Concept Document per proposte di modifica legislativa

TAVOLO TECNICO SULLE COMPETENZE DEL
CONTROLLORE DEL TRAFFICO AEREO
Concept Document
per
proposte di modifica legislativa e
regolamentare
v 0.1
1
CONTROLLO DEL DOCUMENTO
REGISTRAZIONE MODIFICHE
Edizione No
Data
0.1
10/05/11
Motivi delle modifiche
Creazione del Documento
Pagine modificate
Tutte
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
2
1. INTRODUZIONE
1.1 Premessa
1.1.1 Brevi cenni al concetto di responsabilità impropria, posizione di
garanzia ed orientamento giurisprudenziale quanto all’errore medico
ed alla determinazione del nesso eziologico
1.1.2 Identificare le norme vigenti per l’ATM in ambito nazionale
1.1.3 Analizzare le sentenze di:
•
•
•
•
1.2
Cagliari
Capoterra
Linate
Ronchi
Obiettivi
1.2.1 Individuare le discrasie normative tra norme ATM vigenti e leggi
nazionali
1.2.2 Individuare le carenze funzionali in seno a:
• Competente Autorità
• Providers
• Pubblica Amministrazione: Ministeri competenti, Organi
legislativi, Magistratura
1.2.3 Individuare possibili soluzioni a:
• breve termine
• medio/lungo termine
3
2. ELABORAZIONE DELLA MATERIA
2.1 Analisi del recepimento della normativa ATM in ambito nazionale
2.2 Identificazione dei punti critici della sentenza di Cagliari
2.3 Confronto con le sentenze precedenti
2.4 Identificazione degli aspetti comuni
2.5 Categorizzazione dei punti critici
2.6 identificazione delle discrepanze tra la normativa tecnica e le Leggi
italiane
2.6 Identificazione delle carenze funzionali in ambito:
2.6.1 ENAC
2.6.2 ENAV/A.M.
2.6.3 Istituzioni
3. LEGISLAZIONE INTERNAZIONALE RILEVANTE
3.1 Regolamenti e/o Direttive EU
3.2 Altre norme EU
3.3 ICAO
4. INDIVIDUAZIONE DELLE POSSIBILI SOLUZIONI
4.1 A breve termine:
4.1.1 Decreto interministeriale
4.1.2 Regolamento ENAC
4.1.3 Riformulazione degli ordini di servizio ENAV che presentano criticità per
la responsabilità dei CTA
4.2 A medio/lungo termine:
4.2.1 Studio di fattibilità per modifica artt. C.P. responsabilità giuridica dei CTA
4.2.2 Studio di fattibilità per modifica Codice della Navigazione
4
1.
INTRODUZIONE
1.1 Premessa
La produzione di questo documento è frutto di una sinergia di vedute ed intenti
venutasi a creare all’indomani della sentenza di condanna del 10 dicembre 2010, da
parte della Corte di Cassazione, di due controllori di volo militari, coinvolti
nell’incidente aereo di Cagliari del 24 Febbraio 2004, per il reato di cui all’art. 589 del
Codice Penale.
L’ENAC, raccogliendo e condividendo le sensibilità provenienti da entrambi i fornitori
dei servizi del traffico aereo, l’Aeronautica Militare e l’Ente Nazionale Assistenza al
Volo, nonché dalle organizzazioni sindacali e dall’Associazione professionale, ha
intrapreso una serie di iniziative istituzionali al fine di incoraggiare lo sviluppo di una
corretta cultura della sicurezza e valutare l’opportunità di promuovere appositi
provvedimenti legislativi.
Le motivazioni della sentenza hanno evidenziato una posizione di garanzia sui
controllori del traffico aereo venendo riconosciuta a carico degli stessi la responsabilità
di accertamento di capacità e conoscenze tecniche di competenza degli equipaggi
nonché la responsabilità di polizia della navigazione. Come tale la sentenza ha così
ampliato le funzioni professionali dei controllori che possono perciò incorrere in
responsabilità penali individuali pur seguendo correttamente comportamenti rispondenti
alla vigente regolamentazione aeronautica.
