Regolazione indipendente e scala provinciale: un

febbraio 2016
Acqua N°55
Regolazione indipendente e scala provinciale:
un progetto industriale per i SPL
Laboratorio SPL
Collana Acqua
Abstract
La disciplina degli affidamenti nei servizi pubblici locali di interesse economico generale, e tra questi anche del servizio
idrico integrato, è stata recentemente oggetto di uno specifico intervento di riforma, con l’emanazione di un Testo Unico sui
servizi pubblici locali di interesse economico generale.
Si è scelto di codificare in un unico corpus normativo le disposizioni contenute in diversi provvedimenti di legge e di offrire
un base legislativa omogenea, corente e coordinata con le disposizioni specifiche di settore. Tutti i servizi a rete di ambito
locale saranno vigilati da una autorità indipendente: per il caso dei rifiuti il mandato è conferito ad AEEGSI.
Un lavoro che contribuisce a riportare chiarezza in settori nei quali la proliferazione di interventi legislativi e il contenzioso
istituzionale hanno alimentato negli anni l’incertezza e ostacolato lo sviluppo industriale.
The entrustment discipline of the local public services of general economic interest, and among them of the integrated
water management, has been recently reformed with the adoption of a Consolidated Law on local public services of general
economic interest.
The choice has been to code in a single corpus iuris the dispositions included in different laws and to provide a legislative
base which is consistent, coherent and coordinated with the specific sectoral laws.
An effort that helps to bring clarity in sectors where legislative proliferation and institutional disputes have fueled
uncertainty over the years and hampered an industrial development.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto
Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua
Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico
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La missione
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il
dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto
delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia
per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo
in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi
Direttore
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tel. 02 87078150
Acqua N°55
Regolazione indipendente e scala provinciale:
un progetto industriale per i SPL
La disciplina degli affidamenti nel nuovo Testo Unico dei servizi pubblici locali
Approvato il T.U.
sui servizi pubblici
di interesse
economico generale
Norme trasversali
ai diversi settori
Il Testo Unico dei servizi pubblici locali di interesse generale licenziato nei giorni scorsi
dal Consiglio dei Ministri, prevede disposizioni che, con riferimento specifico alla materia
dell’affidamento, integrano e prevalgono sulle singole discipline di settore.
Se ne desume la volontà del legislatore di pervenire ad un unico corpus di norme trasversali
che disciplinano l’affidamento dei servizi pubblici locali di interesse generale1.
Ne analizziamo le innovazioni, con particolare riferimento alle ricadute per l’affidamento
del servizio idrico integrato.
La regolazione indipendente è il viatico della politica industriale
AEEGSI diventa
ARERA con
mandato di
regolazione anche
per il settore rifiuti
Autorità
indipendenti artefici
di un disegno di
politica industriale
Tra i servizi di interesse generale una collocazione specifica trovano quelli a rete di
ambito locale2, per i quali è esplicitamente prevista la regolazione da parte di una autorità
indipendente. Una previsione che per il caso della gestione dei rifiuti urbani e assimilati
si traduce nel conferimento di un mandato specifico aggiuntivo all’attuale regolatore dei
servizi energetici e idrici, che prenderà il nome di Autorità di regolazione per energia, reti
e ambiente (ARERA)3.
Nel nuovo assetto della governance dei servizi pubblici a rete di ambito locale le autorità
indipendenti di regolazione sono chiamate ad allontanare le tariffe dall’influenza degli
Enti locali e a favorire l’approdo ad una gestione industriale.
In questo disegno di politica industriale le autorità indipendenti sono tenute a mettere in
atto tutte le misure affianchè i servizi, indipendentemente dalla natura pubblica, privata
o mista delle loro gestioni, siano erogati secondo standard di qualità omogenei e a costi
efficienti.
Un percorso che dovrà condurre al raggiungimento di dimensioni organizzative e gestionali
adeguate e all’espulsione degli operatori meno qualificati ed efficienti.
1 In materia di affidamenti, per il caso della distribuzione di energia elettrica e di gas naturale, sono fatte salve le specifiche
discipline di settore.
2 Rientrano in questo novero la distribuzione di energia elettrica e gas naturale, il trasporto pubblico locale, il servizio
idrico integrato e la gestione dei rifiuti urbani.
