Fortezza Europa intervento Montaldo

LE FRONTIERE INTERNE DELL’UNIONE
(“Fortezza Europa”, 18 novembre 2014)
1. Evoluzione normativa e basi giuridiche di riferimento
Accordi di Schengen (1985) e successiva Convenzione di applicazione (1990)
Comunitarizzazione con il Trattato di Amsterdam (ma soluzioni istituzionali volte a limitare
l’incisività dell’azione UE – es: unanimità Consiglio, ruolo consultivo del PE per 5 anni +
giurisdizione CGUE limitata)
NB: orientamenti generali: vari programmi di rafforzamento dello SLSG (Stoccolma 2010-2014)
Trattato di Lisbona: artt. 67, 77-79
Art. 67:
1. L'Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali
nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri.
2. Essa garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppa una
politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla
solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. Ai fini del presente
titolo gli apolidi sono equiparati ai cittadini dei paesi terzi.
3. L'Unione si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e
di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso misure di coordinamento e
cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti, nonché tramite il
riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle
legislazioni penali.
4. L'Unione facilita l'accesso alla giustizia, in particolare attraverso il principio di riconoscimento
reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali in materia civile.
Caratteri generali:
o Regime istituzionale ordinario (Corte di giustizia)
o Procedura legislativa ordinaria
o Competenza concorrente:
 Requisiti di ingresso e di soggiorno (durata e procedure alle frontiere)
 Condizioni di soggiorno di lunga durata e diritti dei cittadini di Stati terzi
 Immigrazione clandestina e soggiorno irregolare, compreso il rimpatrio
 Lotta alla tratta di esseri umani
 Misure necessarie ad avviare un sistema di gestione integrata delle frontiere
esterne
 Circolazione (frontiere interne)
 Norme comuni su asilo, protezione sussidiaria, protezione temporanea
 Rimangono agli Stati, fra le altre, attribuzioni in tema di: attribuzione della
cittadinanza, diritti elettorali, determinazione dei volumi di ingresso
2. Le frontiere: aspetti generali
Controlli alle frontiere esterne e disposizioni repressive concorrono a definire la politica UE di
contrasto all’immigrazione irregolare. Strumenti diversi ma unitaria conseguenza: allontanamento o
espulsione.
Oggi testo fondamentale è il cd. Codice frontiere, ossia il regolamento 562/2006, che ha
conosciuto talune riforme parziali ed è oggi oggetto di riflessione e riconsiderazione (da ultimo, ad
esempio, il regolamento 1051/2013 sul ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne).
Due pilastri strettamente collegati:
1) Abolizione dei controlli alle frontiere interne
2) Frontiere comuni verso l’esterno e quadro generale comune sullo svolgimento dei
controlli alle frontiere esterne
Cfr. il considerando n. 6 del regolamento: il controllo di frontiera è nell’interesse non solo dello Stato
membro alle cui frontiere esterne viene effettuato, ma di tutti gli Stati membri che hanno abolito il
controllo di frontiera interno. Il controllo di frontiera dovrebbe contribuire alla lotta contro l’immigrazione
clandestina e la tratta degli esseri umani nonché alla prevenzione di qualunque minaccia per la sicurezza
interna, l’ordine pubblico, la salute pubblica e le relazioni internazionali degli Stati membri.
