. IL PROGETTO“FRONTERAS ABIERTAS”
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3.1. Il quadro istituzionale
22
3.2. Gli obiettivi, la metodologia e le attività previste
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3.3. Il budget del progetto
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3.4. Il dispositivo di attuazione del progetto
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3.5. Le attività realizzate e i risultati prodotti nel corso del progetto
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4. I RISULTATI DELLA VALUTAZIONE
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4.1. Rilevanza/Pertinenza
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4.2. Validità del quadro logico
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4.3. Efficacia: risultati attesi e risultati inattesi
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4.4. Efficienza
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4.5. Sostenibilità
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4.6. Impatto
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4.7. Visibilità
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4.8. Funzionalità del dispositivo di attuazione
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5. LEZIONI APPRESE
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6. RACCOMANDAZIONI
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ALLEGATI
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ALLEGATO 1 TERMINI DI RIFERIMENTO
68
ALLEGATO 2 QUADRO LOGICO
75
3
ALLEGATO 3 ELENCO DELLE PERSONE INCONTRATE
77
ALLEGATO 4 CALENDARIO DELLA MISSIONE IN AMERICA CENTRALE
80
ALLEGATO 5 ELENCO DEI DOCUMENTI CONSULTATI
82
ALLEGATO 6 ZONE DI INTERVENTO DEL PROGETTO
87
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ACRONIMI
ACOFAPE
Asociación Coordinadora de Familiares de Peruanos Migrantes y Migrantes Retornados de
Europa
ACRA
Cooperazione Rurale in Africa e America Latina
ADEL
Agencias de Desarrollo Económico Local
ADESO
Asociación para el Desarrollo Local
AMOP
Associação dos Municípios do Oeste do Paraná
ASORECH
Asociación Regional Campesina Ch’orti
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
BRIT
Border Regions in Transitions
CAF
Corporación Andina de Fomento
CAN
Comunidad Andinas de las Naciones
CENPROMYPE
Centro para la Promoción de la Micro y Pequeña Empresa en Centroamérica
CeSPI
Centro Studi Politica Internazionale
CEUTA
Centro de Estudios Regionales (Universidad de Tarapacá. Arica- Chile)
COPEI
Coordinadora de Profesionales y Empresarios Peruanos
DG RELEX
Directorates-General External Relations
ECUASIF
Ecuatorianos Sin Fronteras
FCCR
Foro de Ciudades y Regiones del Mercosur
IDELCA
Instituto para el Desarrollo Local de Centroamérica
IILA
Istituto Italo-Latino Americano
INA-FICT
Istituto Nuova Africa - Federazione Italiana Comunità Terapeutiche
INTE
Instituto de Estudios Internacionales (Universidad Arturo Prat. Iquique, Chile)
INTERREG
Programma INTERREG di Cooperazione Regionale
IReR
Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia
LAIF
Latin American Investment Facility
MAE
Ministero degli Affari Esteri
MERCOCIUDADES Rete di municipi del MERCOSUR
MERCOSUR
Mercado Común del Sur
MTRL
Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa
OCO
Oficina de Coordinación y Orientación
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OICS
Osservatorio Interregionale Cooperazione Sviluppo
ONG
Organizzazione Non Governativa
PADIF
Programa de Apoyo al Desarrollo e Integración Fronteriza
PIDET
Plan Integrado de Desarrollo Transfronterizo del Golfo de Fonseca
PRESANCA
Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica
PRODERE
Progetto di sviluppo in favore dei rifugiati in Centroamerica
SEBRAE
Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SICA
Sistema de la Integración Centroamericana
UE
Unione Europea
UNDP
United Nations Development Programme
URB-AL
EU Urbal Regional Aid Programme
USAID
United States Agency for International Development
UTT
Unidad Técnica Trinacional Plan Trifinio
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SINTESI
1. Quadro istituzionale
Nel luglio 2007, l’Istituto Italo-Latino Americano (IILA) ha lanciato in collaborazione con il Centro di Studi e Politica
Internazionale (CeSPI), e grazie al finanziamento della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del
Ministero degli Affari esteri, il progetto “Fronteras Abiertas”. Tale progetto si è concluso nel 2011 e ha ricevuto un
finanziamento complessivo di 1.500.000 Euro, suddivisi in tre annualità (600.000 Euro 1° Annualità, 2007; 600.000
Euro 2° Annualità, 2008; 300.000 Euro 3°annualità, suddivisa in due parti una relativa al 2009 e l’altra al 2010).
Il progetto, formulato nel gennaio 2007, è stato basato su uno studio di fattibilità condotto nel 2006 dal CeSPI e
dall’IILA, che ha permesso di analizzare i processi di dialogo transfrontaliero esistenti in America latina e che è risultato
nella proposta di una “rete interregionale per la cooperazione transfrontaliera e l’integrazione latinoamericana”. Il
finanziamento da parte del Ministero degli Esteri è avvenuto nell’ambito del contributo volontario 2007, del
contributo volontario 2008, del contributo volontario 2009 e del contributo volontario 2010.
L’IILA e il CeSPI hanno giocato ruoli differenti nella gestione del progetto:

l’IILA oltre a mantenere le relazioni con il Ministero degli Esteri, principale soggetto sostenitore del progetto, ha
curato le relazioni con le ambasciate dei paesi latino-americani in Italia e le relazioni con alcune ambasciate
italiane in America latina, senza realizzare missioni sul campo nel quadro dell’implementazione del progetto;