La mancanza nell’ordinamento giuridico italiano di una legge specifica che regoli, in
maniera chiara ed univoca, competenze e responsabilità assegnate agli operatori del
controllo del traffico aereo, ha indotto quindi la Direzione Generale di ENAC ad istituire
un tavolo tecnico incaricato di redigere, con il contributo degli stakeholders del settore,
un testo normativo da avviare con la massima celerità, attraverso gli opportuni canali
istituzionali, alle previste fasi di finalizzazioni; inoltre lo stesso tavolo tecnico è
incaricato di effettuare un approfondimento finalizzato a definire, nelle more della
pubblicazione di norme di rango legislativo, eventuali azioni, nell’ambito dei compiti
istituzionali dell’ENAC, mirate a meglio chiarire la posizione del controllore del traffico
aereo e coerenti con il ruolo istituzionale e con la missione dell’Ente in tema di safety, di
promozione dello sviluppo dell’aviazione civile e di garanzia della qualità dei servizi e
della competitività.
Il tavolo tecnico così definito e legittimato ha individuato il seguente percorso di
elaborazione:
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• analizzare la legislazione e la normativa tecnica vigenti al fine di
individuare gli elementi necessari per una possibile modifica della stessa;
• valutare le implicazioni della sentenza e/o analoga giurisprudenza in
materia, sulle responsabilità dei controllori del traffico aereo;
• identificare le carenze organizzative e funzionali in termini di gestione delle
rispettive competenze e di applicazione delle procedure;
• individuare le conseguenti azioni nel breve, medio e lungo termine (ad
esempio, nell’immediato, eventuali modifiche ai Regolamenti ENAC e/o,
nel lungo periodo, ipotesi di decreto (inter)ministeriale sulle responsabilità
e sulle competenze dei CTA);
• estendere alla figura professionale dei FISO quanto elaborato per i
controllori del traffico aereo, tenendo conto delle differenze che
contraddistinguono le rispettive competenze e responsabilità;
• dirimere ogni dubbio e/o controversia sul lessico e sulla terminologia
utilizzate nel contesto ATM;
1.1.1
Identificare le norme vigenti per l’ATM in ambito nazionale
La scarsa chiarezza ravvisata nell’ambito dei compiti, delle responsabilità,
delle limitazioni e delle competenze specifiche dei controllori del traffico aereo e dei
FISO all’indomani della sentenza della Corte di Cassazione è frutto di un’altrettanto
equivoca identificazione della normativa che ha come destinatarie le suindicate categorie
professionali. Inoltre, il frequente ripetersi di scenari operativi in cui il giudizio
cognitivo, la consapevolezza situazionale e il ciclo di processo decisionale determinano
un ventaglio di numerose opzioni adottabili nel dirimerli, fa sì che, causa la richiesta di
una soluzione in tempi estremamente rapidi, uno stesso problema possa esser risolto in
maniera differente con diverse conseguenze e quindi è necessario che l’analisi a
posteriori, effettuata in ambiente psicologico decisamente migliore, debba tener conto di
tali fattori contingenti.
Così, a maggior ragione, la chiarezza delle fonti normative interviene a facilitare il
compito degli operatori del controllo del traffico aereo considerando comunque che la
formazione professionale ricevuta lo agevola nell’applicazione della normativa
specificatamente operativa che consente di fornire il servizio in accordo ai parametri di
safety e di qualità delle prestazioni.
Il presente documento conterrà pertanto una sintesi delle fonti giuridiche vigenti per la
fornitura dei servizi del controllo del traffico aereo sul territorio italiano, sia di stampo
codicistico che prettamente tecnico operativo.
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Tutto ciò ha, comunque, come premessa indefettibile il quadro
giurisprudenziale consolidatosi inerente alle attività a “rischio consentito” e non solo.
La complessità delle attività coinvolte che non favoriscono l’imputazione
della colpa in maniera netta, la forte pressione sociale e mediatica di fronte alle tragedie
affinchè non si ripetano e la consapevolezza di un livello di civiltà accresciuto,
rappresentano, questi, elementi che inevitabilmente si irradiano anche all’operato della
magistratura, talvolta, come crediamo in questo caso, attraverso un propagarsi
ondeggiante.