3 Il T.U. precisa anche i contenuti di questo mandato che spaziano dalla tutela degli utenti, alla definizione dei livelli minimi
di qualità, alla predisposizione di un metodo tariffario, all’approvazione delle tariffe, ecc. Il tema, che esula dal focus di analisi
del presente contributo, sarà oggetto di un successivo approfondimento.
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Regolazione indipendente e scala provinciale:
un progetto industriale per i SPL
Le gare per le future
concessioni sono
il primo banco di
prova
Un siffatto progetto richiede che questa parte della delega sia attuata rapidamente ed
abbia un primo punto di ricaduta, di concerto con il Governo, nella formulazione di criteri
omogenei e coerenti per i bandi di gara, non concedendo sconti sul conseguimento del
bacino di servizio minimo a livello provinciale. La politica industriale si può e si deve a
questo punto attuare attraverso questi complementi della struttura di governance.
I principi cardine dell’intervento riformatore
I principi cardine
del provvedimento
Si affermano in primo luogo alcuni principi cardine che informano il provvedimento e tra
questi, per la rilevanza che rivestono per il caso del servizio idrico, ricordiamo:
• la centralità dell’utente, cui va assicurato un servizio della migliore qualità, in modo continuativo, a fronte di tariffe non discriminatorie, che devono coprire i costi efficien-
ti di gestione e investimento;
• la concorrenza e la libertà di accesso da parte di tutti gli operatori economici interessati alla gestione;
• la parità di trattamento tra imprese pubbliche e private.
Modalità di affidamento: l’in house è “parificato”
Confermate
le modalità di
affidamento
comunitarie
Gara ad evidenza
pubblica, società
mista o in house
providing
Servizi non a rete:
permessa gestione
in economia o con
enti strumentali
Preclusa per il SII
la gestione tramite
enti strumentali
Quanto alle modalità di affidamento si conferma una impostazione coerente con le pronunce giurisprudenziali che si erano succedute negli anni recenti e che avevano individuato un riferimento nelle indicazioni contenute nelle direttive e nei trattati comunitari4.
L’ente competente può in sostanza decidere se:
• individuare il soggetto affidatario attraverso una gara ad evidenza pubblica;
• affidare la gestione ad una società mista (partenariato pubblico privato) in cui il socio privato sia stato scelto sulla base di una gara;
• affidare il servizio ad una società intermente pubblica, secondo il modello dell’ in hou-
se providing.
Per tutti gli altri servizi, esclusi quelli a rete, è prevista la possibilità di una gestione diretta,
in economia, ovvero attraverso azienda speciale. Specularmente, se ne desume, che il ricorso alla gestione diretta o quella per il tramite di enti strumentali, quali aziende speciali,
è precluso per il caso dei servizi a rete, tra i quali l’idrico e i rifiuti.
E’ questa dunque la prima rilevante novità del testo licenziato in queste settimane che arriva a conclusione di alcune intepretazioni giurisprudenziali che nel corso degli anni recenti
avevano reso percorribile, per il caso del servizio idrico, la strada della gestione da parte
di enti strumentali5.
4 Sentenza C.C. 199/2012.
5 Si segnala, in particolare, il caso di Arin Spa, azienda di gestione del servizio idrico del capoluogo campano, trasformata
in azienda speciale nel settembre 2011. Per un approfondimento si rimanda al Contributo n. 10 – Il caso SMAT: rafforzata la
natura pubblica dell’in house providing - aprile 2010.
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Affidamenti: scelte motivate e ruolo dell’Antitrust
Motivazione della
scelta della forma
di affidamento
PEF asseverato da
un intermediario
finanziario
In house: PEF
con assetto
patrimoniale e
revisione triennale
Affidamento:
discrezionalità
dell’ente competente
se ben motivata
E’ ribadita la necessità di una provvedimento da parte dell’Ente competente (l’Ente
di governo d’ambito per il caso del servizio idrico e dei rifiuti) che illustri sia le ragioni
del mancato ricorso al mercato sia i motivi che hanno condotto a preferire una forma di
affidamento alle altre.
Negli anni le pronunce giurisprudenziali hanno sottolineato che scelte in materia di
affidamento sono sindacabili ogni qual volta prive di motivazione, palesemente illogiche o
irrazionali, da cui l’esigenza di una adeguata istruttoria e motivazione6.
