linee guida project

LINEE GUIDA PER L’AFFIDAMENTO DELLE CONCESSIONI DI LAVORI
PUBBLICI MEDIANTE LE PROCEDURE PREVISTE DALL’ART. 153 DEL
D.LGS. 163/2006
STAFF SINDACO
AREA TECNICA
VIA ROMA
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INDICE
1. Il regime normativo di riferimento
pag.3
2. Ufficio proponente
pag.3
3. Lo studio di fattibilità
pag.4
4. Le modalità di svolgimento delle procedure di gara
pag.4
5. La corresponsione del prezzo
pag.6
6. Aspetti urbanistici delle procedure di project
pag.6
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1. IL REGIME NORMATIVO DI RIFERIMENTO
Una delle più importanti innovazioni contenute nel D.Lgs. n. 152/2008, correttivo al
D.Lgs. n.163/2006 (d'ora innanzi "Codice"), riguarda l'introduzione di nuove
procedure per l'affidamento delle concessioni di lavori pubblici con l'utilizzo, totale o
parziale di risorse private.
Il D.Lgs. n. 152/2008 introduce all'articolo 153 del Codice un sistema innovativo, che
comporta per l’'amministrazione una scelta preliminare tra la "classica” procedura di
affidamento delle concessioni di lavori pubblici prevista dall'articolo 143 del Codice e
due nuove procedure; è poi prevista una terza procedura, alla quale i soggetti privati
legittimati dalla norma possono ricorrere per superare l'eventuale inattività della
pubblica della amministrazione stessa.
L'Autorità di vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori e forniture, con determinazione
n. 1 del 14/01/09, tenuto conto del nuovo assetto della materia, ha ritenuto opportuno
fornire alle Amministrazioni aggiudicatrici ed alle imprese, alcune prime indicazioni
operative, sia in merito a talune problematiche interpretative riguardanti le nuove
procedure di gara delineate dal legislatore, sia in merito ai contenuti dello studio di
fattibilità.
Le presenti linee guida, nel tracciare sia un percorso procedurale che operativo,
tengono conto, per quanto possibile, oltre che della normativa nazionale di
riferimento, anche delle citata determinazione della Autorità di vigilanza sui Contratti
Pubblici di lavori e forniture.
2. UFFICIO PROPONENTE
Per effetto dell’art. 5 del Regolamento dello Sportello Unico per le Attività
Produttive, approvato con Delibera di Consiglio Comunale n.64 del 28/12/07, sono
state demandate al SUAP tutte le attività preliminari di natura tecnica, economica e
giuridica legate ad iniziative in project financing e finalizzate all’inserimento delle
opere pubbliche o di pubblica utilità nel programma triennale ed elenco annuale di cui
al D.Lgvo n.163/2006, compresa la redazione degli studi di fattibilità, nonché la
responsabilità dell’intero procedimento fino alla individuazione del concessionario.
Sono state demandate al SUAP, nel quadro delle relazioni di partnership pubblicoprivato, anche funzioni di promozione ed attuazione di relazioni di collaborazione
finalizzate all’apporto di risorse umane, competenze distintive, capacità manageriali
ed imprenditoriali che garantiscano all’amministrazione comunale un supporto per la
valutazione degli aspetti tecnici, giuridici ed economici:
- ex ante, per la scelta dell’opportunità di ricorrere al project finance rispetto ad
altre soluzioni di finanziamento alternative;
- in itinere, per la misurazione e la valutazione delle performance del progetto e
per l’assunzione di misure correttive e migliorative;
- ex post, per la valutazione finale della convenienza del progetto e per
formulare alcune considerazioni sull’eventuale replicabilità dell’iniziativa.
L’Ufficio si è pertanto strutturato con una area tecnica ed una area amministrativa in
grado di affrontare gran parte delle problematiche potenzialmente connesse alla
redazione di uno studio di fattibilità da porre a base di gara ai sensi dell’art.
Di volta in volta è prevista la valutazione di specifiche problematiche le quali,
similmente alla elaborazione del Piano Economico Finanziario, potranno essere
affrontate da soggetti diversi, sia esterni che interni all’Amministrazione.