-
Ambito applicazione
o No Regno Unito e Irlanda
o Sì Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein
o San Marino, Città del Vaticano e Principato di Monaco seguono il regime di Italia e
Francia
o Procedura di attuazione dell’acquis Schengen in due fasi per gli Stati di nuova
adesione: negli atti di adesione vengono elencate le norme di applicazione
immediata, mentre quelle non incluse – sebbene astrattamente vincolanti per gli Stati
coinvolti – hanno applicazione solo a seguito di una decisione unanime del
Consiglio. Ciò ha riguardato di solito la disciplina sull’eliminazione dei controlli alle
frontiere interne (v. casi della Bulgaria e Romania, entrate nel 2014, e di Cipro e
della Croazia, che sono formalmente parti ma non hanno ad oggi tradotto in pratica il
loro impegno)
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Frontiere interne: terrestri comuni, aeroporti e porti marittimi adibiti al traffico interno
o Principio: assenza di controlli
o Possibilità di ripristino temporaneo in circostanze eccezionali (reg. 1051/2013)
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Frontiere esterne:
o Controlli minimi per cittadini UE, loro familiari e cittadini di stati terzi (e familiari)
che sulla base di accordi con l’UE godano della libera circolazione
o Cittadini di Stati terzi: controlli approfonditi
o Obiettivo finale: gestione integrata delle frontiere esterne, con l’intervento degli
Stati e l’adozione da parte dell’UE delle misure volte a sostenerne l’operato, così
come ad agevolare la cooperazione (v. da ultimo reg. 1052/2013 istitutivo di
EUROSUR – sistema europeo di sorveglianza delle frontiere)
3. Ingresso e soggiorno di breve durata
- Soggiorno di durata inferiore a tre mesi nell’arco di sei mesi
- Sui titolari della libertà di circolazione controllo minimo (documento + verifiche su banche
dati a campione e mai in maniera sistematica)
- Sugli altri, controlli approfonditi all’ingresso ed in uscita
-
Requisiti:
o Uno o più documenti di viaggio in corso di validità
o Visto valido, se richiesto (v. infra per disciplina ad hoc)
o Giustificazione dello scopo e delle condizioni del viaggio
 L’allegato I al Codice frontiere precisa una elencazione non esaustiva di
possibili giustificativi per circoscrivere la discrezionalità delle guardie di
frontiera:



in caso di viaggio d’affari: l’invito da parte di un’impresa o di un’autorità a
partecipare a incontri, conferenze o manifestazioni di carattere commerciale,
industriale o professionale; altri documenti che attestino i rapporti lavorativi o
professionali in questione
in caso di viaggio per motivi di studio o formazione: certificato di iscrizione o
tessera studentesca
in caso di viaggi turistici o privati: documento giustificativo dell’alloggio (lettera di
invito se soggiorno presso privato non turistico); documento giustificativo
dell’itinerario (prenotazioni, ecc.); documento giustificativo del ritorno (biglietto)
o Mezzi sufficienti per mantenersi + tornare o transitare verso altri Stati terzo (o
comunque prova della possibilità di ottenerli legalmente)
 NB: a norma dell’art. 34, ogni Stato fissa un ammontare, notificato alla
Commissione e pubblicato sul suo sito e sulla GUUE, in base alle condizioni
di vita di ciascuna realtà (l’indicazione è un calcolo su base giornaliera
moltiplicato in base alla durata del soggiorno). In molti Stati si chiede una
cifra minima di 50 euro (Belgio, Bulgaria) o simili (45 Germania; 58 Estonia;
da 32.50 a 65 in Francia a seconda che vi sia o meno una presa di carico da
parte di un cittadino francese garante; in Italia dipende dalla durata del
soggiorno, con una quota fissa ed una quota giornaliera)
 Il regolamento precisa che possono costituire elementi dimostrativi il
possesso di contanti, di carte di credito, di assegni turistici.
o Non essere segnalato dal sistema SIS ai fini della non ammissione (da aprile 2013 è
stato messo in azione il sistema SIS II, disciplinato con regolamento 1987/2006)
 Iscrizione avviene su richiesta di autorità giudiziarie o amministrative
nazionali. Il Codice non prevede requisiti procedurali minimi, perciò si
discute sulla possibilità di abusi
o Non essere considerato una minaccia per ordine pubblico, sicurezza pubblica,
salute, relazioni internazionali (importante ruolo banche dati nazionali –
potenziamento attraverso EUROSUR) – significato del riferimento alle relazioni
internazionali?
o In concreto molto spesso incide una valutazione sulla possibilità che il soggetto
diventi un overstayer
-
Una volta provati questi criteri, lo Stato non può rifiutare l’ingresso
o Ciò non significa che vi sia uniformità di valutazione e che non sussistano criticità
 es.: Spagna 2008, molti stranieri latinoamericani respinti all’aeroporto di
Madrid Barajas, sulla base di una valutazione stringente del requisito dei
mezzi di sussistenza o perché privi di biglietto di ritorno. Il Brasile a fine
2012 ha avviato una analoga politica di reciprocità e severità.
o NB: se il soggetto non integra uno dei requisiti, lo Stato può decidere di autorizzare il
suo ingresso, per motivi di protezione ed umanitari, per interesse nazionale o in
virtù di obblighi internazionali (se è segnalato al SIS però deve darne
comunicazione agli altri Stati)
o NBB: mancato coordinamento con la direttiva 2004/38, che disciplina la libera
circolazione di cittadini UE e loro familiari, anche se cittadini di Stati terzi: CGUE
ha statuito che semplice segnalazione SIS non autorizza Stato a negare ingresso,
essendo invece necessaria una puntuale valutazione su gravità, effettività ed attualità
del pericolo (Commissione c. Spagna del 2006) – ciò comporta altresì che gli Stati
debbano corredare eventuali segnalazioni con adeguate informazioni, per consentire
agli altri Stati di valutare con piena cognizione la fondatezza del rifiuto all’ingresso.