il CeSPI ha identificato e formulato le azioni del progetto e ne ha gestito tutte le attività, sia in Italia, sia nelle
regioni latinoamericane interessate, realizzando studi, missioni sul campo, incontri con entità amministrative
europee e latinoamericane, iniziative di formazione, ecc.; il CeSPI inoltre ha svolto le funzioni di monitoraggio e di
formulazione dei rapporti periodici, che sono stati poi sottoposti all’IILA.
Il MAE non ha assunto un ruolo diretto nell’accompagnamento del progetto, sebbene incontri con le ambasciate
italiane siano avvenuti in diversi momenti, le ambasciate stesse abbiano partecipato ad alcune attività di carattere
seminariale e ad alcuni eventi in America latina, siano state informate dell’andamento del progetto e abbiano –
almeno in alcuni casi – svolto attività di accompagnamento nell’ambito del progetto.
2. I risultati della valutazione
Nella valutazione del progetto si è osservata, rispetto ai vari criteri di valutazione adottati, una situazione molto
diversificata. Tuttavia, al di là dei diversi elementi osservati, appare opportuno mettere in evidenza un carattere
generale del progetto, che ne ha influenzato l’esecuzione: si tratta della mancanza di un vero obiettivo generale in
grado di orientare la direzione del progetto dal punto di vista delle sue strategie generali e quindi delle sue finalità
ultime.
La mancanza di un vero obiettivo generale, e quindi di una visione a lungo termine esplicita, sia dei processi
d’integrazione delle zone transfrontaliere e delle loro possibili evoluzioni, sia della “mission” del progetto in relazione
a tali processi, rappresenta un vero e proprio “peccato originale” che ha profondamente influenzato non solo il resto
della costruzione del quadro logico, ma anche della stessa possibilità di svolgere esercizi di valutazione dall’esterno se
non a prezzo di un’operazione di ricostruzione logica di ciò che sta alla base del progetto. Nei fatti, senza un obiettivo
generale di lungo termine, ogni azione del progetto rischia di essere autoreferenziale.
2.1. Rilevanza/pertinenza
Dal punto di vista della rilevanza o pertinenza, il progetto presenta una situazione diversificata. Mentre è stato
osservato un alto livello per la rilevanza tematica, per quanto riguarda la rilevanza delle azioni, degli attori identificati
e dell’approccio metodologico adottato si è osservato un livello di pertinenza più basso.
In effetti, l’identificazione della questione posta al centro del progetto, ovvero il processo d’integrazione nelle aree
transfrontaliere, appare pertinente rispetto alle aree latinoamericane considerate, dal momento che in tali aree sono
in corso importanti processi d’integrazione sociale ed economica transfrontaliera. Di conseguenza, anche la rilevanza
della scelta dei territori in cui sono state svolte le azioni appare alta (l’area del Trifinio, tra Honduras, Guatemala e El
Salvador; il Golfo di Fonseca, tra El Salvador, Honduras e Nicaragua; la frontiera tra Brasile, Paraguay, Argentina e
Uruguay; la frontiera tra Cile, Perù e Bolivia; la frontiera tra Ecuador e Perù, la frontiera tra Bolivia, Perù e Argentina).
La rilevanza del progetto viene però diminuita in misura importante dalla scelta di avere come interlocutori diretti –
o come beneficiari – quasi esclusivamente le “amministrazioni intermedie”.
Pur essendo stati spesso coinvolti in iniziative e attività di comunicazione (come le numerose riunioni e gli incontri
realizzati nel contesto delle “missioni” e la partecipazione a seminari ed eventi pubblici) i governi nazionali sono stati
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per lo più considerati dei referenti “esterni” rispetto alle iniziative di sviluppo transfrontaliero e ai processi
d’integrazione transfrontaliera.
Allo stesso modo, le entità internazionali impegnate nella promozione di forme d’integrazione regionale sono state
coinvolte soprattutto come interlocutori indiretti, come possibili fonti di finanziamento o come interlocutori nelle
attività di comunicazione, di riflessione teorica o nelle iniziative orientate a incidere sulle politiche internazionali. Una
situazione simile riguarda le organizzazioni della società civile. Nonostante il fatto che proprio le organizzazioni dei
cittadini e le associazioni dei produttori e delle imprese siano tra gli attori da più tempo impegnati in iniziative
d’integrazione, questi solo sporadicamente sono stati coinvolti nelle azioni condotte nell’ambito del progetto.
In questo modo, di fatto il progetto è intervenuto su attori la cui capacità di svolgere autonomamente iniziative
efficaci di cooperazione transfrontaliera è limitata: le amministrazioni locali sono tenute a rispettare le leggi
nazionali, ad agire sul territorio di propria giurisdizione e in alcuni casi non sono neanche in grado di mantenere
“relazioni di collaborazione” con le amministrazioni locali oltre la frontiera. Una conseguenza di questo è stato il fatto
che in alcuni casi (come quello del Golfo di Fonseca) le iniziative di cooperazione transfrontaliera si sono bloccate a
causa di fattori come l’opposizione delle amministrazioni nazionali.
Anche per quanto riguarda l’identificazione degli attori coinvolti in Italia e in Europa sembra che la rilevanza delle
scelte del progetto sia stata relativamente bassa. Occorre aggiungere che il coinvolgimento delle regioni europee
sembra aver generato più problemi che vantaggi, dal momento che tale coinvolgimento raramente si è tradotto in un
impegno permanente. Inoltre, un ulteriore elemento problematico relativo al coinvolgimento delle regioni europee
sembrerebbe essere stato la tendenza di alcune regioni ad avviare progetti di cooperazione basati sulle proprie
esperienze e “buone pratiche”, senza tener conto della necessità di adattamento e delle difficoltà nel trasferimento
delle pratiche in contesti e con attori diversi da quelli originali.
Anche nell’individuazione e nella selezione delle singole iniziative attivate la rilevanza non appare sempre elevata in
funzione del conseguimento degli obiettivi del progetto stesso.
Almeno in alcuni casi, infatti, le attività svolte si sono rivelate non adeguate a sostenere gli attori locali, a favorirne il
rafforzamento o a soddisfarne le domande, soprattutto a causa delle modalità di esecuzione scelte. In altri casi, la
rilevanza delle iniziative rispetto agli obiettivi del progetto non è evidente.
Un ulteriore ambito in cui la rilevanza del progetto presenta elementi critici è quello relativo alla capacità di tener
conto della dimensione giuridica dei territori considerati. Nell’identificazione degli attori locali coinvolti, nella
formulazione delle attività e nella loro attuazione, infatti, non sono state considerate le differenze esistenti tra i quadri
legislativi nazionali e quelle relative allo statuto giuridico dei diversi attori. Questo ha comportato in alcuni casi
l’impossibilità di rafforzare adeguatamente i soggetti della cooperazione transfrontaliera e in altri casi addirittura
l’emergere di situazioni di conflitto.
Dal punto di vista della rilevanza metodologica, nonostante che nel documento di progetto si parli di un adeguamento
del progetto alle domande e alle caratteristiche locali, di fatto “Fronteras Abiertas” ha adottato un approccio basato
sulla diffusione di un unico insieme di strumenti, prevalentemente incentrato sull’esperienza europea della
cooperazione trans regionale. Questo insieme di strumenti non sempre appare pertinente rispetto alle realtà locali, sia
per la mancanza in molti casi di situazioni giuridiche e organizzative assimilabili a quelle europee, sia per la mancanza
in America latina di un quadro di riferimento politico e sociale unitario.
In sintesi:
si osserva che mentre la rilevanza del progetto dal punto di vista tematico e geografico è molto alta, la sua rilevanza
per quanto riguarda i soggetti identificati come referenti principali, l’identificazione e la formulazione delle azioni, la
dimensione giuridica e l’approccio metodologico presenta aspetti critici importanti.
2.2. Validità del quadro logico
Il quadro logico del progetto “Fronteras Abiertas” è stato probabilmente formulato successivamente alla redazione
del documento di progetto e in modo autonomo, sia in relazione a tale documento, sia rispetto ai documenti di
finanziamento del progetto medesimo (le schede di ventilazione 2007, 2008, 2009 e 2010).
Il fatto che il quadro logico sia focalizzato sulle attività comporta una sua scarsa utilità in quanto strumento per la
guida e per il monitoraggio del progetto: gli obiettivi previsti e i risultati sperati sono identificati infatti con le attività.
Si produce quindi una situazione di automatica rispondenza dell’attività realizzata rispetto al progetto: gli obiettivi
sono conseguiti perché le attività sono realizzate.
Per di più anche gli indicatori individuati in rapporto ad essi sono o tautologici o non misurabili. Questo comporta sia
l’impossibilità di verificare il conseguimento dei risultati e degli obiettivi stessi, sia quella di verificare quale sia
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effettivamente l’impatto delle attività. Allo stesso tempo questo porta di fatto a non considerare il rapporto tra le
attività e i processi sociali, economici e politici in corso, rendendo l’attività di gestione stessa autoreferenziale.
D’altra parte, la mancanza di attenzione alle condizioni esterne esistenti – come i rapporti tra stati nazionali, il
quadro giuridico a cui le amministrazioni rispondono, la stabilità interna agli stati, l’interesse delle municipalità per lo
sviluppo locale – è tra i fattori che hanno contribuito a diminuire la rilevanza del progetto rispetto al contesto in cui si
è inserito.
E’ da segnalare, inoltre, che nel quadro logico mancano completamente alcune attività che si sono rivelate importanti
nella realizzazione del progetto, come quelle di studio e di ricerca.
In sintesi:
il quadro logico del progetto – forse a causa del fatto di essere stato formulato successivamente e in modo autonomo
rispetto al progetto stesso – presenta forti carenze, tali da comportare conseguenze sulla sua gestione e da incidere,
sia sulla sua rilevanza, sia sulla sua efficacia.
2.3. L’efficacia
Andando al di là di una descrizione semplicemente quantitativa delle realizzazioni del progetto, comunque in linea con
quanto programmato, si possono però osservare alcune situazioni problematiche.
Per quanto riguarda la “costruzione di una rete di attori” latinoamericani ed europei, composta prevalentemente da
amministrazioni locali e intermedie (provincie e regioni), di fatto sembrerebbe che al di là del coinvolgimento nel
progetto dell’OICS, il numero delle amministrazioni locali e regionali europee coinvolte nelle iniziative di
collaborazione transfrontaliera sia molto limitato.
Inoltre, il coinvolgimento di queste amministrazioni non sembra poter essere definito propriamente con il termine
“rete”. Sembrerebbe piuttosto trattarsi di forme di coinvolgimento puntuali, dovute a un intervento attivo di
convocazione e di animazione da parte di un soggetto esterno piuttosto che dal fatto che “nella rete” si colgono
opportunità interessanti, tanto di cooperazione e coordinamento rispetto a obiettivi comuni quanto di scambio di
esperienze, informazioni e conoscenze. Inoltre, sembrerebbe che il coinvolgimento attivo delle amministrazioni
europee nelle iniziative di cooperazione sia fortemente connesso alla possibilità di accedere a risorse economiche.
Per quanto riguarda, invece, le amministrazioni locali latinoamericane, l’interesse a costruire e partecipare a una rete
che superi la dimensione locale è sicuramente evidente ed è oggetto di una maggiore consapevolezza che per le
amministrazioni europee. Tuttavia, anche tra le amministrazioni locali e intermedie latinoamericane la rete è ancora
in una fase embrionale. Anche in questo caso non sembra ancora possibile parlare di una rete vera e propria. Ci si
trova piuttosto di fronte a iniziative di cooperazione puntuali messe in contatto e in relazione attraverso l’attività di un
attore esterno (il CeSPI).
Sul versante delle azioni di formazione, Fronteras Abiertas ha realizzato due insiemi di attività formative: una serie di
visite di studio in Italia, che hanno coinvolto 22 rappresentanti e operatori di amministrazioni latinoamericane; e due
corsi online, cui hanno partecipato circa 300 allievi.
Nel primo caso appare improprio parlare di stage, cioè del tipo di attività formativa prevista inizialmente nella
definizione del progetto poiché è mancato l’elemento formativo più tipico degli stage, vale a dire la condivisione
dell’attività lavorativa o di prestazione dei servizi svolta dalle entità visitate. Anche nel caso dei corsi online appare
difficile fare riferimento alla modalità della “formazione a distanza”: sono mancati, infatti, sia il ricorso a supporti quali
i tutor, sia il ricorso a forme d’interattività tra docenti e discenti e tra i discenti stessi.
Una definizione carente delle attività e dei loro obiettivi ha influito probabilmente anche sull’efficacia delle azioni di
costruzione di capacità e sulla possibilità di avviare iniziative di cooperazione Sud - Sud.
Nei fatti, tanto nella costruzione dei progetti da proporre al finanziamento di organizzazioni internazionali, quanto
nella formulazione delle iniziative di sviluppo locale finanziate direttamente dal progetto, un ruolo centrale – e
qualche volta addirittura esclusivo – è stato assunto dagli attori europei coinvolti. Questo certamente non ha favorito
la possibilità di sviluppo di capacità locali.
In questo senso, piuttosto che il sostegno a iniziative di cooperazione “Sud - Sud” sembrerebbe che il progetto abbia
sostenuto – alcune volte con successo, altre con effetti temporanei – iniziative di cooperazione Nord – Sud – Sud,
nell’ambito delle quali le organizzazioni locali rischiano di assumere più il ruolo di beneficiari che non quello di attori
protagonisti.
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I limiti del progetto per quanto riguarda lo sviluppo di capacità tra gli attori coinvolti sono anche in una certa misura
rivelati dal fatto che l’efficacia delle attività è stata fortemente condizionata dalle capacità che gli attori coinvolti nel
progetto stesso già avevano in precedenza, segno di una certa difficoltà ad adattare il progetto alle condizioni locali.
Sembrerebbe quindi che le attività di formazione realizzate abbiano avuto un’efficacia limitata. Una maggiore
efficacia è stata osservata dai beneficiari per quanto riguarda le visite in Italia.
Un elemento ulteriore che ha influito sull’efficacia del progetto è una situazione di relativa confusione istituzionale. Il
legame tra le attività del progetto “Fronteras Abiertas” e le attività promosse o realizzate dagli enti esecutori nel
contesto di altri progetti, infatti, non è sempre chiaro e definito e in alcuni casi le stesse persone coinvolte nel
progetto hanno agito in momenti diversi all’interno di quadri istituzionali diversi.
Il progetto senza dubbio ha avviato e svolto un’ampia azione di comunicazione nei confronti delle amministrazioni
locali, dei governi e degli enti internazionali dell’America Latina, funzionale all’avvio di una riflessione sulle questioni
dell’integrazione transfrontaliera. L’avvio della riflessione è in qualche modo testimoniato dal fatto che alcuni dei
soggetti transnazionali coinvolti nelle azioni di comunicazione (come il SICA e la CAF) hanno promosso iniziative
riguardanti la cooperazione transfrontaliera e il ruolo che le amministrazioni locali possono giocare nel processo
d’integrazione regionale, spesso coinvolgendo in modo diretto o indiretto i soggetti impegnati nel progetto (in
particolare il CeSPI). Tuttavia tale coinvolgimento, mentre da un lato potrebbe apparire come un risultato positivo del
progetto, dall’altro potrebbe comportare situazioni non compatibili con il ruolo assunto dal CeSPI all’interno del
progetto medesimo: la titolarità del progetto e delle sue azioni dovrebbe essere, infatti, riconosciuta all’IILA e di
conseguenza la legittimità di un’azione che stabilisce una relazione diretta tra un’entità esterna e l’ente esecutore del
progetto è per lo meno dubbia.
E’ importante, infine, fare riferimento agli effetti inattesi. In effetti, proprio l’attività di comunicazione condotta nel
progetto consente di mettere in luce un aspetto di Fronteras Abiertas che è poco evidente nel documento di progetto
e nelle schede di ventilazione e del tutto assente nel quadro logico formulato. Si tratta, in particolare, della
produzione e della diffusione di conoscenze circa i processi d’integrazione regionale e la cooperazione
transfrontaliera.
Le azioni di comunicazione e di networking con il SICA, con le altre organizzazioni regionali e con alcuni soggetti
governativi hanno portato alla condivisione di una nuova visione delle frontiere e alla percezione della possibilità di
processi d’integrazione dal basso.
In sintesi:
nonostante che nell’ambito del progetto siano state realizzate tutte le attività previste, dal punto di vista dell’efficacia
il progetto presenta numerosi elementi critici. L’efficacia del progetto appare problematica in particolare per quanto
riguarda la costruzione di una rete di amministrazioni intermedie e locali latinoamericane ed europee (ancora in una
situazione iniziale), per quanto riguarda i progetti sostenuti (che non sempre sono pertinenti e non sempre hanno
avuto risultati di rafforzamento delle capacità degli attori coinvolti) e per quanto riguarda le attività di formazione e di
costruzione di capacità istituzionali (in gran parte si è trattato d’iniziative di trasferimento d’informazioni e
conoscenze). Un aspetto particolarmente critico per l’efficacia del progetto è stato il prodursi di una situazione di
confusione istituzionale: non è chiaro cosa sia “del progetto” e cosa appartenga ad “altri progetti”. Il progetto però
presenta anche aspetti positivi, tra cui uno di particolare importanza è da catalogare come un risultato inatteso: si
tratta della produzione di conoscenza sui processi d’integrazione transfrontaliera in America Latina. Proprio la
produzione di conoscenza – che non era prevista nel quadro logico – ha consentito al progetto di incidere sulle
politiche di alcuni soggetti latinoamericani, quali in particolare le organizzazioni d’integrazione regionale.
2.4. L’efficienza
Il progetto ha dimostrato di possedere una grande capacità di leverage, dal momento che, attraverso le attività
realizzate sono state generate – in modo diretto o indiretto – risorse per circa 11 milioni di Euro (con un investimento
complessivo di circa 1,5 milioni di Euro). Nonostante tale capacità, dal punto di vista dell’uso delle risorse non si può
fare a meno di osservare la presenza di alcuni aspetti problematici: l’alto costo delle spese generali centrali (il 13% del
budget 2007; il 9,73% di quello 2008 e il 10,13% del budget 2009); l’alto costo di alcune attività (per esempio quelle
di formazione, sia in Italia, sia onlineonline; pari in totale a circa 361.700 Euro), sia rispetto ai risultati ottenuti sia
rispetto al numero di beneficiari effettivamente coinvolti; il fatto che in molti casi gli sforzi fatti e le risorse investite
non hanno portato benefici percepiti come tali dagli attori locali; il fatto che le risorse impiegate nelle “azioni
dirette” hanno generato a volte effetti che potrebbero essere definiti di ridondanza e comunque poco rilevanti per gli
obiettivi del programma; il fatto che nonostante l’investimento complessivo, la rete costituita, soprattutto tra le
organizzazioni europee, appare ancora piuttosto esigua e dotata di una scarsa iniziativa; il fatto che l’uso e la
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gestione delle risorse dei progetti sono stati in alcuni casi un oggetto di conflitto tra i soggetti coinvolti nell’attività di
Fronteras Abiertas.
Al di là di tali problemi, appare necessario segnalare che probabilmente le modalità stesse di gestione di un progetto
che è stato finanziato dal Ministero a un ente internazionale e poi è stato affidato quasi completamente in gestione a
un soggetto terzo sono all’origine di alcuni dei problemi relativi all’efficienza delle azioni svolte. L’opportunità di
questo “doppio” scalino dovrebbe essere riconsiderata, tenendo presenti i ruoli svolti dai diversi enti coinvolti.
Inoltre, come dimostra anche il numero di pubblicazioni del CeSPI che sono poste in relazione con il progetto e le
difficoltà che esistono nel determinare quali attività di studio e di ricerca siano da attribuire al Fronteras Abiertas e
quali ad altri progetti, si potrebbe ipotizzare che il progetto medesimo si sia in una certa misura tradotto in una
modalità di finanziamento per l’attività di ricerca del CeSPI, anche al di là degli obiettivi specifici del progetto.
Le attività del progetto, inoltre, sono state utilizzate per mobilizzare finanziamenti per nuovi progetti dei quali
partecipano e beneficiano non soltanto le associazioni di municipi e le amministrazioni intermedie delle zone
transfrontaliere ma anche lo stesso CeSPI (che svolge di volta in volta attività di assistenza e monitoraggio ai progetti).
Anche in questo caso, si potrebbe ipotizzare, quindi, che una percentuale non irrilevante delle risorse investite non sia
stata destinata al rafforzamento degli attori impegnati in iniziative di cooperazione e integrazione transfrontaliera.
In sintesi:
l’aspetto più importante dal punto di vista dell’efficienza è stato la capacità del progetto di mobilitare nuove risorse
per la cooperazione transfrontaliera. Tuttavia sono stati osservati alcuni aspetti problematici relativi all’uso delle
risorse: alcuni problemi sono legati alla gestione delle attività del progetto; altri invece alle modalità del finanziamento
e alla progettazione iniziale dell’iniziativa.
2.5. La sostenibilità
Le attività del progetto appaiono in parte dipendenti dalla presenza e dall’iniziativa dei soggetti che sono stati
promotori e che hanno gestito il progetto medesimo. Nei casi in cui questi attori hanno “lasciato” il terreno le attività
si sono spesso interrotte. Nei casi in cui questi hanno mantenuto una continuità di presenza – anche limitata a
specifiche funzioni e a specifiche attività – invece le attività sono continuate e si sono ulteriormente sviluppate.
La sostenibilità delle iniziative avviate con il concorso del progetto appare migliore lì dove la presenza degli attori
promotori di “Fronteras Abiertas” è stata minore e si è quasi limitata a mettere in contatto gli attori locali con quelli
europei. In questi casi, una maggiore autonomia degli attori coinvolti come “beneficiari” ha consentito la generazione
d’iniziative autonome e che stanno continuando.
La continuità e la sostenibilità delle iniziative d’integrazione sono quindi in molti casi risultate evidenti in situazioni in
cui le azioni del progetto si sono rivelate poco efficaci o poco presenti. Non si tratta di un fatto casuale: la scelta di non
creare nuovi soggetti, ma di sostenere o accompagnare quelli già attivi ha comportato che anche nelle aree in cui
Fronteras Abiertas non è riuscito a portare “nuove risorse” le dinamiche d’integrazione che il progetto ha cercato di
rafforzare continuino, a volte con risorse locali altre continuando – anche senza l’appoggio del progetto – a svolgere
attività di fund raising o grazie alle risorse già mobilizzate da altri attori internazionali.
Un elemento che favorisce la continuità delle attività iniziate appare la mobilitazione di nuovi attori, come soggetti
promotori d’iniziative di cooperazione transfrontaliera o come donatori: è il caso del SICA o di alcuni governi locali
dell’America del Sud, o ancora dell’OICS che continua a svolgere un ruolo di mediazione tra le regioni italiane e quelle
latinoamericane.
In sintesi:
dal punto di vista della sostenibilità, mentre si nota la dipendenza della continuità delle azioni dalla presenza e
dall’intervento dei promotori del progetto, anche a causa di livelli diversi di continuità e coinvolgimento attivo degli
attori locali, non si può non osservare come due delle strategie portanti del progetto, vale a dire quella di non creare
nuovi enti ma di intervenire su processi in corso e quella di cercare di diffondere il tema della “integrazione
transfrontaliera dal basso” tendano a consentire un mantenimento della continuità delle iniziative di cooperazione e
di sviluppo nelle aree di frontiera.
2.6. L’impatto
Piuttosto che una vera e propria valutazione d’impatto, l’esercizio valutativo ha provato a identificare e a esaminare
alcune tendenze generali o orientamenti che si sono sviluppati in relazione con le azioni del progetto e che
potrebbero offrire un’idea circa gli impatti che il progetto potrebbe avere nel medio e lungo periodo.
In tal senso, un primo aspetto è legato al fatto che Fronteras Abiertas ha consentito di mobilitare – in modo diretto e
indiretto – circa 11 milioni di Euro grazie a nuovi progetti. Un primo filone d’impatti è quindi da identificare negli
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effetti che tali disponibilità di risorse avrà in ordine all’affermazione delle tematiche relative all’integrazione regionale
transfrontaliera, nonché all’aumento delle capacità, grazie a tali risorse, degli attori locali.
Un secondo non meno importante ambito d’impatto è rappresentato dall’aumento dell’attenzione prestata al tema
della cooperazione transfrontaliera nell’ambito delle agende e delle politiche di sviluppo di una pluralità di soggetti
internazionali impegnati in iniziative d’integrazione in America Latina, come il SICA, l’Unione Europea e l’UNDP.
E’ possibile, però, in riferimento al programma parlare anche d’impatti mancati. In particolare, il progetto sembra non
avere avuto la capacità di aggregazione di tutti i vari soggetti coinvolti nelle iniziative di sviluppo transfrontaliero su
un insieme di strategie comuni. Di fatto, mentre un tentativo di creare consenso e forme di partecipazione attorno al
programma è stato fatto nei confronti delle organizzazioni internazionali e – in misura minore delle amministrazioni
centrali dei diversi stati, un tentativo del genere non è stato adeguatamente svolto nei confronti degli attori non
governativi e delle cooperazioni bilaterali. Di conseguenza questi attori, pur promuovendo iniziative d’integrazione,
spesso più forti e più rapide di quelle delle amministrazioni locali tendono a non aggregarsi secondo una prospettiva
comune e ancora meno sulla base di quella proposta dal progetto (che è stato anzi percepito a volte come un
concorrente, colto nel tentativo di “assumere la paternità” dei processi e delle iniziative in corso).
In secondo luogo, il progetto non ha inciso nella creazione di un contesto per la riaggregazione, il “ri-ordinamento” e
la ridefinizione di una strategia comune tra i numerosi progetti sostenuti dalla Cooperazione italiana nella regione
latinoamericana: mentre il CeSPI è stato parte integrante di alcuni progetti dell’IILA nella regione, il progetto è
rimasto separato dalla cooperazione italiana e dalle iniziative di sviluppo locale generate dalla cooperazione italiana
nel passato.
In sintesi:
anche per quanto riguarda gli impatti il progetto Fronteras Abiertas presenta un quadro diversificato. Certamente il
progetto ha avuto impatti importanti, sia per quanto riguarda la mobilitazione di nuove risorse, sia per quanto
riguarda la diffusione di una visione della cooperazione transfrontaliera “dal basso”. Sono da notare, però, anche degli
impatti mancati, in particolare, rispetto alla possibilità di aumentare l’integrazione tra gli interventi di cooperazione
transfrontaliera e di influire sugli altri progetti della Cooperazione italiana.
2.7. La visibilità
Considerando le risorse impiegate in quest’ambito, si potrebbe pensare che il progetto abbia avuto una grande
visibilità, tanto a livello internazionale quanto a livello locale. Nell’ambito della valutazione si è osservata anche in
quest’ambito la presenza di alcune situazioni problematiche, vale a dire:
-
Al di là dei soggetti locali direttamente coinvolti (le persone che hanno preso parte alle iniziative), la visibilità del
progetto Fronteras Abiertas è stata molto limitata nelle aree d’intervento.
-
La visibilità del progetto è limitata anche tra i soggetti direttamente coinvolti. La visibilità dell’insieme di attori
coinvolti nel progetto è stata limitata: mentre tutti gli attori coinvolti nel progetto sono consapevoli del ruolo del
CeSPI, quasi nessuno è a conoscenza del coinvolgimento e del ruolo dell’IILA. La visibilità dell’IILA e della
Cooperazione italiana si è ridotta per la maggior parte degli interlocutori del progetto alla presenza dei loro logo
sulle pubblicazioni e sui documenti del progetto stesso.
-
La visibilità della Cooperazione italiana come attore coinvolto nella promozione di un nuovo approccio alla
cooperazione transfrontaliera è quasi inesistente, soprattutto a livello locale: al di là della presenza dei simboli
della cooperazione italiana sulle pubblicazioni, non è emersa in relazione al progetto alcuna politica visibile e
percepibile dell’Italia sui processi di cooperazione e di sviluppo transfrontaliero nei paesi dell’America Latina.
In sintesi:
nonostante la quantità di risorse dedicata alle attività di comunicazione, la visibilità del progetto in quanto azione
strategica della cooperazione italiana e dell’IILA è rimasta molto limitata. Il ruolo assunto dal CeSPI sul campo ha
generato una certa confusione tra gli interlocutori del progetto. Fronteras Abiertas è infatti spesso stato identificato
con l’ente che ne eseguiva le azioni, mentre il ruolo dell’IILA è stato molto raramente percepito.
2.8. Funzionalità del dispositivo di attuazione
Nonostante il progetto sia molto complesso, il dispositivo di attuazione risulta poco strutturato e poco organizzato
senza un adeguato sistema di gestione e di verifica in grado di coordinare, di gestire e a volte anche di mediare i
numerosi interessi emergenti in relazione alle molte dimensioni del progetto.
Sebbene il progetto sia stato finanziato dal MAE e abbia comportato un’azione in un’area territoriale in cui la presenza
della cooperazione italiana ha una lunga storia, il Ministero degli affari esteri non sembra aver assunto più alcun ruolo
nel monitoraggio e nel controllo dell’intervento, se non in maniera indiretta attraverso la gestione amministrativa del
12
contributo all’IILA, la comunicazione tra le ambasciate e i diplomatici italiani e l’IILA, la partecipazione a seminari ed
eventi pubblici; alcuni incontri con lo staff del progetto, soprattutto a livello locale, e la realizzazione di piccole
iniziative di comunicazione.
Di fatto, nonostante la vastità delle relazioni create nel contesto del progetto, quest’ultimo non sembra essere mai
stato oggetto di particolare attenzione, di un intervento volto a influire sulla sua gestione, o di una strategia specifica.
Dal punto di visto della gestione, non è stato definito alcun comitato di direzione o di pilotaggio, non è stato
determinato un sistema di monitoraggio formale, non c’è stata neanche una differenziazione formale tra i ruoli dei
diversi attori coinvolti nell’organizzazione. Nonostante il fatto che il progetto abbia coinvolto numerosi soggetti, non è
stata creata nessuna struttura di gestione all’interno della quale fosse possibile rendere partecipi tali soggetti in un
processo collettivo e organizzato di comunicazione, interazione e assunzione delle decisioni.
Insomma, la possibilità di identificare e risolvere i problemi che comunque emergono in un progetto della complessità
di “Fronteras Abiertas” è stata lasciata all’iniziativa e alla capacità dei vari attori coinvolti nella sua realizzazione,
senza che questi potessero disporre di una struttura che li sostenesse nel mediare tra le esigenze connesse alla
gestione quotidiana delle numerose attività previste e quelle connesse all’analisi, alla valutazione e alla gestione delle
numerose dinamiche generate dalle attività del progetto nel suo incontro con la realtà politica, sociale ed economica
dei territori e degli attori coinvolti.
Non stupisce quindi che a fronte di una forte pertinenza del tema affrontato dal progetto siano poi emersi, sia
elementi di pertinenza minore relativi al suo “incontro con la realtà”, sia elementi problematici riguardanti
l’efficacia e l’efficienza delle azioni.
La mancanza di un sistema di monitoraggio efficace ha reso il dispositivo poco adatto rispetto a un progetto
complesso come Fronteras Abiertas. La mancanza di definizione dei risultati attesi e di un sistema formalizzato di
indicatori di risultato ha probabilmente influito fortemente sulla possibilità di svolgere un effettivo monitoraggio.
Alle carenze del sistema di monitoraggio (sicuramente adatto a gestire attività “visibili” ai governi e alle ambasciate,
ma meno a gestire attività non tangibili caratterizzate dal concorso di molti attori e dall’interazione di numerose
dinamiche) si è affiancata la mancanza di un’attività di valutazione indipendente.
Per quanto riguarda la funzione dell’IILA nell’ambito della realizzazione del progetto, essa è stata legata soprattutto ad
alcune attività: la definizione di grandi linee strategiche, la gestione delle relazioni con i governi, l’accompagnamento
nell’organizzazione di alcuni eventi seminariali. Le azioni sul campo del progetto sono state invece completamente
curate e gestite dal CeSPI.
Questo è risultato sia in una minore visibilità dell’IILA stesso, sia nel prodursi di un elevato grado di sovrapposizione
tra le attività del progetto e quelle condotte anche in altri ambiti di attività dal CeSPI stesso. L’assunzione di un ruolo
più attivo nella gestione delle attività da parte dell’IILA e di un’eventuale presenza sul campo avrebbe probabilmente
consentito di mitigare i problemi relativi alla “confusione istituzionale”, alla visibilità e forse anche quelli relativi
all’efficienza.
Sul campo, la presenza del progetto si è concretizzata in gran parte nella realizzazione di missioni di breve durata,
mentre soltanto in pochi casi ci si è avvalsi di “agenti” che avessero una presenza prolungata nei territori considerati o
di agenti locali che accompagnassero le attività. In questi casi l’attività sul campo è comunque stata svolta senza avere
un dispositivo adeguato di risorse e di strumenti tecnici.
L’accentramento della gestione del progetto in Italia ha probabilmente influito sull’efficacia limitata del progetto dal
punto di vista della costruzione di capacità locali e ha in ogni caso favorito che, nell’ambito dell’attuazione,
emergessero problemi legati alla mancanza di visibilità del progetto stesso da parte di soggetti locali.
In sintesi:
Dal punto di vista del dispositivo di attuazione del progetto è necessario mettere in evidenza una condizione di
inadeguatezza, soprattutto rispetto alla complessità del progetto stesso. In questo quadro elementi di particolare
rilevanza sono da identificare nella mancanza di un sistema di gestione strutturato che coinvolgesse i diversi attori
coinvolti nell’azione; nell’assenza del MAE, sia dal punto di vista strategico, sia nel controllo esterno
dell’implementazione; nel ruolo secondario svolto dall’IILA; nella mancanza di un sistema adeguato di monitoraggio e
di valutazione in corso d’opera, nella mancanza di un’adeguata presenza sul campo.
2.9. Visione d’insieme dei criteri di valutazione
Nella tabella seguente è riportata la visione d’insieme dei risultati dell’esercizio di valutazione in funzione dei
differenti criteri.
13
Criteri
Rilevanza o
pertinenza
Soddisfacente
-
Carente
Il tema del progetto
Le aree geografiche identificate
Quadro logico
-
Attività realizzate corrispondenti a quelle
indicate nel progetto
Attività di formazione in Italia reputate utili
dai soggetti coinvolti
L’identificazione degli attori di riferimento
Le azioni
La dimensione giuridica
-
Relazione tra risultati e attività (alcune attività non sono identificate)
Formulazione degli obiettivi e dei risultati
Gli indicatori sono tautologici rispetto ai processi che dovrebbero consentire di valutare
-
Il contenuto transfrontaliero è dubbio nei casi di alcuni progetti. Il legame tra il progetto e alcune attività non
è evidente
In alcuni casi non c’è un coinvolgimento di amministrazioni europee. Il numero delle organizzazioni locali e
regionali europee coinvolte è molto limitato
La cooperazione più che su una rete appare basata su relazioni puntuali
Non è chiaro l’interesse per la rete da parte di molti attori, se non quello di acquisire risorse
La rete latinoamericana è ancora in una situazione embrionale e dipende dagli attori esecutori del progetto
I risultati delle attività di formazione non sono misurabili
Il sito non funziona come piattaforma
Uso analogico e impreciso dei concetti che definiscono le attività
Confusione istituzionale
Mancata considerazione delle dinamiche politiche e istituzionali
Approccio indifferenziato agli attori
I casi di cooperazione Sud - Sud sono ancora pochi
Il progetto in alcuni casi non riesce a produrre un effettivo accrescimento delle capacità, si limita ad
accompagnare chi ha già capacità elevate. Le attività di formazione sembrano avere un’efficacia limitata
-
Efficacia
-
Generazione di progetti per circa 11 milioni
-
-
Il budget è stato definito di anno in anno. Non c’è corrispondenza tra il budget del progetto formulato nel
documento di progetto e quello finale. Non è chiaro il modo nel quale il budget si è evoluto.
Il costo di alcune attività appare molto alto rispetto ai risultati ottenuti (es. formazione in Italia)
Non sempre le risorse investite hanno portato benefici percepiti dagli attori locali
In alcuni casi le azioni dirette hanno generato effetti ridondanti o poco rilevanti per gli obiettivi del programma
Il risultato più evidente del progetto (i nuovi progetti) appare indipendente da molte delle attività svolte
Il meccanismo istituzionale è poco coerente con il ruolo di ognuno degli attori
Il progetto appare orientato anche a finanziare l’attività del CeSPI piuttosto che semplicemente a favorire il
sostegno del CeSPI agli attori locali
Sono emersi conflitti sulle risorse tra gli attori coinvolti
-
Dipendenza dagli enti promotori del progetto di alcune iniziative di cooperazione
Livelli diversi di continuità e coinvolgimento attivo dei soggetti locali
-
Efficienza
Sostenibilità
-
- Mobilitazione di nuovi attori
- Integrazione delle attività del progetto in
processi già in atto
14
Criteri
Soddisfacente
Carente
- Mobilitazione di nuove risorse
- Processi di mutamento e di sviluppo che
coinvolgono gli attori delle “frontiere” in cui
sono state avviate iniziative
- Processi di formulazione delle politiche
regionali e internazionali, in particolare
attraverso il rafforzamento della visione della
cooperazione transfrontaliera “dal basso”
- La mancata aggregazione in un contesto strategico condiviso dei numerosi soggetti coinvolti nelle iniziative di
sviluppo transfrontaliero
- La mancata creazione di un contesto per la riaggregazione della Cooperazione italiana in America Latina
- Attività seminariali e pubblicazioni
Visibilità
- Il progetto è poco visibile nelle aree in cui è stato eseguito
- Non c’è nella percezione degli attori locali nessuna differenza tra il CeSPI e il progetto
- La presenza dell’IILA è percepita da un numero molto limitato di attori. L’attività svolta dall’IILA non è
riconosciuta dagli attori locali
- Il progetto non è visibile, né percepito come elemento di una strategia della cooperazione italiana
Il dispositivo
di attuazione
-
Impatto
Mancanza di un dispositivo di gestione strutturato con la partecipazione di tutti gli attori coinvolti
Mancanza di intervento del MAE sul piano strategico e nel controllo esterno
Funzione poco centrale dell’IILA nella gestione delle attività
Mancanza di un sistema di monitoraggio
Mancanza di una valutazione in corso d’opera
Presenza limitata sul campo
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3. Le raccomandazioni
La formulazione delle raccomandazioni presuppone che sia posta innanzitutto una pre-condizione. In effetti, la
questione fondamentale, come spiegato nel corso dell’esercizio di valutazione, risiede nella natura del progetto: un
eventuale nuovo progetto o un’eventuale nuova fase non potrà prescindere, non solo dalla chiarezza degli obiettivi di
ciò che si vuole fare, ma soprattutto dal fatto che si definisca se si è nel contesto di una ricerca esplorativa o se si è
invece in quello di un intervento di cooperazione allo sviluppo. Appare evidente che un compromesso tra le due
possibili identità non può essere praticabile. Le raccomandazioni consistono in:
i.
Dare continuità all’iniziativa sui territori di frontiera e sull’integrazione dal basso nelle aree di frontiera, così da
valorizzare l’investimento realizzato fino ad ora.
ii.
Definire il quadro strategico all’interno del quale l’iniziativa si situa, in particolare per quanto riguarda la
Cooperazione Italiana e definire le relazioni tra l’iniziativa e le altre attività della Cooperazione italiana.
iii.
Adottare un quadro istituzionale all’interno del quale siano definiti ruoli ben definiti per ognuno degli attori, si
evitino le sovrapposizioni, si eviti la possibilità di situazioni di “conflitto di interesse” e si garantisca lo
svolgimento delle differenti funzioni, la possibilità di verifica e di controllo; e nel quale si preveda un sistema di
governance del progetto cui possano partecipare in modo strutturato i vari soggetti coinvolti nella sua
attuazione.
iv.
Adottare un dispositivo di attuazione strutturato e in grado di gestire un’azione complessa.
v.
Definire il budget del progetto in modo chiaro e determinato, evitando variazioni che prevedano spese
aggiuntive ed evitando successive ri-formulazioni annuali – così da permettere un adeguato monitoraggio
dell’efficienza.
vi.
Adottare una metodologia che preveda un effettivo accompagnamento degli attori coinvolti (latinoamericani
ed europei), con un’adeguata presenza sul campo e un adeguato coinvolgimento di attori locali.
vii. Prevedere all’interno del progetto attività di ricerca e di studio come strumento di accompagnamento
definendone anche la metodologia e i risultati attesi in termini di generazione di nuova conoscenza e
d’innovazione.
viii. Focalizzare le azioni su un’area territoriale o su un numero limitato di aree territoriali, così riducendo il rischio
di una dispersione di risorse e di un’eccessiva complessità di gestione.
ix.
Creare all’interno delle aree territoriali in cui il programma agisce dei meccanismi di governance locale che
permettano di prendere parte alla gestione dell’iniziativa a tutti gli attori locali rilevanti.
x.
Focalizzare il progetto su insiemi di azioni definiti (componenti, volet), mantenendo forme di flessibilità, ma
evitando la proliferazione di azioni e iniziative che rischiano di avere effetti di dispersione di risorse.
xi.
Evitare l’adozione di scelte esclusive per quanto riguarda gli attori locali da coinvolgere.
xii. Adottare un approccio diversificato all’assistenza agli attori locali, fondato su un’effettiva analisi di tali attori che
ne identifichi intenzionalità e orientamenti, fabbisogni di rafforzamento delle capacità.
xiii. Adottare modalità di azione caratterizzate da trasparenza e visibilità (es. call for projects per l’individuazione
delle iniziative locali da sostenere, adozione di criteri di selezione formalizzati, ecc.).
16
1. QUADRO ISTITUZIONALE
Con incarico del 13.12.2011, repertorio n. 1518, l’ufficio IX della Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo
del Ministero degli Affari Esteri ha affidato alla società STEM-VCR l’incarico di svolgere una valutazione in itinere
del progetto “Fronteras Abiertas: rete interregionale per la cooperazione transfrontaliera e l’integrazione
latinoamericana”.
A tale scopo, la società STEM-VCR ha costituito un’équipe formata da tre esperti che si è attivata formalmente il
23 aprile 2012 in seguito alla comunicazione di inizio lavori da parte del MAE. Gli esperti incaricati della
valutazione e autori del presente rapporto sono:
-
Gianfrancesco Costantini, esperto senior, socio economista, con una lunga esperienza di lavoro nel campo
della cooperazione allo sviluppo, in particolare in America Centrale;
-
Maurizio Floridi, esperto senior, sociologo, con una lunga esperienza nella formulazione e nella valutazione
di progetti di cooperazione allo sviluppo;
-
Andrea Floridi, assistente junior, economista dello sviluppo.
L’esercizio di valutazione si è svolto in tre fasi distinte:
a. Una fase preparatoria, dal 23/4/2012 al 5/5/2012 durante la quale, oltre al breefing iniziale presso il
Ministero degli Affari Esteri con la partecipazione dei vari uffici interessati, sono stati acquisti e analizzati i
documenti di base del progetto, sono stati intervistanti i rappresentanti dell’IILA e del CESPI oltre alla
programmazione della missione sul campo in America Centrale;
b. La fase di campo, dal 6/5/2012 al 20/5/2012 che ha visto gli esperti Gianfrancesco Costantini e Andrea
Floridi impegnati in una serie di incontri con tutti gli attori coinvolti dal progetto in El Salvador, Guatemala,
Honduras e Nicaragua e più in particolare nelle due zone in cui il progetto è intervenuto: il Trifinio (area di
frontiera tra El Salvador, Guatemala e Honduras) e il Golfo di Fonseca (area di frontiera tra El Salvador,
Guatemala e Honduras);
c.
La fase di redazione del rapporto finale durante la quale si sono verificate le informazioni raccolte sul
campo attraverso incontri, interviste e contatti mirati con il Ministero degli Affari Esteri, il CESPI, l’IILA, la
Regione Lombardia, l’OICS, con protagonisti dell’implementazione del progetto e informatori qualificati.
Durante tali incontri e contatti l’équipe di esperti ha inoltre verificato le principali conclusioni dell’esercizio
di valutazione anche al fine di verificarne il grado di condivisione con i vari attori istituzionali implicati nel
progetto.
17
2. QUADRO TEORICO E METODOLOGICO
2.1. Gli obiettivi della valutazione
Secondo i TdR, riportati all’allegato 1, la valutazione del progetto “Fronteras Abiertas” doveva:
-
esprimere un giudizio sulla rilevanza degli obiettivi e sul grado di raggiungimento degli stessi;
-
esprimere un giudizio su efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità del progetto;
-
esaminare il progetto nella sua struttura e completezza, per identificare le buone pratiche e gli insegnamenti
appresi, in modo da utilizzarli come base conoscitiva per sviluppare in avvenire eventuali programmi di
assistenza tecnica;
-
analizzare le strategie e le modalità di realizzazione, come ad esempio fornire raccomandazioni per eventuali
future iniziative nello stesso settore di intervento;
-
tenere in considerazione i fattori di sostenibilità e l’impatto che la realizzazione di tale progetto ha sui
processi d’integrazione in atto nelle aree di frontiera interessate.
La valutazione doveva inoltre esprimere considerazioni sui seguenti punti:
-
efficacia e impatto dell’assistenza tecnica e formazione fornita e degli strumenti utilizzati a tal fine;
-
efficacia e impatto de ruolo di “Fronteras Abiertas” come piattaforma per progetti di sviluppo territoriale;
-
efficacia, impatto e sostenibilità delle azioni di intervento dirette sul territorio.
A tali obiettivi, l’équipe ha ritenuto utile, vista l’architettura istituzionale particolarmente articolata del
dispositivo, di aggiungere l’aspetto della visibilità con particolare riferimento a quella del Ministero degli Esteri
come principale donatore e a quella dell’IILA che è il beneficiario del finanziamento del MAE per la realizzazione
del progetto.
2.2. I criteri della valutazione
Per quanto riguarda i criteri della valutazione, in accordo con i TdR, essi sono stati definiti nella maniera
seguente:
-
rilevanza o pertinenza, intesa come coerenza degli obiettivi del progetto con le necessità delle aree di
frontiera beneficiarie nonché il grado di coinvolgimento degli attori locali;
-
validità del quadro logico, intesa come analisi delle logiche sottointese alla sua elaborazione e la
rispondenza delle attività con i risultati e di questi ultimi con gli obiettivi che il progetto intendeva
raggiungere; una particolare attenzione è stata accordata dall’équipe all’analisi degli indicatori proposti nel
quadro logico;
-
efficienza, analizzata in relazione all’ottimizzazione delle risorse destinate al conseguimento degli obiettivi
del progetto considerando in particolare: se i risultati sono stati raggiunti con i costi previsti; se sono stati
raggiunti nei tempi previsti; e se i mezzi utilizzati sono stati i più efficienti possibile;
-
efficacia, intesa come misurazione del grado e dell’entità del raggiungimento degli obiettivi del progetto, in
particolare prendendo in considerazione: in che misura l’obiettivo generale e gli obiettivi specifici del
progetto siano stati conseguiti; se le attività realizzate risultino coerenti con l’obiettivo generale e gli
obiettivi specifici; e l’analisi dei principali fattori che hanno influenzato il raggiungimento degli obiettivi;
-
impatto, inteso come analisi degli effetti del progetto sulle realtà locali;
-
sostenibilità, considerata come capacità del progetto di produrre e riprodurre benefici nel tempo.
Come in parte già accennato, la valutazione ha preso in esame altri tre aspetti che sono stati isolati nella
trattazione dell’esercizio vista la loro importanza. Si tratta, in particolare di:
-
l’analisi della visibilità dei soggetti istituzionali finanziatori o promotori del progetto, con un’attenzione
particolare alla percezione del governo italiano (come donatore) e dell’IILA;
18
-
l’analisi dei risultati inattesi e degli effetti indotti che pur non essendo stati previsti acquistano tuttavia un
certo interesse anche alla luce di una possibile continuazione dell’impegno del governo italiano nell’area e
nelle stesse tematiche al di là del progetto “Fronteras Abiertas”;
-
l’analisi della funzionalità del dispositivo di attuazione, caratterizzato come già accennato da
un’articolazione piuttosto complessa.
2.3. Le difficoltà metodologiche incontrate
Dal punto di vista metodologico, la missione di valutazione si è dovuta confrontare con una serie di difficoltà
legate alla natura stessa del progetto e della sua implementazione che è opportuno riportare anche al fine di
illustrare gli accorgimenti adottati per ovviare a tali difficoltà.
a. La difficoltà di generalizzare per l’intero progetto le informazioni raccolte sul campo. In effetti, nonostante
il progetto “Fronteras Abiertas” interessi l’intero continente latinoamericano, la valutazione ha riguardato
tuttavia, anche per comprensibili ragioni di risorse disponibili, solo due zone, entrambe ubicate in America
Centrale (il Trifinio e il Golfo di Fonseca) rispetto alla totalità di quelle interessate. Tale difficoltà non ha
interessato tanto il funzionamento del dispositivo nel suo insieme, naturalmente lo stesso per tutto il
progetto, ma le specificità dell’America Centrale rispetto ad altre zone frontaliere nel resto dell’America
Latina soprattutto continentale. Se, quindi, le conclusioni sul modo di operare del progetto nelle due zone, e
di conseguenza le raccomandazioni formulate, possono senz’altro avere una validità generale, per quelle che
riguardano le azioni specifiche analizzate nei quattro paesi centroamericani occorre naturalmente
relativizzare la loro portata generale. Per ovviare a tali difficoltà, i valutatori hanno accordato una forte
attenzione all’analisi documentaria sull’intero progetto e non solo sulle aree centroamericane. Queste
ultime possono quindi essere considerate dal punto di vista metodologico come paradigmatiche delle
problematiche caratterizzanti il progetto nel suo insieme e quindi anche nelle altre aree, anche se con una
valenza che non può essere assolutizzata per ciò che riguarda le informazioni tratte dalle azioni specifiche
osservate durante la missione sul campo.
b. L’indisponibilità di un quadro logico coerente, completo ed esaustivo. Al di là dei cambiamenti che gli
obiettivi generale e specifici hanno subito nel corso del tempo - cosa che sicuramente non ha facilitato il
lavoro non solo dei valutatori ma soprattutto di chi era responsabile dell’implementazione -, le differenti
formulazioni presentano tutte un problema di fondo: la mancanza di un vero obiettivo generale in grado di
orientare la direzione del progetto dal punto di vista delle sue strategie generali e quindi delle sue finalità
ultime. Anche se l’analisi del quadro logico e della sua coerenza è oggetto di uno specifico paragrafo
dedicato ai risultati della valutazione (vedi cap. 4), occorre inoltre mettere in evidenza la difficoltà di
utilizzarlo come strumento rigoroso per comparare ciò che è stato realizzato rispetto a quello che era stato
previsto, oltre naturalmente agli effetti osservabili del progetto. Il cambiamento degli obiettivi nel corso del
tempo, la confusione logica tra i concetti di risultato, attività e indicatori, e più in generale la costruzione di
un quadro logico “ex post” ha comportato una difficoltà oggettiva per i valutatori che, anche in mancanza di
un sistema di monitoring, hanno dovuto necessariamente limitarsi a un’analisi qualitativa rinunciando a
qualsiasi operazione di tipo quantitativo.
c.
L’indisponibilità di un quadro chiaro delle azioni svolte e del budget dapprima previsto e poi
effettivamente utilizzato. Tale difficoltà ha rappresentato un forte ostacolo poiché, in mancanza di
documenti sintetici (la programmazione annuale di fatto comportava di volta in volta il cambiamento, sia
delle azioni programmate sia soprattutto del budget, questo ultimo non comparabile nelle sue differenti
versioni annuali a causa delle voci contabili che di volta in volta assumevano denominazioni differenti) e
soprattutto di un rapporto finale esaustivo, i valutatori sono stati costretti a un lavoro di ricostruzione e di
reinterpretazione della realtà del progetto, operazione che potrebbe aver comportato qualche imprecisione.
d. L’analisi dell’impatto di un progetto, come “Fronteras Abiertas”, che interviene su processi sociali e politicoistituzionali può essere efficace solo se condotta in una prospettiva di medio/lungo periodo. Essendo il
progetto terminato da pochi mesi, i valutatori si sono trovati nella contraddizione, usuale in progetti di
questo tipo, di dover analizzare l’impatto di azioni condotte da pochissimo tempo su processi che hanno
invece dinamiche temporali molto più lunghe. Ammessa tuttavia l’utilità di un’analisi dell’impatto condotta
nel breve termine, le conclusioni avranno una valenza che dovrà essere intesa in termini di orientamento o
di tendenze generali di quello che sarà in realtà in futuro l’impatto su processi di lungo termine quale ad
esempio l’integrazione transfrontaliera.
19
e. La difficoltà a distinguere tra dinamiche riconducibili ai processi in atto e quelle più proprie al progetto. Il
progetto “Fronteras Abiertas” ha senza dubbio il merito di intervenire su processi e dinamiche già in atto
(ciò che peraltro influisce positivamente sulla sua pertinenza) rinunciando a imporre a ingabbiare la realtà
piegandola alle sue esigenze. Se tale aspetto rappresenta senza dubbio un forte interesse, è pur vero
tuttavia che è spesso difficile distinguere tra le dinamiche e gli effetti propri ai processi in atto già molto
tempo prima dell’avvio del progetto e quelli che invece sono legati direttamente a quest’ultimo. Per ovviare
a tale difficoltà, i valutatori hanno considerato tutte le informazioni raccolte o i fenomeni osservati secondo
una prospettiva e un’analisi diacroniche, utili tra l’altro a stabilire la direzione dei rapporti di reciproca
influenza tra progetto e realtà processuale nel quale esso si colloca.
2.4. L’approccio e i principi metodologici adottati
Data la natura del progetto, fondato soprattutto su elementi “soft” e alla relativa minore importanza di
interventi di tipo “hard”, ad eccezione di alcune rare forme di azioni “dirette”, la valutazione ha adottato un
approccio quasi esclusivamente qualitativo fondato quindi sull’analisi di processi e di dinamiche legate al tema
dell’integrazione transfrontaliera.
Tale approccio si è tradotto in un lavoro di verifica di ciò che il progetto “Fronteras Abiertas” ha rappresentato
per le dinamiche in atto nelle due zone dell’America Centrale, vale a dire la zona del Trifinio e quella del Golfo di
Fonseca, ai fini delle tematiche legate all’integrazione transfrontaliera a partire, innanzitutto, da una mappatura
degli attori coinvolti dai processi in atto e, in secondo luogo, dall’analisi del ruolo degli attori coinvolti
direttamente dal progetto.
Più in particolare, l’approccio qualitativo si è concretizzato nell’adozione di tre principi metodologici: l’analisi del
rapporto tra il progetto e il contesto (soprattutto per quanto riguardo il criterio della pertinenza);
l’identificazione delle lezioni e degli insegnamenti appresi come elemento amplificatore del ruolo del progetto
in ordine ai processi d’integrazione transfrontaliera (soprattutto per i criteri dell’efficacia, l’efficienza e
l’impatto); e la gerarchizzazione delle tematiche (tematiche prioritarie ai fini valutativi).
2.4.1. L’analisi del rapporto tra progetto e contesto
Tale analisi ha fatto riferimento a un modello fondato sul riconoscimento di due aree, quella del progetto
medesimo e quella del contesto. Da un punto di vista teorico tale modello prevede che la coerenza tra il
progetto e il contesto in cui si inserisce risultino in alti livelli di pertinenza, efficacia, efficienza, impatto e
sostenibilità, i quali diminuiscono quanto maggiori sono le discrepanze tra le due aree. Le due aree, a loro volta
possono essere articolate in una pluralità di dimensioni, che comprendono - da un lato – la formulazione del
progetto e le politiche dei soggetti locali e – dall’altro – il sistema delle azioni, delle risorse, delle opportunità e
dei problemi propri al progetto e al contesto locale in quanto insiemi di “condizioni e opportunità”.
Il progetto
Il contesto locale
La formulazione del progetto
Le politiche dei soggetti locali
Le azioni dei soggetti promotori del progetto
Le azioni dei soggetti locali
Le risorse e le opportunità presenti
Le risorse mobilitate dal progetto
2.4.2.
I problemi esistenti
L’individuazione delle lezioni e degli insegnamenti appresi
Per l’individuazione delle lezioni e degli insegnamenti appresi si è fatto soprattutto riferimento a:
a) l’identificazione dei fattori di ostacolo individuati nell’ambito della formulazione del progetto e di quelli
effettivamente incontrati durante la sua implementazione e l’identificazione delle azioni e delle modalità per
il superamento di tali ostacoli;
b) le pratiche riconosciute e replicate da altri soggetti, sia nel contesto locale, sia in altri contesti (esempio
quelli della Comunità andina);
20
c) l’individuazione dei fattori di ostacolo e degli elementi problematici emersi nel corso dell’implementazione
del progetto (causa d’inefficacia delle azioni, d’inefficienze, d’impatti negativi inattesi, ecc.) e che è
necessario considerare nella progettazione e nella gestione d’iniziative di cooperazione analoghe a quella
analizzata.
2.4.3. La gerarchizzazione delle tematiche
Considerando la natura del progetto, nell’ambito della valutazione sono state considerate le interazioni tra il
progetto e:
-
le iniziative precedenti e presenti sostenute dalla Cooperazione italiana nella Regione (dal programma
PRODERE, ai programmi di sviluppo locale; programmi di sostegno alle imprese femminili, programmi di
gestione delle emergenze ambientali e di riduzione della vulnerabilità, iniziative di “cooperazione
decentrata”, ecc.)
-
i processi politici d’integrazione regionale, sia a livello centroamericano, sia tra America Centrale e America
del Sud;
-
i processi di gestione e di limitazione dei fattori e dei processi di rischio sociale presenti nei territori
coinvolti;
-
i processi di aggregazione e di sviluppo delle imprese (e in particolare delle piccole e medie imprese);
-
i processi d’innovazione nelle amministrazioni pubbliche a livello locale;
-
i processi di creazione di partnership tra amministrazioni pubbliche e attori non statali (organizzazioni della
società civile, imprese, ecc.);
-
le dinamiche d’innovazione nei processi economici locali.
In particolare, in questo quadro, l’esercizio valutativo ha tentato di comprendere: in che misura il progetto è
stato in grado di generare o di sostenere processi d’innovazione (sociale, politica, economica, tecnologica); in
che misura è stato in grado di coinvolgere e mobilitare i soggetti locali e di metterli in contatto con soggetti
esterni; in che misura è stato in grado di sostenere e generare lo sviluppo istituzionale dei soggetti coinvolti e la
costruzione di sistemi di governance territoriale.
2.5. Le fonti
La valutazione è stata condotta attraverso l’integrazione di diverse fonti d’informazione (fonti vive e
documentarie) appartenenti a due grandi categorie: fonti di primo grado (o dirette) e di secondo grado (o
indirette). La tabella seguente riporta le differenti fonti in funzione delle due categorie menzionate.
FONTI DOCUMENTARIE
FONTI DIRETTE
(1° grado)
FONTI INDIRETTE
(2° grado)
FONTI VIVE
Documento di progetto
Rappresentanti dell’unità di gestione del
progetto
Quadro Logico
Rappresentanti dei beneficiari
Budget preventivo
Rappresentanti di altri soggetti direttamente
coinvolti nelle attività del progetto
Budget finale
Attività del progetto in corso
Rapporti del progetto
Rappresentanti delle organizzazioni
internazionali e delle ONG presenti nelle aree
considerate
Documenti riguardanti le reti transfrontaliere
nella regione
Rappresentanti dei governi nazionali
Altri documenti di soggetti locali e di soggetti
internazionali
Rappresentanti delle amministrazioni locali
delle aree considerate
Altri informatori qualificati
21
3. IL PROGETTO“FRONTERAS ABIERTAS”
Il presente capitolo presenta gli elementi di base del progetto, tanto sul versante delle azioni realizzate che su
quello del budget richiesto e poi effettivamente impiegato. La sua redazione, come già menzionato nel paragrafo
dedicato alle difficoltà metodologiche, ha comportato un paziente lavoro di ricostruzione degli aspetti del
progetto legati, sia alle azioni svolte, sia alle risorse impiegate, dal momento che i documenti disponibili,
compreso il rapporto finale, non riportavano un quadro esauriente e completo di tali informazioni.
Anche se potrebbe contenere qualche inesattezza poiché realizzata a posteriori, i valutatori hanno tuttavia
ritenuto fondamentale tale opera di ricostruzione di quanto fatto dal progetto al fine di poter disporre di una
base oggettiva di dati e d’informazioni da poter in seguito analizzare nel corso dell’esercizio di valutazione i cui
risultati sono presentati nel successivo capitolo 4.
3.1. Il quadro istituzionale
Nel luglio 2007, l’Istituto Italo-Latino Americano (IILA) ha lanciato in collaborazione con il Centro di Studi e
Politica Internazionale (CeSPI), e grazie al finanziamento della Direzione Generale per la Cooperazione allo
Sviluppo del Ministero degli Affari esteri, il progetto “Fronteras Abiertas”. Tale progetto si è concluso nel 2011 e
ha ricevuto un finanziamento complessivo di 1.500.000 Euro, suddivisi in tre annualità (600.000 Euro 1°
Annualità, 2007; 600.000 Euro 2° Annualità, 2008; 300.000 Euro 3° annualità, suddivisa in due parti una relativa
al 2009 e l’altra al 2010).
Il progetto, formulato nel gennaio 2007, è stato basato su uno studio di fattibilità, condotto nel 2006 dal CeSPI e
dall’IILA, che ha permesso di analizzare i processi di dialogo transfrontaliero esistenti in America Latina e che è
risultato nella proposta di una “rete interregionale per la cooperazione transfrontaliera e l’integrazione
latinoamericana”1. Il finanziamento da parte del Ministero degli Esteri è avvenuto nell’ambito del contributo
volontario 2007, del contributo volontario 2008, del contributo volontario 2009 e del contributo volontario
2010.
In riferimento ad ognuno dei contributi richiesti è stata presentata una scheda di ventilazione:

la scheda di ventilazione per il contributo volontario 2007, riguardante le annualità 2007 -2008 prevede
interventi in sette aree geografiche dell’America Latina (Regione Aymara tra Cile, Bolivia e Perù; Regione
transfrontaliera del nord-ovest argentino, sud-ovest del Paraguay e sud della Bolivia; Regione
transfrontaliera amazzonica; Regione transfrontaliera ovest brasiliano, nord-est del Paraguay, sud-est della
Bolivia; Regione transfrontaliera sud Ecuador, nord-ovest del Perù; Regione transfrontaliera est argentino,
sud del Brasile, Uruguay; Regione transfrontaliera mesoamericana Messico - Guatemala - El Salvador Honduras; Frontiera Haiti, Repubblica Dominicana) e il coinvolgimento del CeSPI, di dodici regioni italiane
(Lazio, Toscana, Marche, Umbria, Friuli Venezia Giulia, Piemonte, Basilicata, Alto Adige, Campania,
Lombardia, Valle d’Aosta) e delle regioni spagnole e latinoamericane; il budget totale previsto per il primo
anno di attività del progetto ammonta a 750.000 Euro, di cui 600.000 Euro sono richiesti al MAE mentre altri
150.000 costituiscono il contributo delle regioni partecipanti;

la scheda di ventilazione per il contributo volontario 2008, riguardante un progetto di durata triennale,
prevede interventi in quattro aree geografiche dell’America Latina (Regione frontaliera tra Cile, Bolivia e
Perù; Regione transfrontaliera tra Ecuador e Perù; Regione transfrontaliera tra Brasile, Argentina e
Paraguay; Regione transfrontaliera tra El Salvador, Honduras e Nicaragua) e il coinvolgimento di sei tra
regioni e province italiane e dell’OICS (Osservatorio Inter-regionale sulla cooperazione allo sviluppo); il
budget totale previsto per il triennio è di 2.250.000 Euro, con un contributo del MAE di 1.800.000 Euro e un
contributo delle regioni italiane di 450.000 Euro; il contributo annuale richiesto al MAE per il II anno di
attività del progetto è di 600.000 Euro;

la scheda di ventilazione per il contributo volontario 2009 prevede interventi in cinque aree geografiche
dell’America Latina (Regione frontaliera tra Cile, Bolivia e Perù; Regione transfrontaliera tra Ecuador e Perù;
1
IILA – CeSPI, Progetto Fronteras abiertas. Rete interregionale per la cooperazione transfrontaliera e l’integrazione
latinoamericana. Promozione della cooperazione delle regioni italiane ed europee con i governi sub-nazionali dell’America
Latina e dei Caraibi, gennaio 2007
22
Regione transfrontaliera tra Brasile, Argentina e Paraguay; Regione transfrontaliera tra El Salvador,
Honduras e Nicaragua e Regione transfrontaliera tra El Salvador, Honduras e Guatemala) e il coinvolgimento
di sei tra regioni e province italiane e dell’OICS; il budget totale previsto per il triennio è di 1.850.000 Euro,
con un contributo del MAE di 1.500.000 Euro e un contributo delle regioni italiane di 350.000 Euro; il
contributo annuale richiesto al MAE per il III anno di attività del progetto 200.000 Euro, prevedendo la
richiesta di ulteriori 100.000 Euro per l’anno successivo;