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In particolare gli aspetti collegati alla elaborazione dei bandi di gara, verifica dei
requisiti e delle dichiarazioni previste per legge, nonché quelli collegati alla stesura
ed alla sottoscrizione del contratto saranno affrontati con l’affiancamento dell’Ufficio
Gare e Contratti; gli aspetti legati alla individuazione di eventuali aree di proprietà
privata coinvolte nella proposta, alla stima di aree da cedere in proprietà a titolo di
prezzo, nonché l’avvio delle procedure espropriative, saranno affrontati con l’ausilio
dell’Ufficio Espropri; le problematiche di natura urbanistica saranno valutate con
l’affiancamento del Settore Urbanistica - Servizio Trasformazioni Edilizie ed
Urbanistiche.
Allo Sportello Unico per le Attività Produttive è affidata la supervisione del rispetto
degli obblighi assunti dal concessionario con la sottoscrizione del contratto, fino alla
materiale consegna delle aree e dei lavori.
Lo Sportello Unico per le attività Produttive, avvalendosi dello strumento della
conferenza dei servizi di cui all’art. 14/bis della L. 241/94, così come previsto
dall’art. 153 comma 10 lettera c) del Codice Unico, porrà in approvazione della
progettazione preliminare.
In quella stessa sede si definiranno le azioni da intraprendere in linea più generale per
l’ottenimento di pareri, nulla osta o autorizzazioni.
3. LO STUDIO DI FATTIBILITA’
Nel nuovo quadro normativo, come delineato nel capitolo che precede, lo Studio di
Fattibilità ha assunto una duplice funzione.
Esso non è più solo propedeutico all’inserimento delle opere negli strumenti di
programmazione, ma è anche documento posto alla base delle procedure di gara di
selezione del concessionario e quindi è un elaborato sulla base del quale i concorrenti,
in sede di offerta, elaborano la progettazione preliminare.
La redazione dello SdF, quindi, richiede una ancora più attenta cura nella sua stesura
finale, tanto da indurre l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici ad emanare,
con la Determinazione n. 1/2009, delle apposite Linee Guida per la corretta
compilazione degli studi di fattibilità.
Dal contenuto delle su citate Linee Guida (contenuto, elementi e documenti
componenti lo Studio di Fattibilità) emerge la necessità di predisporre uno SdF che,
per forma e contenuto, sia molto simile ad un progetto preliminare, dovendo lo stesso
consentire di definire tutti gli elementi del confronto concorrenziale fra gli offerenti,
come richiesto dalla norma dell’art. 153.
L’obiettivo da perseguire è quello di ottenere un prodotto il cui contenuto completo e
attendibile consenta di ottenere pareri positivi o nulla osta dalle Amministrazioni
coinvolte senza intaccare in maniera significativa la creatività dei concorrenti.
4. LE MODALITA’ DI SVOLGIMENTO DELLE PROCEDURE DI GARA
Il recepimento delle osservazioni formulate in sede comunitaria ha portato ad una
sostanziale revisione della finanza di progetto nel 3° correttivo al Codice dei contratti.
In particolare è stata prevista una gara unica al fine della scelta del promotore (che
quindi assume detta qualifica attraverso un confronto paritario con gli altri operatori)
(art.153, co. da 1 a 14); purtuttavia, nell’ultima bozza e su proposta del Senato è stato
reintrodotto – inalternativa alla gara unica - anche il meccanismo della duplice gara
con diritto di prelazione per il promotore (art.153 co.15); con l’effetto che, secondo le
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scelte della amministrazione aggiudicatrice, sussistono due modalità alternative di
finanza di progetto. Il correttivo riunisce tutta la disciplina inerente alla scelta del
concessionario nel solo articolo 153, che consta di ben 21 commi.
Tale rilevante modifica si è resa necessaria in quanto la previsione di una gara unica
per la scelta del promotore ha portato ad un adeguamento delle altre norme, in
precedenza parametrate ad una procedura diversa.
Dunque l’art.153, co.1 - 14, recepisce le osservazioni formulate dalla Commissione
Europea, sia sotto il profilo della pubblicità della gara, estesa a livello comunitario,
sia per quanto concerne la posizione del promotore che partecipa alla gara in
posizione di parità con altri concorrenti, ed anzi viene qualificato come “promotore”
solo in caso di aggiudicazione della gara.
Mentre prima l’iniziativa del promotore era più spiccata, con la presentazione da
parte del promotore di una proposta che veniva scelta dall’amministrazione, con la
nuova disciplina tale iniziativa si affievolisce, giacchè si inserisce in un contesto che
assume come riferimento lo studio di fattibilità redatto dalla p.a. Nondimeno è sempre
il promotore a predisporre il progetto preliminare che anzi costituisce uno dei
principali documenti di cui consta l’offerta per la partecipazione alla gara.