4. Controlli alle frontiere interne
Recenti problemi:
- Francia 2011 (emergenza Nord Africa)
- Danimarca 2011 (contrasto a criminalità internazionale)
- Romania 2011 (blocco importazione fiori dall’Olanda)
- Referendum in Svizzera il 9 febbraio 2014: un tetto agli immigrati (UE e Stati terzi)
Caso Wijsenbeek (1999): rifiuto di mostrare il passaporto, processo penale. CGUE: al tempo no
obbligo di eliminazione frontiere (si apre strada a diverso orientamento in caso di norme comuni
UE)
Art. 20 Codice Schengen: Le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza
che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità
Art. 22: rimozione infrastrutture che rallentano traffico transfrontaliero
Art. 21: eccezioni:
- controlli di sicurezza in porti ed aeroporti
- norme nazionali che impongano di portare con sé il documento di identità
-
l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità competenti degli Stati
membri in forza della legislazione nazionale, nella misura in cui l’esercizio di queste
verifiche all’interno del territorio non abbia effetto equivalente alle verifiche di
frontiera
L’attività di polizia, per non configurare un controllo dissimulato, deve:
- non avere il controllo di frontiera come obiettivo primario
- cd. general police practice (si basano su informazioni e l’esperienza generali di
polizia quanto a possibili minacce per la sicurezza pubblica e sono volte, in
particolare, alla lotta contro la criminalità transfrontaliera)
- ideata ed attuata in maniera chiaramente diversa da controlli sistematici alla frontiera
- spot-checks, verifiche a campione
Caso Melki e Abdeli, 2010: controlli autorità di polizia francesi a 20 km dal confine. Parte
procedimento penale (irregolari)
I sigg. Melki e Abdeli, cittadini algerini in una situazione irregolare in Francia, sono stati controllati dalla polizia, in
applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, nella zona compresa tra la frontiera terrestre
della Francia con il Belgio ed una linea tracciata a 20 chilometri da questa frontiera. Il 23 marzo 2010 essi sono stati
oggetto, ciascuno per i motivi che lo riguardano, di un decreto prefettizio di riaccompagnamento alla frontiera e di una
decisione di mantenimento in custodia.
Con la seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 67 TFUE osti ad una
legislazione nazionale che consente alle autorità di polizia di controllare, in una zona di 20 chilometri a partire
dalla frontiera terrestre di uno Stato membro con gli Stati parti della convenzione di Schengen, l’identità di
qualsiasi persona, al fine di verificare il rispetto da parte di quest’ultima degli obblighi di legge di possedere,
portare con sé ed esibire i titoli e documenti.
I sigg. Melki e Abdeli sostengono che gli artt. 67 e 77 TFUE prevedono l’assenza pura e semplice di controlli alle
frontiere interne e che il Trattato di Lisbona ha pertanto conferito carattere assoluto alla libera circolazione delle
persone, indipendentemente dalla loro cittadinanza. Di conseguenza, siffatta libertà di circolazione osterebbe ad una
restrizione come quella prevista all’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, che autorizzerebbe le
autorità nazionali a effettuare controlli d’identità sistematici nelle zone frontaliere. Inoltre, essi chiedono che sia
dichiarata l’invalidità dell’art. 21 del regolamento n. 562/2006, per il fatto che non tiene conto del carattere assoluto
della libertà di andare e venire, consacrata agli artt. 67 e 77 TFUE.
Per quanto riguarda i controlli previsti dall’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, occorre constatare
che questi non sono effettuati «alle frontiere», bensì all’interno del territorio nazionale e che sono indipendenti
dall’attraversamento delle frontiere da parte della persona controllata. In particolare, essi non sono effettuati al
momento dell’attraversamento della frontiera. Pertanto, detti controlli non costituiscono verifiche di frontiera,
vietate dall’art. 20 del regolamento n. 562/2006, bensì verifiche all’interno del territorio di uno Stato membro, di
cui all’art. 21 del citato regolamento.