la scheda di ventilazione per il contributo volontario 2010 – in continuità con quella dell’anno precedente prevede interventi in cinque aree geografiche dell’America Latina, il coinvolgimento di sei tra regioni e
province italiane e dell’OICS; il contributo annuale richiesto al MAE è di 100.000 Euro.
In sostanza, il finanziamento del MAE al progetto è stato di 1.500.000 € ripartiti nella maniera seguente:
-
600.000 € I annualità (contributo volontario 2007)
-
600.000 € II annualità (contributo volontario 2008)
-
200.000 € III annualità (1° parte, contributo volontario 2009)
-
100.000 € III annualità (2° parte, contributo volontario 2010)
Un documento di progetto è stato elaborato nel gennaio 2007 dal CeSPI. Tale progetto riguarda un’azione della
durata di due anni, condotta in modo congiunto dal CeSPI e dall’IILA, con il coinvolgimento e l’attiva
partecipazione di Regioni italiane, europee e latinoamericane e il coinvolgimento istituzionale dell’OICS e
dell’OLAGI (una associazione che raggruppa oltre duecento amministrazioni locali latinoamericane).
3.2. Gli obiettivi, la metodologia e le attività previste
Nel presente paragrafo sono riportate le informazioni, così come risultano dall’analisi dei documenti di progetto.
Come già illustrato, sia gli obiettivi, sia le attività previste hanno subito nel corso degli anni una serie di
aggiustamenti che non sono mai riportati nel quadro logico originario. L’analisi della portata di tali cambiamenti,
così come la mancanza di comunicazioni chiare e coerenti di tali cambiamenti al MAE, sono più ampiamente
affrontate nel seguente capitolo 4.
Gli obiettivi
Al momento del finanziamento (scheda di ventilazione 2007) sono stati formalizzati i seguenti obiettivi del
progetto.
a) Obiettivo generale:
“contribuire a rafforzare i processi d’integrazione regionale in atto tra i Paesi dell’America Latina. Il progetto
si propone di costruire una Rete interregionale per la Cooperazione Transfrontaliera e l’Integrazione
latinoamericana (Rete Fronteras Abiertas) sulla base di cinque tematiche prioritarie: (a) Programmazione
territoriale; (b) Sviluppo economico locale; (c) Coesione sociale; (d) Gestione ambientale; (e) Rafforzamento
istituzionale.”
b) Obiettivo specifico:
“la costituzione e l’attivazione di una rete che metta in relazione le amministrazioni intermedie
latinoamericane con regioni italiane e spagnole impegnate in processi di dialogo e integrazione
transfrontaliera, con effetti tangibili in termini di miglioramento della gestione integrata di problematiche
transfrontaliere da parte delle istituzioni intermedie dei diversi paesi coinvolti”2.
Tale obiettivo è stato in seguito riformulato, senza che il quadro logico fosse aggiornato e soprattutto senza
alcuna comunicazione formale di tali cambiamenti. Nel rapporto finale del progetto si elencano dunque tre
obiettivi specifici che si desume dovessero sostituire quello precedentemente formulato:
1) “Stimolare e contribuire a strutturare un sistematico dialogo transfrontaliero fra i diversi livelli istituzionali,
2
Nel documento di progetto (gennaio 2007) si parla invece di “regioni italiane ed europee” e c’è una maggiore
specificazione circa gli effetti che vengono identificati nell’adozione di nuove leggi, piani strategici, nuovi sistemi di
organizzazione e di gestione.
23
favorendo la creazione di una rete di istituzioni subnazionali delle aree di frontiera e il rafforzamento di
istanze permanenti di coordinamento inter-istituzionale”.
2) “Appoggiare le politiche pubbliche di sviluppo e coesione sociale fra i territori frontalieri, con una particolare
attenzione verso i temi della pianificazione territoriale, dello sviluppo economico locale, della lotta
all’esclusione sociale, della cooperazione culturale e della preservazione dell’ambiente e delle risorse
naturali”.
3) ”Aumentare e migliorare la capacità delle istituzioni subnazionali nel formulare e realizzare progetti di
cooperazione e integrazione transfrontaliera, attraverso attività di assistenza tecnica, formazione e ricerca di
opportunità di finanziamento dei progetti”.
Nel quadro logico allegato al documento di progetto – che è in lingua spagnola, mentre il resto del documento è
in Italiano – sono identificati un obiettivo generale e quattro obiettivi specifici parzialmente diversi da quelli
presenti nel documento di progetto e nelle schede di ventilazione.
L’obiettivo generale indicato nel quadro logico è definito come “Fortalecer la cooperación transfronteriza como
modalidad estratégica de los procesos de integración regional entre los países de América latina”3.
Gli obiettivi specifici sono: “1) Mejorar la capacidad de los gobiernos intermedios y locales para elaborar,
formular y realizar proyectos de cooperación fronteriza; 2) Identificar proyectos para la coordinación
transfronteriza de las políticas públicas de desarrollo entre territorios de frontera; 3) Impulsar las relaciones de
los gobiernos intermedios y locales con los organismos multilaterales de cooperación internacional; 4) Favorecer
un permanente dialogo transfronterizo sistemático multinivel, incluyendo la creación o el fortalecimiento de
instancias permanentes de coordinación inter-institucional abiertas a universidades, mundo empresarial y
sociedad civil”4.
Al di là di tali cambiamenti, la questione fondamentale, come messo in evidenza nel capitolo sulla metodologia
della valutazione, è la mancanza di un vero obiettivo generale in grado di orientare la direzione del progetto dal
punto di vista delle sue strategie generali e quindi delle sue finalità ultime.
La mancanza di un vero obiettivo generale, e quindi di una visione a lungo termine, sia dei processi
d’integrazione delle zone transfrontaliere e delle loro possibili evoluzioni, sia della “mission” del progetto in
relazione a tali processi, rappresenta un vero e proprio “peccato originale” che ha profondamente influenzato
non solo il resto della costruzione del quadro logico – come peraltro illustrato qui di seguito e nel paragrafo 4.2 ma anche della stessa possibilità di svolgere esercizi di valutazione dall’esterno se non a prezzo di un’operazione
di ricostruzione logica di ciò che sta alla base del progetto. Nei fatti, senza un obiettivo generale di lungo
termine, ogni azione tende a essere autoreferenziale.
Risultati attesi
Nella scheda di ventilazione non sono definiti risultati attesi, anche se questi sono invece definiti all’interno del
documento di progetto, distinguendo tra output e outcome.
Gli output comprendono:
-
“un certo numero di operatori formati (a distanza e attraverso stage)”;
-
“fornitura di assistenza tecnica”;
-
“progetti di cooperazione transfrontaliera costruiti con l’accompagnamento di operatori internazionali”.
3
Rafforzare la cooperazione transfrontaliera come modalità strategica dei processi d’integrazione regionale tra i paesi
dell’America latina.
4
1) Migliorare la capacità dei governi intermedi e locali per l’elaborazione, la formulazione e la realizzazione di progetti di
cooperazione transfrontaliera; 2) Identificare progetti per la coordinazione transfrontaliera delle politiche pubbliche di
sviluppo tra territori di frontiera; 3) Promuovere le relazioni dei governi intermedi e locali con le organizzazioni multilaterali
di cooperazione internazionale; 4) Favorire un dialogo transfrontaliero sistematico multilivello permanente, compresa la
creazione o il rafforzamento di istanze permanenti di coordinamento inter-istituzionale aperte a università, mondo delle
imprese e società civile.
24
Gli outcome comprendono:
-
“la definizione di ipotesi d’innovazione nella gestione territoriale quali disegni di legge, bozze per piani
strategici, modelli d’innovazione nelle relazioni transfrontaliere e nella gestione di specifici campi di
collaborazione fra regioni di più paesi, progetti di riforma o di riorganizzazione istituzionale e funzionale”.
Nel quadro logico già citato si identificano cinque risultati attesi, anche se la loro formulazione riguarda
piuttosto le attività programmate (o al limite gli indicatori di risultato) e non i risultati del progetto. I risultati
riportati sono in ogni caso i seguenti:
-
cinco acciones directas realizadas en áreas de fronteras;
-
cinco proyectos presentados a la cooperación internacional financiados e implementados en colaboración
con otros tantos gobiernos subnacionales europeos;
-
30 gobiernos intermedios y redes de gobiernos locales participando en formas de intercambio y coordinación
sobre los temas de la integración transfronteriza;
-
250 dirigentes, funcionarios y técnicos de gobiernos nacionales y subnacionales participan en dos cursos
online;
-
seis eventos organizados en América Latina e Italia sobre integración transfronteriza con la participación de
cuatrocientos delegados5.
La metodologia del progetto
La metodologia del progetto è definita nell’ambito della scheda di ventilazione 2007 nel paragrafo dedicato allo
“schema operativo del progetto”.
All’interno di tale schema è presentata come punto di partenza per la definizione di un piano di attività
l’identificazione di quattro regioni latinoamericane all’interno delle quali esistono processi
d’integrazione/sviluppo transfrontaliero, già contattate nel corso di uno studio realizzato da CeSPI e IILA nel
2006, e di sette regioni italiane che hanno aderito al progetto. In due delle regioni (frontiera Ecuador- Perù;
frontiera Cile-Bolivia-Perù) si prevede l’avvio di attività di cooperazione comprendenti stage, consulenza
specialistica, accompagnamento della progettazione, divulgazione di manuali tecnici sulla cooperazione
transfrontaliera, formazione a distanza ed eventi pubblici. In altre due regioni (frontiera Brasile - Perù –
Colombia; frontiera pampeana platense tra Brasile – Argentina – Uruguay) si prevede il rafforzamento delle
iniziative di cooperazione decentrata già presenti sul territorio.
Nella scheda di ventilazione presentata nel 2008, la descrizione del progetto contiene innovazioni importanti
rispetto a quella dell’anno precedente. Nel 2008, infatti, si rende evidente l’intenzione di fare del progetto una
“piattaforma per progetti di sviluppo territoriale, nelle cui attività di formulazione, fund raising e gestione,
Fronteras Abiertas offre i suoi servizi formativi e di assistenza tecnica”. Inoltre, in questa scheda si precisa che i
progetti sostenuti da Fronteras Abiertas si propongono come “progetti strutturanti del processo
transfrontaliero”, cioè come progetti fondati su assi tematici in grado di strutturare l’insieme dello sviluppo
territoriale, trattato nella sua valenza transfrontaliera6.
Nel documento di progetto già citato esiste una definizione più completa della metodologia. Gli elementi di
maggiore rilevanza della metodologia sono organizzati secondo un processo che prevede le tappe seguenti:
-
l’individuazione della domanda di rafforzamento istituzionale proveniente dai governi intermedi
dell’America Latina;
-
l’individuazione di esperienze europee e latinoamericane con contenuti replicabili;
5
a) 5 azioni dirette realizzate in aree in aree di frontiera latinoamericane; b) 5 progetti di cooperazione transfrontaliera
presentati alla cooperazione internazionale e implementati in collaborazione con altrettanti governi subnazionali europei; c)
30 governi intermedi e reti di governi locali coinvolti in forme di scambio e coordinazione sui temi dell’integrazione
transfrontaliera; d) 250 dirigenti, funzionari e tecnici di governi nazionali e subnazionali coinvolti in due corsi online sulla
cooperazione transfrontaliera; e) 6 eventi organizzati in America latina e in Italia sui temi dell’integrazione transfrontaliera,
con la partecipazione di 400 delegati.
6
Cfr. CV 2008, Scheda Progetto Fronteras Abiertas, paragrafo “Descrizione e Obiettivi”
25
-
la stipula di accordi di partenariato tra reti locali di governi intermedi latinoamericani coinvolti in una stessa
regione transfrontaliera e le amministrazioni europee;
-
l’analisi dei punti di forza e di debolezza e degli attori rilevanti nei territori interessati, riguardo le tematiche
individuate nel primo passaggio;
-
la costruzione del piano d’interscambio, attraverso una serie di strumenti comprendenti: stage di operatori
presso istituzioni europee o latinoamericane protagoniste di esperienze di particolare interesse; visite di
assistenza tecnica da parte di operatori regionali italiani, europei e latinoamericani presso le diverse aree
transfrontaliere dell’America Latina; attività di formazione a distanza attraverso l’utilizzo di piattaforme
informatiche telematiche; elaborazione e divulgazione di manualistica su cooperazione transfrontaliera e
programmazione territoriale; attività di formazione e accompagnamento nella progettazione di nuove
iniziative da proporre a organismi finanziatori internazionali; eventi pubblici su temi prioritari per lo sviluppo
di regioni transfrontaliere7.
Il processo è quindi descritto attraverso lo schema seguente.
SELEZIONE DEI PROCESSI TRANSFRONTALIERI PER LA PROGRAMMAZIONE
DELL’ANNUALITÀ
processo 2
processo 3
processo 1
…
processo n
individuazione
della domanda
individuazione
dell’offerta
accordo di partenariato tra regioni latinoamericane e regioni europee
assistenza
tecnica
formazione a
distanza
produzione
divulgazione
manuali
accompagnamento alla
progettazione
eventi
pubblici
risultato A
risultato B
risultato C
…
risultato n
effetto 1
effetto 2
effetto 3
…
effetto X
IMPATTO DI MEDIO PERIODO
Fonte: IILA – CeSPI, Progetto Fronteras Abiertas Rete interregionale per la cooperazione transfrontaliera e l’integrazione
latinoamericana. Promozione della cooperazione delle regioni italiane ed europee con i governi sub-nazionali dell’America
Latina e dei Caraibi, gennaio 2007 (pag. 8)
7
IILA – CeSPI, Progetto “Fronteras Abiertas”, Gennaio 2007, pag. 9
26
Le attività previste
Gli strumenti identificati sopra a proposito dell’ultimo elemento della metodologia corrispondono alle tipologie
di attività previste per il progetto. Queste sono infatti:
a) elaborazione e divulgazione di manualistica su cooperazione transfrontaliera e programmazione territoriale;
b) attività di formazione a distanza attraverso l’utilizzo di piattaforme informatiche telematiche;
c) eventi pubblici su temi prioritari per lo sviluppo di regioni transfrontaliere;
d) stage di operatori presso istituzioni europee o latinoamericane protagoniste di esperienze di particolare
interesse;
e) visite di assistenza tecnica da parte di operatori regionali italiani, europei e latinoamericani presso le diverse
aree transfrontaliere dell’America Latina;
f)
attività di formazione e accompagnamento nella progettazione di nuove iniziative da proporre a organismi
finanziatori internazionali.
3.3. Il budget del progetto
Prima del finanziamento del progetto non è stato elaborato un budget complessivo. Ognuna delle schede di
ventilazione presentata al MAE è stata accompagnata da un budget annuale le cui voci, come già accennato, non
sono completamente comparabili poiché cambiano a secondo dell’anno. Sulla base dei budget annuali
presentati, i valutatori hanno ricostruito il budget complessivo riportato nella tabella seguente.
Voci di spesa – Attività
2007
Direzione scientifica (a)
Staff tecnico
56.000
2008
70.000
2009- 2010
45.000
131.000
Sostegno alle reti transfrontaliere (f)
Consulenze specialistiche
Formazione (b)
TOTALE
171.000
131.000
169.000
53.700
222.700
50.000
54.600
104.600
124.000
26.700
150.700
Altro personale italiano
45.000
45.000
Personale in America Latina
34.500
34.500
180.000
180.000
92.000
92.000
Stage di personale latinoamericano
Missioni
Governance istituzionale (h)
39.000
39.000
Rete studiosi di frontiera (h)
13.000
13.000
Incontri ed eventi (c)
49.000
46.000
Fondo azioni dirette (d)
74.500
203.000
Documentazione (g)
10.000
Valutazione intermedia
95.000
96.000
373.500
9.000
19.000
15.000
Spese di gestione CeSPI
43.000
Spese di gestione IILA (e)
35.000
TOTALE
Contributo MAE
15.000
21.000
64.000
73.000
17.000
125.000
750.000
750.000
375.000
1.875.000
600.000
600.000
300.000
1.500.000
(a) Nella prima annualità, la direzione scientifica comprende il direttore (CeSPI), un esperto dell’IILA e uno dell’OICS.
(b) Nella seconda annualità si prevedono all’interno di questa cifra complessiva, una spesa di 22.000 Euro per la formazione,
una spesa di 90.000 Euro per gli stage e una spesa di 12.000 Euro per il sito web.
(c) Per quanto riguarda la seconda annualità sono state inserite nella voce “incontri ed eventi”, le spese relative a “seminari
di formazione e interscambio” (21.000 Euro) e quelle relative a “evento pubblico fine secondo anno” (25.000 Euro)
27
(d) Per quanto riguarda la seconda annualità sono state inserite nel fondo le spese relative a “interventi pilota di sviluppo
transfrontaliero”.
(e) Nel budget relativo alla seconda annualità le spese generali non sono state ripartite tra CeSPI e IILA; di conseguenza in
questa tabella sono state attribuite all’IILA in quanto titolare del progetto.
(f) Nel budget relativo alla terza e alla quarta annualità non c’è una voce relativa al “sostegno alle reti transfrontaliere”, ma
ne compare una relativa alla “formulazione progetti” che è stata inserita in questa voce.
(g) Nel budget relativi alla terza e alla quarta annualità compare una voce “Comunicazione e diffusione”, con la
specificazione sito; questa voce è stata ricondotta alle funzioni di documentazione.
(h) Questa voce compare nei budget relativi alla terza e alla quarta annualità e non è presente in quelli precedenti.
3.4. Il dispositivo di attuazione del progetto
Il progetto è stato condotto in modo congiunto dal CeSPI e dall’IILA. Nella prima scheda di ventilazione era
prevista la costituzione di una direzione tripartita, composta da un direttore del CeSPI e da due esperti, uno del
IILA e uno dell’OICS8. Tuttavia di tale direzione non si trova traccia nei documenti (rapporti annuali, ecc.), mentre
nelle interviste realizzate nel corso della valutazione i rappresentanti dell’IILA e del CeSPI hanno riferito di una
direzione congiunta messa in opera attraverso contatti informali tra la direzione del CeSPI e l’IILA ogni volta che
ce n’era bisogno.
L’IILA e il CeSPI hanno giocato ruoli differenti nella gestione del progetto:

l’IILA oltre a curare le relazioni con il Ministero degli Esteri, principale soggetto sostenitore del progetto, ha
mantenuto le relazioni con le ambasciate dei paesi latinoamericani in Italia – in quanto rappresentanti dei
loro governi – facilitando l’individuazione delle aree geografiche prese in considerazione nell’ambito del
progetto, l’individuazione di eventuali partner locali e la soluzione di problemi di carattere politico e
soprattutto offrendo al progetto una legittimità politica e istituzionale; sebbene l’IILA abbia mantenuto
anche relazioni con alcune ambasciate italiane in America Latina, esso non ha – nel contesto del progetto
“Fronteras Abiertas” – realizzato missioni sul campo;

il CeSPI ha identificato e formulato le azioni del progetto e ne ha gestite tutte le attività, sia in Italia, sia nelle
regioni latinoamericane interessate, realizzando studi, missioni sul campo, incontri con entità
amministrative europee e latinoamericane, iniziative di formazione, ecc.; il CeSPI inoltre ha svolto le funzioni
di monitoraggio e di formulazione dei rapporti periodici, che sono stati poi sottoposti all’IILA.
Il MAE non ha assunto un ruolo diretto nell’accompagnamento del progetto, sebbene incontri con le ambasciate
italiane siano avvenuti in diversi momenti, le ambasciate stesse abbiano partecipato ad alcune attività di
carattere seminariale e ad alcuni eventi in America Latina, siano state informate dell’andamento del progetto e
abbiano – almeno in alcuni casi – svolto attività di accompagnamento9.
Nel budget relativo al secondo anno di attività è stato previsto un importo per il finanziamento della valutazione
intermedia del progetto. Tuttavia, non è stato reso disponibile il rapporto di tale valutazione, che non è stata mai
menzionata nella documentazione riguardante il progetto (compresi i rapporti annuali e il rapporto finale).
Apparentemente non è stato messo in opera nessun sistema formale di monitoraggio del progetto, né da parte
dell’IILA, né da parte del CeSPI, come sarà meglio descritto nel capitolo 4.
3.5. Le attività realizzate e i risultati prodotti nel corso del progetto
Attraverso l’analisi dei rapporti annuali e del rapporto finale del progetto è possibile ricostruire l’insieme delle
attività realizzate, riorganizzate di seguito secondo lo schema definito nel documento di progetto.
a) elaborazione e divulgazione di manualistica su cooperazione transfrontaliera e programmazione territoriale
Pubblicazione del volume “Cooperación transfronteriza e integración en América Latina” (panoramica sulle
attività del progetto e riflessioni sui processi d’integrazione in America Latina) – (Roma, 2009), di cui si
presenta di seguito l’indice.
8
Cfr. budget annesso alla scheda di ventilazione 2007.
Cfr. Nota tecnica trasmessa dall’Ambasciata d’Italia in Honduras all’IILA il 9 Febbraio 2009; Note dell’Ambasciata d’Italia a
San Salvador del 18 e del 20 Febbraio 2008 e del 19 giugno dello stesso anno.
9
28
Cooperacion transfronteriza e integracion en América Latina.
La experiencia del Proyecto Fronteras Abiertas
José Luis Rhi-Sausi, Dario Conato (coordinadores)
Índice
Prefacio, Paolo Bruni
1.
Fronteras y cooperación transfronteriza en América Latina: introducción al Proyecto Fronteras Abiertas (José
Luis Rhi-Sausi y Nahuel Oddone)
2.
La experiencia europea como marco general de referencia (Raffaella Coletti)
3.
Fronteras e Integración Transfronteriza en el MERCOSUR ((José Luis Rhi-Sausi y Nahuel Oddone)
4.
Fronteras de tierra y de mar: de áreas conflictivas e espacios de colaboracion e integración centroamericana
(Dario Conato)
5.
La integración fronteriza en la CAN: la frontera Ecuador-Perú (Raffaella Coletti, Dario Conato, Silvia Marteles
Moreno y Juan Velasquez Quispe)
6.
La cooperación transfronteriza en la Triple Frontera de Bolivia-Chile-Perù (Silvia Marteles Moreno)
7.
Fronteras Abiertas: Lecciones aprendidas
b) attività di formazione a distanza attraverso l’utilizzo di piattaforme informatiche telematiche
Nell’ambito del progetto è stato aperto e mantenuto un sito web (http://www.fronterasabiertas.org ) attraverso
il quale sono stati resi disponibili:

Corso a distanza online “La frontera como área de desarrollo: introducción a la cooperación transfronteriza y
acercamiento a la experiencia europea”, disponibile sul sito www.fronterasabiertas.org; il corso si compone
di quattro moduli formativi rappresentati da testi integrati con riferimenti bibliografici, presentazioni e
approfondimenti resi disponibili attraverso internet. Ogni modulo comprende anche una prova di
autovalutazione.

Corso a distanza online “Procesos de integración transfronteriza en America Latina”, disponibile sul sito
www.fronterasabiertas.org; anche in questo caso, il corso si compone di moduli formativi rappresentati da
testi integrati da riferimenti bibliografici, presentazioni, approfondimenti e una prova di autovalutazione. I
moduli del corso riguardano: introduzione; l’esperienza europea come quadro metodologico di riferimento; i
processi e i progetti di cooperazione transfrontaliera in America Latina, il progetto “Fronteras Abiertas”
come esperienza concreta.

Bibliografia di studi sulla frontiera (circa trenta pubblicazioni, documenti e papers on line) in un’apposita
sezione del sito (http://www.fronterasabiertas.org/biblio/index.php?action=frontNoMenu).

Collegamenti web con enti latinoamericani (centri di ricerca, stampa, istituzioni pubbliche nazionali, governi
intermedi, enti di sviluppo, organizzazioni regionali) e con enti europei (enti di cooperazione decentrata,
centri di ricerca, enti di sviluppo locale e d’integrazione regionale e transfrontaliera) in una specifica sezione
del sito
(http://www.fronterasabiertas.org/index.php?option=com_bookmarks&Itemid=36&mode=0&catid=73&nav
start=0&search=* ).
I corsi non prevedono una tutorship online, ma la possibilità di interagire con i soggetti responsabili del corso
attraverso una specifica casella di posta elettronica.
c) eventi pubblici su temi prioritari per lo sviluppo di regioni transfrontaliere

Seminari di lavoro nell’area di frontiera tra Perù e Ecuador per la definizione di un accordo binazionale per
un programma di turismo rurale sostenibile in collaborazione con le regioni Piemonte e Toscana, con la
partecipazione di referenti del Piano Binazionale Ecuador - Perù, di quattro dipartimenti peruviani (Piura,
Tumbes, Cajamarca, Lambayeque), di tre provincie ecuadoregne (El Oro, Zamora, Loja) e della regione
Piemonte (ottobre 2008) e per il consolidamento della collaborazione (ottobre 2008, marzo, 2009);
29

Partecipazione della Regione Piemonte alla Conferenza “Perù –Italia” e presentazione del progetto
Fronteras Abiertas (marzo 2009);

Seminario internazionale a Tacna (Perù) sull’integrazione transfrontaliera tra Perù, Bolivia e Cile, con la
partecipazione di referenti dei tre governi, di due governi regionali del Cile, di due governi regionali del Perù
e di tre prefetture della Bolivia; e con la partecipazione di un’associazione tra enti locali della regione
(Alianza Estrategica Aymaras Sin Fronteras), dell’OICS (Osservatorio Interregionale per la Cooperazione allo
Sviluppo), della Regione Toscana e della Provincia autonoma di Bolzano (marzo 2008);

Partecipazione del progetto Fronteras Abiertas10 al Congresso BRIT11 “Fronteras del Cono Sur de America y
del Mundo (Arica, Cile; Tacna, Perù) (marzo 2009);

Missioni, seminari di lavoro e seminario transfrontaliero nell’area di frontiera tra El Salvador – Honduras e
Nicaragua (settembre 2007, novembre 2007, febbraio 2008, giugno 2008; novembre – dicembre 2009;
febbraio 2009), comprendenti incontri con municipi, istituzioni governative ed enti internazionali (BCIE, BID,
UE); la formulazione e l’approvazione di una dichiarazione per l’avvio di un lavoro di cooperazione
decentrata tra territori del Golfo di Fonseca e Regione Lombardia, coordinato da Fronteras Abiertas, una
missione tecnica della Regione Lombardia e l’approvazione da parte dei soggetti locali dello stato di
avanzamento di uno studio di fattibilità sul piano di sviluppo integrato dell’area transfrontaliera del Golfo
(PIDET12) realizzato dalla Regione Lombardia;

Missioni nello stato di Paranà (Brasile) e nella Provincia di Misiones (Argentina), con la partecipazione della
Regione Lombardia, del SEBRAE (Brasile) e del FOMIN-BID per la presentazione del progetto “Fronteras
Abiertas” e la discussione di progetti transnazionali promossi dal SEBRAE (Fronteiras do Brasil) e dalla
Provincia di Misiones;

Organizzazione del I Forum di Cooperazione Transfrontaliera Argentina – Brasil – Paraguay (29 – 30 aprile
2009), con l’appoggio della Cooperazione Italiana, del Ministero degli Esteri del Paraguay, del Dipartimento
dell’Alto Paranà (Paraguay) e della Municipalidad di Ciudad del Este (Paraguay), e con la partecipazione di
oltre centocinquanta persone, rappresentanti di istituzioni nazionali, governi intermedi, e attori non statali
dei tre paesi della regione;

Organizzazione del seminario “Cooperazione transfrontaliera in America Latina: il contributo della
cooperazione decentrata italiana” (Torino, luglio 2009), in collaborazione con la Regione Piemonte e la
partecipazione di rappresentanti delle Regioni Lombardia, Umbria e Piemonte, degli ambasciatori in Italia di
alcuni paesi latinoamericani (Paraguay, Bolivia, Nicaragua), di organizzazioni internazionali, di ricerca e di
sviluppo (MERCOCIUDADES, IDELCA, SEBRAE) e di alcune amministrazioni locali (Provincia di El Oro, Ecuador;
Municipio di Acora, Peru; Municipio di Canelones, Uruguay);

Missione IILA – CeSPI a Bruxelles (febbraio 2010) e incontro con la Direzione generale RELEX per
promuovere l’inserimento di misure di appoggio alla cooperazione transfrontaliera nell’ambito del fondo
europeo LAIF (Latin American Investment Facility);

Missioni a Buenos Aires, Foz de Iguaçu, La Paz (marzo 2010; aprile 2010) e nell’area della frontiera
Paraguay - Argentina – Brasile, per a) partecipare al Foro sul programma “Fronteiras do Brasil” del SEBRAE
(Brasile); b) incontrare il “Foro de Ciudades y Regiones del Mercosur” (FCCR) e i referenti istituzionali
paraguaiani del progetto13; c) svolgere la progettazione della cooperazione culturale nelle città di frontiera;
d) accompagnare l’avvio dell’iniziativa “Fronteras Musicales Abiertas”;
10
Il programma ha presentato nel congresso due relazioni: una sul rafforzamento della governance transfrontaliera in
America latina e l’altra sull’esperienza europea di cooperazione transfrontaliera (http://www.fronterasabiertas.org/
index.php?option=com_content&task=view&id=166&Itemid=1)
11
Il BRIT (Border Regions in Transition) è una rete di ricercatori, docenti e studiosi di tutto il mondo impegnati nello studio
delle regioni di frontiera. Creata nel 1994, la rete organizza circa ogni 18 mesi un congresso. Il Congresso 2009, realizzato in
America latina, è stato organizzato dall’ Instituto de Estudios Internacionales INTE, Universidad Arturo Prat. Iquique, Chile,
con la collaborazione del Centro de Estudios Regionales (CEUTA) Universidad de Tarapacá. Arica- Chile e della Universidad
Privada de Tacna, Perú (http://www.uta.cl/prontus_uta/archivos/BRIT.pdf).
12
Plan integrado de Desarrollo Transfronterizo del Golfo de Fonseca, Fronteras Abiertas, la Unión, 19/02/2009
13
Durante la missione sono stati anche incontrati l’ambasciatore italiano a La Paz e il responsabile dell’UTC per i paesi
andini.
30

Missione in collaborazione con il Corso di Alta Formazione IILA-SICA a San Salvador (settembre 2010),
avviando un’iniziativa di collaborazione con la segreteria generale del SICA (Sistema de Integracion Centro
Americana) riguardante la realizzazione di uno studio comprendente: l’analisi dello stato dell’arte della
cooperazione transfrontaliera in Centroamerica; il bilancio e la sintesi degli sforzi di concettualizzazione sulla
cooperazione transfrontaliera; la formulazione di proposte per includere l’integrazione transfrontaliera
nell’agenda del SICA; nel corso della missione sono stati incontrati CENPROMYPE (Programma di promozione
delle PMI del SICA) e PRESANCA (Programma di sicurezza alimentare del SICA);

Seminario formativo sulle tematiche frontaliere con l’AMOP - Associazione dei municipi dell’Ovest dello
Stato di Paranà, nell’ambito di un accordo di collaborazione stipulato tra “Fronteras Abiertas” e il SEBRAE
Paranà (10 – 11 novembre 2010) e firma di un accordo di collaborazione tra AMOP e “Fronteras Abiertas”;

Partecipazione alla Feria Internacional de Integracion Fronteriza, organizzata a Lima dal CAN (Comunidad
Andinas de las Naciones) e dal governo peruviano (19 – 20 ottobre 2010);

Partecipazione all’evento “Compromiso Centroamérica”, organizzato dal SICA e dal Centro Regional para
América Latina y el Caribe del PNUD (Panama, 25 – 26 ottobre 2010), nel corso del quale “Fronteras
Abiertas” è stata selezionata come una delle esperienze di promozione di creazione di reti per la gestione
della sicurezza a livello locale, anche se le attività presentate non rientrano completamente tra le attività del
progetto, ma comprendono quelle di un’altra iniziativa del CeSPI finanziata dall’IILA nell’ambito del progetto
IILA – INAFICT14;

Organizzazione presso l’IILA a Roma di una giornata conclusiva del programma, nel contesto della V
Conferenza Italia – America Latina (7 ottobre 2011) con la partecipazione delle autorità del Ministero degli
Esteri e dei governi e degli enti latinoamericani presenti a Roma.
Vista la complessità e la quantità di attività relative agli eventi e le missioni realizzate nel quadro del progetto, la
tabella seguente riporta in maniera sintetica l’insieme delle informazioni raccolte.
14
In particolare, lo studio “Cohesión social y seguridad democrática en las ciudades-puerto” realizzato nel quadro del
progetto IILA – INAFICT, Sistema para la inclusión social de grupos marginales en Centroamérica y Caribe (2005 – 2010)
31
Anno
Attività
Anno I
Seminari di lavoro
Anno II
Seminari di lavoro
Frontiera di
riferimento
Risultati
Accordo per un
programma di
sviluppo rurale
sostenibile
Amministrazioni locali
latinoamericane
4 Dipartimenti del Perù
(Lambayeqye, Piura, Tumbes,
Cajamarca)
Amministrazioni
locali europee
Regione Piemonte
Altri attori
Comunità Montana Valle Grana
Parco Alpi Marittime
3 Provincie dell’Ecuador (El Oro,
Zamora Chinchipe, Loja)
Anno II
Partecipazione alla
Conferenza Perù –
Italia
Anno III
Partecipazione alla
Feria Internacional
de Integración
Fronteriza
Anno I
Seminario
internazionale
Perù - Ecuador
Regione Piemonte
CAN
Gov. Perù
Perù, Bolivia e Cile
Creazione di un
comitato di
collegamento tra i
soggetti locali e
nazionali
2 governi regionali Cile
Regione Toscana
Governi nazionali
2 governi regionali Perù
Provincia
Autonoma di
Bolzano
Alianza Estrategica Aymaras Sin
Fronteras
3 Prefetture Bolivia
OICS
Anno I e
Anno II
Anno III
Missioni, Seminari
di lavoro, Seminari
Transfrontalieri
Missione in
collaborazione con
il corso di alta
formazione IILA –
SICA
Cooperazione tra
Regione Lombardia
e Golfo di Fonseca
El Salvador –
Honduras e
Nicaragua
4 Mancomunidades Honduras
3 Associazioni di municipi El
Salvador
2 Associazioni di municipi
Nicaragua
Collaborazione con
il SICA
Regione Lombardia
Incontri con enti internazionali e
regionali tra cui BID, SICA, EU,
BCIE, CCAD, e alcuni Ministeri di
Salvador, Honduras e Nicaragua
Enti di ricerca come IDELCA e
UCA
SG – SICA
PRESANCA
CENPROMYPE
32
Anno
Anno I
Attività
Frontiera di
riferimento
Risultati
Partecipazione a
“Compromiso
Centroamérica”
Inserimento di
Fronteras Abiertas
tra le buone
pratiche
Missioni
Collaborazione tra
“Fronteras
Abiertas” e il
SEBRAE
Amministrazioni locali
latinoamericane
Amministrazioni
locali europee
Altri attori
PNUD
SICA
Estado Paranà (Brasile)
Regione Friuli
Venezia Giulia
SEBRAE
MERCOSUR
Regione Lombardia
i governi dei 3 paesi
OICS
Anno II
Forum di
cooperazione
transfrontaliera
Argentina – Brasil
Paraguay
Tavolo di lavoro tra
i parlamentari di
frontiera
Brasile – Argentina
– Paraguay
Anno II
Seminario
“Cooperazione
transfrontaliera in
America Latina: il
contributo della
cooperazione
decentrata
italiana”
Anno III
Missioni a Buenos
Aires, Foz de
Iguaçu, La Paz
Provincie di Corrientes,
Formosa, Misiones (AR)
Stati di Mato Grosso do Sul e
Parana (BRA)
Municipi delle città di frontiera
Associazione Municipi Mato
Grosso do Sul (BRA)
Dip. Alto Paranà, Alto Paraguay,
Canindeyù, Concepcion, Itapua,
Municipi città di frontiera (PAR)
Regione Umbria,
Regione
Lombardia,
Regione Marche
MERCOSUR
Mercociudades PARLIM
Parlamento Internazionale
Municipale J. Caballero, Forum
Consultivo dei Municipi
FCCR
Governo Argentino
Governo Brasiliano
Governo del Paraguay
SEBRAE
Provincia di El Oro (EQ)
Municipio di Canelones (UR)
Municipio di Acora (Perù)
Regione
Lombardia,
Regione Umbria,
Regione Piemonte
SEBRAE Paranà
Mercociudades
Ambasciata del Paraguay
Ambasciata della Bolivia
Ambasciata del Nicaragua
IDELCA
Collaborazione con
il programma
“Fronteiras do
Brasil” (SEBRE)
Collaborazione con
il FCCR
SEBRAE
FCCR
Entità accademiche della regione
33
Anno
Attività
Frontiera di
riferimento
Risultati
Amministrazioni locali
latinoamericane
Amministrazioni
locali europee
Altri attori
Avvio “Fronteras
Musicales
Abiertas”
Seminario
formativo AMOP –
SEBRAE
Accordo di
collaborazione con
AMOP
Municipi dello Stato di Paranà
(BR)
AMOP
SEBRAE
Anno III
Missione a
Bruxelles
EU – DG Relex
Anno III
Giornata conclusiva
del programma – V
Conferenza Italia
America Latina
MAE Italia,
Ambasciate latinoamericane in
Italia
34
d) stage di operatori presso istituzioni europee o latinoamericane protagoniste di esperienze di particolare
interesse
Nel corso del primo anno di progetto (luglio 2007 – luglio 2008) sono stati realizzati viaggi di studio per tre delle
quattro aree di frontiera coinvolte nel progetto. In particolare:

Per l’area di frontiera Ecuador - Perù è stato realizzato un viaggio di studio in Italia della durata di 25 giorni
(31 marzo – 24 aprile 2008) cui hanno partecipato due dirigenti e consulenti di governi provinciali
dell’Ecuador e quattro dirigenti di governi regionali del Perù. Il viaggio è stato focalizzato sul “turismo
responsabile come asse di sviluppo economico locale” ed è stato svolto a Roma (sei giorni), in Toscana (sei
giorni) e in Piemonte (otto giorni). Oltre a un corso introduttivo riguardante il quadro istituzionale italiano,
la cooperazione decentrata, il turismo in Italia e la cooperazione transfrontaliera in Europa (con particolare
riferimento al programma INTERREG), il viaggio ha previsto la realizzazione di visite a soggetti impegnati
nella promozione o nella realizzazione d’iniziative di turismo in Piemonte e in Toscana (ogni visita ha
riguardato un tema: dagli strumenti di programmazione regionale alle tecniche e alle tipologie di
promozione del turismo a singoli progetti15).