La pubblicazione del bando avviene in ambito comunitario. Dopo la gara
l’amministrazione pone in approvazione il progetto preliminare con le modalità di cui
all’art. 97. L’approvazione del progetto segue (e non precede), la gara. La scelta del
concessionario avviene secondo la più semplice modalità dello “scorrimento”.
Rimane una posizione di vantaggio del promotore di essere interpellato per primo
divenendo concessionario in caso di accettazione delle modifiche; purtuttavia tale
possibilità di scelta è stata acquisita dal promotore con la vittoria di una gara in cui
era posto in posizione di parità con gli altri operatori.
La disciplina sopra descritta sembra però ridimensionare la posizione del promotore,
più vicino ad un operatore che si aggiudica una gara per la migliore offerta e sempre
più lontano dalla figura peculiare propria del project financing di operatore che lancia
una proposta di realizzazione di lavori (rientranti nella programmazione della p.a.)
con un proprio progetto.
All’art.153, co.15, è stata quindi inserita una procedura alternativa di scelta del
concessionario. La scelta del concessionario si svolge in due fasi: nella prima viene
individuato il promotore (che presenta la migliore offerta); nella seconda viene
individuata la migliore offerta sul progetto preliminare.
A questo punto è riconosciuto il diritto di prelazione in favore del promotore, che può
divenire concessionario adeguando la sua offerta a quella – eventualmente più
vantaggiosa per la p.a – maturata nella seconda selezione.
Le due procedure si differenziano in quanto la procedura di cui all’art.15 presenta
molti aspetti in comune con la disciplina previgente, giacchè da un lato prevede due
fasi per la scelta del concessionario, dall’altro lato reintroduce il diritto di prelazione
in favore del promotore.
Il diritto di prelazione non costituisce una indebita posizione di vantaggio, in quanto
direttamente conseguita dalla vittoria della gara (come peraltro viene espressamente
indicato dal bando). Inoltre la previsione di una “seconda fase” della procedura
consente all’Amministrazione, nel caso in cui il promotore non si adegui alle
modifiche richieste, di modificare di ufficio il progetto e di approvarlo continuando
così la procedura senza “promotore prescelto”.
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Può aggiungersi che l’eliminazione di ogni profilo di differenziazione del promotore
rispetto agli altri operatori, potrebbe rendere la finanza di progetto molto simile
all’istituto della concessione, e comunque disincentivare gli operatori da
intraprendere iniziative, così svuotando l’istituto di alcune sue peculiari
caratteristiche.
5. LA CORRESPONZIONE DEL PREZZO
Il project finance, come noto, è uno strumento di finanza innovativa che consente il
finanziamento di opere pubbliche o di pubblica utilità limitando l’apporto di fondi
pubblici e permettendo il conseguimento di maggiori livelli di efficienza con il
coinvolgimento del privato congiuntamente nella fase di realizzazione e di gestione
delle opere.
La controprestazione a favore del concessionario consiste, di regola, unicamente nel
diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutte le opere
realizzate.
Tuttavia il soggetto concedente, qualora al concessionario venga imposto di praticare
nei confronti degli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla remunerazione
degli investimenti ovvero qualora sia necessario assicurare al concessionario il
perseguimento dell’equilibrio economico – finanziario degli investimenti e della
connessa gestione, può stabilire, in sede di gara, la corresponsione di un prezzo.
Ciò comporta, pertanto, che quando l’intervento da realizzare non consente si
rientrare dell’investimento attraverso la sola gestione dell’opera realizzata,
l’Amministrazione potrà prevedere di corrispondere un prezzo che, a seconda dei
casi, potrà consistere nella corresponsione di un contributo in danaro o nella cessione
in proprietà o in diritto di godimento beni immobili nella propria disponibilità, o allo
scopo espropriati, la cui utilizzazione sia strumentale o connessa all’opera da affidare
in concessione (art. 143 del Codice dei Contratti).
In particolare, poi, le ipotesi della cessione in proprietà di suoli o la costituzione di un
diritto di superficie, comportano una serie di conseguenze dal punto di vista
urbanistico che si passa, nel paragrafo che segue, ad esaminare.
6. ASPETTI URBANISTICI DELLE PROCEDURE DI PROJECT
FINANCING
La realizzazione di un intervento in project financing comporta, spesso, delle ricadute
in campo urbanistico in riferimento alla dotazione di standard, siano essi edilizi o
urbanistici; ulteriori ricadute possono verificarsi circa la attuale zonizzazione del
vigente Piano Urbanistico Comunale – PUC che ha provveduto a quantizzare e
localizzare aree destinate a standard pubblico in relazione al fabbisogno pregresso di
aree e attrezzature pubbliche.