La citata disposizione nazionale mira alla verifica del rispetto degli obblighi di legge relativi al possesso, al porto e
all’esibizione di titoli e documenti. La possibilità per uno Stato membro di prevedere siffatti obblighi nel suo diritto
nazionale non è pregiudicata, in virtù dell’art. 21, lett. c), del regolamento n. 562/2006, dalla soppressione del controllo
alle frontiere interne.
Il fatto che l’ambito di applicazione territoriale della competenza accordata dalla disposizione nazionale di cui
trattasi nei procedimenti principali sia limitato ad una zona frontaliera non è, di per sé, sufficiente per constatare
l’effetto equivalente dell’esercizio di detta competenza al senso dell’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006,
tenuto conto dei termini e dell’obiettivo di questo stesso articolo. Tuttavia, per quanto riguarda i controlli a bordo di un
treno che effettua una tratta internazionale e su un’autostrada a pedaggio, la disposizione nazionale considerata prevede
regole particolari relative al suo ambito d’applicazione territoriale, elemento che potrebbe, di per sé, costituire un
indizio per l’esistenza di siffatto effetto equivalente.
Inoltre, l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, che autorizza controlli indipendentemente dal
comportamento della persona interessata e da circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico
non contiene né precisazioni, né limitazioni della competenza così accordata – segnatamente con riguardo
all’intensità e alla frequenza dei controlli che possono essere effettuati in base a tale fondamento giuridico
Per poter soddisfare gli artt. 20 e 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006, interpretati alla luce dell’esigenza della
certezza del diritto, una normativa nazionale che conferisce una competenza alle autorità di polizia per effettuare
controlli di identità – competenza che, da un lato, è limitata alla zona frontaliera dello Stato membro con altri Stati
membri e, dall’altro, è indipendente dal comportamento della persona controllata e da circostanze particolari che
dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico – deve prevedere la necessaria delimitazione della competenza
conferita a dette autorità al fine, segnatamente, di indirizzare il margine di discrezionalità di cui queste ultime
dispongono nell’applicazione pratica di siffatta competenza. Detta delimitazione deve garantire che l’esercizio pratico
della competenza che consiste nell’effettuare controlli di identità non possa avere un effetto equivalente a quello delle
verifiche di frontiera, quale risulta, segnatamente, dalle circostanze di cui alla seconda frase dell’art. 21, lett. a), del
regolamento n. 562/2006.
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no controlli di frontiera, ma misure potenzialmente aventi gli stessi effetti
Controlli non effettuati in circostanze specifiche o sulla base di sospetti, ma sostanzialmente
generali (es.: su treni)
E’ misura di controllo dissimulata
Caso Adil (2012): l’importanza della delimitazione dei poteri delle autorità di controllo.
Il sig. Adil, il quale sostiene di essere cittadino afghano, è stato fermato per identificazione il 28 marzo 2012 durante un
controllo MTV effettuato dalla gendarmeria reale nella sua qualità di passeggero di un autobus della società Eurolines.
Il fermo ha avuto luogo sull’autostrada A67/E34, sulla corsia proveniente dalla Germania, nel territorio del
comune di Venlo (Paesi Bassi).
Il verbale di fermo, di trasferimento e di trattenimento redatto il 28 marzo 2012 indica che il controllo MTV è stato
effettuato, ai sensi dell’articolo 4.17a del decreto del 2000, sulla base di informazioni o dati dell’esperienza in
materia di soggiorno irregolare dopo l’attraversamento della frontiera; che esso ha avuto luogo in una zona di
venti chilometri dalla frontiera terrestre comune con la Germania; che, in tale area, uno o più controlli sono stati
effettuati nel corso del mese di marzo, per una durata totale di 54 ore e 38 minuti; che, in detta area, il giorno del
fermo, uno o più controlli sono stati effettuati per un’ora e che, durante tali controlli, due veicoli sono stati
effettivamente fermati, ovvero una parte dei mezzi transitati nella medesima area.