La giurisprudenza che si è occupata dell’errore medico è un chiaro esempio
del passaggio da un atteggiamento benevolo, tipico del passato quando si riteneva che,
in tema di colpa professionale del sanitario, i concetti di imperizia, negligenza ed
imprudenza, andassero valutati secondo criteri del tutto particolari, per il frequente
insorgere del rischio e del fortuito, ad uno eccessivamente aspro degli anni 90 ed inizio
2000, per poi trovare una rimodulazione più responsabile ed equa con la sentenza
“Franzese”. Certo è che l’orientamento è quello della maggior responsabilizzazione dei
soggetti coinvolti affinchè tutto sia fatto e tentato al fine di evitare che le tragedie
occorrano.
Bisogna, altresì, prendere atto della difficoltà di trovare un’unica norma di
salvaguardia legale quale potrebbe sembrare per es. l’art. 2236 cc, di per se inidoneo allo
scopo che qui stiamo perseguendo, in quanto l’accertamento della colpa non può, in
alcun modo, essere effettuato in base agli elementi contemplati nell’art. 2236 c. c.,
dovendosi invece applicare le regole generali di cui all’art. 43 c.p..
Ciò anzitutto perché la norma civilistica non può essere applicata in via
analogica, stante il suo carattere eccezionale rispetto ai principi generali vigenti in
materia; inoltre, nell’ordinamento penale, il grado della colpa è previsto solo al fine di
determinare l’ammontare della pena o quale circostanza aggravante, ma in nessun caso
quale elemento determinante per la sussistenza dell’elemento psicologico del reato e
dunque quale parametro fondante della responsabilità penale. L’art. 2236 c.c. è dunque
diretto esclusivamente a disciplinare l’obbligo del risarcimento derivante da
responsabilità contrattuale o aquiliana, mentre la valutazione penalistica della colpa
medica dovrà essere condotta secondo i parametri previsti dall’art. 43 c.p.,
distinguendosi i vari gradi della colpa solo ai fini della commisurazione della pena ex
art. 133 c.p..
Ciò che potrebbe (e dovrebbe) essere fatto subito, per rendere chiari e
trasparenti, sia i limiti, che le regole che gli operatori devono osservare, è una generale
opera di revisione e reinterpretazione chiara delle norme e dei compiti ispirando
l’operato dei destinatari al massimo senso di responsabilità e trasparenza. Ciò che
intendiamo è un approccio frammentario alla materia che analizzi e corregga ogni
singola sfaccettatura della materia: individuazione delle carenze strutturali ed
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organizzative, dirimere ogni dubbio e/o controversia sul lessico e sulla terminologia
utilizzate nel contesto ATM, definizione di standard redazionali- troppo spesso locuzioni
quali :”per quanto possibile”, o l’uso del condizionale, vengono usati nella stesura di
ordini di servizio operativi e tale tecnica redazionale non è corretta-, riformulazione
delle norme e procedure rilevate come critiche, re-interpretazione delle norme non
chiare, costante monitoraggio dell’attività e dei feed-back operativi e pronta reazione
gestionale ai problemi rilevati.
La just culture, in tal senso, assume il ruolo cardine di traghetto verso
l’incontro ed il connubio con il mondo extra-aeronautico, permette a regulator e provider
di adattarsi costantemente alle mutevoli esigenze dell’utenza fronteggiando l’insorgere
di criticità con la pronta reazione che il diffuso reporting offre.
1.1.2
Analizzare le sentenze di Cagliari, Linate, Ronchi dei Legionari e
Capoterra
La scelta di estendere l’analisi delle sentenze che in tutti e tre i gradi di giudizio
hanno avuto un verdetto di condanna nei confronti dei controllori del traffico aereo
coinvolti nell’incidente del 24 febbraio 2004 a quelle emesse nei precedenti casi di
Milano Linate del Settembre 2001, di Ronchi dei Legionari del ??? e di Capoterra del
??? è frutto del percorso di elaborazione che il tavolo tecnico ha deciso di intraprendere:
• analizzare le evidenze scaturite al termine delle indagini condotte dopo
gli incidenti:
• analizzare le lacune presenti all’interno del sistema globale fornitore del
servizio, comprendente quindi tutti gli attori e le organizzazioni
coinvolti;
• individuare le analogie e le similitudini tra i procedimenti giudiziari
nonchè tra le carenze organizzativo-funzionali dei quattro eventi;
• ordinare quanto elaborato classificandolo per categorie onde facilitare le
successive fasi dello studio;
• individuare le possibili spiegazioni che hanno indotto ad ampliare le
funzioni professionali dei controllori al punto da poter incorrere in
responsabilità penali individuali pur seguendo correttamente
comportamenti rispondenti alla vigente regolamentazione aeronautica;
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La scelta del Tavolo Tecnico non è pertanto limitata ad uno studio focalizzato sul
Visual Approach, elemento operativo centrale del caso di Cagliari, bensì è quella di
affrontare un approccio più complesso comprendente sia l’aspetto prettamente giuridico
e giurisprudenziale ma anche quello della normativa e delle procedure operative nonchè
evidenziare l’importanza di un sistema organizzativo che riesca in maniera ottimale a
colmare tutte le possibili falle, causa di eventi fatali per la salvaguardia della sicurezza.