Nella articolazione di una proposta di p.f., quindi, dovrà porsi particolare attenzione a
tre rilevanti aspetti urbanistici:
a. il coinvolgimento nella progettazione di aree standard già localizzate dal PUC;
b. la dotazione di standard edilizio correlato a nuove volumetrie o cambi di
destinazioni d’uso;
c. l’obbligo di standard urbanistici pubblici correlati a interventi privati.
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a. Aree standard già individuate dal PUC
Rilevato che il vigente PUC è dotato di un complessivo bilancio in termini di
dotazioni di aree pubbliche, esistenti e di progetto, a valere come standard urbanistici
in proporzione agli abitanti esistenti ed insediabili, la prima notazione da effettuare
attiene l’eventuale utilizzo di aree classificate come standard esistenti o di progetto.
Tutte queste aree, individuate negli elaborati del PUC come aree standard esistenti o
come aree standard di progetto (molte volte come standard “compensativi” all’interno
dei comparti di perequazione) non debbono subire diminuzioni quantitative per
effetto di eventuali interventi, in quanto queste diminuzioni quantitative altererebbero
il cosiddetto “bilancio di Piano”.
Ne consegue che ove interventi di p.f. incidano su dette aree, l’intervento deve
comunque garantire la sussistenza quantitativa di queste aree, che però possono
diversamente articolarsi morfologicamente e in alcuni casi (in zona omogenea A e B)
distribuirsi su diversi livelli nella medesima area.
A fine intervento, quindi, non deve verificarsi una dotazione quantitativa delle aree di
standard pubblico, ognuna per la propria tipologia (aree per l’istruzione, per
attrezzature di interesse comune, per parcheggi pubblici, per verde pubblico e sport),
inferiore a quella prevista dal PUC o come già esistente o come previsione di
progetto.
È però possibile prevedere una diversa articolazione morfologica di queste aree,
anche ricorrendo ad una loro articolazione verticale; si evidenzia, a tal fine, che le
superfici a parcheggio possono essere distribuite su diversi livelli, anche in
sotterraneo.
b. Lo standard edilizio
Lo standard edilizio è identificabile nella obbligatoria dotazione di parcheggi
pertinenziali correlati alla volumetria di nuovo impianto, sia essa pubblica o privata,
ai sensi dell’art.41 sexies della Legge n.1150/1942 in ragione di 1 mq di parcheggio
per ogni 10 mc di nuova volumetria.
La dotazione di standard edilizio dovrà essere garantita quanto gli interventi
costruttivi determinano nuove volumetrie o mutamenti di destinazione d’uso delle
volumetrie esistenti; e questo si verificherà sia in relazione alle volumetrie pubbliche
sia alle eventuali volumetrie private.
Quindi, nel caso in cui l’intervento in p.f. preveda l’implemetazione dell’attrezzatura
pubblica, attraverso ampliamenti planovolumetrici, occorre che per queste
implementazioni venga rispettato lo standard edilizio dei parcheggi pertinenziali
obbligatori, in ragione di 1,00 mq di parcheggio per ogni 10 mc di nuova volumetria.
Nel caso in cui la destinazione funzionale delle superfici e volumetrie, trasformate o
di nuovo impianto, determinino l’applicazione di specifiche norme di settore, queste
andranno applicate e dovranno rispettarsi i parametri e gli indici previsti; esempio di
questa fattispecie è costituita dalla normativa regionale sul commercio, in relazione
alla dotazione di parcheggi.
c. Gli standard urbanistici
Gli standard urbanistici sono costituiti da quanto previsto dal DI n.1444/1968 circa la
obbligatoria dotazione di spazi e attrezzature pubbliche correlate agli interventi
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costruttivi privati, sia in attuazione di Piani Urbanistici Attuativi che a singoli
interventi costruttivi che determinino un aumento di carico urbanistico (come
disciplinato dal vigente Piano Urbanistico Comunale di Salerno).
Nel caso in cui, a garanzia dell’equilibrio economico-finanziario, si debba prevedere
la corresponsione al concessionario di un “prezzo” in termini immobiliari, questi
immobili possono essere costituiti o da fabbricati già esistenti, o da parte dell’opera
pubblica da realizzarsi, o da diritti edificatori per volumetrie da realizzare.