Il Gerechtshof’s-Hertogenbosch (sezione penale) ha dichiarato, con decisione dell’11 maggio 2012, che un controllo
MTV, anche se effettuato nel rispetto dell’articolo 4.17a del decreto del 2000, ha un effetto equivalente a quello
delle verifiche di frontiera ed è pertanto contrario al regolamento n. 562/2006. Ad avviso di tale giudice, i controlli
MTV non si fondano su fatti concreti e circostanze che forniscano una presunzione di soggiorno irregolare. Essi
sarebbero effettuati esclusivamente a causa dell’intenzione di attraversare la frontiera o al suo effettivo attraversamento
e sono volti a stabilire se siano soddisfatti i requisiti per autorizzare una persona a fare ingresso nel territorio dello Stato
membro di cui trattasi o ad uscire dal medesimo.
La Commissione sostiene che la selettività dei controlli, la quale comporta che solo una parte dei soggetti in transito
sia verificata, aumenta la probabilità che tali controlli non abbiano un effetto equivalente a quello delle verifiche di
frontiera. A motivo di tale selettività, i controlli sarebbero chiaramente distinti dalle verifiche sistematiche alle frontiere
esterne.
Per quanto riguarda controlli, quali i controlli MTV, basati sull’articolo 50, paragrafo 1, della legge sugli stranieri ed
effettuati conformemente ai requisiti sanciti dall’articolo 4.17a del decreto del 2000, occorre in particolare constatare
che questi non sono effettuati «alle frontiere» o al momento dell’attraversamento della frontiera, bensì all’interno
del territorio nazionale. Si deve pertanto esaminare se controlli all’interno del territorio, ideati ed eseguiti come i
controlli MTV, sono in ogni caso vietati in forza dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006. Tale sarebbe
il caso se detti controlli avessero, in realtà, un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera
Nel caso di specie, risulta dagli elementi d’informazione forniti alla Corte, la cui verifica compete al giudice del rinvio,
che gli obiettivi perseguiti dai controlli MTV si distinguono in relazione ad alcuni punti essenziali da quelli
perseguiti dalle verifiche di frontiera.
I controlli previsti dalla normativa olandese sono diretti a verificare l’identità, la nazionalità e/o lo status con
riferimento al diritto di soggiorno della persona fermata al fine, principalmente, di contrastare il soggiorno
irregolare. Si tratta di controlli selettivi diretti ad individuare le persone in situazione d’irregolarità e a scoraggiare
l’immigrazione clandestina, laddove l’obiettivo di tali controlli è perseguito sull’intero territorio olandese, anche
se, nelle zone di frontiera, sono previste disposizioni particolari relative all’esecuzione di tali controlli.
L’obiettivo della lotta al soggiorno irregolare perseguito dalla normativa dei Paesi Bassi non implica che i controlli
MTV di cui trattasi nel procedimento principale abbiano un effetto equivalente a quello delle verifiche di
frontiera vietate dall’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006.
Il rispetto del diritto dell’Unione e, segnatamente, degli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006 dovrebbe, infatti,
essere assicurato dall’attuazione e dal rispetto di una delimitazione normativa la quale garantisca che l’esercizio
pratico della competenza che consiste nell’effettuare controlli d’identità nell’ambito della lotta al soggiorno
irregolare e del pari alla criminalità transfrontaliera legata all’immigrazione clandestina, non possa avere un effetto
equivalente a quello delle verifiche di frontiera
È pur vero che, per quanto riguarda i controlli eseguiti su strade e corsi d’acqua, la Corte ha rilevato che il fatto che la
normativa nazionale considerata preveda regole particolari relative al suo ambito di applicazione territoriale potrebbe
costituire un indizio dell’esistenza di un effetto equivalente.
Il fatto che i controlli MTV eseguiti in una zona di frontiera non dipendano dalla preventiva sussistenza di una
presunzione ragionevole di soggiorno irregolare, a differenza dei controlli d’identità effettuati in materia nel resto del
territorio nazionale, non implica che i primi controlli debbano essere considerati come aventi un effetto
equivalente a quello delle verifiche di frontiera.