In tale maniera è possibile individuare al meglio gli obiettivi prefissi in sede di
istituzione del Tavolo Tecnico.
1.2
Obiettivi
Individuare le discrasie normative tra le norme ATM vigenti e le leggi
nazionali aiuta a comprendere le cause di tale anomalia e di conseguenza offrire il
possibile percorso per sanare gli elementi di difformità e nei casi peggiori di
contrasto; risultato di tale indagine analitica sarà quello di offrire a tutti gli attori
coinvolti, Competente Autorità, Fornitori dei servizi ATM, controllori del traffico
aereo e FISO un panorama più chiaro e definito nell’espletamento delle proprie
funzioni e nella gestione delle rispettive responsabilità.
Individuare le carenze nell’approccio funzionale delle Organizzazioni
dell’ambito ATM e degli Organi istituzionali coinvolti ha, analogamente
all’aspetto giuridico, lo scopo di identificare le cause di tali pericolose lacune
consentendo di avviare un processo di sanatoria accrescendo la salvaguardia
dell’elemento principe dei servizi ATM, ossia la safety.
In termini pratici tutto si resolve individuando due differenti tipi di
soluzione, a medio e a lungo termine, per la differente complessità di elaborazione
della materia e per le differenti tempistiche richieste; ciò comporta l’istituzione di
un ulteriore Tavolo Tecnico, con competenze prettamente giuridiche, abile in
primis a finalizzare una proposta di revisione della Regolamentazione attualmente
vigente e successivamente ad elaborare una proposta normativa atta a garantire gli
operatori del settore ATM nell’espletamento delle proprie funzioni e
responsabilità senza gravarli di ulteriori competenze.
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2.
ELABORAZIONE DELLA MATERIA
2.1 Analisi del recepimento della normativa ATM in ambito nazionale
Con il D.L. n.616 del 6 marzo 1948 convertito in Legge n. 561 del 17 aprile 1956, è
stata approvata e resa esecutiva la Convenzione Internazionale per l’Aviazione Civile,
stipulata a Chicago il 7 dicembre 1944 (nota come Convenzione di Chicago).
La Convenzione consta di 96 articoli. Di rilievo, ai fini delle norme applicabili, sono i
seguenti articoli:
- L’articolo 37 (Ogni Stato contraente s’impegna a collaborare nell’assicurare il
più alto grado possibile di uniformità nei regolamenti, nei modelli, nelle procedure , e
nell’organizzazione relativi
agli aeromobili, al personale, alle rotte aeree ed ai servizi ausiliari, in tutti i casi in cui
tale uniformità faciliti e migliori la navigazione aerea. A tal fine l’Organizzazione per
l’Aviazione Civile Internazionale adotterà e, se necessario, modificherà di volta in volta,
gli standards internazionali ed i sistemi pratici e le procedure raccomandate,relativi:
…omissis (sono citate le materie oggetto della prima formulazione degli Allegati
denominati Annessi).
- L’articolo 38 (Ogni Stato al quale riesca impossibile di conformarsi
completamente con tale standard o procedura internazionale, o di adottare pienamente i
propri regolamenti o sistemi pratici con le modificazioni dello standard o della
procedura internazionale,oppure che ritenga necessario di adottare regolamenti o sistemi
pratici differenti in qualche particolare da quelli stabiliti da uno standard internazionale,
notificherà immediatamente all’Organizzazione per l’Aviazione Civile Internazionale le
differenze fra i propri metodi e quelli stabiliti dallo standard internazionale……omissis.