Per l’area di frontiera Bolivia-Cile-Perù è stato realizzato un viaggio di studio di 21 giorni (3 giugno – 24
giugno 2008) con la partecipazione di tre funzionari di governi regionali cileni, tre funzionari di governi
regionali, municipi e associazioni intermunicipali peruviani e due tecnici di amministrazioni locali
boliviane. Il viaggio ha avuto lo stesso tema e le stesse caratteristiche di quello organizzato per l’area
Ecuador – Perù e si è svolto a Roma, nella Provincia autonoma di Bolzano e in Toscana (le visite sono state
almeno in parte diverse da quelle del viaggio svolto in aprile).

Per l’area di frontiera El Salvador – Honduras - Nicaragua è stato realizzato un viaggio di studio di 21 giorni
(21 giugno – 11 luglio 2008) con la partecipazione di tre funzionari di municipi e associazioni
intermunicipali del Nicaragua, due funzionari di associazioni intermunicipali di El Salvador, e due tecnici di
amministrazioni locali dell’Honduras. Il viaggio è stato focalizzato sulla gestione e il trattamento dei rifiuti.
Dopo un corso introduttivo a Roma sono state realizzate visite all’IreR (Istituto di ricerca della Regione
Lombardia) e a quattro impianti di gestione e smaltimento dei rifiuti nella Regione Lombardia.
I numeri delle visite di studio realizzate
Anno
Tema
Durata
(giorni)
Regioni frontaliere
Regioni Italiane
N. beneficiari
2008
Turismo
25
Ecuador – Perù
Piemonte - Toscana
6
2008
Turismo
21
Bolivia – Cile - Perù
Bolzano - Toscana
8
2008
Rifiuti
21
El Salvador – Honduras – Nicaragua
Lombardia
7
e) visite di assistenza tecnica da parte di operatori regionali italiani, europei e latinoamericani presso le
diverse aree transfrontaliere dell’America Latina;
Le visite di assistenza tecnica sono state riportate come “missioni” tra gli eventi riportati al punto c). L’attività di
assistenza si sovrappone a quella di formazione e accompagnamento nella progettazione di nuove iniziative
(punto f).
f) attività di formazione e accompagnamento nella progettazione di nuove iniziative da proporre a organismi
finanziatori internazionali.
Le attività di accompagnamento alla progettazione d’iniziative di sviluppo sono state articolate in due insiemi
diversi di azioni: la collaborazione alla progettazione d’iniziative da proporre a enti internazionali; la
collaborazione alla progettazione d’iniziative finanziate direttamente dal progetto “Fronteras Abiertas”
(denominate “azioni dirette”).
15
Cfr. Rapporto Progetto IILA-CeSPI Fronteras Abiertas. Rapporto del primo anno di attività (luglio 2007 – luglio 2008)
35
Azioni di accompagnamento alla progettazione

Identificazione di opportunità per il turismo sostenibile nell’area di frontiera Ecuador – Perù; avvio di
contatti con le associazioni di migranti presenti in Italia - COPEI (Asociación de profesionales Peruanos en
Italia), ECUASIF (Asociación de Inmigrantes Ecuatorianos Sin Fronteras), ACOFAPE (Asociación Coordinadora
de Familiares de Inmigrantes Peruanos en Europa); realizzazione di seminari di formazione nella città di
Huaquillas, Ecuador (maggio 2009); identificazione di un’ipotesi di progetto di sostegno al turismo nell’area
del fiume Tumbes – Puyango con la partecipazione del consorzio tra COPEI, ACOFAPE e alcuni governi
municipali; facilitazione del rapporto con la Regione Piemonte per il finanziamento della catena produttiva
del formaggio organico nella comunità indigena dei Saraguro;

collaborazione all’identificazione e formulazione del progetto “Recuperación, Fomento y Puesta en Valor del
Patrimonio Cultural y Natural Aymara”, finanziato dal BID (Frontiera Bolivia – Cile - Perù) (500.000 USD –
circa 400.000 Euro);

collaborazione alla formulazione del progetto “Turismo senza frontiere”, proposto al finanziamento del
programma europeo URBAL, da parte della ONG locale ADESO (Asociación para el Desarrollo Local) in
partnership con la Provincia di Frosinone e con la partecipazione dell’OICS (il progetto è poi stato approvato
e ha un budget di 3 milioni di Euro);

assistenza allo studio dell’IRER per la formulazione di un piano di sviluppo dell’area del Golfo di Fonseca
(PIDET)16;

collaborazione alla presentazione di una proposta di progetto riguardante l’area del Trifinio alla UE
nell’ambito del Programma URBAL (Coesione Sociale e integrazione territoriale di municipi frontalieri del
Trifinio), con la partecipazione di alcune mancomunidades locali, della Regione Lombardia, Diputación
Provincial de Huelva (Spagna), di CeSPI e dell’OICS (4 Milioni Euro); tale progetto è stato approvato e avviato
nel gennaio 200917; il CeSPI svolge all’interno del progetto attività di monitoraggio e di animazione della
riflessione sui processi di sviluppo transfrontaliero;

collaborazione alla presentazione del progetto “Ciudades limpias” al finanziamento della UE (Programma
“Environment”), attraverso un consorzio comprendente UCODEP (ora Oxfam Italia), la Mancomunidad
Trinacional Fronteriza Rio Lempa (MTRL), tre mancomunidades situate nelle aree di frontiera di Guatemala,
El Salvador e Honduras e lo stesso CeSPI, che svolge attività di monitoraggio dell’iniziativa; il progetto ha un
budget di circa 1.200.000 Euro ed è stato approvato nel 2010;

realizzazione di uno studio diagnostico nell’area di frontiera Argentina-Brasile-Paraguay e identificazione di
una serie di micro-progetti culturali transfrontalieri (scuole di danza e musica, biblioteche di frontiera, rete
di musei di frontiera, festival di letteratura, fiere tipiche locali, gare sportive transfrontaliere) da sostenere
con il finanziamento diretto di “Fronteras Abiertas”18;

collaborazione alla formulazione del progetto di un Centro per l’integrazione produttiva di piccole e medie
imprese lungo le frontiere del Brasile, da parte del SEBRAE;

promozione di un rapporto di collaborazione tra il Viceministero del lavoro del Paraguay e Italia Lavoro
(agenzia tecnica del Ministero del lavoro e delle politiche sociali), con il fine di replicare il progetto di
politiche attive che Italia Lavoro ha realizzato in Argentina e Uruguay (in questo quadro un tecnico di Italia
Lavoro ha svolto una missione nella zona frontaliera con il Brasile).
16
Lo studio è stato presentato ai municipi, alle associazioni dei municipi e ai rappresentanti dei governi e delle organizzazioni
internazionali dopo circa 1 anno di lavoro. Tuttavia non ha portato all’ottenimento di finanziamenti. La Regione Lombardia,
successivamente all’esperienza dell’elaborazione del PIDET, ha però avviato una iniziativa di progettazione in collaborazione
con la ONG italiana ACRA, ottenendo successivamente il finanziamento di un progetto riguardante la gestione dei rifiuti nei
municipi di frontiera del Nicaragua.
17
Il progetto è stato proposto da un consorzio guidato dalla Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa (MTRL) e
comprendente 6 mandomunidades dei 3 paesi, la Regione Lombardia, la Provincia di Huelva, l’OICS e il CeSPI. Nelle attività
del progetto sono coinvolti anche alcune entità governative dei tre paesi, alcune organizzazioni regionali (SICA, CCAD) e enti
di ricerca come l’IDELCA. Al momento della valutazione, l’IDELCA ha interrotto la sua attività e la Regione Lombardia ha
abbandonato il progetto. Il progetto ruota intorno a tre componenti principali: l’aumento delle capacità di pianificazione
territoriale delle associazioni di municipi; l’istituzionalizzazione di spazi municipali, regionali e trinazionali per la gestione
territoriale e lo sviluppo sostenibile transfrontaliero; la formulazione di politiche pubbliche di gestione territoriale.
18
Quest’attività ha avuto come prodotto il finanziamento del progetto “Fronteras musicales abiertas”.
36
Azioni dirette

Formulazione e finanziamento diretto di un’iniziativa di ampliamento del Centro di Salute nella Provincia di
Cajamarca (Perù), utilizzato anche da utenti dell’Ecuador (Frontiera Ecuador – Perù) (fornitura di
attrezzature – 41.000 USD);

finanziamento diretto del progetto “Fortalecimiento de la red Ganadera de la Región Trifronteriza Bolivia –
Chile – Perú” di miglioramento della lavorazione del cuoio di lama e alpaca attraverso attività di assistenza
tecnica e formazione itinerante per circa cento allevatori (Frontiera Bolivia – Cile – Perù) (61.000 Euro);

installazione di computer e di una rete internet in sette mancomunidades e associazioni municipali del golfo
di Fonseca (El Salvador – Honduras – Nicaragua) (30.000 Euro);

finanziamento del progetto “Città gemelle” tra i municipi di frontiera del Brasile e del Paraguay (57.000
Euro);

identificazione e finanziamento identificazione del progetto “Pequeña Spondylus”, valorizzazione turistica
attraverso il miglioramento della segnaletica nel circuito “Spondylus” tra Ecuador e Perù (70.000 Euro);

finanziamento del progetto di alta formazione artistica in musica barocca “Fronteras Musicales Abiertas”
con l’obiettivo di promuovere la cooperazione transfrontaliera tra Paraguay – Argentina e Brasile a partire
dalla comune eredità musicale nell’area delle Reducciones Jesuiticas (37.687 Euro), in collaborazione con
l’Universidad Católica de Nuestra Señora de Asunción (San Ignacio Guazú), Escuela de Música “El Principito”
(Encarnación) y el FCCR (Foro Consultivo de las ciudades y regiones del Mercosur).
g) Altre attività
Nell’ambito del progetto sono state inoltre realizzate alcune attività identificate nel corso dell’implementazione
ed esterne ai gruppi di attività definiti sopra, in particolare:

la cooperazione con l’Ufficio di Coordinamento e Orientamento (OCO – Oficina de coordinación y
orientación) del Programma europeo URBAL, del quale il CeSPI è un ente collaboratore, in particolare per
quanto riguarda la capitalizzazione e l’interscambio delle buone pratiche tra i territori che partecipano ai
programmi finanziati da URBAL;

la cooperazione con il SICA nell’ambito della quale il CeSPI (nel quadro di Fronteras Abiertas) ha realizzato
uno studio e ha redatto un rapporto sulla cooperazione transfrontaliera in America Centrale;