La Corte ha riconosciuto che una legislazione nazionale può conferire alle autorità di polizia una competenza
particolare per effettuare controlli d’identità limitati ad una zona di frontiera, senza contraddire l’articolo 21, lettera a),
del regolamento n. 562/2006, purché talune precisazioni e limitazioni siano previste e rispettate
Si deve tuttavia sottolineare che, quanto più numerosi sono gli indizi dell’esistenza di un possibile effetto
equivalente ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006, derivanti dall’obiettivo perseguito dai
controlli eseguiti in una zona di frontiera, dall’ambito di applicazione territoriale di tali controlli e dall’esistenza di una
distinzione tra il fondamento di detti controlli e quello dei controlli eseguiti nel resto del territorio dello Stato membro
di cui trattasi, tanto più le precisazioni e le limitazioni che condizionano l’esercizio da parte degli Stati membri
della loro competenza di polizia in una zona di frontiera devono essere rigide e rigidamente rispettate, al fine di
non compromettere la realizzazione dell’obiettivo di soppressione dei controlli alle frontiere interne.
Per quanto riguarda tale esigenza di delimitazione, si deve, innanzitutto, ricordare che, come risulta dai punti 60-67
della presente sentenza, gli obiettivi perseguiti dai controlli MTV si distinguono in ordine ad alcuni punti
essenziali da quelli perseguiti dai controlli di frontiera.
In secondo luogo, si deve constatare che i controlli MTV si basano, conformemente all’articolo 21, lettera a), ii), del
regolamento n. 562/2006, su informazioni generali e dati dell’esperienza dei servizi di polizia circa il soggiorno
irregolare dopo un attraversamento di frontiera.
In terzo luogo i controlli MTV sono eseguiti, conformemente all’articolo 21, lettera a), iii), del regolamento
n. 562/2006, in modo chiaramente distinto dalle verifiche sistematiche delle persone effettuate alle frontiere
esterne dell’Unione.
Le precisazioni e le limitazioni attuate da una normativa nazionale, quale l’articolo 4.17a del decreto del 2000, per
condizionare l’intensità, la frequenza e la selettività dei controlli che possono essere eseguiti sono tali da evitare che
l’esercizio pratico delle competenze di polizia accordate dal diritto olandese conduca, in violazione dell’articolo 21,
lettera a), del regolamento n. 562/2006, a controlli che abbiano un effetto equivalente a quello delle verifiche di
frontiera.
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Nel caso di specie no misure equivalenti a controlli di frontiera
5. Possibilità di ripristino dei controlli alle frontiere interne.
Il regolamento 1051/2013 ha innovato profondamente la materia, che aveva sollecitato molte
discussioni dopo lo scoppio della primavera araba e la chiusura delle frontiere francesi con l’Italia
(ritenuta poi compatibile col diritto UE dalla Commissione)
Di solito possibilità utilizzata in presenza di eventi sportivi di rilievo, di crisi temporanee per
l’ordine pubblico, di rischi derivanti da particolari manifestazioni o eventi (proteste no TAV, rave
parties)
Criterio comune:
-
extrema ratio limitata a quanto strettamente necessario:
o circoscritta all’area interessata
o valutazione sull’impatto sull’ordine pubblico interno e sulla libertà di circolazione
o necessità e proporzionalità
Tre ipotesi:
1) Ripristino temporaneo per minaccia grave all’ordine pubblico o alla sicurezza
nazionale – situazioni prevedibili
- Massimo 30 giorni, rinnovabili; non più di 6 mesi
- Notifica alla Commissione e agli Stati almeno 4 settimane prima (o meno, se necessario)
- Motivi, estensione, data, durata (impatto della minaccia e del ripristino)
- Stati e Commissione possono formulare pareri e avviare consultazioni
2) Ripristino temporaneo per minaccia grave all’ordine pubblico o alla sicurezza
nazionale – situazioni non previste o urgenze (azione immediata, art. 25)
- Ripristino immediato per 10 giorni, prorogabile per periodi di 20
- Informazione contestuale agli altri Stati ed alla Commissione
- Regime ordinario, mutatis mutandis
3) Ripristino temporaneo per circostanze eccezionali che mettono a rischio il
funzionamento globale dello spazio senza controllo delle frontiere interne
Forte dibattito Stati-Commissione (comunitarizzazione? O controllo degli Stati?)
- carenze gravi e persistenti nei controlli alle frontiere esterne + minaccia grave allo spazio
Schengen nel complesso
- raccomandazione del Consiglio
- ripristino per massimo 6 mesi, prorogabile non più di 3 volte
- Consiglio valuta
o Disponibilità di misure tecniche e finanziarie di sostegno
o Impatto del ripristino
o Impatto della minaccia grave
- Commissione può chiedere informazioni ed effettuare visite in loco (solo “avvisata”, così
come il Parlamento)
Come vanno svolti i controlli?