- L’articolo 90 che fissa le modalità di adozione degli Allegati (Annessi) alla
Convenzione.
L’ICAO (International Civil Aviation Organization) è l’organismo (di cui oggi
fanno parte tutti gli Stati del mondo) che è stato incaricato di amministrare i principi
della Convenzione di Chicago. Il compito dell’ICAO è quello di sviluppare i principi e
le tecniche della navigazione aerea internazionale e di incoraggiare la pianificazione e lo
sviluppo del trasporto aereo.
L’ICAO, nel corso di diversi decenni dalla sua fondazione, ha prodotto una mole
notevole di pubblicazioni di carattere tecnico, economico e legale, che sono suddivise in
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quattro gruppi: gli Annessi (Annex), i Documenti (Documents, chiamati anche Manuali
tecnici ed identificati con un numero preceduto dall’abbreviazione Doc), i Documenti di
lavoro (working paper) ed altre pubblicazioni di informazioni di interesse generale
(studi, circolari, resoconti tecnici ecc.).Il continuo evolversi delle attività connesse allo
sviluppo dell’aviazione civile ha portato il numero degli Annessi a 18.
Per quanto riguarda la posizione dell’Italia, contrariamente a quanto avviene nei
maggiori Paesi del mondo (ad esempio Stati Uniti e Gran Bretagna) dove la gestione
dell’aviazione civile è affidata ad un’unica autorità (FAA in USA e CAA in Gran
Bretagna), la materia è affidata a più enti, un Ente Regolatore (ENAC) e due Enti
fornitori di servizi (ENAV e Aeronautica Militare). Si tratta in pratica di tre
Amministrazioni che usano procedure differenziate a livello organizzativo e
amministrativo; a volte il risultato è quello di fornire soluzioni alle problematiche
operative in tempi non accettabili per un settore come quello del trasporto aereo che
richiede risposte rapide e competenti.
Ripercorriamo brevemente gli ultimi sviluppi nazionali in fatto di attribuzioni delle
competenze aeronautiche e degli aspetti normativi:
- Con la Legge n. 24 del 29/01/1957 è stata data “delega” al Governo per l’approvazione
entro 3 anni degli Allegati Tecnici alla Convenzione Internazionale per l’Aviazione
Civile; tale delega non è stata mai esercitata.
- Con il D.P.R. n. 145 del 24 marzo 1981 viene istituita l’Azienda Autonoma di
Assistenza al Volo (oggi ENAV S.p.A.) con il compito di fornire i servizi di assistenza
al volo sugli spazi aerei di pertinenza italiana.
- Con il D.P.R. n. 484 del 27 luglio 1981 all’art.1 vengono definiti gli Spazi Aerei e la
suddivisione dei servizi di assistenza al volo tra l’Azienda Autonoma di Assistenza al
Volo e l’Aeronautica Militare.
Il Codice della Navigazione art.687, come modificato dall’art. 1della Legge 13 maggio
1983 n.213, indica le modalità di recepimento dei principi generali contenuti negli
Annessi alla Convenzione di Chicago; in particolare prevede che l’adeguamento del
nostro ordinamento agli Annessi ICAO sia subordinato ad altri due atti legislativi:
- Un Decreto del Presidente della Repubblica per recepire in Italia i principi generali
contenuti negli Annessi; questo atto si è già compiuto con il D.P.R. n. 461 del 4 luglio
1985;
- Più Decreti del Ministro dei Trasporti con i quali verrà data attuazione alla disciplina
pratica degli Annessi. Solo l’Annesso 1 è stato recepito ed è oggi legge della Repubblica
essendo stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale nel febbraio 1989 (se pur con Decreto
del Presidente della Repubblica).
Al di là del formale recepimento, fin dal 1948, in Italia è prassi gestire il traffico aereo in
11
accordo alla Convenzione di Chicago (ICAO) così come peraltro è confermato dal
disposto (art. 2) del D.P.R. n. 484 del 27/07/1981 sopra citato.