pubblicazione di volumi sulla cooperazione transfrontaliera da parte del CeSPI (in spagnolo e in Italiano) –
cfr. allegati al rapporto finale.
37
4. I RISULTATI DELLA VALUTAZIONE
Come accennato, l’assenza di veri obiettivi generali e specifici, la presenza di un quadro logico incompleto e
incoerente, per di più elaborato ex-post, l’assenza d’informazioni comparabili in funzione di ciascun anno di vita
del progetto, hanno reso l’esercizio di valutazione particolarmente complicato.
Inoltre, quello che abbiamo definito come “peccato originale” (la mancanza di obiettivi in grado di orientare e
guidare l’azione del progetto) ha comportato una forte “criticità logica” in relazione almeno ad altre due
questioni, tanto sul piano della concezione delle attività che su quello della loro implementazione.
La prima criticità riguarda quella che potremmo definire la “tautologia di partenza”. In effetti, radicalizzando la
logica dell’obiettivo generale arriveremmo al paradosso che “occorre rafforzare i processi d’integrazione
transfrontaliera al fine di rafforzare la cooperazione transfrontaliera”. In altre parole, mancando in tutte le varie
formulazioni il motivo o le finalità per le quali occorre rafforzare tali processi d’integrazione, non solo l’obiettivo
generale ma il senso stesso del progetto diventa il “rafforzare per rafforzare”.
Che tale aspetto sia un fattore di forte criticità è dimostrato dal fatto che l’azione del rafforzare, e quindi
l’attività, rimane non solo l’unico elemento portante del quadro logico, ma diventa il criterio di identità tra
obiettivi, risultati e attività (e anche indicatori), come sarà riportato nelle prossime pagine.
In sostanza, ciò che è definito come obiettivo del progetto manca della sua parte più importante, che ne
giustifichi l’esistenza e l’azione all’interno del contesto dato dai processi d’integrazione in atto nelle aree
transfrontaliere dell’America Latina. In effetti, il rafforzamento di qualche cosa deve sempre avere una finalità
chiara, altrimenti il rischio è la tautologia o la logica circolare dell’azione che giustifica se stessa.
La seconda criticità è legata al fatto che l’obiettivo generale (ma lo stesso vale anche per gli obiettivi specifici)
così come formulato non permette una seria verifica del contributo del progetto rispetto ai processi
d’integrazione regionale in atto nelle regioni transfrontaliere dell’America Latina. In effetti, essendo le attività
slegate da obiettivi generale e specifici, gli esercizi di valutazione e monitoraggio interni o di valutazione esterna
per misurarne il loro impatto (sia pure pensando solo agli impatti immediati), rischiano di essere obbligati a
prendere in considerazione tali attività all’interno di un contesto che è frutto più d’interpretazioni soggettive
che di un quadro oggettivo chiaro e dichiarato fin dall’inizio.
Anche in questo caso, quindi, sembrerebbe mancare l’elemento fondamentale in base al quale misurare
l’impatto, tanto nel breve termine che nel medio e lungo termine.
A ciò si aggiunge il fatto che in realtà, come si osserva nelle pagine seguenti, il progetto ha più una caratteristica
di “ricerca” piuttosto che d’intervento. In effetti, l’idea stessa del progetto, la sua implementazione di tipo
aperto, le stesse modalità d’implementazione, seguono più le regole di una ricerca esplorativa sulla tematica
dell’integrazione delle regioni transfrontaliere i cui obiettivi sono legati all’affermazione di tale tematica a livello
delle organizzazioni nazionali, sovranazionali e internazionali, che a quelle di un intervento di cooperazione allo
sviluppo in tali aree.
Naturalmente, la questione fondamentale è quella di sapere in quale dei due contesti ci troviamo, poiché i criteri
di valutazione hanno un’applicazione molto differente nei due casi citati. Se, ad esempio, il contesto e le stesse
regole finali e costitutive dell’azione di “Fronteras Abiertas” sono quelli di una ricerca esplorativa sulla tematica
dell’integrazione transfrontaliera in America Latina, allora il risultato finale e gli stessi criteri di valutazione
devono essere applicati a un’azione che non vuole cambiare la realtà ma soltanto influenzare le agende dei
policy makers in ordine a tale questione.
Se, invece, consideriamo “Fronteras Abiertas” come un intervento di cooperazione allo sviluppo seppur
nell’ambito di una tematica particolare e relativamente innovativa, allora, come già messo in evidenza
precedentemente, il “peccato originale” della mancanza di un vero obiettivo generale e di un quadro logico
molto incompleto rischia di schiacciare il progetto su alcune attività che sembrano slegate tra loro e comunque
con un impatto molto difficile da valutare proprio per la mancanza di punti di riferimento sulla vera
intenzionalità dell’azione.
38
In realtà, pur essendo per sua natura un progetto, peraltro molto interessante, di ricerca – cosa del tutto ovvia
vista la natura dell’attore che di fatto l’ha concepito e realizzato in relativa autonomia, ovvero il CeSPI -, di fatto
si comporta come un intervento di cooperazione allo sviluppo adottandone, in maniera parziale e incompleta, le
modalità operative d’implementazione. In altre parole, il progetto “Fronteras Abiertas” è caratterizzato da
un’identità non perfettamente chiara e da un’ambiguità di fondo, almeno da un punto di vista logico se si
adottano le categorie abitualmente utilizzate nel quadro della cooperazione internazionale allo sviluppo.
Dal punto di vista della presente valutazione, la scelta operata è stata quella di procedere nell’applicazione dei
vari criteri alla realtà del progetto considerandolo nella sua natura d’intervento di cooperazione allo sviluppo,
anche se un’altra possibile opzione sarebbe potuta essere quella di soffermarsi in maniera approfondita sulle
contraddizioni logiche e concettuali, limitandosi a passare rapidamente in rivista le azioni principali.
E’ con questo contesto particolarmente delicato e per certi versi critico che l’esercizio di valutazione, i cui
risultati sono riportati nel presente capitolo, ha dovuto confrontarsi.
4.1. Rilevanza/Pertinenza
La prima categoria adottata nella valutazione del progetto “Fronteras Abiertas” è quella riguardante la rilevanza
o pertinenza, definita come la misura del modo in cui il progetto ha risposto ai problemi e alle questioni presenti
nel territorio considerato.
Come illustrato nei paragrafi seguenti, dal punto di vista della rilevanza, il progetto presenta una situazione
diversificata. In particolare, mentre è stato osservato un alto livello per la rilevanza tematica, per quanto
riguarda la rilevanza delle azioni, degli attori identificati e dell’approccio metodologico adottato si è osservato un
livello di pertinenza più basso.
Rilevanza tematica
L’identificazione della questione posta al centro del progetto, ovvero il processo d’integrazione nelle aree
transfrontaliere, appare pertinente rispetto alle aree latinoamericane considerate.
In tali aree – sia in quelle nelle quali sono state direttamente svolte delle azioni, sia in quelle che sono state
considerate soltanto come casi di analisi - sono infatti in corso processi d’integrazione sociale ed economica
transfrontaliera, ai quali corrispondono dinamiche politiche e istituzionali spesso contraddittorie.
In alcuni casi, come per esempio, quello delle due regioni considerate in America Centrale – l’area del Trifinio,
tra Honduras, El Salvador e Guatemala, e l’area del Golfo di Fonseca, tra El Salvador, Honduras e Nicaragua – si è
potuta osservare una situazione caratterizzata da:
-
processi di forte integrazione economica, consistenti nella presenza di rilevanti flussi commerciali tra le
regioni transfrontaliere e di attività economiche condotte spesso senza tener conto della separazione tra
stati: è frequente che i cittadini di uno stato siano proprietari di terreni oltre frontiera e oltre frontiera
svolgano la loro attività lavorativa, che i prodotti di una regione frontaliera abbiano il loro principale sbocco
commerciale in mercati oltre la frontiera, che la moneta di uno stato sia accettata correntemente in
transazioni che hanno luogo nello stato vicino, che esista un’elevata mobilità della forza lavoro tra le diverse
regioni frontaliere (nel senso che la manodopera va ad allocarsi nei mercati del lavoro nelle regioni nelle
aree oltre confine), che le imprese e i soggetti economici di un paese svolgano attività anche nell’altro o in
cooperazione con i gruppi economici del paese vicino, ecc.;
-
processi di forte integrazione sociale, rivelati dalla presenza di situazioni di continuità tra le famiglie
appartenenti a un paese o all’altro, dalla continuità nella distribuzione territoriale dei gruppi etnici presenti,
dalla presenza di scambi culturali e di attività sociali comuni (i gruppi musicali di un paese partecipano alle
fiere e alle feste popolari dell’altro, i matrimoni misti sono frequenti, ecc.) e dalla presenza di forme di
continuità nell’uso dei servizi sociali e sanitari (le popolazioni di un paese utilizzano quelle dell’altro);
-
processi di collaborazione tra le amministrazioni locali e tra i governi dei diversi paesi nella gestione di
alcune risorse (es. le risorse e i bacini idrici);
-
la presenza d’iniziative di cooperazione internazionale che attraversano la frontiera o che riguardano le
aree frontaliere dei paesi coinvolti (nel caso del Trifinio, dall’inizio degli anni ’90 sono state attivate, con il
39
sostegno dell’Unione Europea e del SICA e in seguito di altri enti internazionali, azioni di sviluppo locale e di
salvaguardia dell’ambiente; nel caso del Golfo di Fonseca sono in atto alcuni progetti di tutela dell’ambiente,
finanziati dalla cooperazione spagnola, dall’US Aid, dal SICA e da alcuni enti internazionali);
-
la presenza di situazioni di conflitto potenziale, riguardanti l’uso di alcune risorse e il mantenimento di una
piena sovranità nazionale sul territorio (per esempio, il rafforzamento dei controlli di frontiera o lo
schieramento degli eserciti alla frontiera, come strumenti per il controllo del territorio e la lotta ai traffici
illegali).
Situazioni simili, nelle quali si presenta uno scarto tra i processi d’integrazione sul territorio e le politiche di
sviluppo definite e messe in atto dai diversi attori, appaiono presenti anche nelle altre zone frontaliere
considerate dal programma. In tali zone, promuovere una maggiore coerenza tra le politiche, le iniziative di
sviluppo e i processi d’integrazione sociale ed economica in corso appare particolarmente rilevante e può
richiedere, come hanno anche mostrato le esperienze e gli studi condotti nel quadro di “Fronteras Abiertas”:
a) il riconoscimento delle specificità delle aree di frontiera e delle dinamiche a loro proprie;
b) la formulazione di politiche e iniziative di sviluppo specifiche relative ai territori di frontiera;
c) il sostegno alle azioni di advocacy e di mobilitazione che i soggetti coinvolti nelle dinamiche di frontiera
svolgono nei confronti dei governi centrali, anche attraverso la creazione d’iniziative di rete che aumentino
la visibilità delle aree di frontiera, tanto a livello nazionale, quanto a quello internazionale;
d) il rafforzamento degli attori locali coinvolti nei processi d’integrazione, rispetto a quelli portatori d’istanze
d’isolamento o di rafforzamento delle frontiere (questi attori comprendono, sia alcuni municipi, che si
vedono minacciati dalle forme di associazione tra autorità diverse, le quali in qualche modo tendono a
sottrarre loro risorse; sia le amministrazioni nazionali, che in alcuni casi vedono nella cooperazione
transfrontaliera tra le amministrazioni locali tanto una minaccia alla sovranità nazionale quanto una
tendenza all’aumento dell’autonomia delle amministrazioni locali dall’autorità centrale dello stato).
Rilevanza territoriale
Alla rilevanza della scelta delle questioni attorno alle quali si è strutturato il progetto, corrisponde anche
un’elevata rilevanza della scelta dei territori all’interno dei quali sono state svolte le azioni: l’area del Trifinio,
tra Honduras, Guatemala e El Salvador; il Golfo di Fonseca, tra El Salvador, Honduras e Nicaragua; la frontiera tra
Brasile, Paraguay, Argentina e Uruguay; la frontiera tra Cile, Perù e Bolivia; la frontiera tra Ecuador e Perù, la
frontiera tra Bolivia, Perù e Argentina.
In tutte le aree considerate sono infatti presenti, sia processi d’integrazione di carattere economico e sociale, sia
processi di formazione di entità di carattere transnazionale, come “mancomunidades” e associazioni di municipi,
associazioni tra i produttori e gli attori economici, coalizioni di organizzazioni dei cittadini, unità di gestione di
progetti multinazionali, ecc...
Di fatto, la scelta delle aree è avvenuta progressivamente nel corso dell’implementazione: alcune aree
identificate al momento dell’avvio del progetto sono state sostituite da altre, dove la possibilità di sostenere i
processi d’integrazione è apparsa maggiore, così come – sempre sulla base della presenza di processi
d’integrazione sui quali fosse possibile intervenire - sono state aggiunte nuove aree a quelle identificate
originariamente.
Nella scelta delle aree hanno influito, sia la capacità del progetto di intercettare le domande locali (è per
esempio il caso dell’area del Trifinio, nella quale il progetto si è inserito rispondendo alla domanda di assistenza
proveniente dalla “Mancomunidad trinacional” del Rio Lempa), sia l’attività di comunicazione facilitata dall’IILA
(grazie al rapporto con gli ambasciatori latinoamericani in Italia sono state scartate alcune aree, come quella
frontaliera tra il Guatemala e il Messico, che era stata in origine inserita tra quelle considerate nel progetto).
Rilevanza degli interlocutori e dei referenti nelle aree di frontiera
La rilevanza del progetto viene diminuita in misura importante dalla scelta di avere come interlocutori diretti –
o come beneficiari – quasi esclusivamente le “amministrazioni intermedie”, rappresentate nei diversi paesi da
diversi tipi di entità, quali:
40
-
gli stati, le regioni, i dipartimenti e le “prefetture” in America del Sud;
-
le associazioni di municipi, le “mancomunidades” e in qualche caso i municipi stessi in America Centrale19.
Pur essendo stati spesso coinvolti in iniziative e attività di comunicazione (come le numerose riunioni e gli
incontri realizzati nel contesto delle “missioni” e la partecipazione a seminari ed eventi pubblici) i governi
nazionali sono stati per lo più considerati dei referenti “esterni” rispetto alle iniziative di sviluppo
transfrontaliero e ai processi d’integrazione transfrontaliera.
Allo stesso modo, pur riconoscendone l’importanza, le entità internazionali impegnate nella promozione di
forme d’integrazione regionale (come il SICA in America Centrale) sono state coinvolte soprattutto come
interlocutori indiretti, come possibili fonti di finanziamento o come interlocutori nelle attività di comunicazione,
di riflessione teorica o nelle iniziative orientate a incidere sulle politiche internazionali.
Una situazione simile – con l’eccezione delle organizzazioni di migranti e delle entità di carattere accademico
coinvolte in alcune iniziative nell’America del Sud - si può osservare per quanto riguarda le organizzazioni della
società civile. Nonostante il fatto che proprio le organizzazioni dei cittadini e le associazioni dei produttori e
delle imprese siano in aree territoriali come il Golfo di Fonseca o come la regione del Trifinio tra gli attori da più
tempo impegnati in iniziative d’integrazione, questi non sono stati coinvolti nelle azioni condotte nell’ambito del
progetto.
In questo modo, di fatto il progetto è intervenuto su attori la cui capacità di svolgere autonomamente iniziative
efficaci di cooperazione transfrontaliera è limitata: le amministrazioni locali sono tenute a rispettare le leggi
nazionali, ad agire sul territorio di propria giurisdizione e in alcuni casi non sono neanche in grado di mantenere
“relazioni di collaborazione” con le amministrazioni locali oltre la frontiera. Una conseguenza di questo è stato il
fatto che in alcuni casi (come quello del Golfo di Fonseca) le iniziative di cooperazione transfrontaliera si sono
bloccate a causa di fattori come l’opposizione delle amministrazioni nazionali20.
Le stesse organizzazioni internazionali considerate come interlocutori privilegiati dal progetto – come il SICA hanno un’influenza limitata sui governi e sulle amministrazioni – se non nell’ambito di specifici trattati
intergovernativi (come nel caso del Plan Trifinio). A differenza dell’Unione Europea, infatti, gli enti d’integrazione
regionale latinoamericani hanno una scarsa influenza sui governi nazionali e – in alcuni casi – rischiano di
rispondere più alle entità internazionali che le sostengono finanziariamente che non ai paesi che ne fanno parte.
Al contrario, proprio quegli attori considerati periferici nel contesto del progetto “Fronteras Abiertas” – come le
associazioni di imprese e di produttori e le organizzazioni della società civile - sono invece spesso coinvolti in
iniziative di cooperazione transfrontaliera nelle aree considerate e godono di una notevole autonomia per
quanto riguarda la possibilità di assumere l’iniziativa e di gestire iniziative di cooperazione transfrontaliera.
Come dimostrano alcune delle iniziative condotte a partire dalle relazioni create dello stesso progetto Fronteras
Abiertas (quali per esempio quelle tra Cile, Perù e Bolivia), proprio il coinvolgimento di questi attori avrebbe
potuto in molti casi facilitare la realizzazione d’iniziative transfrontaliere, magari anche facilitando il
coinvolgimento delle amministrazioni locali21. Nell’area di frontiera tra El Salvador, Honduras e Nicaragua per
esempio – nonostante le difficoltà esistenti nella cooperazione diretta tra municipi e associazioni di municipi –
numerose iniziative di cooperazione sono in atto, promosse da alcune ONG (in particolare nella gestione delle
risorse ambientali)22 e dalle ADEL (Agencias de Desarrollo Local).
19
Sebbene nei paesi dell’ America centrale esistano istituzioni “intermedie” come i dipartimenti, questi sono organi
decentralizzati che rappresentano i governi centrali. Proprio a livello di dipartimento o di regione, però, in molti casi esistono
“consigli” e istanze partecipative, per lo più con compiti relativi alla definizione di piani di sviluppo e di investimento.
20
Nel Golfo di Fonseca, nonostante siano presenti e siano continuate nel tempo alcune iniziative di cooperazione
transfrontaliera di organizzazioni della società civile, la cooperazione tra municipi e associazioni di municipi è stata bloccata
una prima volta in seguito al golpe avvenuto in Honduras nel 2009 (a cui è seguito un congelamento delle relazioni tra
Nicaragua e Honduras) e poi a causa del richiamo del governo ai municipi volto a evitare che questi firmassero accordi
transfrontalieri non approvati in precedenza dal governo stesso.
21
Si veda, tra gli altri il progetto “Fronteras turisticas”.
22
Tra gli altri, possono essere citati il caso del Proyecto “Corredor del Mangle”, a cui partecipano oltre ad alcune ONG anche
le organizzazioni di produttori e le associazioni di municipi del Golfo di Fonseca e il caso della cooperazione della ADEL
Morazan (El Salvador) con la ADEL del Valle (Honduras).
41
Anche per quanto riguarda l’identificazione dei soggetti coinvolti in Italia e in Europa sembra che la rilevanza
delle scelte del progetto sia stata relativamente bassa. Di fatto, nonostante l’obiettivo centrale del progetto
fosse quello di creare una rete tra amministrazioni intermedie latinoamericane e amministrazioni italiane ed
europee, alle iniziative del progetto hanno attivamente partecipato soltanto poche amministrazioni europee: la
Diputación Provincial de Huelva (Spagna), la Regione Lombardia, la Provincie di Frosinone e la Provincia
autonoma di Bolzano, la Regione Piemonte e – limitando il suo impegno a facilitare le visite di tecnici stranieri in
Italia – la Regione Toscana.
Per di più, da un lato - in alcuni casi - il coinvolgimento delle regioni europee sembra aver generato più problemi
che vantaggi23, dall’altro il coinvolgimento delle regioni europee raramente si è tradotto in un impegno
permanente, sia relativo allo scambio e allo sviluppo di esperienze di cooperazione transfrontaliera, sia relativo
al sostegno politico alle regioni latinoamericane nella formulazione di politiche pubbliche e nell’azione di
advocacy nei confronti degli stati nazionali. In questo senso appare difficile poter parlare di una rete di
amministrazioni. Un elemento problematico relativo al coinvolgimento delle regioni europee sembrerebbe
essere stato la tendenza di alcune regioni ad avviare progetti di cooperazione basati sulle proprie esperienze e
“buone pratiche”, senza tener conto della necessità di adattamento e delle difficoltà nel trasferimento delle
pratiche in contesti e con attori diversi da quelli originali24.
Non si può fare a meno di osservare in questo contesto che, mentre per le amministrazioni latinoamericane
l’interesse della partecipazione a una rete che abbia al centro la questione delle frontiere come aree di sviluppo
è abbastanza chiaro (una rete tra amministrazioni può infatti, sia contribuire ad aumentare la visibilità delle aree
di frontiera come aree caratterizzate da interessi e problemi specifici, sia contribuire a mobilitare risorse per lo
sviluppo di territori normalmente considerati come periferici), l’interesse della partecipazione a una rete di
questo genere è meno chiaro per le amministrazioni europee25 (le quali per di più hanno già le loro “reti
europee”).
Rilevanza delle azioni e delle attività
Anche per quanto riguarda l’individuazione e la selezione delle singole iniziative attivate la rilevanza non
appare sempre elevata in funzione del conseguimento degli obiettivi del progetto stesso.
Almeno in alcuni casi, infatti, le attività svolte si sono rivelate non adeguate a sostenere gli attori locali, a
favorirne il rafforzamento o a soddisfarne le domande, soprattutto a causa delle modalità di esecuzione scelte.
E’ il caso, sia di alcune “azioni dirette” - come la fornitura di attrezzature alle associazioni di municipi e alle
mancomunidades del Golfo di Fonseca, che in alcuni casi è risultata “ridondante” (le organizzazioni già
disponevano delle attrezzature donate) e in altri poco efficace (almeno in un caso, le attrezzature dopo due anni
non sono più disponibili) –, sia di alcune azioni “indirette” – come la formulazione del PIDET di cui si è già
parlato, che di fatto non ha generato nessuna iniziativa successiva – e di alcune attività direttamente gestite dal
progetto, come quelle di formazione a distanza. Queste ultime sono state seguite con difficoltà da alcuni
partecipanti, a causa della mancanza della figura del tutor e dell’assenza di attività di carattere pratico e persino
23
Per esempio, l’intervento della Regione Lombardia è stato oggetto di polemica, sia nell’ambito del progetto URBAL
”Coesione sociale e integrazione territoriale” avviato nell’area del Trifinio (di fatto la Regione è uscita dalla partnership che
realizza il progetto), sia nel contesto dell’elaborazione del Piano di sviluppo del Golfo di Fonseca (che secondo alcuni attori
locali ha sollevato aspettative a cui non si è poi data nessuna risposta).
24
Una differenza in grado di generare difficoltà è per esempio il fatto che spesso non esistono livelli amministrativi intermedi
tra quello locale (municipale) e quello regionale o statale e non esistono dunque soggetti con punti di vista relativi alle
dinamiche di aree più ampie rispetto a quelle dei municipi, ma meno rispetto a quelle delle regioni. A volte rispetto a
problemi relativi ad aree di questo genere si formano “mancomunidades”, associazioni o consorzi di municipi, ma questi
hanno spesso funzioni operative (es. di gestione di infrastrutture comuni) e non di governo.
25
Nel caso specifico delle regioni europee coinvolte nel progetto è possibile identificare diversi tipi di interessi, a volte mai
formalizzati. Oltre a quello generico per la cooperazione o la solidarietà internazionale, sono emersi interessi riguardanti: la
valorizzazione del contributo delle comunità immigrate allo sviluppo dei paesi di origine come uno strumento per migliorare
l’integrazione nei paesi ospiti (es. in Piemonte e in Toscana); la valorizzazione delle relazioni internazionali con il fine di
aumentare il sostegno internazionale a iniziative e politiche delle amministrazioni regionali stesse (è probabilmente il caso
della Lombardia, per la quale uno degli obiettivi della cooperazione era ottenere sostegno alla propria candidatura per
l’esposizione universale); la valorizzazione delle relazioni internazionali come strumento per accedere a finanziamenti
internazionali (è probabilmente il caso di alcuni enti che hanno accettato di partecipare ai progetti europei).
42
di alcuni dei viaggi di studio in Italia, in cui le modalità di selezione dei partecipanti si sono in qualche caso
rivelate inadeguate a favorire un effettivo trasferimento di conoscenze alle amministrazioni locali
latinoamericane (alcuni dei partecipanti ai viaggi in Italia hanno lasciato le loro amministrazioni, o per entrare a
far parte di enti governativi – nei quali però non utilizzano le conoscenze acquisite nell’ambito del progetto – o
addirittura per emigrare all’estero).
In altri casi, la rilevanza delle iniziative rispetto agli obiettivi del progetto non è evidente. E’ per esempio il caso
dell’ultima iniziativa direttamente sostenuta da “Fronteras Abiertas”, il progetto “Fronteras Musicales
Abiertas”. Tale iniziativa - che ha previsto la realizzazione di attività di insegnamento, la fornitura di strumenti
musicali e un ciclo di concerti di musica barocca nella regione di Misiones - sicuramente rafforza la cooperazione
tra istituzioni accademiche di una regione transfrontaliera26 e rafforza la consapevolezza circa l’esistenza di un
patrimonio culturale “colto” comune, ma non è chiaro in che modo rafforzi la cooperazione tra amministrazioni
locali (in particolare tra amministrazioni intermedie – anche se all’iniziativa partecipa il FCCR - Foro Consultivo de
las ciudades y regiones del Mercosur), né in che modo risponda alla domanda di progetti culturali transfrontalieri
- come scuole di danza e musica, biblioteche di frontiera, rete di musei di frontiera, festival di letteratura, fiere
tipiche locali, gare sportive transfrontaliere – rilevata sul campo. Andrebbe rilevato, peraltro, anche se si tratta di
un’osservazione secondaria rispetto all’obiezione di una dubbia rilevanza dell’azione, che, mentre questi progetti
appaiono soprattutto orientati a favorire l’emergere di una realtà comune a livello della cultura popolare (dove
spesso le distinzioni e le differenze vengono estremizzate, anche al fine di generare identità), il progetto attivato
ha al suo centro un’iniziativa di “alta cultura” e il riferimento a un contesto culturale – quello della musica
barocca - di cui è evidente la dimensione transnazionale e di cui la fruizione coinvolge soprattutto un pubblico
per il quale l’esistenza di un patrimonio culturale comune tra i paesi latinoamericani è un fatto noto.
La rilevanza rispetto alla prospettiva di attivare una rete tra le amministrazioni intermedie è poco evidente
anche in altri casi, come per esempio quello del progetto SEBRAE (in cui c’è un attore nazionale che svolge
un’azione nei confronti degli attori di altri paesi) o quelle condotte all’interno di un solo paese, anche se in area
di frontiera (come il progetto sui rifiuti nella provincia di Chinandega, realizzato dalla ONG italiana ACRA in
collaborazione con alcuni municipi) o ancora come nel sostegno alla rete dei ricercatori sulle aree di frontiera e
nella partecipazione al congresso del BRIT.
Certamente, ci sono anche numerose iniziative la cui rilevanza per i fini del progetto è evidente, come lo stesso
programma URBAL “Coesione sociale e integrazione territoriale” nell’area del Trifinio o come il progetto
“Fronteras Turisticas” nell’area di frontiera tra Bolivia, Perù e Argentina, con il finanziamento europeo e il
coinvolgimento di amministrazioni e associazioni dei tre paesi e di amministrazioni italiane (Provincia di
Frosinone, Provincia autonoma di Bolzano e OICS).
Rilevanza del quadro giuridico e istituzionale
Un ulteriore ambito in cui la rilevanza del progetto presenta elementi critici è quello relativo alla capacità di
tener conto della dimensione giuridica dei territori considerati. Nell’identificazione degli attori locali coinvolti,
nella formulazione delle attività e nella loro attuazione non sono state infatti considerate le differenze esistenti
tra i quadri legislativi nazionali e quelle relative allo statuto giuridico dei diversi attori. Questo ha comportato in
alcuni casi l’impossibilità di rafforzare adeguatamente i soggetti della cooperazione transfrontaliera (in America
Centrale per esempio al momento le mancomunidad non sono registrate come enti “internazionali” e quindi
hanno forti limitazioni nella loro capacità di acquisire e utilizzare risorse) e in altri casi addirittura l’emergere di
situazioni di conflitto (è il caso per esempio delle iniziative svolte nel Golfo di Fonseca, che hanno comportato
l’emergere di un conflitto tra amministrazioni locali nicaraguensi e l’amministrazione centrale dello stato).
Rilevanza metodologica
Nonostante che nel documento di progetto si parli di un adeguamento del progetto alle domande e alle
caratteristiche locali, di fatto “Fronteras Abiertas” ha adottato un approccio basato sulla diffusione di un unico
insieme di strumenti, prevalentemente fondato sull’esperienza europea della cooperazione trans regionale.
Questo insieme di strumenti non sempre appare pertinente rispetto alle realtà locali, sia per la mancanza in
26
Universidad Católica de Nuestra Señora de Asunción (San Ignacio Guazú), Escuela de Música “El Principito” (Encarnación),
ecc.
43
molti casi di situazioni giuridiche e organizzative assimilabili a quelle europee, sia per la mancanza in America
Latina di un quadro di riferimento politico e sociale unitario.
Come nei fatti rivela la stessa esperienza dei progetti sostenuti da Fronteras Abiertas27, probabilmente un
approccio diversificato alle diverse realtà locali avrebbe facilitato la realizzazione di azioni d’integrazione.
In sintesi:
si osserva che mentre la rilevanza del progetto dal punto di vista tematico e geografico è molto alta, la sua rilevanza
per quanto riguarda i soggetti identificati come referenti principali, l’identificazione e la formulazione delle azioni, la
dimensione giuridica e l’approccio metodologico presenta aspetti critici importanti. Ciò è perfettamente in linea con le
osservazioni circa l’identità non chiara del progetto (ricerca esplorativa vs intervento di cooperazione allo sviluppo) e
da alcune ambiguità di fondo.
Soddisfacente
Rilevanza o
pertinenza
-
Carente
il tema del progetto
le aree geografiche identificate
-
l’identificazione degli attori di riferimento
le azioni
la dimensione giuridica
4.2. Validità del quadro logico
Il secondo aspetto del progetto preso in considerazione nell’ambito della valutazione è relativo alla validità del
quadro logico.
In questo ambito sono stati considerati: a) la relazione tra obiettivi, risultati e azioni previste; b) la capacità degli
indicatori identificati di offrire le informazioni necessarie alla misurazione del grado di conseguimento degli
obiettivi e dei risultati attesi; e c) le modalità dell’identificazione dei fattori esterni che possono influenzare
l’esecuzione del progetto.
L’inadeguatezza di questi elementi comporta una condizione di rischio per il progetto, riguardante sia le sue
conseguenze e i suoi effetti, sia la gestione delle risorse investite.
Un quadro logico slegato dalla progettazione
Come già si è accennato, nel caso del progetto “Fronteras Abiertas” il quadro logico è stato formulato
successivamente alla redazione del documento di progetto e in modo autonomo, sia rispetto a tale documento,
sia rispetto ai documenti relativi al finanziamento del progetto medesimo (le schede di ventilazione 2007, 2008,
2009 e 2010).
Per di più, mentre nel documento di progetto si fa riferimento all’esigenza di accompagnare i processi
d’integrazione e sviluppo transfrontaliero in corso e l’azione dei soggetti coinvolti in tali processi, nel quadro
logico il progetto è rappresentato semplicemente come un insieme di attività:
-
rafforzare la cooperazione transfrontaliera (Obiettivo generale);
-
migliorare la capacità dei governi intermedi…; identificare progetti…; promuovere le relazioni… favorire un
dialogo … (Obiettivi specifici).
Questa situazione ha comportato che nella realizzazione del progetto si sia corso continuamente il rischio di uno
sganciamento tra l’attività di riflessione strategica sulla cooperazione e l’integrazione transfrontaliera e le azioni
di rafforzamento effettivamente svolte. Inoltre questo ha probabilmente comportato una perdita almeno
parziale del cuore del progetto, rappresentato in origine dallo sviluppo di una rete tra le amministrazioni
intermedie latinoamericane ed europee, in favore di una maggiore centralità della implementazione delle
attività.
27
Nonostante il fatto che si dichiari che i progetti coinvolgono le amministrazioni intermedie, spesso essi sono gestiti e
guidati da organizzazioni di altro tipo: ONG, enti accademici, “consorzi” di carattere operativo, amministrazioni municipali,
ecc..
44
La focalizzazione del quadro logico sulle attività comporta anche una sua scarsa utilità in quanto strumento per
la guida e per il monitoraggio del progetto: gli obiettivi previsti e i risultati sperati sono identificati infatti con le
attività in corso di realizzazione. Si produce quindi una situazione di automatica rispondenza dell’attività
realizzata rispetto al progetto: gli obiettivi sono conseguiti perché le attività sono realizzate.
Le condizioni esterne
Le condizioni esterne del progetto appaiono in gran parte riconducibili agli obiettivi del progetto e quindi una
conseguenza delle attività, piuttosto che una condizione perché tali attività possano consentire il conseguimento
di risultati: la priorità attribuita dalle istituzioni regionali e dai governi nazionali all’integrazione regionale; il
riconoscimento del ruolo delle istituzioni intermedie e locali nell’integrazione; il riconoscimento della
cooperazione transfrontaliera come componente strategica dei processi d’integrazione sono tra gli scopi delle
attività del progetto (non è un caso che una grande quantità di risorse sia stata impiegata per missioni, seminari,
pubblicazioni e corsi aventi questi tre aspetti come il loro oggetto principale). Lo stesso si può dire per quanto
riguarda la “capacità d’iniziativa autonoma dei governi intermedi e locali”, la “sensibilità della cooperazione
decentralizzata europea”, la “disponibilità al dialogo dei governi nazionali, intermedi e locali”. Quasi soltanto il
riferimento alla “stabilità politica” può essere effettivamente riconosciuto come una condizione esterna.
D’altra parte proprio la mancanza di attenzione alle condizioni esterne esistenti – come i rapporti tra stati
nazionali, il quadro giuridico a cui le amministrazioni rispondono, la stabilità interna agli stati, l’interesse delle
municipalità per lo sviluppo locale (invece che per la semplice costruzione di opere) – sono tra i fattori che
hanno contribuito a diminuire la rilevanza del progetto rispetto al contesto in cui si è inserito.
Paradossalmente, le condizioni esterne definite per quanto riguarda le attività – che sono effettivamente
esterne, visto che si tratta della “continuità della politica nei governi intermedi e locali” – non hanno nessuna
relazione con le attività stesse, definite come un insieme di input che dipende da un unico attore, rappresentato
dal progetto medesimo.
Attività, risultati, obiettivi
Come si è detto, i risultati e gli obiettivi sono definiti all’interno del quadro logico in termini di attività. Per di più
anche gli indicatori individuati in rapporto ad essi sono o tautologici (es. l’indicatore relativo al risultato “cinque
azioni dirette realizzate in aree di frontiera” è il “numero di azioni dirette realizzate”) o non misurabili (es.
l’indicatore relativo all’obiettivo “identificare progetti per il coordinamento transfrontaliero delle politiche
pubbliche” è definito come il “livello di coordinamenento transfrontaliero delle politiche pubbliche”). Questo
comporta sia l’impossibilità di verificare il conseguimento dei risultati e degli obiettivi stessi, sia quella di
verificare quale sia effettivamente l’impatto delle attività. Allo stesso tempo questo porta di fatto a non
considerare il rapporto tra le attività e i processi sociali, economici e politici in corso, rendendo l’attività di
gestione stessa autoreferenziale.
La relazione tra obiettivi e risultati
Un ulteriore aspetto del quadro logico è la mancanza di relazione tra obiettivi e risultati.
Non c’è alcuna relazione di implicazione tra i primi - 1) “miglioramento delle capacità dei governi locali e
intermedi di elaborare, formulare e realizzare progetti di cooperazione transfrontaliera”; 2) “identificazione di
progetti di coordinamento transfrontaliero delle politiche pubbliche”; 3) “impulso alle relazioni tra governi
intermedi e locali con gli organismi multilaterali di cooperazione”; 4) “facilitazione di un dialogo permanente
multilivello transfrontaliero” – e i secondi – 1) cinque azioni dirette realizzate in aree di frontiera; 2) cinque
progetti presentati alla cooperazione internazionale finanziati e implementati; 3) trenta governi intermedi e reti
di governi locali partecipanti in reti di scambio sui temi dell’integrazione transfrontaliera; 4) duecentocinquanta
operatori di governi partecipanti in corsi di formazione online; 5) sei eventi organizzati sull’integrazione
transfrontaliera.
Alcuni dei risultati corrispondono ad attività funzionali ad alcuni degli obiettivi ma non c’è né un rapporto di
necessità, né un rapporto di univocità tra di essi. Piuttosto che di “risultati” connessi agli obiettivi definiti si tratta
di attività di cui è prevista la realizzazione nel quadro del progetto.
45
La corrispondenza tra risultati e le azioni
Il fatto che i risultati siano definiti in termini di attività paradossalmente non risulta in una maggiore
corrispondenza tra i primi e le seconde. Infatti, le attività sono definite come input. E’ come se nel quadro logico
si verificasse una sorta di slittamento semantico verso il basso: invece di mettere in luce il rapporto tra il
progetto e la realtà esterna, così da rendere controllabili e verificabili gli effetti (attesi e inattesi) del progetto, ci
si limita a elencare le componenti del progetto.
Mancano completamente poi nel quadro logico alcune attività che si sono rivelate importanti nella realizzazione
del progetto, come quelle di studio e di ricerca.
Di conseguenza, da un lato, gli eventi e i processi esterni che possono influire sul progetto sono poco
controllabili e, dall’altro, la stessa efficacia delle azioni realizzate diventa non verificabile.
In sintesi:
il quadro logico del progetto – forse a causa del fatto di essere stato formulato successivamente e in modo autonomo
rispetto al progetto stesso – presenta forti carenze, tali da comportare conseguenze sulla sua gestione e da incidere,
sia sulla sua rilevanza, sia sulla sua efficacia.
Soddisfacente
Carente
Quadro logico
-
relazione tra risultati e attività (alcune attività
non sono identificate)
formulazione degli obiettivi e dei risultati
gli indicatori sono tautologici rispetto ai processi
che dovrebbero consentire di valutare
4.3. Efficacia: risultati attesi e risultati inattesi
Gli output diretti del progetto
Come è prevedibile, dal punto di vista quantitativo, le attività realizzate sono coerenti con il progetto formulato,
anzi – come si può osservare nella tabella seguente - il progetto ha avuto la capacità di produrre output diretti
maggiori rispetto a quelli previsti.
Output previsti
Output effettivi
5 progetti presentati alla cooperazione internazionale
finanziati e implementati
6 progetti avviati nelle aree transfrontaliere con il
finanziamento di enti internazionali e il coinvolgimento di
enti regionali europei e/o locali
5 azioni dirette realizzate in aree di frontiera
6 iniziative sostenute direttamente dal progetto
250 operatori di governi partecipanti in corsi di
formazione online
300 operatori pubblici hanno preso parte ai 2 corsi a
distanza
30 governi intermedi e reti di governi locali partecipanti
in reti di scambio sui temi dell’integrazione
transfrontaliera
22 operatori hanno preso parte alle iniziative di
formazione in Italia
sono state avviate relazioni con alcune organizzazioni
d’integrazione regionale (CAN, Mercosur, SICA) e con i
governi di 16 paesi latinoamericani
sono state avviate relazioni di cooperazione con alcuni
enti regionali e locali europei, quali la Regione Toscana,
la Regione Lombardia, la Regione Piemonte, la Provincia
di Bolzano e la Provincia di Huelga (Spagna)
sono state avviate attività di collaborazione con 20 enti
di ricerca e circa 100 esperti e accademici
latinoamericani
46
Output previsti
Sei eventi organizzati sull’integrazione transfrontaliera
Output effettivi
Sei eventi internazionali più numerosi eventi di carattere
regionale e locale
I progetti avviati nelle aree transfrontaliere
Andando al di là di una descrizione semplicemente quantitativa delle realizzazioni del progetto si possono però
osservare alcune situazioni più problematiche.
Per quanto riguarda i progetti avviati nelle aree transfrontaliere, come già si è osservato nei paragrafi
precedenti:
-
i progetti avviati con il finanziamento di enti internazionali non sempre hanno un “contenuto”
effettivamente transfrontaliero: in alcuni casi si tratta di progetti di sviluppo delle infrastrutture locali in aree
di frontiera, ma che coinvolgono soltanto le amministrazioni di un paese (è il caso del progetto di
Chinandega sulla gestione dei rifiuti);
-
in alcuni casi il legame tra le iniziative di sviluppo in corso e il progetto Fronteras Abiertas non è evidente
(nell’area di Chinandega è la Regione Lombardia ad aver avviato il progetto, assieme alla ONG ACRA, dopo la
conclusione delle attività di Fronteras Abiertas; nel Golfo di Fonseca il consolidamento della
“mancomunidad trinacional” attualmente in corso appare autonomo rispetto al progetto e legato ad altre
iniziative svolte nell’area; nell’area tra Perù, Bolivia e Argentina il progetto “Fronteras Turisticas” è stato
formulato e avviato senza il concorso del progetto);
-
in alcuni casi il coinvolgimento delle amministrazioni europee è assente o presenta forti carenze (nel
Trifinio, nel progetto “Ciudad limpia” sono coinvolte soltanto associazioni intermunicipali locali e una ONG
italiana; nel progetto “Coesione sociale e integrazione territoriale dei municipi frontalieri del Trifinio” finanziato nel contesto del programma URBAL-, la Regione Lombardia di fatto è uscita dalla partnership
all’inizio delle attività - sembra, secondo le informazioni raccolte, a causa di conflitti sulle risorse e sulla
possibilità di adottare in Centro America il modello di pianificazione sperimentato sul territorio lombardo –
nello stesso progetto è anche previsto il coinvolgimento dell’OICS, di cui però non è chiaro il ruolo).
L’efficacia di alcune azioni realizzate è stata diminuita in misura rilevante dalla mancata considerazione di
alcune dinamiche politiche e istituzionali e dall’adozione di un approccio che non tiene conto delle differenze
tra gli attori. E’ il caso in particolare dell’appoggio alle mancomunidades del Golfo di Fonseca, che non ha potuto
comportare nessuna successiva iniziativa di cooperazione transfrontaliera tri-nazionale a causa della scarsa
considerazione delle dinamiche e del quadro istituzionale dei diversi paesi (in particolare in Nicaragua
l’autonomia di azione – soprattutto a livello internazionale delle municipalità – è limitata; anche se le alcaldi
sono considerate come trait d’union tra i cittadini e il governo nazionale). La possibilità di accedere ai
finanziamenti internazionali è in gran parte legata alla presenza di una “personalità giuridica” adeguata. Tranne
in pochi casi, in generale le mancomunidades non avendo uno statuto transnazionale, sono impossibilitate ad
accedere ai fondi se non attraverso i municipi.
Le reti di attori: le amministrazioni locali e regionali europee
Come si è già notato, un aspetto centrale del progetto era rappresentato dalla “costruzione di una rete di attori”
latinoamericani ed europei, composta prevalentemente da amministrazioni locali e intermedie (provincie e
regioni). Di fatto sembrerebbe che al di là del coinvolgimento nel progetto dell’OICS –agenzia strumentale delle
regioni italiane, che gode di autonomia rispetto alle regioni e alle loro politiche e che ha avuto un ruolo di
facilitazione nei contatti con le amministrazioni regionali italiane - il numero delle amministrazioni locali e
regionali europee coinvolte nelle iniziative di collaborazione transfrontaliera sia molto limitato.
Inoltre, il coinvolgimento di queste amministrazioni non sembra poter essere definito propriamente con il
termine “rete”. Sembrerebbe piuttosto trattarsi di forme di coinvolgimento puntuali, dovute a un intervento
attivo di convocazione e di animazione da parte di un soggetto esterno (qual è stato di fatto il progetto stesso,
direttamente o attraverso il coinvolgimento dell’OICS) piuttosto che dal fatto che “nella rete” si colgano
opportunità interessanti, tanto di cooperazione e coordinamento rispetto a obiettivi comuni (come quello di
47
influire sulle agende degli stati nazionali delle agenzie internazionali, o della stessa opinione pubblica), quanto di
scambio di esperienze, informazioni e conoscenze.
Inoltre, sembrerebbe che il coinvolgimento attivo delle amministrazioni europee nelle iniziative di cooperazione
sia fortemente connesso alla possibilità di accedere a risorse economiche: le iniziative di cooperazione di
maggiore rilevanza sono sostenute finanziariamente da programmi dell’Unione Europea, che non finanziano
soltanto le “azioni di sviluppo” a livello locale, ma anche le attività prestate dalle amministrazioni europee.
Anche se si può osservare che alcune amministrazioni (come la Provincia autonoma di Bolzano) hanno
mantenuto relazioni costanti di cooperazione con le loro controparti latinoamericane anche quando non erano
disponibili risorse finanziarie esterne, in più di un caso, la mancanza di tale finanziamento esterno ha fatto
cadere il legame di cooperazione - un esempio è il mancato finanziamento da parte del fondo fiduciario italiano
presso la BCIE delle azioni di sviluppo nel Golfo di Fonseca.
La stessa “dimensione” dell’impegno e del coinvolgimento delle regioni europee sembra limitata: a partecipare
attivamente a iniziative di sviluppo sono stati soltanto la Regione Piemonte, la Regione Lombardia, la Provincia di
Frosinone, la Provincia Autonoma di Bolzano e la Diputacion provincial de Huelva. Le altre regioni coinvolte nel
progetto hanno soprattutto ospitato attività di formazione o visite di studio (es. Toscana).
Le reti di attori: le amministrazioni locali latinoamericane
Per molte amministrazioni locali e intermedie latinoamericane l’interesse a costruire e partecipare a una rete
che superi la dimensione locale è sicuramente evidente ed è oggetto di una maggiore consapevolezza che per le
amministrazioni europee. Per esempio, alcuni degli informatori intervistati hanno definito con precisione
l’interesse a creare reti che consentano di aumentare la visibilità delle singole amministrazioni e delle domande
che consentano di accedere, sia a livello nazionale, sia a livello internazionale, favorendo lo scambio
d’informazioni, di pratiche e di esperienze e permettendo la costruzione di agende comuni e la capacità di
incidere sulle agende delle “controparti”. Tuttavia, anche tra le amministrazioni locali e intermedie
latinoamericane la rete è ancora in una fase embrionale. Il suo consolidamento sta avvenendo – con un
intervento diretto svolto dal CeSPI – soprattutto nel contesto del programma URBAL, in particolare nel progetto
“Coesione sociale e integrazione territoriale dei municipi frontalieri del Trifinio” (nello svolgimento del quale si è
tenuta a fine maggio 2012 una conferenza cui hanno preso parte molte delle amministrazioni locali coinvolte nel
progetto “Fronteras Abiertas”, sia dell’America Centrale, sia dell’America del Sud).
Anche in questo caso non sembra ancora possibile parlare di una rete vera e propria. Ci si trova piuttosto di
fronte a iniziative di cooperazione puntuali messe in contatto e in relazione attraverso l’attività di un attore
esterno (il CeSPI). Di fatto, non sembra che la rete delle amministrazioni locali latinoamericane abbia la capacità
di continuare la sua attività senza la presenza di un attore esterno che svolga, sia un’azione di sostegno, sia
un’azione di stimolo (non è un caso che lo stesso sito web “Fronteras Abiertas” che avrebbe dovuto costituire
una piattaforma informatica per la rete sia rimasto essenzialmente uno strumento di comunicazione del
progetto).
Tra i fattori che rendono difficile la funzionalità della rete sono da mettere in evidenza le disomogeneità e le
asimmetrie tra i diversi attori coinvolti: in alcuni casi si tratta di municipi (i cui interessi sono spesso abbastanza
immediati – anche in considerazione dell’esigenza di produrre consenso nella cittadinanza da parte degli
alcalde), in altri si tratta di “mancomunidades” o di “associazioni” di municipi (che non solo hanno statuti
giuridici diversi, ma spesso anche interessi di carattere differente: a volte sono organizzazioni dotate di una vera
e propria “soggettività” e di una vera e propria intenzionalità strategica o politica – un esempio è il caso della
Mancomunidad Trinacional del Rio Lempa – altre sono attori più interessati a trovare soluzioni ai problemi
puntuali che devono gestire), in altri casi ancora si tratta di governi provinciali, regionali o addirittura statali che
sono chiamati a svolgere una funzione di governance nelle regioni di frontiera.
La formazione
Come si è visto, Fronteras Abiertas ha realizzato due insiemi di attività di formazione: una serie di visite di studio
in Italia, che hanno coinvolto 22 rappresentanti e operatori di amministrazioni latinoamericane, e due corsi
online, cui hanno partecipato circa 300 allievi.
48
Nel primo caso appare improprio parlare di stage, cioè del tipo di attività formativa prevista inizialmente nella
definizione del progetto. Infatti, come si è visto le visite in Italia hanno avuto una durata limitata e sono state
strutturate in alcuni seminari e in una serie di visite a esperienze concrete. E’ mancato dunque l’elemento
formativo più tipico degli stage, vale a dire l’elemento della condivisione dell’attività lavorativa o di prestazione
dei servizi svolta dalle entità visitate. In mancanza di questo elemento è difficile parlare di forme di
apprendimento esperienziale quali sarebbero quelle degli stage.
Nel caso del secondo insieme di attività, vale a dire i corsi online, appare difficile invece fare riferimento alla
modalità della “formazione a distanza”: sono stati messi a disposizione dei partecipanti alcuni testi, alcuni
materiali bibliografici e dei test di auto-valutazione, ma sono mancati gli elementi che consentono a un processo
di apprendimento e soprattutto a un processo di formazione – che dovrebbe non soltanto influire sulle
conoscenze disponibili, ma anche sulla capacità di applicarle e sulla capacità di interpretare la realtà – di aver
luogo. Sono mancati, infatti, sia il ricorso a supporti quali i tutor, sia il ricorso a forme di interattività tra docenti
e discenti e tra i discenti stessi.
Si potrebbe osservare, quindi, che nella definizione del progetto i concetti relativi alle attività siano stati utilizzati
prevalentemente in modo analogico. Questo ha comportato un certo livello di confusione nella progettazione,
nell’implementazione e nella fruizione delle attività (con la conseguenza di aspettative non soddisfatte e
dell’emergere di prospettive e percezioni non condivise tra i diversi attori coinvolti) e comporta una maggiore
difficoltà nella valutazione dell’efficacia (non è chiaro infatti l’efficacia rispetto a quale obiettivo dovrebbe essere
misurata).
Al di là della definizione formale e delle metodologie utilizzate nelle attività di formazione, non si può fare a
meno di osservare che:
-
i risultati effettivi conseguiti attraverso la realizzazione delle attività di formazione a distanza non appaiono
misurabili: non sono disponibili infatti informazioni circa l’acquisizione e soprattutto circa l’uso effettivo
delle conoscenze oggetto dei corsi; alla fine del corso sono state svolte prove di auto-valutazione, che
tuttavia non consentono di capire l’impatto del corso medesimo; in Centro America soltanto poche persone
hanno preso parte alle attività e non le considerano rilevanti;
-
sebbene il progetto abbia un sito web, che è stato utilizzato per le attività di formazione a distanza, la sua
funzionalità come “piattaforma” per la cooperazione transfrontaliera e per la creazione di una rete tra le
organizzazioni coinvolte in iniziative transfrontaliere è stata messa in dubbio da alcuni operatori, che non
sono riusciti a entrare nella rete stessa per problemi di carattere tecnico;
-
apparentemente, le visite in Italia hanno conseguito risultati di sensibilizzazione piuttosto che di vero e
proprio trasferimento o sviluppo di competenze; d’altra parte, da visite di breve durata a impianti ed
esperienze sarebbe difficile pretendere un trasferimento di conoscenze di maggiore complessità;
ciononostante le visite sono state ritenute utili da parte dei partecipanti e in alcuni casi è stato possibile
verificare la loro effettiva utilità ai fini del progetto (è il caso per esempio dell’alcaldia di Marcovia in
Honduras, nella quale è stata avviata la progettazione di un impianto di gestione e trattamento dei rifiuti
anche sulla base delle informazioni acquisite durante la visita agli impianti italiani);
-
la selezione dei partecipanti alle attività di formazione realizzate non sempre è stata efficace: in alcuni casi
le persone che hanno partecipato a queste attività hanno lasciato i loro luoghi di lavoro; in altri – più
numerosi – la possibilità di utilizzare le informazioni acquisite si è dimostrata molto limitata; in questo senso
è possibile segnalare tra le caratteristiche delle attività di formazione condotte la mancanza di attenzione
alle dinamiche e ai processi di gestione della conoscenza nelle organizzazioni; piuttosto che a un’effettiva
costruzione delle capacità dei governi locali o delle entità intermedie le attività sono state orientate al
trasferimento d’informazioni a singoli individui.
Costruzione di capacità e cooperazione Sud - Sud
Una definizione carente delle attività e dei loro obiettivi ha influito probabilmente anche sull’efficacia delle
azioni di costruzione di capacità e sulla possibilità di avviare iniziative di cooperazione Sud - Sud.
Nei fatti, tanto nella costruzione dei progetti da proporre al finanziamento di organizzazioni internazionali,
quanto nella formulazione delle iniziative di sviluppo locale finanziate direttamente dal progetto un ruolo
49
centrale – e qualche volta addirittura esclusivo – è stato assunto dagli attori europei coinvolti. Questo
certamente non ha favorito la possibilità di sviluppo di capacità locali (non è un caso che almeno in alcuni casi
al progetto non abbiano fatto seguito iniziative locali e autonome di sviluppo e cooperazione transfrontaliera e
che nei casi in cui queste iniziative appaiono di maggior successo – come nel caso dei progetti URBAL - continui
una presenza europea “importante”).
In questo senso, piuttosto che il sostegno a iniziative di cooperazione “Sud - Sud” sembrerebbe che il progetto
abbia sostenuto – alcune volte con successo, altre con effetti temporanei – iniziative di cooperazione Nord – Sud
– Sud, nell’ambito delle quali le organizzazioni locali rischiano di assumere più il ruolo di beneficiari che non
quello di attori protagonisti. Questa situazione potrebbe anche essere legata ad alcune carenze nella rilevanza
della scelta degli attori (di fatto, la “soggettività” delle amministrazioni locali a volte si esprime più nel cogliere
opportunità di miglioramento delle condizioni locali che nell’avviare iniziative “politiche” e strategiche rivolte
all’esterno), sia nell’identificazione delle azioni (queste a volte sono state “condotte” dagli attori europei, più
interessati a diffondere le proprie “buone pratiche” e a valorizzare le proprie capacità che non a confrontarle
con le pratiche e le capacità locali).
In generale, in questo quadro si può osservare che sebbene la cooperazione Sud – Sud rappresenti un elemento
fondamentale del progetto FA, i casi effettivi di cooperazione Sud – Sud comprendenti lo scambio
d’informazioni, competenze e risorse, il trasferimento di tecnologie o il sostegno nella promozione di politiche e
di nuove iniziative di sviluppo transfrontaliero, sono ancora molto pochi. Soprattutto, se si considerano le
relazioni tra soggetti di regioni diverse. Ciò non vuol dire che i soggetti latinoamericani coinvolti nel progetto non
abbiano relazioni con quelli di altre regioni latino-americane; tuttavia, in molti casi queste relazioni sono più
legate a occasioni offerte da altri programmi che all’attività di Fronteras Abiertas (esempi di questo genere
sono, tra gli altri, le visite in Colombia degli esperti centroamericani di rifiuti, realizzate in contesti legati alla
cooperazione bilaterale e multilaterale Sud – Sud e la stessa collaborazione che è stata avviata tra le
mancomunidades dell’area del Trifinio e quelle dell’area del Golfo di Fonseca, che è stata soprattutto sostenuta
da entità regionali come il progetto PRESANCA e il progetto CENPROMYPE – che hanno comunque potuto
avvantaggiarsi della conoscenza prodotta da Fronteras Abiertas).
I limiti del progetto per quanto riguarda lo sviluppo di capacità tra gli attori coinvolti sono anche in una certa
misura rivelati dal fatto che l’efficacia delle attività (es. avvio d’iniziative di sviluppo transfrontaliero,
partecipazione alla rete, uso delle conoscenze, ecc.) è stata fortemente condizionata dalle capacità di cui gli
attori coinvolti nel progetto stesso già avevano in precedenza: nel caso in cui a essere coinvolte erano autorità
locali o mancomunidades “forti” e “strutturate” le attività appaiono caratterizzate da una maggiore rilevanza
strategica e da una maggiore sostenibilità; nel caso in cui sono state coinvolte autorità o mancomunidades più
deboli – e quindi anche più dipendenti dalle dinamiche politiche esistenti a livello locale o dalle relazioni con i
governi nazionali - i risultati sono stati meno rilevanti e in molti casi anche meno riconosciuti dai soggetti stessi.
Per esempio, nell’area del Golfo di Fonseca, l’utilizzazione di “piani di sviluppo” fondati sull’analisi delle
domande e sulla rilevazione dei progetti in corso e di quelli in fase di formulazione, è stata accolta con interesse
dove le mancomunidades erano più strutturate (come nel Nord del Dipartimento della Union) e con scetticismo
o sospetto nei casi in cui le mancomunidades erano più deboli (come in Nicaragua). A questo proposito si
potrebbe notare – nonostante il fatto che in più di un caso il progetto sia “atterrato” in un luogo sulla base di
richieste locali - una certa difficoltà ad adattare il progetto alle condizioni locali.
Considerando il processo di rafforzamento delle capacità degli attori locali, questo appare più importante dove
tali attori erano già in origine dotati di maggiore capacità. Tuttavia – forse con l’eccezione della Mancomunidad
transnacional del Trifinio – si osserva che i progetti che hanno ottenuto finanziamenti sono stati tutti formulati
con una forte collaborazione con il CeSPI. Sembrerebbe quindi che le attività di formazione realizzate abbiano
avuto un’efficacia limitata. Per quanto riguarda le attività di formazione, una maggiore efficacia è stata
osservata dai beneficiari per quanto riguarda le visite in Italia.
Confusione istituzionale
Un elemento ulteriore che ha influito sull’efficacia del progetto è una situazione di relativa confusione
istituzionale.
50
Il legame tra le attività del progetto “Fronteras Abiertas” e le attività promosse o realizzate dagli enti esecutori
nel contesto di altri progetti non è sempre chiaro e definito e in alcuni casi le stesse persone coinvolte nel
progetto hanno agito in momenti diversi all’interno di quadri istituzionali diversi: ancora una volta questo ha
reso più difficile gestire in modo adeguato alcune attività riducendone l’efficacia (un caso esemplificativo è
quello delle azioni in Centroamerica, in cui gli approcci proposti dai diversi soggetti coinvolti si sono a volte
scontrati senza riuscire a trovare forme di azione efficace nel sostegno agli attori locali).
In alcuni casi, le attività dell’ente maggiormente coinvolto nell’esecuzione del progetto (il CeSPI) sono state
condotte all’interno di progetti e nel quadro di finanziamenti diversi senza che fossero chiare le differenze tra le
attività e le loro relazioni (comprese le potenziali sinergie e le forme di potenziamento reciproco): è il caso del
già menzionato studio sulle città porto (condotto con le risorse del progetto IILA - INAFICT); è il caso inoltre della
cooperazione con il SICA (avviata alla conclusione del progetto e che è risultata in un accordo tra SICA e CeSPI,
ma realizzata con fondi di Fronteras Abiertas); è il caso, infine, dell’elaborazione dei progetti proposti al
finanziamento dell’Unione Europea, nei quali lo stesso CeSPI è coinvolto non soltanto dall’esterno – come
soggetto facilitatore – ma anche all’interno, utilizzando quindi le risorse dei progetti stessi in una situazione di
potenziale conflitto di interessi o comunque di mancanza di chiarezza istituzionale.
Seminari, comunicazione
Il progetto senza dubbio ha avviato e svolto un’ampia azione di comunicazione nei confronti delle
amministrazioni locali, dei governi e degli enti internazionali dell’America Latina. I governi centroamericani e
dell’America Meridionale hanno partecipato con i rappresentanti dei livelli più alti (uffici dei presidenti, ministeri
della pianificazione e dell’interno, ministero degli esteri) alle iniziative promosse da Fronteras Abiertas.
Attraverso i seminari e gli incontri bilaterali condotti nel corso delle missioni realizzate dallo staff del progetto –
spesso in compagnia dei rappresentanti delle regioni italiane – si è prodotto un insieme di effetti:
-
lo sviluppo di un contesto favorevole (almeno in teoria) all’avvio e al sostegno d’iniziative di cooperazione
transfrontaliera che abbiano come soggetti principali le autorità locali;
-
il rafforzamento dell’importanza attribuita alla questione dei territori di frontiera, tanto a livello dei singoli
paesi, quanto a livello delle organizzazioni d’integrazione regionale;
-
l’avvio di una riflessione – che coinvolge sia i governi, sia le amministrazioni locali, sia le organizzazioni
internazionali – sui processi di “costruzione dal basso” dell’integrazione frontaliera e dell’integrazione
regionale.
L’avvio della riflessione è in qualche modo testimoniato dal fatto che alcuni dei soggetti transnazionali coinvolti
nelle azioni di comunicazione (come il SICA e la CAF) hanno promosso iniziative riguardanti la cooperazione
transfrontaliera e riguardanti il ruolo che le amministrazioni locali possono giocare nel processo d’integrazione
regionale, spesso coinvolgendo in modo diretto o indiretto i soggetti impegnati nel progetto. Il SICA per
esempio, oltre ad avviare un’iniziativa regionale per la formulazione di una “Carta Centroamericana de la
Autonomia Municipal”, ha siglato un protocollo di intesa con il CeSPI per attività di ricerca e di riflessione sullo
sviluppo transfrontaliero28 e sta finanziando l’apertura di una pagina riguardante le amministrazioni locali nel
sito-web del progetto di formazione SICA – IILA. Come si approfondirà successivamente, mentre da un lato i
protocolli tra il SICA e il CeSPI potrebbero apparire come risultati positivi del progetto, dall’altro essi potrebbero
comportare situazioni non compatibili con il ruolo assunto dal CeSPI all’interno del progetto medesimo: la
titolarità del progetto e delle sue azioni dovrebbero essere infatti riconosciute all’IILA e di conseguenza la
legittimità di un’azione che stabilisce una relazione diretta tra un’entità esterna e l’ente esecutore del progetto è
per lo meno dubbia.
28
Tra il CeSPI e il SICA è stato firmato un accordo di collaborazione. Il CeSPI inoltre ha realizzato con fondi appartenenti al
progetto FA uno studio per il SICA, che ha avuto come prodotto principale il documento di riflessione “Conceptualización de
la Cooperación Fronteriza en el Sistema de la Integración Centroamericana”: il documento – che sarà fatto proprio e
pubblicato dal SICA - è presentato come frutto della collaborazione tra CeSPI e SICA. Anche in questo caso non si può fare a
meno di osservare la presenza di una situazione di dubbia legittimità e in una certa misura di conflitto di interessi, tra il ruolo
di gestione del progetto, l’assunzione di titolarità circa l’iniziativa e l’uso delle risorse del progetto per fini almeno
parzialmente diversi da quelli originari.
51
Effetti inattesi: incidenza sulle politiche e conoscenza
Quanto è stato appena osservato sull’attività di comunicazione condotta nel progetto consente di mettere in
luce un aspetto di Fronteras Abiertas che è poco evidente nel documento di progetto e nelle schede di
ventilazione e del tutto assente nel quadro logico formulato. Si tratta, in particolare, della produzione e della
diffusione di conoscenze circa i processi d’integrazione regionale e la cooperazione transfrontaliera.
Di fatto, probabilmente anche a causa delle principali modalità di azione del progetto – che si è basato
soprattutto sulla realizzazione di brevi missioni, anche se in alcuni casi si è fatto ricorso anche alla presenza di
personale in loco per periodi relativamente lunghi – la produzione di conoscenze e la loro diffusione è una delle
aree in cui l’efficacia del progetto è stata maggiore: oltre al già citato volume “Cooperación transfronteriza e
integración en América Latina” nel contesto del progetto sono state realizzate altre pubblicazioni, rapporti di
ricerca e relazioni presentate in eventi di carattere politico e di carattere accademico.
Le azioni di comunicazione e di networking con il SICA, con le altre organizzazioni regionali (es. PRESANCA,
CEMPROMYPE) e alcuni soggetti governativi in Centroamerica hanno portato alla condivisione di una visione
delle frontiere e alla percezione della possibilità di processi d’integrazione dal basso, mentre - di fatto - fino al
progetto Fronteras Abiertas, le poche iniziative di sviluppo transfrontaliero erano state quasi sempre basate su
accordi tra stati e su processi politici di vertice (tuttora la possibilità d’iniziative d’integrazione regionale dal
basso è percepita come problematica da alcuni governi, che comunque identificano nei trattati e nelle relazioni
di alto livello la “via principale” per l’integrazione29). Lo stesso processo è avvenuto anche in America del Sud, sia
attraverso la realizzazione di incontri con i rappresentanti di governi ed enti internazionali, sia attraverso la
partecipazione a reti accademiche e a iniziative seminariali.
L’incidenza sulle politiche pubbliche ha avuto comunque diversi livelli di efficacia: mentre si può osservare
un’efficacia alta sugli uffici locali delle Nazioni Unite e sulle organizzazioni per la cooperazione regionale (che si
stanno impegnando in una misura sempre maggiore nel sostenere le iniziative di “integrazione dal basso” –
anche con il sostegno ad attori della società civile), l’efficacia nei confronti degli stati e sui governi è ancora
relativamente bassa: al di là delle dichiarazioni e dei discorsi il sostegno reale ai processi d’integrazione dal basso
si scontra infatti con gli interessi esistenti per il mantenimento della sovranità territoriale. In particolare, il
discorso sulla sicurezza, la necessità di controllare i traffici illegali e la sovranità delle frontiere ha comportato la
sospensione dell’accordo C4, che consentiva una circolazione agevolata dei cittadini tra Salvador, Honduras,
Nicaragua e Guatemala; un aggravio delle procedure di frontiera sia da parte dell’Honduras, che del Nicaragua e
lo schieramento dell’esercito del Salvador lungo le frontiere, con un forte pregiudizio per le popolazioni di tali
aree.
Un altro contesto in cui le conoscenze e le informazioni generate attraverso Fronteras Abiertas sembrano aver
inciso sulle politiche di enti internazionali è quello dell’Ufficio di coordinamento e orientamento (OCO) del
Programma URBAL della Commissione Europea. In effetti, sembra possibile osservare in questo caso una
situazione di una consonanza tra il progetto Fronteras Abiertas e il programma URBAL, che si è tradotta anche
nel fatto che nel quadro di URBAL sono stati selezionati e finanziati alcuni progetti nati a partire dall’esperienza
di Fronteras Abiertas o dalle relazioni che nell’ambito di tale progetto sono state sviluppate.
In sintesi:
nonostante che nell’ambito del progetto siano state realizzate tutte le attività previste, dal punto di vista dell’efficacia
il progetto presenta numerosi elementi critici. L’efficacia del progetto appare problematica in particolare per quanto
riguarda la costruzione di una rete di amministrazioni intermedie e locali latinoamericane ed europee (ancora in una
situazione iniziale), per quanto riguarda i progetti sostenuti (che non sempre sono pertinenti e non sempre hanno
avuto risultati di rafforzamento delle capacità degli attori coinvolti), per quanto riguarda le attività di formazione e di
costruzione di capacità istituzionali (in gran parte si è trattato d’iniziative di trasferimento d’informazioni e
conoscenze). Un aspetto particolarmente critico per l’efficacia del progetto è stato il prodursi di una situazione di
29
Non è un caso che i processi di cooperazione in atto nell’area del Trifinio, anche tra le amministrazioni locali, siano stati
legittimati dalla presenza del trattato che ha costituito il “Plan Trifinio”, stipulato nel quadro del processo di pace degli anni
’90. Allo stesso modo, la cooperazione tra i municipi del Golfo di Fonseca è stata frenata dalla mancanza di un trattato di
collaborazione tra gli stati e ora probabilmente sarà rilanciata grazie alla recente firma di un accordo tra i presidenti di
Honduras, El Salvador e Nicaragua.
52
confusione istituzionale: non è chiaro cosa sia “del progetto” e cosa appartenga a “altri progetti”. Il progetto però
presenta anche aspetti positivi, tra cui uno di particolare importanza è da catalogare come un risultato inatteso: si
tratta della produzione di conoscenza sui processi d’integrazione transfrontaliera in America Latina. Proprio la
produzione di conoscenza – che non era prevista nel quadro logico – ha consentito al progetto di incidere sulle
politiche di alcuni soggetti latinoamericani, quali in particolare le organizzazioni d’integrazione regionale.
Soddisfacente
Efficacia
-
Carente
Attività realizzate corrispondenti a
quelle indicate nel progetto
Attività di formazione in Italia
reputate utili dai soggetti coinvolti
-
-
-
Il contenuto transfrontaliero è dubbio nei casi di
alcuni progetti. Il legame tra il progetto e alcune
attività non è evidente
In alcuni casi non c’è un coinvolgimento di
amministrazioni europee. Il numero delle
organizzazioni locali e regionali europee
coinvolte è molto limitato
La cooperazione più che su una rete appare
basata su relazioni puntuali
Non è chiaro l’interesse per la rete da parte di
molti attori, se non quello di acquisire risorse
La rete latinoamericana è ancora in una
situazione embrionale e dipende dagli attori
esecutori del progetto
I risultati delle attività di formazione non sono
misurabili
Il sito non funziona come piattaforma
Uso analogico e impreciso dei concetti che
definiscono le attività
Confusione istituzionale
Mancata considerazione delle dinamiche
politiche e istituzionali
Approccio indifferenziato agli attori
I casi di cooperazione Sud – Sud sono ancora
pochi
Il progetto in alcuni casi non riesce a produrre un
effettivo accrescimento delle capacità, si limita
ad accompagnare chi ha già capacità elevate. Le
attività di formazione sembrano avere
un’efficacia limitata
4.4. Efficienza
L’efficienza è stata valutata considerando il rapporto tra le risorse utilizzate e le attività svolte. Un ostacolo ai fini
di un’adeguata analisi dell’efficienza è rappresentato dalla mancanza di un unico budget: il budget del progetto
è stato sviluppato ed è variato nel corso della sua implementazione, così come la durata del progetto stesso. Alla
sua conclusione le risorse messe a disposizione dal Ministero degli Affari esteri sono state spese quasi
completamente (sul finanziamento complessivo soltanto 15.000 Euro, attribuiti alla realizzazione di un’attività di
valutazione in itinere, non sono stati spesi in quanto tale attività non è stata realizzata).
La capacità di moltiplicazione delle risorse
Come si fa notare nel rapporto finale del progetto, attraverso le attività realizzate sono state generate – in modo
diretto o indiretto – risorse per circa 11 milioni di Euro (con un investimento complessivo di circa 1,5 milioni). In
particolare, le risorse generate comprendono:
-
alcuni progetti finanziati dall’Unione Europea (alcuni formulati nel quadro di Fronteras Abiertas, altri
formulati e proposti da soggetti che sono venuti in contatto tra loro grazie alle attività del progetto);
-
iniziative delle amministrazioni locali italiane svolte nel quadro del progetto (a volte però con esiti dubbi,
come nel caso del PIDET finanziato dalla Regione Lombardia);
53
-
iniziative e risorse mobilitate direttamente dai soggetti latinoamericani coinvolti nel progetto.
Gli aspetti problematici nell’esecuzione del progetto
Nonostante questa grande capacità di leverage, dal punto di vista dell’uso delle risorse non si può fare a meno
di osservare la presenza di alcuni aspetti problematici:

sebbene le spese generali previste per ognuno dei partner siano vicine al 5% le spese generali complessive
ammontano al: 13 % (budget 2007); 9,73 % (budget 2008); 10,13 % (budget 2009). In ogni caso si tratta di
percentuali notevolmente più alte di quelle normalmente ammesse dalla maggior parte degli enti
internazionali (7 % per la UE, 9 % per le Nazioni Unite);

il costo di alcune attività (per esempio quelle di formazione, sia in Italia, sia online; pari in totale a circa
361.700 Euro30) appare molto alto sia rispetto ai risultati ottenuti (acquisizione di conoscenze generali circa
la cooperazione transfrontaliera; acquisizione di conoscenze generali su attività di gestione dei rifiuti e
sviluppo locale), sia rispetto al numero di beneficiari effettivamente coinvolti;

in alcuni casi (es. l’attività di pianificazione nel Golfo di Fonseca) gli sforzi fatti e le risorse investite non
hanno portato benefici percepiti come tali dagli attori locali; anzi, al contrario sembrano aver comportato
la crescita di aspettative che poi non sono state soddisfatte con un conseguente disamoramento da parte di
alcuni attori locali rispetto al tema della “cooperazione transfrontaliera”;

in qualche caso le risorse impiegate nelle “azioni dirette” hanno generato effetti che potrebbero essere
definiti di ridondanza e comunque poco rilevanti per gli obiettivi del programma (come l’offerta di computer
a municipi che già avevano una dotazione informatica adeguata);

nonostante l’investimento complessivo, la rete costituita, soprattutto tra le organizzazioni europee, appare
ancora piuttosto esigua e dotata di una scarsa iniziativa;

l’uso e la gestione delle risorse dei progetti sono stati in alcuni casi un oggetto di conflitto tra i soggetti
coinvolti nell’attività di Fronteras Abiertas. In particolare, l’abbandono del progetto URBAL da parte della
regione Lombardia appare connesso a discussioni relative all’uso delle risorse. L’emergere di conflitti sulle
risorse potrebbe essere considerato come un indicatore relativo alla presenza di ostacoli organizzativi non
adeguatamente gestiti e comunque di una situazione in cui una parte delle risorse del progetto – quella
concernente la creazione della rete – ha dato frutti minori di quelli attesi.