Caso Zakaria (2013): rispetto della dignità umana nello svolgimento dei controlli e rimedi
giurisdizionali.
Il sig. Zakaria prendeva un aereo da Beirut (Libano) a Copenaghen (Danimarca) con scalo a Riga (Lettonia). Il
documento di identità di cui disponeva il sig. Zakaria era un titolo di viaggio come rifugiato palestinese emesso dalla
Repubblica libanese. L’interessato aveva ottenuto, il 27 novembre 2008, un permesso di soggiorno permanente in
Svezia dove, secondo quanto dichiara, viveva da dieci anni ed aveva avviato il procedimento per ottenere la
cittadinanza di tale Stato membro. Egli si recava a Copenaghen poiché era domiciliato a Lund (Svezia), città più
comodamente e rapidamente raggiungibile da Copenaghen.
All’aeroporto di Riga le guardie di frontiera controllavano il documento d’identità del sig. Zakaria e alla fine gli
consentivano di entrare in Lettonia e nel territorio degli Stati aderenti alla Convenzione di applicazione dell’Accordo
di Schengen del 14 giugno 1985. A giudizio del sig. Zakaria, tuttavia, il controllo era stato effettuato in modo
irriguardoso, provocatorio e offensivo per la dignità umana. A causa dei tempi richiesti da detto controllo,
l’interessato perdeva l’aereo diretto a Copenaghen.
Contestando il comportamento tenuto dalle guardie di frontiera nel corso del controllo frontaliero e ritenendo che tale
comportamento gli avesse causato un danno morale, il sig. Zakaria presentava un reclamo al comandante delle
guardie di frontiera.
Il reclamo veniva respinto ed il sig. Zakaria si rivolgeva al giudice amministrativo, ottenendo nuovamente esito
negativo. Dopo vari gradi di giudizio, la Corte suprema decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla
Corte alcune questioni pregiudiziali, fra cui «se l’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 562/2006 (...) contempli il
diritto della persona di presentare ricorso non solo contro il provvedimento di diniego di ingresso nel paese, ma anche
contro le violazioni commesse nel corso del procedimento di adozione della decisione con cui si autorizza
l’ingresso».
Inoltre, con la sua seconda e terza questione, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 13, paragrafo 3, del
regolamento n. 562/2006, letto in combinato disposto con il considerando 20 di tale regolamento e con l’articolo 6,
paragrafo 1, di quest’ultimo, nonché con l’articolo 47 della Carta, preveda l’obbligo per uno Stato membro di garantire
la possibilità di esperire un ricorso contro le asserite violazioni commesse nel corso della procedura di adozione della
decisione con cui si autorizza l’ingresso, vuoi dinanzi ad un organo giurisdizionale, vuoi dinanzi ad un’istituzione che
presenti, a livello istituzionale e funzionale, le stesse garanzie di un organo giurisdizionale.
È compito del giudice del rinvio stabilire, sulla base delle circostanze del procedimento principale, se la situazione del
ricorrente in detto procedimento rientri nel diritto dell’Unione e, in tal caso, se un diniego di riconoscere a detto
ricorrente il diritto di proporre ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale violi l’articolo 47 della Carta. A tale
proposito, occorre rammentare che le guardie di frontiera che esercitano le loro funzioni, ai sensi dell’articolo 6 di
detto regolamento, sono tenute, in particolare, a rispettare pienamente la dignità umana. È compito degli Stati
membri prevedere nel loro ordinamento interno i mezzi di ricorso adeguati per assicurare, nel rispetto dell’articolo 47
della Carta, la protezione delle persone che fanno valere i diritti loro attribuiti dall’articolo 6 del regolamento
n. 562/2006.
Per contro, se tale giudice ritiene, alla luce della risposta fornita dalla Corte alla prima questione, che tale situazione
non rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, dovrà procedere ad un esame di quest’ultima alla luce
del diritto nazionale, considerando altresì la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, di cui tutti gli Stati membri sono parti contraenti (v., in tal senso,
sentenza del 15 novembre 2011, Dereci e a., C-256/11, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 72 e 73).
L’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo
2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone
(codice frontiere Schengen) prevede l’obbligo per gli Stati membri di predisporre un mezzo di ricorso soltanto
contro le decisioni di diniego d’ingresso nel loro territorio.