Per il caso dei servizi pubblici locali a rete il provvedimento deve altresì contenere un
piano economico-finanziario (PEF), che descriva lungo l’intera durata dell’affidamento,
l’evoluzione delle grandezze economiche chiave, quali i costi, i ricavi, gli investimenti e
relativi finanziamenti. Tale PEF deve essere asseverato da un istituto di credito o da una
società di revisione.
Nel caso di affidamento in house dovrà essere qualificato anche l’assetto patrimoniale
della società, ovvero il capitale proprio investito e l’indebitamento, e il PEF dovrà essere
aggiornato a cedenza triennale.
La proposta di deliberazione sulla modalità di affidamento unitamente alle sue motivazioni,
devono essere inviate all’Autorità per la concorrenza e per il mercato, che esprime
un parere entro 30 giorni7. Il parere dell’Antitrust, non è comunque vincolante: l’Ente
competente gode infatti della massima discrezionalità di scelta, che pur tuttavia dovrà
essere adeguatamente motivata8.
Organizzazione dei SPL a rete e poteri sostitutivi
Il riassetto della
governance
ricalca lo “Sblocca
Italia”: 6 mesi per
conformare le
dimensioni degli
ATO
Il T.U. conferma per i servizi a rete gli elementi del riassetto della governance così come
ridisegnata dallo “Sblocca Italia” dell’estate 20149. I servizi pubblici locali a rete sono organizzati per ambiti territoriali ottimali, definiti dalle regioni, il cui perimetro non può essere
inferiore a quello della provincia. In presenza di ambiti di dimensione inferiore al territorio provinciale le regioni provvedono ad adeguarne il perimetro entro 6 mesi dall’entra in
vigore del decreto.
6 Sentenza C.S. 762/2013
7 Il provvedimento finale dovrà contenere tra le sue motivazioni una risposta ai rilievi specifici che potranno essere formulati dall’Autorità nel suo parere.
8 Giova ricordare che a norma del recente T.U. in materia di partecipate pubbliche, anche la costituzione di ogni nuova società a partecipazione pubblica o l’acquisto di ogni nuova partecipazione deve essere analiticamente motivato con riguardo
alle ragioni e alle finalità che giustificano tale scelta. L’atto deliberativo deve essere inviato alla Corte dei Conti che può formulare rilievi circa le motivazioni della scelta e la sua coerenza con il piano di razionalizzazione.
9 D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito in Legge 11 novembre 2014, n. 164. Per un approfondimento si rimanda al
Contributo n. 24, “Sblocca Italia”: tempi certi, poteri sostitutivi e responsabilità erariale, la via al consolidamento del settore,
ottobre 2014.
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Rafforzamento dei
poteri sostitutivi
per vincere le
inerzie degli EELL
Per tutte le scelte che riguardano l’organizzazione dei SPL a rete (scelta della modalità di
gestione, formulazione della proposta tariffaria, vigilanza e controllo, eccetera) è competente
l’Ente di governo d’ambito (EGA), cui gli Enti locali aderiscono obbligatoriamente entro 60
giorni dalla sua istituzione.
Il mancato rispetto dei termini previsti comporta l’esercizio di poteri sostitutivi da parte
delle Regioni sull’operato degli EGA e da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri
nei confronti delle Regioni.
Scadenza degli affidamenti diretti: l’eccezione delle quotate
Gli affidamenti
diretti senza
scadenza cessano a
fine 2020
Società quotate
entro il 2004:
affidamenti diretti
fino a scadenza
Durata affidamento
coerente con
ammortamento
degli investimenti
Approvato di
recente lo schema
di convenzione tipo
Una rilevante innovazione è prevista in relazione agli affidamenti diretti che, laddove non
sia prevista una data di scadenza, cessano per legge, senza necessità di alcuna deliberazione
da parte dell’ente affidante, il 31 dicembre 2020.
Diverso è il caso degli affidamenti diretti realizzati nei confronti di società quotate prima
del 31 dicembre 2004, i quali continuano sino alla scadenza delle relative concessioni.
Infine, gli affidamenti diretti realizzati nei confronti di società poste succesivamente
sotto il controllo di società quotate in assenza di procedure conformi alle disposizioni
comunitarie, cessano alla data del 31 dicembre 2018, ovvero prima, laddove il termine
previsto del contratto di servizio sia anteriore.
In materia di durata degli affidamenti si prevede che essa sia coerente con il tempo
necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti al momento dell’affidamento. Nel caso
di servizi pubblici locali di interesse generale non a rete la scadenza non può comunque
eccedere i 5 anni.