- Con la Legge n. 665 del 21 dicembre 1996 l’Azienda Autonoma di Assistenza al Volo
per il Traffico Aereo Generale è trasformata in ente pubblico economico denominato
Ente Nazionale di Assistenza al Volo (ENAV) e successivamente, a norma dell’art. 35,
comma 1, Legge 17 maggio 1999, trasformato in ENAV S.p.A.. Lo Statuto Sociale
all’art. 4 conferma, fra l’altro, l’esercizio dei servizi di assistenza al volo alla Società.
- Con il D.L. n. 250 del 25 luglio 1997 viene istituito l’Ente Nazionale per l’Aviazione
Civile (ENAC) per l’esercizio delle funzioni amministrative e tecniche già attribuite alla
Direzione Generale dell’Aviazione Civile (DGAC), al Registro Aeronautico Italiano
(R.A.I.) ed all’Ente Nazionale della Gente dell’Aria (E.N.G.A.). All’art. 13 è prevista la
nomina, con decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione, di una apposita
commissione per il recepimento, fra l’altro, della normativa tecnica ICAO.
Ogni Stato membro dell’ICAO deve provvedere, direttamente o tramite accordi con
l’autorità aeronautica di un altro Stato, a fornire il servizio di informazioni aeronautiche
sul proprio territorio e sui territori per i quali ha assunto la responsabilità di fornire i
servizi ATS, secondo gli standard delineati nell’Annesso 15. Per l’Italia, l’ente preposto
a fornire il servizio è l’ENAV.
Il servizio di informazioni aeronautiche viene espletato mediante l’allestimento e la
diffusione di un certo numero di pubblicazioni, che nel loro insieme sono conosciute
come pacchetto di informazioni aeronautiche integrate (Integrated Aeronautical
Information Package).
Il pacchetto è costituito da:
· l’AIP (Aeronautical Information Publication), incluso il servizio di aggiornamento,
· i supplementari all’AIP,
· i Notam (Notices To Airmen),
· le Circolari di Informazioni Aeronautiche (AIC),
· le checklist e i sommari per il controllo delle operazioni di aggiornamento.
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2.2 Sentenza di Cagliari – Analisi della Responsabilita' del CTA
La sentenza di Cagliari, confermata dalla Corte di Cassazione, ha determinato
certamente un pericoloso precedente in materia di Responsabilita' del Controllore del
Traffico Aereo nello svolgimento delle proprie funzioni operative. Lo scenario che ne
scaturisce delinea una linea di responsabilizzazione del CTA a prescindere dal rispetto o
meno di quanto previsto dalla normativa tecnico-operativa in vigore e che quindi esula
dalle normali funzioni di un operatore, attribuendogli mansioni e doveri che nulla hanno
a che fare con gli obiettivi che il controllo sicuro e spedito del traffico aereo si prefigge.
Normativa operativa ( contenuta nell'allegato 1) e Leggi nazionali in materia di doveri e
responsabilita' sembrano andare in direzioni totalmente opposte ed il gap che tra queste
si e' formato permette di interpretare arbitrariamente il rispetto di procedure la cui non
applicazione porterebbe il CTA all'applicazione di sanzioni ed a creare situazioni
potenzialmente pericolose che l'istituzione di una procedura apposita avrebbe lo scopo di
evitare.
Molto utile sarebbe quindi evidenziare passo passo quelle che sono state le azioni del
CTA durante le fasi precedenti all'incidente, analizzare il rispetto o meno delle
procedure e della normativa tecnico-opertiva prevista per quelle condizioni di volo e i
comportamenti tenuti o che sarebbero dovuti essere rispettati, nei confronti dei quali il
Magistrato ha ravvisato colpevolezza o negligenza da parte del personale condannato.
Schematizzando andremo ad indicare:
1.
2.
3.
4.
1.
normativa tecnico-operativa;
azioni intraprese dal Controllore;
motivazioni della Sentenza di condanna;
conclusioni.