il risultato più evidente del progetto, vale a dire la formulazione e il finanziamento di nuovi progetti nelle
aree transfrontaliere, appare indipendente da molte delle attività svolte; in particolare per quanto riguarda i
progetti proposti al finanziamento di URBAL, probabilmente, sarebbe stato sufficiente mettere in contatto
gli attori che poi se ne sono fatti promotori (inoltre, non si può per di più fare a meno di osservare che per la
sola “formulazione” di progetti sono stati impiegati circa 103.700 Euro, a cui ne sono stati aggiunti altrettanti
per “missioni tecniche specialistiche”: si tratta di una cifra alta, se si considera che i progetti “generati” da
Fronteras Abiertas sono in tutto quindici31).
Alcuni aspetti problematici legati alla natura del progetto
Al di là di questi problemi appare necessario segnalare che probabilmente le modalità stesse di gestione di un
progetto, che è stato finanziato dal Ministero a un ente internazionale e poi è stato affidato quasi
completamente in gestione a un soggetto terzo, sono all’origine di alcuni dei problemi riguardanti l’efficienza
delle azioni svolte.
L’opportunità di questo “doppio” scalino dovrebbe essere riconsiderata, tenendo presenti i ruoli svolti dai
diversi enti coinvolti – l’IILA ha svolto un ruolo di facilitazione nelle relazioni con alcuni paesi, soprattutto
30
All’interno di questa cifra complessiva sono stati considerati: la spesa per gli stage di personale latinoamericano e la spesa
per i docenti per la formazione a distanza, previste nel budget 2007;le spese per la formazione previste nel budget 2008; le
spese per la formazione previste nel budget 2009.
31
Si dovrebbe considerare anche il fatto che nella formulazione di alcuni di questi progetti – come “Fonteras Turisticas” o il
progetto della ONG ACRA nel dipartimento di Chinandega – il progetto non ha giocato un ruolo diretto. Se comunque si
considerasse il valore totale dei progetti “generati” (stimato nei rapporti del programma in 11.515.000 Euro – di cui 315.000
corrispondenti ai progetti finanziati direttamente da Fronteras abiertas) si otterrebbe un valore della progettazione pari a
circa il 9%. Senza dubbio piuttosto alto.
54
attraverso la comunicazione con le ambasciate latinoamericane a Roma; il CeSPI ha identificato, elaborato e
implementato l’intero progetto, svolgendo tutto il lavoro sul campo.
Inoltre, come dimostra anche il numero di pubblicazioni del CeSPI che sono poste in relazione con il progetto e le
difficoltà che esistono nel determinare quali attività di studio e di ricerca siano da attribuire al Fronteras Abiertas
e quali ad altri progetti, si potrebbe ipotizzare che il progetto medesimo si sia in una certa misura tradotto in una
modalità di finanziamento per l’attività di ricerca del CeSPI, anche al di là degli obiettivi specifici del progetto.
Le attività del progetto, inoltre, sono state utilizzate per mobilizzare finanziamenti per nuovi progetti dei quali
partecipano e beneficiano non soltanto le associazioni di municipi e le amministrazioni intermedie delle zone
transfrontaliere ma anche lo stesso CeSPI (che svolge di volta in volta attività di assistenza e monitoraggio ai
progetti)32. Anche in questo caso, si potrebbe ipotizzare, quindi, che una percentuale non irrilevante delle risorse
investite non sia stata destinata al rafforzamento degli attori impegnati in iniziative di cooperazione e
integrazione transfrontaliera.
In sintesi:
come si è visto l’aspetto più importante dal punto di vista dell’efficienza è stata la capacità del progetto di mobilitare
nuove risorse per la cooperazione transfrontaliera. Tuttavia sono stati osservati alcuni aspetti problematici relativi
all’uso delle risorse: alcuni problemi sono legati alla gestione delle attività del progetto; altri invece alle modalità del
finanziamento e alla progettazione iniziale dell’iniziativa.
Soddisfacente
Efficienza
Carente
Generazione di progetti per circa 11
milioni
-
-
-
-
-
-
Il budget è stato definito di anno in anno. Non
c’è corrispondenza tra il budget del progetto
formulato nel documento di progetto e quello
finale. Non è chiaro il modo nel quale il budget si
è evoluto.
Il costo di alcune attività appare molto alto
rispetto ai risultati ottenuti (es. formazione in
Italia)
Non sempre le risorse investite hanno portato
benefici percepiti dagli attori locali
In alcuni casi le azioni dirette hanno generato
effetti ridondanti o poco rilevanti per gli obiettivi
del programma
Il risultato più evidente del progetto (i nuovi
progetti) appare indipendente da molte delle
attività svolte
Il meccanismo istituzionale è poco coerente con
il ruolo di ognuno degli attori
Il progetto appare orientato anche a finanziare
l’attività del CeSPI piuttosto che semplicemente
a favorire il sostegno del CeSPI agli attori locali
Sono emersi conflitti sulle risorse tra gli attori
coinvolti
4.5. Sostenibilità
Ancora un criterio utilizzato nella valutazione è quello relativo alla sostenibilità, definita come la capacità che
hanno le attività e i risultati generati dal progetto di mantenere una permanenza nel tempo.
32
In un caso la partecipazione del CESPI al progetto URBAL è stata definita da uno dei partner di maggiore importanza come
una sorta di restituzione di un “debito” legato all’ottenimento del finanziamento.
55
La dipendenza dagli attori promotori
Come si è notato le attività del progetto appaiono in parte dipendenti dalla presenza e dall’iniziativa dei soggetti
che sono stati promotori e che hanno gestito il progetto medesimo. Nei casi in cui questi attori hanno “lasciato”
il terreno le attività si sono spesso interrotte. Nei casi in cui questi hanno mantenuto una continuità di presenza
– anche limitata a specifiche funzioni e a specifiche attività – invece le attività sono continuate e si sono
ulteriormente sviluppate. E’ quanto è avvenuto, per esempio, nel Trifinio nell’ambito di due progetti finanziati
dall’Unione Europea.
Di fatto, la modalità di azione del progetto – che è stata caratterizzata da un approccio in una certa misura
uniforme tra le diverse zone – è risultata in un diverso grado di partecipazione e attivazione degli attori locali: in
molti casi le iniziative avviate sono state formulate e realizzate principalmente dagli attori promotori di
Fronteras Abiertas (come nel caso del PIDET in cui il piano è stato di fatto discusso “ex post” con gli attori locali
che avevano solo fornito le informazioni necessarie alla formulazione). Lo stesso si potrebbe osservare per
quanto riguarda le attività di trasferimento di conoscenze e competenze, che raramente hanno generato dei
processi di diffusione a livello locale.
L’integrazione delle azioni del programma all’interno di processi già in atto
Di fatto – forse anche un po’ paradossalmente - la sostenibilità delle iniziative avviate con il concorso del
progetto appare migliore lì dove la presenza degli attori promotori di “Fronteras Abiertas” è stata minore e si è
quasi limitata a mettere in contatto gli attori locali con quelli europei. In questi casi, una maggiore autonomia
degli attori coinvolti come “beneficiari” ha consentito la generazione d’iniziative autonome e che stanno
continuando (come nel caso del progetto “Fronteras Turisticas”).
La continuità e la sostenibilità delle iniziative d’integrazione sono quindi in molti casi risultate evidenti in
situazioni in cui le azioni del progetto si sono rivelate poco efficaci o poco presenti. Non si tratta di un fatto
casuale: la scelta di non creare nuovi soggetti, ma di sostenerne o accompagnarne di già attivi ha comportato
che anche nelle aree in cui Fronteras Abiertas non è riuscito a portare “nuove risorse” le dinamiche
d’integrazione che il progetto ha cercato di rafforzare continuino, a volte con risorse locali altre– anche senza
l’appoggio del progetto – a svolgere attività di fund raising o grazie alle risorse già mobilizzate da altri attori
internazionali.
Nel Golfo di Fonseca per esempio il processo di istituzionalizzazione delle iniziative d’integrazione – che aveva
avuto una battuta d’arresto in seguito al colpo di stato avvenuto in Honduras nel giugno 2009 – è stato rilanciato
attraverso un nuovo accordo tra i presidenti degli stati interessati ed è un polo di attrazione di risorse
dell’USAID, della Cooperazione spagnola, del BID e della Commissione Europea.
La mobilitazione di nuovi attori
Un elemento che favorisce la continuità delle attività iniziate appare la mobilitazione di nuovi attori, come
soggetti promotori d’iniziative di cooperazione transfrontaliera o come donatori: è il caso del SICA (in particolare
attraverso i programmi CEMPROMIPE e PRESANCA) o di alcuni governi locali dell’America del Sud, o ancora della
OICS che continua a svolgere un ruolo di mediazione tra le regioni italiane e quelle latinoamericane.
In sintesi:
dal punto di vista della sostenibilità, mentre si nota la dipendenza della continuità delle azioni dalla presenza e
dall’intervento dei promotori del progetto, anche a causa di livelli diversi di continuità e coinvolgimento attivo degli
attori locali, non si può non osservare come due delle strategie portanti del progetto, vale a dire quella di non creare
nuovi enti ma di intervenire su processi in corso e quella di cercare di diffondere il tema della “integrazione
transfrontaliera dal basso” tendano a consentire un mantenimento della continuità delle iniziative di cooperazione e
di sviluppo nelle aree di frontiera.
56
Soddisfacente
Sostenibilità
Carente
- Mobilitazione di nuovi attori
- Integrazione delle attività del progetto
in processi già in atto
-
Dipendenza dagli enti promotori del progetto di
alcune iniziative di cooperazione
Livelli diversi di continuità e coinvolgimento
attivo dei soggetti locali
4.6. Impatto
Come si è già accennato nei paragrafi relativi alla metodologia, l’analisi dell’impatto di un progetto che
interviene su processi sociali e politico-istituzionali richiede una prospettiva di medio o lungo periodo.
Assumere effettivamente una prospettiva di questo genere non appare possibile rispetto alle attività di
“Fronteras Abiertas”, che si sono concluse in alcuni casi soltanto pochi mesi fa. Una vera e propria valutazione
d’impatto inoltre richiederebbe anche di riuscire a identificare i fattori che hanno effettivamente influito sui
processi in corso, attività particolarmente delicata quando si valuta un’azione prevalentemente “immateriale”
quale è stata quella di “Fronteras Abiertas”, condotta in un periodo relativamente breve e riguardante processi
invece particolarmente complessi, lunghi e caratterizzati dall’interazione di un vasto insieme di attori. A ciò si
aggiunge la problematica della difficoltà a rilevare l’impatto in un quadro dove gli obiettivi sono espressi solo in
termini di attività da realizzare e non di realtà da cambiare.
In questo quadro, piuttosto che una vera e propria valutazione d’impatto, nei paragrafi seguenti si è scelto di
provare a identificare e a esaminare alcune tendenze generali o orientamenti che si sono sviluppati in relazione
con le azioni del progetto e che potrebbero offrire un’idea circa gli impatti che il progetto potrebbe avere nel
medio e lungo periodo.
Integrazione territoriale e aumento delle capacità dei soggetti locali
attraverso la mobilitazione di nuove risorse
Come si è detto Fronteras Abiertas ha consentito di mobilitare – in modo diretto e indiretto – circa 11 milioni di
Euro grazie a nuovi progetti. Un primo filone d’impatti è quindi da identificare negli effetti che è presumibile
questi progetti abbiano. Questi potranno riguardare:
-
i processi di “integrazione territoriale”, attraverso l’elaborazione di piani e iniziative di sviluppo, la gestione
di crisi ambientali e sociali, l’aumento delle relazioni culturali, l’avvio di nuove attività imprenditoriali, ecc.;
-
l’aumento della disponibilità dei servizi nelle zone di frontiera dell’America Latina;
-
lo sviluppo delle capacità dei soggetti coinvolti, in primo luogo governi locali, municipi e associazioni di
amministrazioni locali;
-
lo sviluppo di nuovi quadri giuridici, a livello locale (attraverso gli atti amministrativi delle autorità locali), sia
a livello nazionale e regionale (come per esempio la “Carta Centroamericana de la Autonomia Municipal”
che è stata formulata anche grazie al confronto degli esperti del SICA con quelli del progetto);
-
l’emergere di nuovi attori a livello locale e internazionale, sia nel contesto delle amministrazioni intermedie
(come nel caso dello sviluppo attualmente in corso di alcune nuove “associazioni di municipalità”), sia
attraverso la mobilitazione di un insieme più vasto di attori (come nel caso dei “comitati di frontiera” ormai
attivi tra Cile, Perù e Bolivia).
L’aumento dell’attenzione sul tema della cooperazione transfrontaliera
Un secondo non meno importante ambito d’impatto è rappresentato dall’aumento dell’attenzione prestata al
tema della cooperazione transfrontaliera nell’ambito delle agende e delle politiche di sviluppo di una pluralità di
soggetti internazionali impegnati in iniziative d’integrazione in America Latina, come il SICA, l’Unione Europea e
l’UNDP. Lo spazio che queste organizzazioni stanno attribuendo a questo tema sicuramente non è solo frutto
delle attività del progetto, tuttavia per mezzo dell’attività del progetto sono state inserite all’interno delle
agende internazionali alcune modalità per trattare la questione, in particolare:
-
la definizione di una prospettiva dal basso per la cooperazione e l’integrazione transfrontaliera;
-
l’identificazione delle aree di frontiera come prioritarie all’interno dei processi d’integrazione regionale;
57
-
l’identificazione delle amministrazioni locali e delle loro forme di aggregazione come “attori chiave” (a
differenza di approcci che identificavano gli attori chiave nelle amministrazioni centrali dello stato e nelle
cancellerie);
-
l’idea di un sistema di governance a più livelli, in cui il livello basso (i municipi) e quello alto (gli stati)
possono trovare proprio nella creazione d’iniziative di cooperazione transfrontaliera un livello intermedio
d’incontro;
-
la determinazione di “micro regioni” transfrontaliere in Centro e Sud America e di criteri per la definizione
delle regioni frontaliere;
-
la determinazione di “temi-chiave” per lo sviluppo transfrontaliero (sicurezza e democrazia; gestione
dell’ambiente e delle risorse naturali; integrazione economica; inclusione economica e coesione sociale;
rafforzamento istituzionale);
-
l’identificazione di progetti di sviluppo locale come struttura per la promozione dell’integrazione
transfrontaliera.
Impatti mancati
E’ possibile, però, in riferimento al programma parlare anche d’impatti mancati. In particolare ne possono essere
individuati due:
-
l’aggregazione di tutti i vari soggetti coinvolti nelle iniziative di sviluppo transfrontaliero su un insieme di
strategie comuni (quelle che fanno riferimento alla prospettiva brevemente descritta sopra); di fatto,
mentre un tentativo di creare consenso e forme di partecipazione attorno al programma è stato fatto nei
confronti delle organizzazioni internazionali e – in misura minore delle amministrazioni centrali dei diversi
stati -, un tentativo del genere non è stato adeguatamente svolto nei confronti degli attori non governativi e
delle cooperazioni bilaterali; di conseguenza questi attori pur promuovendo iniziative d’integrazione spesso
più forti e più rapide di quelle delle amministrazioni locali tendono a non aggregarsi secondo una
prospettiva comune e ancora meno sulla base di quella proposta dal progetto (il progetto è stato anzi
percepito a volte come un concorrente, colto nel tentativo di “assumere la paternità” dei processi e delle
iniziative in corso);
-
la creazione di un contesto per la riaggregazione, il “ri-ordinamento” e la ridefinizione di una strategia
comune tra i numerosi progetti sostenuti dalla Cooperazione italiana nella regione latinoamericana:
mentre il CeSPI è stato parte integrante di alcuni progetti dell’IILA nella regione (come il programma
“Inclusión Social de grupos marginales en Centro América y el Caribe” o il corso dell’IILA per i funzionari dei
governi centroamericani), il progetto è rimasto separato dalla cooperazione italiana e dalle iniziative di
sviluppo locale generate dalla cooperazione italiana nel passato (es. le ADEL). Un’eccezione in questo
contesto è stata costituita da due iniziative: la pubblicazione di un folder - per iniziativa del SICA, dell’Ufficio
regionale della Cooperazione e dell’Ufficio della Cooperazione a San Salvador - riguardante “La cooperación
italiana en Centro América contribuye a la integración regional” e la partecipazione all’iniziativa del PNUD,
SICA e Cooperazione spagnola “Compromiso Centroamérica. Feria de conocimiento” (Panama, 2010). In
quest’ultima, il progetto Fronteras Abiertas è stato selezionato come buona pratica sulla “gestione della
sicurezza dal locale” malgrado che tale esperienza non avesse nulla a che vedere con il progetto (nella
presentazione del progetto è stata introdotta tra le attività una ricerca realizzata dal CESPI nel contesto di un
altro programma sostenuto dall’IILA).
In sintesi:
anche per quanto riguarda gli impatti, il progetto Fronteras Abiertas presenta un quadro diversificato. Certamente il
progetto ha impatti importanti, sia per quanto riguarda la mobilitazione di nuove risorse, sia per quanto riguarda la
diffusione di una visione della cooperazione transfrontaliera “dal basso”. Sono da notare però anche degli impatti
mancati, in particolare, rispetto alla possibilità di aumentare l’integrazione tra gli interventi di cooperazione
transfrontaliera e di influire sugli altri progetti della Cooperazione italiana.
58
Soddisfacente
Impatto
Carente
- mobilitazione di nuove risorse
- processi di mutamento e di sviluppo
che coinvolgono gli attori delle
“frontiere” in cui sono state avviate
iniziative
- processi di formulazione delle
politiche regionali e internazionali, in
particolare attraverso il rafforzamento
della visione della cooperazione
transfrontaliera “dal basso”
- la mancata aggregazione in un contesto strategico
condiviso dei numerosi soggetti coinvolti nelle
iniziative di sviluppo transfrontaliero
- la mancata creazione di un contesto per la
riaggregazione della Cooperazione italiana in
America Latina
- l’impossibilità di valutare l’impatto a medio e
lungo termine vista la mancanza di veri obiettivi
come termine di riferimento logico
4.7. Visibilità
Un aspetto importante oggetto della valutazione è quello relativo alla visibilità del progetto. Questa è stata
favorita e promossa attraverso incontri bilaterali, attività seminariali e pubblicazioni. Considerando le risorse
impiegate in questo ambito si potrebbe pensare quindi che il progetto abbia avuto una grande visibilità, tanto a
livello internazionale quanto a livello locale. Nell’ambito della valutazione si è osservata la presenza di alcune
situazioni problematiche, vale a dire:
-
Al di là dei soggetti locali direttamente coinvolti (le persone che hanno preso parte alle iniziative), la
visibilità del progetto Fronteras Abiertas è stata molto limitata nelle aree d’intervento: soltanto le persone
direttamente incontrate o direttamente coinvolte nel progetto si sono mostrate in grado di parlarne. Gli
stessi strumenti di comunicazione utilizzati (Internet, le pubblicazioni rivolte a un pubblico specializzato, il
riferimento a una comunità composta da diplomatici e da accademici, ecc.) non hanno consentito di
allargare al pubblico locale la comunicazione.
-
La visibilità del progetto è limitata anche tra i soggetti direttamente coinvolti. Molti tra gli intervistati in
Centro America, per esempio, sono stati in grado di parlare del contributo dato all’attività delle loro
amministrazioni di appartenenza dal principale attore coinvolto nell’implementazione di Fronteras Abiertas
(il CeSPI) ma non del progetto nel suo insieme.
-
La visibilità dell’insieme di attori coinvolti nel progetto è stata limitata: mentre tutti gli attori coinvolti nel
progetto sono consapevoli del ruolo del CeSPI, quasi nessuno è a conoscenza del coinvolgimento e del ruolo
dell’IILA (di fatto soltanto quelli che hanno partecipato alle visite in Italia e quelli che hanno partecipato ad
altre attività dell’IILA, come i funzionari del SICA). La visibilità dell’IILA e della Cooperazione italiana si è
ridotta per la maggior parte degli interlocutori del progetto alla presenza dei loro logo sulle pubblicazioni e
sui documenti del progetto stesso. Non è un caso che il progetto abbia generato nuove opportunità di
collaborazione con gli enti locali soprattutto per l’organizzazione maggiormente coinvolta nella sua
attuazione, vale a dire il CeSPI.
-
La visibilità della Cooperazione italiana come attore coinvolto nella promozione di un nuovo approccio
alla cooperazione transfrontaliera è quasi inesistente, soprattutto a livello locale: al di là della presenza dei
simboli della cooperazione italiana e di poche citazioni del contributo italiano nelle pubblicazioni,
dell’inserimento del progetto tra quelli identificati nel depliant già menzionato sui progetti italiani in
America Latina, non è emersa riguardo al progetto alcuna politica visibile e percepibile dell’Italia in
relazione ai processi di cooperazione e di sviluppo transfrontaliero nei paesi dell’America Latina (non è un
caso che nessuno dei soggetti consultati – compreso l’ufficio cooperazione dell’Ambasciata italiana in El
Salvador – abbia parlato del progetto come di un’azione corrispondente a una strategia più vasta della
cooperazione italiana).
In sintesi:
nonostante la quantità di risorse dedicata alle attività di comunicazione, la visibilità del progetto in quanto azione
strategica della cooperazione italiana e dell’IILA è rimasta molto limitata. Il ruolo assunto dal CeSPI sul campo ha
generato una certa confusione tra gli interlocutori del progetto. Fronteras Abiertas è infatti spesso stato identificato
con l’ente che ne eseguiva le azioni, mentre il ruolo dell’IILA è stato raramente percepito.
59
Soddisfacente
Visibilità
Carente
- Attività seminariali e pubblicazioni
- Il progetto è poco visibile nelle aree in cui è stato
eseguito
- Non c’è nella percezione degli attori locali nessuna
differenza tra il CeSPI e il progetto
- La presenza dell’IILA è percepita da un numero
molto limitato di attori. L’attività svolta dall’IILA
non è riconosciuta dagli attori locali
- Il progetto non è visibile, né percepito come
elemento di una strategia della cooperazione
italiana
4.8. Funzionalità del dispositivo di attuazione
Un ulteriore elemento considerato nella valutazione è rappresentato dal dispositivo di attuazione. In effetti,
nonostante un budget relativamente basso, il progetto “Fronteras Abiertas” è stato caratterizzato da un alto
livello di complessità, tale da richiedere un apparato di gestione in grado di misurarsi e in qualche modo rendere
controllabili le dinamiche del progetto medesimo, sia per quanto riguarda gli aspetti “interni” (di organizzazione
ed esecuzione delle attività previste), sia per quanto riguarda gli aspetti connessi alle relazioni con la realtà
esterna (l’interazione con gli attori presenti sui territori, ecc.).
Per rendere meglio l’idea del grado di complessità che il dispositivo di attuazione del progetto si è trovato di
fronte, vale la pena ricordare le diverse dimensioni e i diversi aspetti considerati in Fronteras Abiertas. Senza
cercare di essere esaustivi è possibile menzionare i seguenti:
-
la dimensione geografica (le azioni del progetto hanno riguardato non solo tutta l’America del Sud e
l’America Centrale, aree in cui sono stati coinvolti direttamente quattordici paesi, ma anche l’Europa e
l’Italia);
-
l’articolazione in un ampio insieme di attività (ricerca, formazione, assistenza tecnica, comunicazioni,
realizzazione di progetti pilota, finanziamento d’iniziative locali, ecc.)
-
l’intervento su diversi livelli territoriali e amministrativi (locale, regionale, nazionale, transnazionale,
internazionale);
-
l’azione riguardante numerose dimensioni: politica, economica, sociale, culturale, ecc.;
-
la necessità di misurarsi con una pluralità di contesti giuridici (diversi sia tra nazioni sia tra livelli
amministrativi);
-
la necessità di misurarsi con una pluralità di attori, appartenenti a diverse categorie (le amministrazioni
municipali; le “associazioni” di municipi e le “mancomunidad”; le amministrazioni intermedie, come regioni,
provincie, stati e “prefeituras”; le amministrazioni centrali degli stati; le organizzazioni regionali e
internazionali; le organizzazioni della società civile e delle diverse famiglie di attori non statali; il mondo della
ricerca);
-
la necessità di lavorare su aspetti prevalentemente non tangibili (quali le relazioni tra attori).
Di fronte a un progetto così complesso, nel corso della valutazione si è trovato un dispositivo di attuazione poco
strutturato e poco organizzato. In qualche modo, è parso quasi di trovare un ente esecutore lasciato da solo a
gestire una situazione che avrebbe richiesto non soltanto una direzione politica generale – quale quella offerta
dall’IILA attraverso l’interazione diretta con il CeSPI e lo svolgimento di un’attività di mediazione e di
comunicazione con i governi dei paesi latinoamericani e con il Ministero degli esteri italiano – ma anche un
sistema di gestione e di verifica in grado di coordinare, di gestire e a volte anche di mediare i numerosi
interessi emergenti in relazione alle molte dimensioni del progetto.
Assenza del MAE
Sebbene il progetto sia stato finanziato dal MAE e abbia comportato un’azione in un’area territoriale in cui la
presenza della cooperazione italiana ha una lunga storia, nonché l’interazione tra numerosi attori coinvolti –ai
diversi livelli – nella presenza dell’Italia all’estero, una volta deciso il finanziamento il Ministero degli affari esteri
60
non sembra aver assunto più alcun ruolo nel controllo esterno e nel monitoraggio dell’intervento, se non
attraverso:
-
la gestione amministrativa del contributo all’IILA;
-
la comunicazione tra le ambasciate e i diplomatici italiani e l’IILA;
-
la partecipazione a seminari ed eventi pubblici;
-
alcuni incontri con lo staff del progetto, soprattutto a livello locale (tali incontri volti a verificare l’attività in
corso sono stati in genere compiuti dai funzionari delle ambasciate e non da personale specializzato, in
grado di comprendere e valutare la complessità del progetto medesimo);
-
la realizzazione di piccole iniziative di comunicazione (come il depliant già menzionato realizzato dalla UTL in
Guatemala in collaborazione con l’ambasciata in El Salvador).
Di fatto, nonostante la vastità delle relazioni create nel contesto del progetto, quest’ultimo non sembra essere
mai stato oggetto di particolare attenzione, di un intervento volto a influire sulla sua gestione, o di una strategia
specifica.
Un sistema di gestione non strutturato e non formalizzato
Come si è detto il dispositivo di attuazione non è stato strutturato in modo formale: non è stato definito alcun
comitato di direzione o di pilotaggio, non è stato determinato un sistema di monitoraggio formale, non c’è stata
neanche una differenziazione formale tra i ruoli dei diversi attori coinvolti nell’organizzazione.
Nonostante che il progetto abbia coinvolto numerosi soggetti (l’IILA e il CeSPI, ma anche l’OICS che ha mediato le
relazioni con alcune regioni, e potenzialmente la cooperazione italiana), non è stata creata nessuna struttura di
gestione all’interno della quale fosse possibile rendere partecipi tali soggetti in un processo collettivo e
organizzato di comunicazione, interazione e assunzione delle decisioni.
La possibilità di identificare e risolvere i problemi che comunque emergono in un progetto della complessità di
“Fronteras Abiertas” è stata lasciata all’iniziativa e alla capacità dei vari attori coinvolti nella sua realizzazione,
senza che questi potessero disporre di una struttura che li sostenesse nel mediare tra le esigenze connesse alla
gestione quotidiana delle numerose attività previste e quelle connesse all’analisi, alla valutazione e alla gestione
delle numerose dinamiche generate dalle attività del progetto nel suo incontro con la realtà politica, sociale ed
economica dei territori e degli attori coinvolti.
Non stupisce quindi che a fronte di una forte pertinenza del tema affrontato dal progetto siano poi emersi sia
elementi di pertinenza minore relativi al suo “incontro con la realtà”, sia elementi problematici riguardanti
l’efficacia e l’efficienza delle azioni.
Il monitoraggio
Il monitoraggio del progetto da parte dell’IILA è avvenuto soprattutto attraverso due insiemi di azioni: la
raccolta di feedback dalla rete diplomatica italiana all’estero e la raccolta di feedback attraverso la rete
diplomatica dei paesi latinoamericani in Italia. In entrambi i casi i feedback sono stati sempre molto positivi e
quindi si è evitato di avviare iniziative ulteriori volte a verificare l’attività del progetto e i suoi risultati. Inoltre,
alcuni risultati del progetto sono stati resi visibili attraverso i seminari e le pubblicazioni.
Di fatto un sistema di monitoraggio di questo genere si è rivelato poco adatto a un progetto complesso come
Fronteras Abiertas. La mancanza di definizione dei risultati attesi e di un sistema formalizzato di indicatori di
risultato ha probabilmente influito fortemente sulla possibilità di svolgere un effettivo monitoraggio.
Mancanza di valutazione in corso d’opera indipendente
Alle carenze del sistema di monitoraggio (sicuramente adatto a gestire attività “visibili” ai governi e alle
ambasciate, ma meno a gestire attività non tangibili caratterizzate dal concorso di molti attori e dall’interazione
di numerose dinamiche) si è affiancata la mancanza di un’attività di valutazione indipendente. Pur essendo
prevista, la valutazione in corso d’opera non è stata svolta, perché non considerata necessaria visti i tempi del
progetto. Probabilmente una valutazione in corso d’opera, soprattutto se svolta da attori esterni alla gestione
61
del programma, avrebbe consentito di migliorarne i livelli di efficacia e di efficienza e di individuare alcuni
problemi emergenti, così da permetterne la soluzione.
La funzione dell’IILA
La funzione dell’IILA nell’ambito della realizzazione del progetto è stata legata soprattutto ad alcune attività: la
definizione di grandi linee strategiche, la gestione delle relazioni con i governi, l’accompagnamento
nell’organizzazione di alcuni eventi seminariali. Le azioni sul campo del progetto sono state invece
completamente curate e gestite dal CeSPI.
Questo è risultato sia in una minore visibilità dell’IILA stesso, sia nel prodursi di un elevato grado di
sovrapposizione tra le attività del progetto e quelle condotte anche in altri ambiti di attività dal CeSPI stesso.
L’assunzione di un ruolo più attivo nella gestione delle attività da parte dell’IILA e di una eventuale presenza sul
campo avrebbe probabilmente consentito di mitigare i problemi relativi alla “confusione istituzionale”, alla
visibilità e forse anche all’efficienza.
La presenza e le risorse sul campo
Sul campo, la presenza del progetto si è concretizzata in gran parte nella realizzazione di missioni di breve
durata (pochi giorni in un’intera regione frontaliera, comprese le visite e gli incontri nelle capitali), realizzate
dallo staff del progetto a volte accompagnato dai rappresentanti delle amministrazioni locali e intermedie
italiane o europee (sia direttamente, sia attraverso la funzione di rappresentanza svolta dall’OICS).
Soltanto in pochi casi il progetto si è avvalso di “agenti” che avessero una presenza prolungata nei territori
considerati (per esempio, nel Golfo di Fonseca) o di agenti locali che accompagnassero le attività. In questi casi
l’attività sul campo è comunque stata svolta senza il sostegno di un dispositivo adeguato di risorse e di
strumenti tecnici (nell’area del Golfo di Fonseca, il lavoro di accompagnamento alla formulazione del PIDET, che
ha richiesto di visitare oltre quaranta municipi raccogliendo informazioni sulle priorità di intervento in ciascuno
di essi, è avvenuto senza avere neanche la disponibilità di un automezzo).
L’accentramento della gestione del progetto in Italia ha probabilmente influito sull’efficacia limitata del
progetto dal punto di vista della costruzione di capacità locali e ha in ogni caso favorito che, nell’ambito
dell’attuazione, emergessero problemi legati alla mancanza di visibilità del progetto stesso da parte dei soggetti
locali.
In sintesi:
dal punto di vista del dispositivo di attuazione del progetto è necessario mettere in evidenza una condizione di
inadeguatezza, soprattutto rispetto alla complessità del progetto stesso. In questo quadro elementi di particolare
rilevanza sono da identificare nella mancanza di un sistema di gestione strutturato che coinvolgesse i diversi attori
coinvolti nell’azione; nell’assenza del MAE, sia sul piano strategico, sia nel controllo esterno; nel ruolo secondario
svolto dall’IILA; nella mancanza di un sistema adeguato di monitoraggio e di valutazione in corso d’opera, nella
mancanza di una adeguata presenza sul campo.
Soddisfacente
Carente
- Mancanza di un dispositivo di gestione strutturato
con la partecipazione di tutti gli attori coinvolti
- Mancanza di intervento del MAE sul piano
strategico e nel controllo esterno
- Funzione poco centrale dell’IILA nella gestione
delle attività
- Mancanza di un sistema di monitoraggio
- Mancanza di una valutazione in corso d’opera
- Presenza limitata sul campo
Il dispositivo di
attuazione
62
5. LEZIONI APPRESE
Per quanto riguarda le lezioni apprese, il progetto “Fronteras Abiertas”, malgrado le criticità rilevate, presenta
molti spunti di riflessione grazie, sia alle tematiche innovative che ha affrontato, sia al suo carattere altamente
sperimentale. In tal senso, i risultati dell’esercizio di valutazione hanno permesso di identificare i seguenti
aspetti che meriterebbero di essere capitalizzati per l’importanza della loro portata teorica e metodologica,
anche in vista di una eventuale seconda fase del progetto.
i)
L’esplorazione di nuove piste di lavoro sul tema dell’integrazione regionale transfrontaliera in America
Latina: l’identificazione delle specificità delle aree di frontiera e la loro rilevanza sia politica, sia economica e
sociale aprono la strada alla definizione di nuove strategie di cooperazione con paesi che hanno ormai
raggiunto livelli di sviluppo sociale ed economico relativamente alti, ma nei quali permangono sacche di
povertà e di esclusione sociale importanti.
ii) L’inserimento della tematica dell’”integrazione dal basso” nella questione dell’integrazione delle regioni
transfrontaliere: l’individuazione di un’area politica, sociale ed economica a livello di base – delle
amministrazioni locali, delle organizzazioni della società civile e degli attori economici – permette di
identificare nuovi percorsi per la gestione di situazioni di tensione politica ed economica; all’interno di
questa nuova “area” basso-istituzionale di fatto sembrano già esistere sia pratiche, sia attori che possono
essere messi al centro di nuove strategie riguardanti non soltanto lo “sviluppo locale”, ma anche lo sviluppo
di nuove forme di relazione tra paesi e lo sviluppo di modalità più avanzate di esercizio della democrazia.
iii) Il carattere sperimentale del progetto volto alla produzione di nuova conoscenza: il progetto ha mostrato
come l’attuazione d’iniziative di sviluppo (e di azioni sul territorio) possa consentire, soprattutto quando
esistono possibilità di comparazione, uno strumento importante per la produzione di nuova conoscenza e
quindi per la generazione di innovazioni, riguardanti sia la dimensione politica, sia la dimensione sociale,
quella economica e quella ambientale.
iv) La produzione di conoscenza come strumento per incidere sulle politiche: la capacità di incidere sulle
politiche di una pluralità di attori, sia internazionali, sia di carattere locale, promuovendo e facilitando la
formulazione di nuove strategie e di nuove politiche rende evidente come – anche in presenza di un’azione
che presenta carenze – la stessa produzione e diffusione di conoscenza abbia un impatto.
v) La fertilità istituzionale della scelta di far incontrare gli attori locali che hanno interessi convergenti anche
se in contesti molto diversi: la generazione di un grande numero di nuove iniziative di sviluppo, non soltanto
attraverso l’attività diretta di facilitazione, di assistenza tecnica o di finanziamento, ma anche
autonomamente da parte dei soggetti che grazie al progetto sono entrati in contatto tra loro, mostra la
fertilità di un approccio indiretto alla promozione delle iniziative di sviluppo;
vi) La consapevolezza dell’importanza di non “inventare” nuovi processi ma di accompagnare quelli in atto:
nonostante le carenze del progetto, in tutte le aree i processi d’integrazione e di cooperazione identificati e
in parte sostenuti continuano – a volte utilizzando e valorizzando anche i contributi offerti attraverso il
progetto. Questo mostra come la scelta di non creare o avviare nuovi processi, limitandosi a sostenere gli
attori già attivi e facilitandone l’accesso a nuove risorse di conoscenza, competenza e capitale sociale, tenda
a produrre situazioni di sostenibilità delle iniziative di sviluppo.
vii) L’importanza della legittimazione istituzionale (legata, sia al ruolo dell’IILA, sia a quello delle altre
organizzazioni latinoamericane a carattere sovranazionale) per agire in un contesto complesso quale quello
delle tematiche dell’integrazione delle regioni transfrontaliere;
viii) La funzione di “leverage” come strumento di amplificazione e moltiplicazione dell’impatto di risorse tutto
sommato modeste e di azioni a volte molto piccole.
Sul piano delle informazioni, invece, su come correggere il tiro in una eventuale seconda fase del progetto, di
seguito sono riportati alcuni spunti di riflessione nella consapevolezza di due aspetti costitutivi di “Fronteras
Abiertas”: la sua complessità e la sua capacità di coinvolgere un numero importante di attori appartenenti a
diverse categorie anche molto differenti tra loro (amministrazioni locali, governi nazionali, organizzazioni
internazionali, regioni e amministrazioni europee, ecc.). Le questioni qui di seguito riportare non sono intese
come aspetti da evitare in un eventuale seconda fase, quanto piuttosto elementi che dovranno essere
63
tematizzati o trattati in modo differente di come lo siano stati nel corso dell’implementazione del progetto. In
tale senso si tratterà di:
a. assumere un punto di vista strategico. Occorre identificare un punto di vista, determinare obiettivi a medio
termine e prospettive a lungo termine, rispetto ai quali poi determinare le necessità e le domande esistenti
e quindi il tipo di azioni da promuovere nella consapevolezza che una tematica in sé non può essere anche
una strategia;
b. applicare seriamente il quadro logico come strumento di progettazione, non come complemento nella
formulazione di un progetto o come strumento retorico per la sua realizzazione; in tal senso, occorre evitare
di definire obiettivi e risultati a partire dalle attività, mantenendo la logica interna e identificando le
condizioni esterne e i fattori di rischio cui il progetto è sottoposto;
c.
determinare l’ambito e le attività del progetto a partire dalla definizione del punto di vista strategico;
d. definire la dimensione del progetto in modo coerente con le risorse;
e. evitare attività non connesse alla strategia definita e agli obiettivi determinati;
f.
definire il dispositivo di attuazione in modo coerente rispetto al progetto, evitando situazioni di
“informalità”;
g. coinvolgere gli attori locali e valorizzare le risorse e le esperienze locali;
h. nella costruzione delle reti, partire dall’individuazione degli interessi e delle caratteristiche dei soggetti
potenzialmente coinvolti;
i.
adottare un approccio diversificato, che tenga conto della situazione e delle caratteristiche delle differenti
tipologie di attori;
j.
determinare una strategia per la comunicazione, identificando i bisogni comunicativi e definendone i
risultati attesi oltre che le azioni e i destinatari.
64
6. RACCOMANDAZIONI
La formulazione delle raccomandazioni pratiche e concrete è in genere un esercizio funzionale a valorizzare gli
aspetti positivi che hanno caratterizzato un progetto e per non ripetere gli eventuali errori. Nel caso di
“Fronteras Abiertas”, il compito risulta di difficile realizzazione se non si affrontano le questioni - o le
contraddizioni - che sono alla base del progetto stesso. In altre parole, prima di riportare quelle che sono a
nostro avviso le raccomandazioni concrete occorre chiarire quale sia la “pre—condizione” di tali
raccomandazioni. Questo è tanto più importante poiché una delle domande fondamentali della valutazione è se
il progetto analizzato possa avere un futuro o un seguito.
La questione fondamentale, come spiegato nel corso dell’esercizio di valutazione, risiede nella natura del
progetto: un eventuale nuovo progetto o una eventuale nuova fase non potrà prescindere, non solo dalla
chiarezza degli obiettivi di ciò che si vuole fare, ma soprattutto dal fatto che si definisca se si è nel contesto di
una ricerca esplorativa o se si è invece in quello di un intervento di cooperazione allo sviluppo. Naturalmente,
pur essendo la funzione della ricerca fondamentale come strumento di conoscenza e di accompagnamento di un
intervento in quanto fornisce informazioni preziose sulle strategie da adottare per il raggiungimento degli
obiettivi, cosa differente è porsi in un contesto di ricerca esplorativa dove le azioni – ad es. quelle cosiddette
“dirette” di Fronteras Abiertas” - non sono guidate da una strategia chiara ma rispondono solo a una logica
legata alle esigenze immediate via via emergenti in funzione della generazione di conoscenze. Appare evidente
che un compromesso tra le due possibili identità (ricerca esplorativa o intervento di sviluppo) non solo non può
essere praticabile, ma comporterebbe almeno tre tipi di rischio:
-
sul piano dell’efficienza delle azioni, con il rischio di uno spreco di risorse;
-
sul piano dell’efficacia delle azioni, con il rischio di non rispondere alle attese;
-
sul piano degli impatti, con il rischio di azioni che potrebbero essere addirittura nocive (secondo una
fenomenologia tipica dell’”apprendista stregone”).
Una volta soddisfatta tale questione di fondo o pre-condizione, è possibile formulare le raccomandazioni qui di
seguito riportate:
i.
Dare continuità all’iniziativa sui territori di frontiera e sull’integrazione dal basso nelle aree di frontiera, così
da valorizzare l’investimento realizzato fino ad ora. In particolare si dovrebbe dare continuità a:
-
un’iniziativa di sostegno di forme di cooperazione decentrata nelle aree di frontiera;
alla costruzione di una rete tra gli attori coinvolti nelle iniziative, ai diversi livelli;
all’attività di studio, ricerca e “advocacy” sull’integrazione transfrontaliera.
ii. Definire il quadro strategico all’interno del quale l’iniziativa si situa, in particolare per quanto riguarda la
Cooperazione Italiana e definire le relazioni tra l’iniziativa e le altre attività della Cooperazione italiana.
iii. Adottare un quadro istituzionale all’interno del quale siano definiti ruoli ben definiti per ognuno degli attori,
si evitino le sovrapposizioni e la possibilità di situazioni di “conflitto d’interesse” e si garantisca lo
svolgimento delle differenti funzioni, la possibilità di verifica e di controllo; e nel quale si preveda un sistema
di governance del progetto a cui possano partecipare in modo strutturato i vari soggetti coinvolti nella sua
attuazione.
iv. Adottare un dispositivo di attuazione strutturato e in grado di gestire un’azione complessa, comprendente
tra l’altro:
- la definizione di un quadro logico in cui siano identificati in modo chiaro gli obiettivi, i risultati e le
attività connesse e siano determinati gli indicatori per la verifica;
- la definizione e i tempi di un sistema di monitoraggio e valutazione e di un eventuale sistema di ricerche
e studi di accompagnamento – in questo ambito dovrebbe essere messa sotto controllo anche la
“qualità” delle azioni svolte;
- la definizione delle modalità operative e delle metodologie utilizzate (che possano essere utilizzate per
un monitoraggio qualitativo delle attività);
- la definizione di una strategia definita di rapporto con gli attori locali (latinoamericani ed europei);
- la definizione di una strategia definita di comunicazione e di visibilità.
65
v. Definire il budget del progetto in modo chiaro e determinato, evitando variazioni che prevedano spese
aggiuntive ed evitando successive ri-formulazioni annuali – così da permettere un adeguato
monitoraggio dell’efficienza.
vi. Adottare una metodologia che preveda un effettivo accompagnamento degli attori coinvolti
(latinoamericani ed europei), con una adeguata presenza sul campo e un adeguato coinvolgimento di
attori locali, nonché riducendo l’uso di modalità di intervento “mordi e fuggi” (es. missioni brevi non
seguite da una presenza costante).
vii. Prevedere all’interno del progetto attività di ricerca e di studio come strumento di accompagnamento
definendone anche la metodologia e i risultati attesi in termini di generazione di nuova conoscenza e
d’innovazione.
viii. Focalizzare le azioni su un’area territoriale o su un numero limitato di aree territoriali, evitando una
“migrazione” del progetto verso altre aree, così riducendo il rischio di una dispersione delle risorse e di
una eccessiva complessità della gestione.
ix. Creare all’interno delle aree territoriali in cui il programma agisce dei meccanismi di governance locale
che permettano di prendere parte alla gestione dell’iniziativa a tutti gli attori locali rilevanti.
x. Focalizzare il progetto su insiemi di azioni definiti (componenti, volet), mantenendo forme di
flessibilità, ma evitando la proliferazione di azioni e iniziative che rischiano di avere effetti di dispersione
delle risorse.
xi. Evitare l’adozione di scelte esclusive per quanto riguarda gli attori locali da coinvolgere - sia nella rete a
livello internazionale, sia nell’avvio d’iniziative locali - utilizzando nell’identificazione degli attori criteri
relativi anche alla sostenibilità (sociale, economica, politica e giuridica) delle azioni avviate e alla
identificazione degli interessi che tali attori possono avere nel prendere parte alle azioni.
xii. Adottare un approccio diversificato all’assistenza agli attori locali, fondato su un’effettiva analisi di tali
attori che ne identifichi intenzionalità e orientamenti, fabbisogni di rafforzamento delle capacità, ecc. e
che sia seguito dalla identificazione e dall’attuazione di specifici piani di attività o di sviluppo.
xiii. Adottare modalità di azione caratterizzate dalla trasparenza e dalla visibilità (es. call for projects per
l’individuazione delle iniziative locali da sostenere, adozione di criteri di selezione formalizzati, ecc.).
66
ALLEGATI
67
ALLEGATO 1 TERMINI DI RIFERIMENTO
MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
DIREZIONE GENERALE PER LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO
Ufficio IX
Sezione Valutazione
TERMINI DI RIFERIMENTO
PER LA VALUTAZIONE INDIPENDENTE
“PROGETTO FRONTERAS ABIERTAS: RETE
INTERREGIONALE PER LA COOPERAZIONE
TRANSFRONTALIERA E L’INTEGRAZIONE
LATINOAMERICANA”
68
MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
DIREZIONE GENERALE
PER LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO
TITOLO DEL PROGETTO: “Fronteras Abiertas: rete interregionale per la cooperazione transfrontaliera e
l’integrazione latinoamericana”
LUOGHI DEL PROGETTO (selezionati per la valutazione): area di frontiera tra El Salvador, Honduras e Nicaragua
(Golfo di Fonseca); area di frontiera tra El Salvador, Guatemala e Honduras (Trifinio).
LINGUA DEL PROGETO: italiano e spagnolo
AGENZIA ESECUTRICE: Centro Stidi di Politica Internazionale (CeSPI)
DURATA PREVISTA: 3 anni (data inizio progetto: 2007)
DURATA EFFETTIVA: 4 anni (data fine progetto: 2011)
BUDGET:
600.000 EURO I annualità (c.v. 2007)
600.000 EURO II annualità (c.v. 2008)
200.000 EURO III annualità (I partec.v. 2009)
100.000 EURO III annualità (II partec.v. 2010)
DONATORE: DGCS attraverso IILA
69
1. Obiettivi del progetto
Il progetto “Fronteras Abiertas: rete interregionale per la cooperazione transfrontaliera e l’integrazione
latinoamericana” è stato finanziato dalla DGCS del Ministero degli Affari Esteri attraverso l’IILA e realizzato dal
CeSPI.
L’obiettivo del progetto è quello di rafforzare i processi d’integrazione regionale in atto tra i Paesi dell’America
Latina, in particolare mettendo in relazione le amministrazioni intermedie latinoamericane attive in processi di
dialogo regionale, con amministrazioni italiane ed europee aventi specifiche esperienze sui temi inerenti alle
problematiche della integrazione transfrontaliera. In questo senso, il progetto sostiene processi d’integrazione
transfrontaliera che i partner latinoamericani sentono il bisogno di avviare, approfondire e consolidare, ma di cui
hanno scarsa o nulla esperienza riguardo alle metodologie e agli strumenti operativi.
Nello specifico, il progetto “Fronteras Abierats” si articola in:
1. formazione e assistenza tecnica specialistica allo scopo di rafforzare le istituzioni subnazionali e
promuovere una governance del processo sia in termini verticali (locale-nazionale-internazionale) che
orizzontali (istituzioni locali e attori operanti nel territorio). La formazione si realizza sia attraverso la
messa in rete di un corso a distanza, sia attraverso attività formative nei Paesi destinatari e in Italia;
2. creazione di una piattaforma per progetti di sviluppo territoriale, nelle cui attività di formulazione, fund
raising e gestione, “Fronteras Abierats” offre i suoi servizi formativi e di assistenza tecnica. I progetti così
concepiti sono poi presentati ai partner latinoamericani per la loro approvazione e co-finanziamento agli
organismi regionali e comunitari di cooperazione allo sviluppo. In termini metodologici, queste iniziative
si propongono come progetti qualificati a sostenere organicamente il processo transfrontaliero. Ciò
significa che i progetti debbono fondarsi su assi tematici capaci di fornire una struttura organica
all’insieme dello sviluppo territoriale e questo ultimo deve essere trattato e organizzato nella sua
valenza transfrontaliera;
3. azioni dirette nelle aree di frontiera le quali possono essere destinate sia a piccole realizzazioni
d’impatto immediato, sia a cofinanziare progetti di maggiori dimensioni;
4. creazione di un sito Internet, articolato in un insieme di pagine web correlate, ovvero una struttura
ipertestuale di documenti facilmente accessibili agli utenti.
Il progetto è stato avviato nel luglio 2007 ed è stato finanziato in tre annialità per un valore totale di euro
1.500.000. La terza annualità è stata erogata in due tranches su un arco temporale di due anni, motivo per il
quale la durata complessiva del progetto è stata estesa a 4 anni.
2. Scopo della valutazione
La valutazione dovrà:

esprimere un giudizio sulla rilevanza degli obiettivi e sul grado di raggiungimento degli stessi;

esprimere un giudizio su efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità del progetto;

esaminare il progetto nella sua struttura e completezza, per identificare le buone pratiche e gli
insegnamenti appresi, in modo da utilizzarli come base conoscitiva per sviluppare in avvenire eventuali
programmi d’assistenza tecnica;

analizzare le strategie e le modalità di realizzazione, come ad esempio fornire raccomandazioni per
eventuali future iniziative nello stesso settore d’intervento;

tenere in considerazione i fattori di sostenibilità e l’impatto che la realizzazione di tale progetto ha sui
processi d’integrazione in atto nelle aree di frontiera interessate.
Infine la valutazione dovrà esprimere considerazioni sui seguenti punti:

efficacia ed impatto dell’assistenza tecnica, della formazione fornita e degli strumenti utilizzati a tal fine;

efficacia ed impatto del ruolo di “Fronteras Abiertas” come piattaforma per progetti di sviluppo
territoriale;
70

efficacia, impatto e sostenibilità delle azioni di intervento dirette sul territorio.
3. Quadro analitico suggerito
Il valutatore potrà includere altri aspetti in conformità con le finalità della valutazione.
La valutazione ruota attorno ai seguenti aspetti:

Rilevanza: il valutatore dovrà specificare il grado d’importanza del progetto tenendo in debito conto le
realtà locali. La valutazione dovrà riesaminare in quale misura gli obiettivi del Progetto sono coerenti
con le necessità delle aree di frontiera beneficiarie e il grado di coinvolgimento degli attori locali.

Validità del Quadro Logico del progetto: la valutazione esaminerà le logiche che sottendono
l’elaborazione del QL e la rispondenza delle attività con i risultati e di questi ultimi con gli obiettivi che il
Progetto intende raggiungere.

Efficienza: analisi dell’ottimizzazione nell’utilizzo delle risorse per conseguire i risultati del Progetto. Nel
valutare l’efficienza sarà utile considerare:
i.
se i risultati sono stati raggiunti con i costi previsti;
ii.
se i risultati sono stati raggiunti nei tempi previsti;
iii.
se i mezzi utilizzati sono stati i più efficienti (minori costi o minori tempi) possibile.
La valutazione indicherà come e in quale misura le interdipendenze settoriali sono state convertite in
risultati.

Efficacia: la valutazione misurerà il grado e l’entità di raggiungimento degli obiettivi del progetto. Nel
valutare l’efficacia del progetto sarà utile considerare:
i.
in che misura l’obiettivo generale e gli obiettivi specifici del progetto siano stati conseguiti;
ii.
se le attività realizzate risultino coerenti con l’obiettivo generale e gli obiettivi specifici;
iii.
l’analisi dei principali fattori che hanno influenzato il raggiungimento degli obiettivi.

Impatto: la valutazione misurerà gli effetti del progetto sulle realtà locali (globalmente intese).

Sostenibilità: Si valuterà la capacità del progetto di produrre e riprodurre benefici nel tempo. Nel
valutare la sostenibilità del progetto sarà utile considerare in che misura i benefici del progetto
continueranno successivamente al termine del progetto e qualora si verificassero contingenze tali da
influenzare il raggiungimento o il non raggiungimento della sostenibilità del progetto stesso.
4. Risultati
I risultati attesi dall’esercizio di valutazione saranno:

Un rapporto finale in spagnolo ed italiano con i risultati e le raccomandazioni utili per eventuali altri
interventi in tale settore d’intervento.

Due pagine di sommario del Rapporto di Valutazione del Progetto.
5. Metodologia
La valutazione sarà effettuata attraverso analisi di varie fonti informative. Inoltre saranno utilizzate interviste
con le controparti governative, con i co-attori del progetto, con i beneficiari diretti, ovvero con la popolazione
delle suddette zone, con i gestori e con il personale responsabile del progetto e le agenzie partner.
6. Disposizioni gestionali, piano di lavoro e quadro temporale
1. Ufficio
2. Interviste
Revisione dei documenti chiave del progetto
(documenti di progetto, rapporti annuali, rapporti
di missione, pubblicazioni e pagine internet (web))
Il valutatore intervista le parti interessate, i
beneficiari e raccoglie informazioni supplementari.
71
7 giorni lavorativi
X giorni lavorativi (1)
3. Rapporto di valutazione
4. Commenti e risposte delle parti
interessate
Bozza di valutazione.
7 giorni lavorativi
La relazione abbozzata viene trasmessa alle parti 7 giorni lavorativi
interessate per commenti e eventuali integrazioni.
Queste quindi sono inglobate e coordinate e
successivamente, inviate al valutatore.
5. Seminario ???
Seminario sulla presentazione della bozza della 3 giorni lavorativi
relazione.
6. Relazione finale
Il valutatore predispone la relazione incorporando
5 giorni
organicamente i commenti.
lavorativi
(1) La tempistica varia in funzione del numero di Paesi oggetto della valutazione e, quindi, degli attori intervistati.
È previsto che il valutatore dovrà condurre consultazioni ed incontri con i rappresentanti delle numerose
istituzioni regionali, nazionali e locali che – a vario titolo – hanno preso parte al progetto. Si indicano qui di
seguito le Ambasciate italiane competenti in loco, nonché i dirigenti e funzionari che hanno seguito in modo
costante e sistematico le molteplici iniziative realizzate.
Ambasciate italiane in:
San Salvador, Tegucigalpa, Managua e Città del Guatemala
Sistema dell’Integrazione Centroamericana (SICA)
Segreteria Generale del SICA
Edgar Chamorro, Direttore Esecutivo della Segreteria Generale del SICA
Presidenza della Repubblica di El Salvador
Roberto Turcios, consigliere presidenziale
Istituto Nicaraguense de Fomento Municipal INIFOM
Rafael Urbina, Direzione Cooperazione Internazionale
Mancomunidad trinacional Fronteriza Rio Lempa
Héctor Aguirre, Direttore
Mancomunidad ASIGOLFO (Golfo de Fonseca – El Salvador)
Membri del consiglio direttivo
Mancomunidad NASMAR (Golfo de Fonseca – Honduras)
Membri del consiglio direttivo
CENPROMYPE
Ingrid Figueroa, Direttore Esecutivo
Programa PRESANCA
Patricia Palma, Direttore
Mercosur:
Foro Consultivo de città e regioni (FCCR) di Mercosur
Celso Santiago Riquelme, Coordinatore aggiunto FCCR, MAE, Paraguay
SEBRAE Panamá, Brasile
Luiz Rolim de Moura, Direttore del Progetto Transfrontaliero CDT – AL de SEBRAE Paraná
Municipalità della triplice frontiera Argentina – Brasile – Uruguay
Eduardo Leonel Galantini, Intendente di Monte Caseros, Corrientes, Argentina
Associazione delle municipalità dell’ovest dello Stato di Paraná (AMOP), Brasile
Aprecido José Weiller Junior, Presidente dell’AMOP
72
Comunità andina di nazioni (CAN):
Comisión Bi-nacional Perú – Ecuador
Armando Martin Ludeña, Direción Nacional de Desarrollo Fronterizo, MAE, Perú
Consorzio di comuni della frontiera Perú – Bolivia
Mario Edgar Mamani Cariapaza, Alcalde della municipalità distrettualePlatería, Puno, Perú
Consorzio di municipalità della frontiera Perú – Ecuador
Marjorie Jmenéz González, Municipalidad Provincial de Tumbes, Perú
Organismi internazionali:
IOM Perú
Dolores Cortez, Seguridad fronteriza
PADIF – CAF
Hernando Arciniegas, Coordinatore integrazione delle aree di frontiera
Juan Pablo Rodríguez, Coordinatore integrazione delle aree di frontiera
Università e istituzioni accademiche:
Università Cattolica, sede San Ignacio Guazú, Paraguay
Prof.ssa Maria Esperanza del Puerto, Direttore
FLACSO
Francisco Rojas, Segretario Generale
Profilo del valutatore

Ottima conoscenza nel settore della valutazione di progetto di cooperazione allo sviluppo.