In questo disegno le autorità indipendenti sono chiamate a predisporre gli schemi di
bandi di gara e i contratti tipo. In questo cammino si inserisce la recente approvazione
dello schema di convenzione tipo per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti (EGA)
e gestori del servizio idrico da parte di AEEGSI (delibera 656/2015/R/IDR) per il cui
approfondimento si rimanda all’Allegato.
Valore residuo: una questione interpretativa
Valore residuo:
occorre chiarimento
su tema indennizzi
Nei casi di subentro per scadenza della concessione o per cessazione anticipata il T.U.
ribadisce la necessità di un indennizzo, pari al valore contabile delle opere non ancora
ammortizzate. Indennizzo che, per il caso del servizio idrico, andrà quantificato sulla base
delle disposizioni di AEEGSI.
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Previsione da
chiarire poichè
fonte di potenziali
contenziosi
Una importante precisazione, che sembra sollevare qualche questione intepretativa, sorge
in merito agli eventuali diversi accordi tra le parti stipulati prima dell’entra in vigore
del decreto. La disciplina AEEGSI aveva chiaramente indicato il prevalere delle proprie
disposizioni, mentre ora la lettere del T.U. potrebbe offrire l’appiglio per una “salvaguardia”
degli accordi previgenti (articolo 11, comma 4).
Una previsione quest’ultima che, pensata per offrire una certezza giuridica ai servizi
che attualmente ne sono sprovvisti, può essere foriera di contenziosi: sarebbe dunque
auspicabile un correttivo o un chiarimento sul suo ambito di applicazione.
Confermati gli incentivi all’aggregazione
Confermati gli
incentivi alle
aggregazioni
Assegnazione
prioritaria di risorse
e proroga delle
concessioni
Spese in conto
capitale escluse da
patto di stabilità
In ultimo il T.U. sui SPL conferma gli incentivi a supporto delle aggregazioni già previste
dalla Legge di Stabilità per l’anno 201510.
In particolare, si prevede l’assegnazione prioritaria delle risorse pubbliche agli EGA o alle
gestioni che hanno deliberato aggregazioni societarie. Di particolare rilievo è la conferma
della possibilità di proroga del termine di tutte o di alcune concessioni, previa verifica da
parte dell’autorità competente, laddove ciò sia necessario ad assicurare il mantenimento
dell’equilibrio economico-finanziario per la realizzazione del programma degli interventi.
Le spese in conto capitale effettuate dagli enti locali con i proventi delle dismissioni
rimarranno altresì escluse dal patto di stabilità interno.
Conclusioni
Un corpus di norme
coordinate con le
discipline specifiche
di settore
Principale novità:
mandato di
regolazione dei
rifiuti ad AEEGSI
Torna chiarezza
normativa
In questi giorni il Consiglio dei Ministri ha licenziato il Testo Unico sui servizi pubblici
locali di interesse generale.
Il decreto attuativo, che si inserisce nell’ambito delle delega al Governo per la riforma della
Pubblica Amministrazione, codifica in un unico testo norme e principi già presenti in vari
provvedimenti di legge varati negli ultimi diciotto mesi e che spaziano dal riassetto della
governance, al perimetro degli ambiti territoriali, all’organizzazione del servizio.
La principale novità in questo senso è il mandato di regolazione dei rifiuti conferito
all’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico, secondo il principio per cui tutti
i servizi pubblici locali di interesse economico generale sono sottoposti alla regolazione di
una autorità indipendente.
Un lavoro che contribuisce a riportare chiarezza in settori nei quali la proliferazione di
interventi legislativi e il contenzioso istituzionale hanno alimentato negli anni l’incertezza
e ostacolato lo sviluppo industriale.
10 Legge 23 dicembre 2014 n. 190. Per un approfondimento si rimanda al Contributo n. 29 - Aggregazioni e in house nella
Legge di Stabilità 2015 - gennaio 2015.
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Allegato - La convenzioni tipo del servizio idrico integrato: i contenuti minimi
essenziali
L’approvazione dello schema di convenzione tipo per la regolazione dei rapporti tra enti
affidanti (EGA) e gestori del servizio idrico da parte di AEEGSI (delibera 656/2015/R/
IDR) chiarisce aspetti, quali la declinazione del rischio operativo, le regole che governano
la vita e la cessazione della concessione e il subentro che rivestono un ruolo centrale nella
valutazione di affidabilità data al settore da parte degli investitori.