Normativa tecnico-operativa
1) Riferimenti normativi Visual Approach:
v ICAO – Doc. 4444 parte 4 paragrafo 9
v Normativa ENAV-Aeronautica Militare approvata da ENAC (ex Direzione
Generale dell’Aviazione Civile), pubblicata in AIP Italia (Pubblicazioni
Informazione Aeronautiche) sez. RAC 1-35.
v Definizione (traduzione da Doc 4444-RAC 501 dell’ICAO):
Un avvicinamento eseguito da un volo IFR quando una parte della o tutta la
procedura di avvicinamento strumentale non è completata e l’avvicinamento viene
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effettuato con riferimento visivo al terreno.
v Modalità di applicazione:
Estratti dalla Normativa ENAV-Aeronautica Militare pubblicati nella RAC 1-35
di AIP Italia:
Ø Su proposta del controllore o su richiesta del pilota, un volo IFR può essere
autorizzato a condurre un avvicinamento a vista a condizione che il pilota sia in
grado di mantenere il riferimento visivo con il terreno e:
§ il ceiling riportato sul bollettino (MET-REPORT dell’aeroporto) sia a/o al di sopra
del livello di avvicinamento iniziale pubblicato della procedura strumentale
assegnata all’aeromobile; o
§ il pilota dichiari, allorquando raggiunto il livello di avvicinamento iniziale, ovvero
in qualsiasi punto della procedura di avvicinamento se già iniziata, che le
condizioni meteorologiche sono tali da fargli ritenere che l’avvicinamento a vista
e l’atterraggio potranno essere completati con ragionevole certezza.
Nota : ceiling è l’altezza al di sopra del suolo o dell’acqua della base del più basso strato
di nubi al di sotto di 6000 metri (20000 piedi) che copre più della metà del cielo.
- La separazione dovrà essere garantita tra l’aeromobile autorizzato all’avvicinamento a
vista e gli altri aeromobili in arrivo e in partenza.
…… Omissis ………
- Se un pilota riporta di aver perduto il riferimento visivo con il terreno e/o il contatto
visivo con l’aeromobile precedente, il controllore ristabilirà le separazioni standard
(procedurale/radar) solo dopo che il pilota riporti ad un livello, come istruito,
compatibile con la minima altitudine di settore/minima di vettoramento radar per la
fornitura del servizio.
Estratti della normativa ENAC per l’utenza:
A) Disposizione n. 41/8879/A.M.O del 20 Giugno 1991 (allegato 15): divieto di
effettuare visual approach di notte (da 30 minuti dopo il tramonto a 30 minuti prima
dell’alba) per il traffico di aviazione generale (operazione di aeromobile diversa da
operazione di trasporto commerciale o di lavoro aereo).
B) Disposizione n. 41/8880/A.M.O. del 20 Giugno 1991 (allegato 15): condizioni
operative, riguardanti il visual approach di notte per le Società di trasporto Pubblico di
persone o merci inviate a tutte le Direzioni di aeroporto e di seguito sintetizzate:
1) partecipazione a corsi di addestramento per il volo a vista notturno;
2) conoscenza della orografia dell’aeroporto di destinazione;
3) impossibilità di effettuare la procedura strumentale;
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4) dotazione del trasponder modo C efficiente e radioaltimetro;
5) visibilità 5 km e ceiling superiore alla quota di inizio procedura.
C) Doc. 41/23100/M3 ed. 1997-Norme operative per l’esercizio degli aeromobili in
servizio di trasporto pubblico (pag. 36): Avvicinamenti a vista – L’ENAC fissa i limiti
di visibilità in valori di RVR (Runway Visual Range) non inferiori a 800 metri.
Ne consegue che il valore di visibilità di 800 metri RVR, in funzione delle condizioni di
cui al punto B) precedente, è applicabile solo di giorno.
2) Azioni intraprese dal Controllore
Il Controllore del Traffico aereo autorizzava il volo CIT 124 alla procedura strumentale
ILS PAPA pista 32 a Cagliari Elmas. Il pilota, dichiarando di avere il campo in vista,
chiedeva formalmente di effettuare un “visual approach”. Il comandante rispondeva
positivamente alla domanda del controllore che chiedeva se fosse abile a mantenere la
separazione dagli ostacoli durante l’avvicinamento a vista per pista 32. Quindi il
controllore autorizzava il visual approach, chiedendo al pilota di richiamare al momento
dell’attraversamento della quota di 5000 piedi. Alla comunicazione del pilota, che
riportava l’attraversamento della quota di 5000 piedi, il controllore di avvicinamento lo
istruiva a continuare la discesa, ma non al di sotto di 2500 piedi, e lo istruiva a
contattare, per l’ulteriore discesa, il controllore di Torre. Il volo CIT 124 contattava la
Torre di controllo, dichiarando di aver lasciato la procedura strumentale e di aver
iniziato la procedura di Visual approach. Il controllore lo istruiva a riportare ad 1 miglio
in finale dalla pista 32 di Cagliari Elmas e successivamente lo autorizzava
all’atterraggio. Alla successiva chiamata della Torre, che chiedeva al pilota di riportare
la sua posizione, non vi era risposta. Il CIT 124 aveva urtato contro uno sperone
roccioso del rilievo montuoso dei “Sette Fratelli”.