Laurea magistrale.

Eccellenti capacità di analisi e di sintesi.

Eccellenti capacità comunicative e di scrittura.

Eccellente padronanza della lingua spagnola parlata e scritta.
FORMATO SUGGRITO DEL RAPPORTO DI VALUTAZIONE
Copertina
1. Riassunto
2. Breve contesto del progetto e della sua
logica
3. Obiettivo
4. Metodologia
Riassume i dati chiave del Progetto (Titolo e numero del
progetto, donatore, data d’inizio e di completamento,
budget, area tecnica, amministratore dell’unità della DGCS,
reportage geografico) e i dati chiave della valutazione (tipo
di valutazione, data di inizio e completamento della
missione valutativa, data di presentazione e nome del
valutatore autore del rapporto valutativo).
Massimo di 3-5 pagine. Dovrebbe mettere a fuoco i risultati
chiave e le raccomandazioni. Nel preparare il riassunto si
dovrebbe tenere presente che ciò comparirà nel database
di valutazione, accessibile sull’intranet della DGCS e sul sito
web pubblico.
- Breve descrizione delle necessità che il Progetto Integrato
ha inteso soddisfare.
- Analisi del QL del progetto.
- Stato di realizzazione delle attività e stima dei tempi di
completamento del progetto.
- Tipo di valutazione
- Breve descrizione dello scopo della valutazione
- Breve descrizione della metodologia applicata.
73
5. Revisione della realizzazione
6. Presentazione dei risultati
7. Conclusioni
8. Raccomandazioni
9. Insegnamenti appresi
10. Allegati
- Fonti informative, inclusi commenti sulle divergenze e
sulle limitazioni
- Commenti sui limiti della metodologia e dei problemi
incontrati nella raccolta e nell’analisi dei dati
Breve revisione dei principali stadi di realizzazione del
progetto evidenziando le pietre miliari e sfide più rilevanti.
Basata su domande chiave da parte del valutatore.
Concludere la valutazione facendola derivare dai risultati e
dalle comunicazioni principali.
Le raccomandazioni dovrebbero essere volte al
miglioramento dei progetti futuri e delle strategie generali
della DGCS e dovrebbero essere presentate in modo
conciso e operativo.
Osservazioni, intuizioni e pratiche estratte dalla valutazione
che sono di interesse generale al di là della sfera del
progetto e che possano fornire al contempo suggerimenti
validi per la predisposizione di una eventuale successiva
fase del Progetto.
Dovrebbero includere i Termini di Riferimento e la lista
delle persone contattate come qualsiasi altra informazione
rilevante.
74
ALLEGATO 2 QUADRO LOGICO
Resultados
esperados
Objetivos específicos
Objetivo general
Gerarquía de objetivos (strategia)
Indicadores
Fuentes de
verificación
Fortalecer la cooperación transfronteriza como modalidad
estratégica de los procesos de integración regional entre los
países de América latina.
Firmas de convenios y
declaraciones
Número de procesos de integración
Proyectos de
fronteriza activados y/o fortalecidos
cooperación
en distintas regiones de América latina
transfronteriza
activados
1) Mejorar la capacidad de los gobiernos intermedios y locales
para elaborar, formular y realizar proyectos de cooperación
fronteriza.
Nro. y dimensión de proyectos
transfronterizos financiados por la
cooperación internacional
Información oficial
2) Identificar proyectos para la coordinación transfronterizade las
políticas públicas de desarrollo entre territorios de frontera
Nivel de coordinación transfronteriza
de políticas públicas
Entrevistas
Acuerdos interinstitucionales
Medios de
comunicación
3) Impulsar las relaciones de los gobiernos intermedios y locales
con los organismos multilaterales de cooperación internacional
Calidad de las relaciones establecidas
Entrevistas
4) Favorecer un permanente diálogo transfronterizo sistemático
multinivel, incluyendo la creación o el fortalecimiento de
instancias permanentes de coordinación inter-institucional
abiertas a universidades, mundo empresarial y sociedad civil
Número de instancias de coordinación
inter-institucional activas
Convenios entre
actores de las
fronteras
Cinco acciones directas realizadas en áreas de fronteras
Número acciones directas realizadas
Informes proyecto
Entrevistas
Cinco proyectos presentados a la cooperación internacional
financiados e implementados en colaboración con otros tantos
gobiernos subnacionales europeos
Número proyectos presentados y en
ejcución
Alianzas territoriales en los proyectos
Informes proyecto
Entrevistas
75
Condiciones externas
---
Prioridad asignada por las
instituciones regionales y los
gobiernos nacionales a la integración
regional
Reconocimiento del rol de las
instituciones intermedias y locales
en la integración
Reconocimiento de la cooperación
transfronteriza como componente
estratégica de los procesos de
integración
Estabilidad política
Capacidad de iniciativa autónoma de
los gobiernos intermedios y locales
Sensibilidad de la cooperación
descentralizada europea
Disposición de los gobiernos
30 gobiernos intermedios y redes de gobiernos locales
partecipando en formas de intercambio y coordinación sobre los
temas de la integración transfronteriza
Número gobiernos intermedios y
locales y redes integrados en las
actividades de intercambio
promovidas por el proyecto
Informes proyecto
Entrevistas
250 dirigentes, funcionarios y tecnicos de gobiernos nacionales y
sub-nacionales participan en dos cursos online
N.ro de personas que han participado
en los cursos
Informe proyecto
Seis eventos organizados en América Latina e Italia sobre
integración transfronterizxa con la participación de cuatrocientos
delegados
N.ro eventos realizados
Informe proyecto
nacionales, intermedios y locales al
diálogo multinivel
Actividades
Asistencia técnica en diseño de proyectos transfronterizos
Formación in situ y on line de funcionarios y técnicos de gobiernos intermedios y locales en regiones fronterizas
Asistencia técnica en establecer relaciones con socios internacionales e intercambio de buenas prácticas
Promoción de eventos de reflexión estratégica sobre integración regional y cooperación transfronteriza
Financiamiento de acciones-piloto (acciones directas) de integración transfronteriza
Página web
76
Continuidad de políticas en los
gobiernos intermedios y locales
ALLEGATO 3 ELENCO DELLE PERSONE INCONTRATE
1.
Nome e cognome
Héctor Alonso Aguirre
Qualifica
Gerente Generalde
Ente
Mancomunidad
Trinacional Fronteriza
Río Lempa
Guatemala – Honduras
– El Salvador
2.
Kelin Prado Arce
HAMUNORCHI
3.
Annalisa Bracaglia
OICS Osservatorio
Interregionale
Cooperazione Sviluppo
4.
Alejandro Bravo
Consultor
5.
6.
Annarita Caselli
Claudia Castro
Coordinadora
7.
Simonetta Cavalieri
Direttore Generale
IILA – Istituto ItaloLatino Americano
8.
Patricia Palma de
Fulladolsa
Directora
9.
10.
Giancarlo Del Grosso
Hedi Deman
Coordinadora
11.
Marlon Enamorado
Coordinador general
PRESANCA II –
Programa Regional de
Seguridad Alimentaria
y Nutricional para
Centroamérica
MAE – DGCS Ufficio II
PRESANCA II –
Programa Regional de
Seguridad Alimentaria
y Nutricional para
Centroamérica
ASORECH
12.
Hector Estrada
13.
14.
Mara Frigo
Mario Gay
S.G. SICA
MAE – DGCS Ufficio IX
Proyecto de Seguridad
SICA/PNUD Unidad de
Seguridad
Democratica
ASORECH
Vice direttore
MAE – DGCS Ufficio IX
OICS Osservatorio
Interregionale
Cooperazione Sviluppo
77
Recapito
a
a
Barrio San Andrés, 3 . Avenida y 3 .
calle Suroeste, cuadra y media de la
Parroquia San José; Ocotepeque,
Honduras
Tel (504) 2653-2324 (oficina)
[email protected]
Somotillo, Nicaragua
[email protected]
Via del Serafico, 127 00142 Roma,
Italia
Tel +39( 06) 5140504
[email protected]
Final Bulevar Cancillería, Distrito El
Espino, Ciudad Merliot, Antiguo
Cuscatlán La Libertad,San Salvador
Tel. (503) 2248-8800
Boulevard de Orden de Malta,
er
Edificio Eben Ezer, 3 Nivel Santa
Elena, Antiguo Cuscatlán, La
Libertad, El Salvador
Tel (503) 2248-6915
[email protected]
[email protected]
Via Giovanni Paisiello, 24 00198
Roma, Italia
Tel +39 (06) 6849-2202
[email protected]
Boulevard del Hipódromo, 523,
Colonia San Benito, San Salvador, El
Salvador
Tel (503) 2527-9200
[email protected]
Boulevard del Hipódromo, 523,
Colonia San Benito, San Salvador, El
Salvador
Tel (503) 2527-9200
[email protected]
Colonia Santa Filomena,
Quezaltepeque, Chiquimula,
Guatemale
Tel: 7944-0341; 7944-0348
Colonia Santa Filomena,
Quezaltepeque, Chiquimula,
Guatemale
Tel: 7944-0341; 7944-0348
Via del Serafico, 127 00142 Roma,
Italia
Tel (+39 06) 5140504
[email protected]
15.
Nome e cognome
Hugo Alexander
Guerrero Guerrero
Qualifica
Gerente Tecnico
Unidad Técnica
Institucional
Mancomunidad
16.
Edgar Herrera Scott
Coordinador
17.
Miriam Hirezi
Directora Ejecutiva
Nacional del Plan
Trifinio
18.
19.
20.
Simone Levolella
Mauro Massoni
Massimo Meccheri
21.
Andrea Monaco
22.
Carolina Mónico
Delgado
Coordinadora de
Proyecto
23.
Juan Carlos Montufar
Celada
GerenteTécnico
Unidad Técnica
Trinacional
24.
25.
26.
Michele Morana
Dina E. Morel
Marco Antonio Peña
capo-progetto
Ciudad Limpia
Guatemala – El
Salvador – Honduras
Servizio per la
Cooperazione
Alcalde
Ente
ASINORLU –
Asociación de
Municipios del Norte
de la Unión Republica
de El Salvador
Proyecto Corredor del
Mangle Golfo de
Fonseca
Vicepresidencia de la
República
MAE – DGCS Ufficio II
MAE – DGCS Ufficio II
Oxfam Italia
IILA – Istituto ItaloLatino Americano
CENPROMYPE –
Centro Regíonal de
Promoción de la
MIPMYPE
Plan Trifinio
MAE – DGCS Ufficio IX
CODEFFAGOLFE
Municipio de Sinuapa
27.
Giuliano Perseu
Gestor de Proyectos
Delegación de la Unión
Europea en El Salvador
28.
Luigi Pierleoni
Coordinatore
Programma di
Emergenza della
Cooperazione Italiana
in Guatemala
29.
Edgardo Arita Pinto
30.
Marco Rago
CENOC
Capo del servizio
cooperazione
IILA – Istituto ItaloLatino Americano
78
Recapito
Avenida Principal Barrio El Centro
Ciudad de Anamorós
Tel (503) 26470692,
[email protected]
Carretera Conchagua, Colonia
Lomas de Bellas Vista, Poligono 36,
Casa No. 5, La Uniion, El Salvador
Tel. (503) 2605-2255,
[email protected]
Calle Poniente, 5147, Block 122,
Colonia Escalón, San Salvador, El
Salvador
Tel (503) 2263-9870
[email protected]
Tel (504) 2653-2324
[email protected]
Via Giovanni Paisiello, 24 00198
Roma, Italia
Tel +39 (06) 6849-2253
[email protected]
Colonia San Benito, Calle
Circunvalación, 294, San Salvador
Tel (503) 2264-5207 ext. 121
[email protected],
1ª. Avenida 7-01 Zona 5 Colonia
San José Obrero, Esquipulas
Guatemala
Tel (502) 7943- 1548, directo (502)
7943-1577
Fax Trabajo:(502) 7943-1554
[email protected]
San Lorenzo, Honduras
Sinuapa, Honduras
[email protected]
Calle Cortez Blanco Poniente y Calle
Holcim, 2 Urbanización Madreselva
III etapa, Antiguo Cuscatlán, La
Libertad, El Salvador
Tel (503) 2243-2424
[email protected]
av. 6-54, zona 14, colonia el Campo,
Città del Guatemala, Guatemala
Tel (502) 2366-8809
[email protected],
[email protected]
Tel (504) 2653-1353
[email protected]
Via Giovanni Paisiello, 24 00198
Roma, Italia
Tel +39 (06) 6849-248
Nome e cognome
Qualifica
Ente
31.
Horatio Lanzas Reyes
Gerente
HAMUNORCHI
32.
33.
Roger Reyes
Wendy Patricia Reyes
P.
Coordinadora
Unidad Tecnica
34.
Julio Edgardo Santos
35.
Dina Sagastume Cerón
Vice-gerente
36.
José Luis Rhi-Sausi
Direttore
37.
Gianantonio Ricci Melli
38.
Giovanna Rizzi
Coordinador y
Representante para
Centroamerica
Asesora técnica de la
ACRA – Asociación de
Cooperación Rural en
Africa y America Latina
Unidad Seguridad
Democrática SG-SICA,
39.
Ketty Tedeschi
Agregada de
Cooperación Italiana
Embajada de Italia
El Salvador
40.
41.
Ida Tesone
Roberto Turcios
Asesor
42.
Ronny Umansor
Coordenador
43.
Rafael Urbina
responsable
cooperación esterna
44.
Alejandro Benítez
Vásquez
Gerente
ADEL MORAZAN –
Fundación Agencia de
Desarrollo Ecónomico
Local de Morazán
45.
Mario Garnier Vásquez
Analista de Proyecto
ACRA – Asociación de
Cooperación Rural en
Africa y America Latina
CODEFFAGOLFE
Mancomunidad de
Municipios del Sur
NASMAR Honduras
CENOC
Mancomunidad
Trinacional Fronteriza
Río Lempa,
CeSPI – Centro Studi di
Politica Internazionale
MAE – DGCS Ufficio IX
Secretaría Técnica de
la Presidencia de la
República de El
Salvador
Unidad Medio
Ambiente
Municipalidad de
Marcovia
Instituto Nicaragüense
de Fomento Municipal
INIFOM
79
Recapito
[email protected]
Somotillo, Nicaragua
[email protected]
San Lorenzo, Honduras
Nacaome, Honduras
Tel (00504) 787-4060/ 3358-5915;
[email protected]
Tel (504) 9903-3831
[email protected]
Tel (504) 2653-2324 (oficina),
[email protected]
Piazza Margana, 39, 00186 Roma,
Italia
Tel +39 (06) 6990-630
[email protected]
Tel 227-4676 227-4888
[email protected]
Final Bulevar Cancillería, Distrito El
Espino, Ciudad Merliot, Antiguo
Cuscatlán La Libertad,San Salvador
Tel. (503) 2248-8800, cel. (503)
78705742
Calle la Reforma, 158 Col. San
Benito, San Salvador
Tel 2298-4470 2279-3754
[email protected]
Avenida Dr. Manuel Enrique Araujo
n. 5500,
Tel. (503) 2248.9000
Marcovia, Honduras
Entrada Principal al Reparto Los
Arcos.Carretera a la Refinería.
Managua
Tel (00505) 2266-6050 ext. 154,
[email protected]
Km. 165, Carretera a San Francisco
Gotera, Cantón El Triunfo, Caserío
Los López, Morazán, El Salvador
Tel. (503) 2654-0582
[email protected]
[email protected]
Tel 227-4676 227-4888
[email protected]
ALLEGATO 4 CALENDARIO DELLA MISSIONE IN AMERICA CENTRALE
Data
Luogo
6 maggio
7 maggio
Descrizione
Viaggio Roma – San Salvador
San Salvador (El Salvador)
Lavoro di organizzazione della missione
Incontro con l’Ambasciata italiana a San Salvador
Incontro con CEMPROMYPE
8 maggio
San Salvador (El Salvador)
Incontro con CT Plan Trifinio
Incontro con MTFRL
Incontro con la delegazione della Unione Europea
Incontro con PRESANCA
Contatti con SICA, BID, BM, PNUD ecc.
9 maggio
San Salvador (El Salvador)
Analisi di documenti
Visita alla esposizione sui progetti di cooperazione finanziati dalla UE
e dai Paesi europei in El Salvador
Ocotepeque (Honduras)
10 maggio
Sinuapa (Honduras)
11 maggio
12 maggio
Incontri e visita agli uffici della MTFRL
Incontro con il Proyecto “Ciudad Limpia”
Visita al CENOC
Incontro con l’Alcalde di Sinuapa
Esquipulas (Guatemala)
Visita e incontri alla UTT del Plan Trifinio
Quetzaltepeque (Guatemala)
Visita e incontri a ASORECH
Ocotepeque (Honduras)
Visita all’Alcaldia di Ocotepeque
San Salvador (El Salvador)
Incontro con il SICA
Analisi di documenti
Trasferimento al Golfo di Fonseca
13 maggio
14 maggio
La Union (El Salvador)
Lavoro di organizzazione della missione nel Golfo di Fonseca
Visita al Porto della Union
Nicaome (Honduras)
Visita e incontri presso la Mancomunidad NASCAR
San Lorenzo (Honduras)
Visita e incontri presso la CODEFFAGOLFE
Marcovia (Honduras)
Visita e incontri alla Municipalidad di Marcovia
Incontro con INIFOM
15 maggio
Managua (Nicaragua)
16 maggio
Somotillo (Nicaragua)
Visita e incontri presso AMUNORCHI (Proyecto en la Provincia de
Chinandega)
La Union (El Salvador)
Visita al proyecto “Corredor del Mangue” CCAD
Anamoros (El Salvador)
Visita e incontri con ASINORLU
San Francisco Gotera (El
Salvador)
Visita e incontri con ADEL Morazan
San Miguel (El Salvador)
Incontro con il coordinatore del Proyecto Corredor del Mangue
17 maggio
Visita e incontri presso ACRA (Proyecto en la Provincia de
Chinandega)
80
Data
Luogo
Descrizione
18 maggio
San Salvador (El Salvador)
19 maggio
San Salvador (El Salvador)
Lavoro documentario – Partenza per l’Italia
20 maggio
Viaggio
Arrivo a Roma
Incontro con l’ufficio della Presidenza della Repubblica de El Salvador
Incontri con il SICA
81
ALLEGATO 5 ELENCO DEI DOCUMENTI CONSULTATI
Accion Directa Fronteras Abiertas (2011). Migrantes promueven el turismo vivencial en los bosques de las cuencas
transfronterizas de los ríos Puyango -Tumbes y Zarumilla. Proyecto de codesarrollo y cooperación transfronteriza
en el área fronteriza Puyango – Tumbes – Zarumilla (Perú – Ecuador)
ACRA (2009). Información de las Mancomunidades
ACRA (2009). Informe final mapeo rapido de intervenciones en el Golfo de Foseca
ACRA (2009). Mapeo rápido de programas y proyectos en el área del Golfo de Fonseca
ACRA (2009). Municipios
ACRA (2009a). Matriz de proyectos en el Golfo
ACRA (2009b). Matriz de proyectos en el Golfo
ACRA (2011). Proyecto Manejo integral sostenible de los residuos sólidos urbanos en seis municipios del Norte de
Chinandega. Avances de Proyecto
Acuerdo tecnico propuesta de homologacion de vedas, artes y metodos de pesca en el Golfo de Fonseca. 6 de Abril del
2011
Agencia de Desarrollo de las Comumas Rurales y Étnicas de Tarapacà – CeSPI (2009). Fortalecimiento de la red
ganadera de la region trifronteriza bolivia-Chile-Perù
Alcaldes impulsan mancomunidad trinacional en Golfo de Fonseca. LA PRENSA.COM.NI, 26 julio 2011.
http://www.laprensa.com.ni/2011/07/26/nacionales/67947#.Tjr8nV0RB84
Aravena F.R. (207). La integración regional: un proyecto político estratégico. FLACSO
Argentina, Brasile, Paraguay: continua il programma Fronteras Musicales Abiertas. UTL La Paz Servizio Stampa
7/9/2011
Asociación Salvadoreñ para la Promoción de la Ciencias Sociales y Administración – ASCIA. Desarrollo economico local.
Fundación DEMUCA
Cardona R. La integración centroamericana desde lo local: La Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa
Centro Agronomico Tropical de Investigacion y Enseñanza – CATIE, Unión Mundial para la Naturaleza – UICN (2009).
Validacion de una metodologia de monitoreo y evaluacion para fortalecer la estrategia participativa de
ordenamiento de los recursos naturales del Estero Real, Nicaragua
Centroamerica: il contributo di Fronteras Abiertas a processi in corso
CeSPI (2011). Attività 2010
CeSPI (2011). Conceptualización de la cooperación fronteriza en el sistema de la integración centroamericana. Ideas y
prácticas para la contrucción de las microregiones de integración. Documento de Reflexión
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo – CCAD (2004). Proyecto conservación de los ecosistemas
costeros en el Golfo de Fonseca – PROGOLFO
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo – CCAD (2005). Proyecto conservación de los ecosistemas
costeros en el Golfo de Fonseca – PROGOLFO. Documentos del proyecto
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo – CCAD (2006). Documentos
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo – CCAD. Proyecto conservación de los ecosistemas costeros en el
Golfo de Fonseca – PROGOLFO. Ficha del proyecto
Comisión Europea (2009). Programa temático para el medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales,
incluida la energía. Formulario de solicitud de subvención (Partes A y B)
Comisión Europea (2009). Programa temático para el medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales,
incluida la energía. MarcoLogico (Parte C)
Comisión Trinacional del Plan Trifinio (2011). El Salvador. Plan estrategico de la region del Trifinio 2010 – 2020
Contracto de subvención – Ayudas exteriores de la Comunidad Europea – entre la Comunidad Europea y la
Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa
82
Convenio CeSPI – FUNCESSP par a la ejecución del proyecto “Musicalização Cidades Gêmeas”
Convenio CeSPI – Prefeitura Municipal de Bela Vista para la ejecución del proyecto “Musicalização Cidades Gêmeas”
Convenio CeSPI Prefeitura Municipal de Coronel Sapucaia para la ejecución proyecto PIM – Programa de Integração
Musical
Convenio de cooperación tecnica y finanziera entre la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa y Oxfam Italia,
para la ejecucion de las acciones del proyecto “Ciudad limpia: manejo integral de residuos sólidos urbanos en el
Trifinio Centroamericano”. 7 junio 2011
Cutugno T., Contardi M., Conato D., Pierleoni L., Lussignoli F. (2008). Analisi delle criticità e linee guida strategiche per
la gestione dei rifiuti solidi urbani nell’area del Golfo di Fonseca. I rifiuti riciclati nel mondo
Declaracion de León sobre Golfo de Fonseca como reserva de biosfera. 26 julio 2011
Declaracion De León. 26 julio 2011
Di Santo D. (2011). Speciale V conferenza Italia – America Latina. Almanacco Latinoamericano, III
Éuropolis Lombardia, Regione Lombardia, ACRA (2011). Plan integrato de desarrollo transfronterizo del Golfo de
Fonseca. Seminario de Cierre. Choluteca, Honduras 21 y 22 de septiembre de 2011
Ficha de Proyecto Programa Urbal III
FORCUENCAS. Revista informativa sobre proyectos y actividadesbque realiza la Municipal de Marcovia
Fronteras Abiertas. Gestione integrata e sostenibile dei rifiuti solidi urbani in sei municipi della zona nord di
Chinandega
Fronteras Abiertas. Microproyecto Transfronterizo “El Dorado”
Fundación DEMUCA (2011). Territorialización de políticas públicas. Coordinación interinstitucional en Centroamérica y
República Dominicana. Fundación DEMUCA, San José
Grigolo F., Rhi-Sausi J.L. (2012). Fronteras Musicales Abiertas. Una experiencia de cooperación cultural transfronteriza
IILA, CESPI (2011). Percorso preparatorio. Il Sistema-Italia e l'America latina: un cammino comune. V Conferenza
nazionale Italia – America latina e Caraibi
IILA-SICA (2010). Corso di alta formazione La integración construida desde abajo. Cooperación transfronteriza en los
países del SICA.
Iniciativas Locales para el Desarrollo Local (ILDs). Memoria de Labores 2008
IRER (2009). Fronteras Abiertas - Área del Golfo de Fonseca. Análisis de las criticidades y líneas estratégicas para la
gestión de los residuos sólidos municipales en el área del Golfo de Fonseca
IRER (2009). Plan integrado de desarrollo transfronterizo del Golfo de Fonseca. Fronteras Abiertas
IRER (2009). Supporto allo sviluppo della cooperazione transfrontaliera e alla definizione del piano di sviluppo integrato
dell’area del Golfo di Fonseca. Rapporto Finale
Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa (2008). Cohesión social e integración regional territorial de
municipios fronterizos del Trifinio Centroamericano. Documento de sintesi
Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa El Salvador – Guatemala – Honduras (2010). Informe descriptivo
intermedio
Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa El Salvador, Guatemala, Honduras - Centro America. Proyecto:
Cohesión social e integración regional territorial de municipios fronterizos del Trifinio Centroamericano. Marco
Logico de intervencion
Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa. Cohesión social e integración regional territorial de municipios
fronterizos del Trifinio Centroamericano. Marco Logico
Manconunidad Trinacional Región Trifinio (2008). Fomento de la cohesión social e integración regional territorial de
municipios fronterizos del Trifinio Centroamericano
Marteles S., Rhi-Sausi L., Conato D., Velásquez J., Apollo S. (2011). Fortalecimiento de la gobernanza transfronteriza en
América Latina a través de la cooperación descentralizada: La experiencia del programa Fronteras Abiertas. CeSPI
83
Minuta proyecto BID – Sernatur Título del proyecto: Programa de Fomento al Turismo Número del proyecto: CH-L1023
PAIRCA II – Segundo Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana. Scheda di presentazione
PNUD, SICA, AECID (2010). Feria de conocimiento compromiso Centroamerica Panama 2010. CPI Impresiones
Creativas, Ciudad de Panamá
PNUD, SICA, AECID (2010). Feria de conocimiento compromiso Centroamerica Panama 2010. Documento de
sistematización
Prefeitura de Bela Vista (2009). Proyecto Musicalização Cidades Gêmeas
Prefeitura de Coronel Sapucaia Estado de Mato Grosso do Sul. Encaminhamento PIM
Prefeitura de Coronel Sapucaia Estado de Mato Grosso do Sul. PIM – Programa de Integração Musical
Prefeitura de Coronel Sapucaia. Proyecto PIM – Programa De Integração Musical
Presidente Lobo Sosa se reúne con alcaldes de mancomunidad del Golfo de Fonseca. Escrito por D.I.P, 27 de Marzo de
2012
PRESISAN – Programa Regional de Sistemas de Información en Seguridad Alimentaria y Nutricional, PRESANCA II –
Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamerica. Scheda di presentazione
Progetto Fronteras Abiertas. Accordi e convenzioni
Progetto Fronteras Abiertas. Adesioni e lettere di riconoscimento per il lavoro svolto
Programa Fronteras Abiertas (2012). Lombardía presenta en la Unión propuesta de base para Plan Integrado de
Desarrollo Transfronterizo
Projeto Sebrae Cdt Al Cooperação Técnica Brasil / América Latina Plano de trabalho sintético 2011
Proyecto "Cultura e Identidad en una pequeña comunidad fronteriza del MERCOSUR" Apoyo a los programas culturales
del Colegio Nacional “Capitán Marcial Ramírez” y de la Radio Comunitaria “Joven” (96.1) del Municipio de
Carmelo Peralta, Paraguay
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Cronograma general
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Quiene somos
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Primer Informe Enero 2005 – Abril 2006
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Marco Lógico – Creación Página Web
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Marco Lógico – Forums Anuales 2005-2006-2007
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Marco Lógico General
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Marco Lógico – Sistematización Acciones piloto
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Plan Operativo General
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). (2006). Memoria. I Foro Anual “Intercambio de experiencias sobre alternativas de reducción de la
vulnerabilidad de las familias del Golfo de Fonseca”
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Presentación Proyecto OIKOS
Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad de las familias pobres en el Golfo de Fonseca” (Nicaragua-Honduras-El
Salvador). Sub Proyecto en Comunidades El Salvador
84
Proyecto ASINORLU
Proyecto Conservación de los Ecosistemas Costeros en el Golfo de Fonseca – PROGOLFO (2009). Informe Técnico
“Estrategia regional para el manejo integrado de los recursos naturales costero marinos en el Golfo de Fonseca, El
Salvador, Honduras y Nicaragua”
Proyecto Conservación de los Ecosistemas Costeros en el Golfo de Fonseca – PROGOLFO (2009). Informe técnico
“Estudio socio-económico del área natural protegida Cerro Conchagua, El Salvador”
Proyecto Conservación de los Ecosistemas Costeros en el Golfo de Fonseca – PROGOLFO (2009). Hacia un manejo
costero integrado de los ecosistemas costeros: PROGOLFO
Proyecto Conservación de los Ecosistemas Costeros en el Golfo de Fonseca – PROGOLFO (2009). Informe técnico “
Clasificación digital de imágenes de satélite y elaboración de la base de datos del área de PROGOLFO, El Salvador,
Honduras y Nicaragua”
Proyecto Conservación de los Ecosistemas Costeros en el Golfo de Fonseca – PROGOLFO (2009). Informe Técnico
“Perfil para el fortalecimiento municipal del la gestión ambiental en el Golfo de Fonseca, El Salvador, Honduras y
Nicaragua”
Proyecto Conservación de los Ecosistemas Costeros en el Golfo de Fonseca Informe de Avance, Año Uno Febrero 1999 Enero 2000
Proyecto Fomento de la Cohesión Social e Integración Regional Territorial de Municipios Fronterizos del Trifinio
Centroamericano. Informe de Auditoría por el período comprendido del 30 de diciembre de 2008 al 31 de marzo de
2010
Proyecto municipal identificacion del proyecto: “Conservando valores culturales en Fronteras Abiertas”
Proyecto Trinacional corredor del Mangle Golfo de Fonseca (2010). Selección de areas criticas en el corredor del
Mangle para impulsar acciones de conservación y recuperación del ecosistema
Proyecto Trinacional corredor del Mangle Golfo de Fonseca (2010). Diagnóstico de asimetrías entre ordenanzas
municipales y otros instrumentos de regulación a nivel trinacional
Proyecto Trinacional corredor del Mangle Golfo de Fonseca (2010). Línea base del proyecto corredor Trinacional del
Mangle, Golfo de Fonseca
Proyecto Trinacional corredor del Mangle Golfo de Fonseca (2010). Manual trinacional de instrumentos legales y
normativos del Golfo de Fonseca en materia ambiental
Proyecto Trinacional corredor del Mangle Golfo de Fonseca (2010). Mapa de actores en desarrollo humano y medio
ambiente en el Golfo de Fonseca
Proyecto Trinacional corredor del Mangle Golfo de Fonseca (2010). Monitoreo del proyecto corredor del Mangle
Radio Comunitaria, Joven FM, de Carmelo Peralta, Paraguay
Rhi-Sausi J.L., Coletti R. Cross-border regional integration and cooperation in Latin America: experiences and
perspectives
Rhi-Sausi J.L., Conato D. (2008). Cooperación descentralizada Unión Europea-América Latina y desarrollo económico
local. Colección de Estudios de Investigación / Número 6. Barcelona
Rhi-Sausi J.L., Conato D. (coord) (2009).Cooperación transfronteriza e integración en América Latina. CeSPI, Roma
Sanna V.S. (2011). Estudio comparado sobre la legislación e institucionalidad del ordenamiento y desarrollo territorial
de los países que conforman el sistema de la integración Centroamericana (SICA) y la Unión Europea. CeSPI Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa
SEBRAE – CDT AL (2011). Plan de trabalho sintético 2011.
SEBRAE – CDT AL. Cooperação e integração transfronteiriça.
Sebrae Cdt Al . Seminário A presentação Da Metodologia De Apoio Ao Relacionamento E Cooperação Transfronteiriça
Sebrae Cdt Al Na América Latina
SEFRO – Programa Regional de Seguridad Fronteriza en America Central. Scheda di presentazione
85
Sistema de la Integración Centroamericana – SICA. (2011). Consulta Regional de la Carta Centroamericana de la
Autonomía Municipal. Documento de Trabajo
Sistema de la Integración Centroamericana – SICA. (2011). Consulta Regional de la Carta Centroamericana de la
Autonomía Municipal. Borrador Consolidado
Sistema de la Integración Centroamericana – SICA. Scheda di presentazione
Task Team on South-South Cooperation (2011). Cooperación en la Región del Trifinio: un caso de cooperación
transfronteriza Sur-Sur. Estudio de caso
Términos de Referencia Para la contratación de Servicio de Consultoría Internacional en: Desarrollo Turistico
Umanzor J.R., Reina J.Z., Aguilar V. Sistematización de la experiencia proyecto FORCUENCAS fase II Alcaldía Municipal
de Marcovia
UNESCO – MAB (2010). Reserva de la Biósfera Trifinio Fraternidad
URB-AL III . Proyecto: Fomento de la cohesion social e integracion regional territorial de municipios fronterizos del
Trifinio Centroamericano. Informe de seguimiento semestral enero – diciembre 2009
URB-AL III. Cohesión, inclusión y desarrollo social a través del turismo sostenible. Fronteras Turísticas.Formulario de
solicitud de subvención
URB-AL III. Cohesión, inclusión y desarrollo social a través del turismo sostenible. Fronteras Turísticas. Marco Logico
URB-AL III. Fronteras Turísticas Perù-Bolivia-Argentina-Italia.Cohesión, inclusión y desarrollo social a través del turismo
sostenible. Evaluación de Impacto.
86
ALLEGATO 6 ZONE DI INTERVENTO DEL PROGETTO
87