AEEGSI ha confermato gran parte degli orientamenti già espressi in un precedente
documento di consultazione. In queste sede ci soffermiamo dunque solo sul alcune
innovazioni.
Un primo aspetto è la neutralità della regolazione dei rapporti tra EGA e gestore rispetto
all’assetto proprietario di quest’ultimo: pubblico, privato e società miste pubblico-privato
vengono dunque posti sullo stesso piano.
Se la Legge di stabilità per il 2015 aveva già previsto che nel caso di affidamenti in house il
piano economico-finanziario deve essere asseverato da un istitito di credito o da un società
abilitata, AEEGSI estende l’asseverazione a tutte le tipologie di affidamento, dunque anche
agli affidamenti a società private o miste, incluse le quotate.
Come noto, il Metodo Tariffario Idrico ha eliminato o almeno calmierato alcuni rischi
operativi: tra questi in particolare il rischio volume e il rischio morosità. Pur tuttavia, la
nuova convenzione tipo ribadisce come punto cardine il raggiungimento e mantenimento
dell’equilibrio economico-finanziario della gestione, sulla base dei criteri e degli strumenti
già in parte incorporati nella regolazione tariffaria.
Ed è questo principio che giustifica la previsione di misure di riequilibrio nei casi di
stress economico-finanziario della gestione dovuti ad eventi non preventivabili in sede di
formulazione del piano tariffario, dietro presentazione di una istanza apposita da parte del
gestore che motivi i fattori che hanno condotto allo squilibrio, ne rappresenti la relativa
quantificazione e le iniziative adottate per evitare il verificarsi dei fattori di squilibrio.
Gli strumenti a disposizione sono diversi e vanno dalla revisione della tariffa, alla revisione
del piano degli interventi, alla richiesta di accesso alla perequazione finanziaria da parte
dell’EGA. Il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario può giustificare anche
l’ampliamento del perimetro delle attività oltre ai canonici servizi rientranti nel servizio
idrico integrato, nonché l’estensione della durata originaria della concessione (non eccedente
comunque il massimo dei 30 anni fissati dal Codice dell’Ambiente) sia nei casi in cui emerga
un ingente fabbisogno di investimento a seguito dei processi di aggregazione tra gestori sia in
quelli in cui non si concretizza il pagamento del valore residuo da parte del gestore entrante.
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Infine, AEEGSI cerca di proporre una regolazione più chiara in merito alle procedure di
subentro, prevedendo anche opzioni diverse.
Innanzitutto, nei casi in cui siano presenti gestioni salvaguardate, AEEGSI chiarisce che
il gestore unico d’ambito può subentrare alle salvaguardate non solo alla scadenza delle
concessioni, bensì anche a seguito di accordi tra le gestioni interessate tesi ad accelerare il
processo di consolidamento.
Per quanto concerne la quantificazione del valore residuo, AEEGSI rimanda ai criteri
tariffari del MTI 2.0; la novità è la previsione che sia l’EGA a individuare il VR su proposta
del gestore uscente e dopo un confronto con i finanziatori di quest’ultimo. Nel caso in cui
le valutazione del gestore non siano in linea con quelle determinate dall’EGA, il primo può
presentare le proprie osservazioni ad AEEGSI, che ne tiene conto nel processo di verifica e
approvazione della proposta dell’EGA.
In materia di subentro AEEGSI prevede che le convenzioni del servizio possano
contemplare oltre che il pagamento diretto del valore residuo, anche il subentro del nuovo
gestore nelle obbligazioni del gestore uscente, a condizioni e nei limiti previsti dall’attuale
normativa. Una importante novità riguarda la previsione di un eventuale passaggio diretto
del personale dipendente del gestore uscente, qualora ve ne siano i presupposti, anche in
base a valutazioni di sostenibilità ed efficienza.
Infine, la convenzione regola anche i casi di mancato pagamento del valore residuo da parte
del gestore entrante: in questa situazione il termine della convenzione viene prorogato per
il tempo necessario a individuare un nuovo candidato e il gestore uscente continua ad
assicurare il servizio limitandosi alla sola attività ordinaria. In capo al gestore entrante
che non ha osservato i termini per la liquidazione del valore residuo AEEGSI prevede
l’escussione delle garanzie ovvero l’applicazione di sanzioni.
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