3) Motivazioni della sentenza di condanna
I controllori del traffico aereo venivano condannati perché dichiarati colpevoli per i
reati di omicidio colposo plurimo e di disastro colposo per aver provocato per colpa,
consistita in imprudenza, negligenza, imperizia ed inosservanza delle norme di comune
esperienza e di quelle specifiche regolanti la materia.
1) Viene ravvisata la violazione delle prescrizioni imposte dalla nota del 21.06.1991
n. 41/8880 della Direzione Generale dell’Aviazione Civile, per non aver verificato
la conoscenza, da parte dei piloti, dell’orografia della zona e di non aver fornito le
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opportune informazioni al riguardo. La corte di cassazione determina infatti che la
normativa predisposta dagli enti nazionali in tema di autorizzazione
all’avvicinamento a vista notturno, doveva ritenersi in vigore ed applicabile anche
ai controllori di volo, in quanto prescrizioni che avevano come destinatari tutti gli
operatori aeronautici.
2) Altro profilo di colpevolezza consiste nell’avere impartito ai piloti la prescrizione
ingannevole concernente la quota minima da mantenere da parte dell’aeromobile
pari a 2500 piedi in una zona distante dall’aeroporto dove le minime di settore,
per la presenza delle montagne, erano ben superiori e di aver omesso ogni avviso
di allarme quando era chiaro che il velivolo stava viaggiando a quote discendenti,
sino ad un livello inferiore a quello delle montagne presenti (alte oltre 1000
metri).
3) Si evidenzia poi la imprudente ed imperita autorizzazione al visual approach
concessa dal controllore allorché l’aeromobile si trovava ancora molto distante
dalla pista di atterraggio (32 NM da Elmas). L’impatto con il massiccio di Bacu
Malu avveniva quando l’aereo era ancora a 17 NM da Elmas, gli imputati quindi,
consapevoli che il CIT 124 si trovava in mezzo al rilievo montuoso dei Sette
Fratelli, avrebbero dovuto segnalare al pilota l’anomalia del percorso intrapreso.
4) E’ configurabile la violazione delle stesse prescrizioni del Documento 4444
dell’ICAO sul punto secondo cui il visual approach è autorizzabile dai controllori
“se il pilota è in grado di mantenere il riferimento visivo con il terreno, in
mancanza di traffico conflittuale e di condizioni meteo controindicate”,
condizione che la Cassazione non considera configurabile in riferimento ad un
volo notturno a distanza notevole dall’aerodromo, quando la discesa immediata
per l’atterraggio non è sicuramente ipotizzabile.
4) Conclusioni
La sentenza della Cassazione configura nuove responsabilità in seno al controllo
del traffico aereo che investono il controllore di un ruolo di polizia della navigazione, di
gestore ed amministratore degli utenti dello spazio aereo (i piloti), ai quali è tenuto ad
imporre, con veri e propri ordini amministrativi (le autorizzazioni), una disciplina per la
circolazione ordinata, spedita e sicura a terra ed in aria degli aeromobili.
L’espressione “polizia della navigazione” deve essere intesa come polizia di
sicurezza del volo, che tramite ordini, autorizzazioni, provvedimenti d’urgenza intende
conseguire l’istanza primaria della sicurezza della navigazione aerea.
Si indica la figura del controllore del traffico aereo come titolare di una posizione
di garanzia non solo al fine di impedire la collisione tra i velivoli, ma in generale per
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impedire il verificarsi di disastri aerei.
Unitamente al comandante del velivolo infatti il controllore del traffico aereo deve
considerarsi garante verso i passeggeri, della sicurezza della navigazione in relazione e
nei limiti delle proprie rispettive competenze.
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