Nel caso in cui si tratti di fabbricati già esistenti, ove questi fabbricati mutino
destinazione d’uso si dovrà prevedere il correlato onere di standard urbanistici
pubblici ai sensi del DI n.1444/1968.
Parimenti, ove il “prezzo” sia costituito da diritti edificatori, la volumetria da
realizzarsi come nuovo impianto determinerà il corrispondente fabbisogno di standard
urbanistici pubblici.
Nella evenienza della previsione di un “prezzo” costituito da immobili pubblici ceduti
da trasformare o di diritti edificatori, occorrerà procedere al varo di una Variante
Urbanistica, in quanto verrà a modificarsi il “bilancio di piano” e la sua zonizzazione.
L’obbligo di prevedere gli standard pubblici si determinerà, quindi, in relazione a
superfici di solaio e volumetrie aventi carattere “privato” e cioè non costituenti “opera
pubblica” in senso proprio; questo obbligo sussiste sia nel caso in cui il suolo su cui
questi immobili privati sia concesso in diritto di superficie sia in caso di cessione in
proprietà del suolo; ciò in quanto l’obbligo di standard pubblico costituisce una
dotazione funzionale pubblica, che si genera in relazione al tipo di intervento
costruttivo privato.
Gli standard pubblici sono quindi costituiti da aree e dagli oneri necessari per
attrezzare queste aree alla specifica funzione, determinata dalla tipologia di standard
generato dall’intervento privato.
A fronte della difficoltà o impossibilità per il concessionario di reperire le aree da
cedere al Comune come standard, è possibile fare ricorso all’istituto della
“monetizzazione” così come previsto dalla normativa regionale e disciplinato dalle
norme del vigente PUC.
Valutato che nell’area al soggetto privato non è possibile reperire aree libere nella
zona di intervento, l’istituto della monetizzazione consente di correlare al carico
urbanistico indotto dalla privata costruzione una somma calcolata sul valore di
mercato di aree ricadenti nella stessa zona omogenea.
L’istituto della monetizzazione delle aree di standard pubblico è previsto e
disciplinato dall’art.49 delle NTA del PUC.
In luogo delle aree il concessionario dovrà corrispondere una somma corrispondente,
necessaria all’acquisto in altro ambito dell’area e alla sua attrezzatura come standard
pubblico.
L’Amministrazione comunale ha definito, in relazione agli Ambiti di Equivalenza nei
quali è stato distinto il territorio comunale, l’entità della “monetizzazione” alternativa
alla cessione delle aree, a seconda dell’ambito di equivalenza ove è situato
l’intervento da eseguirsi; questo introito è destinato all’acquisto di aree equivalenti in
altro sito.
A questo onere dovrà poi sommarsi quello derivante dagli oneri dovuti per la
attrezzatura di queste aree come standard pubblico: questo onere è identificabile negli
oneri di urbanizzazione, aliquota del “contributo di costruzione”.
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Il “contributo di costruzione” è infatti, ai sensi dell’art.16 del DPR n.380/2001,
composto da due componenti:
- gli oneri di urbanizzazione che corrispondono alla necessaria infrastrutturazione
urbana, e possono essere scomputati a fronte della realizzazione delle corrispondenti
opere;
- il costo di costruzione.
Nell’ambito dell’equilibrio economico-finanziario del p.f. è facoltà della
Amministrazione individuare le componenti dell’eventuale “prezzo” non solo nei
diritti immobiliari in argomento ma anche in un esborso economico corrispondente ad
un mancato introito.
In relazione al “contributo di costruzione” connesso a immobili privati (parte del
“prezzo”), l’aliquota inerente gli oneri di urbanizzazione non è espungibile data la sua
natura prima descritta, ma solo scomputabile a fronte della realizzazione delle opere,
invece l’aliquota corrispondente al costo di costruzione può essere considerata
all’interno del “prezzo” quale mancato introito e quindi l’Amministrazione può
intendere l’esonera dalla corresponsione del costo di costruzione quale ulteriore
elemento del “prezzo” previsto per il raggiungimento dell’equilibrio economicofinanziario.
Ne consegue che nel “prezzo” da corrispondere al concessionario può essere incluso
l’equivalente del mancato introito del costo di costruzione, che quindi viene a
costituire un mancato introito per il Comune.
Invece devono essere sempre corrisposti gli oneri di urbanizzazione in quanto questi
rappresentano la necessaria infrastrutturazione e connessione funzionale
dell’intervento privato all’assetto urbano, anche in ragione a quanto illustrato circa la
loro fungibilità quali standard urbanistici.
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