riformare i servizi
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riformare i servizi
Tutto quello che avreste voluto sapere sui servizi per l’impiego e non avete mai osato chiedere. Indice 1. La nuova governance dei Servizi pubblici per l’impiego ....................................................... 2 2. Trasformare la burocrazia in risorsa per i Centri per l'impiego (il portale Nba) ................... 3 3. Il rapporto pubblico/privato nei servizi per l’impiego .......................................................... 4 4. Una mappa per trovare lavoro ........................................................................................... 10 5. Creazione di lavoro, formazione professionale e incentivi: cosa funziona......................... 12 6. Nuovi supporti per l’impiego .............................................................................................. 14 1. La nuova governance dei Servizi pubblici per l’impiego L’Unione Europea ha definito un modello di politica per l’occupazione che implica delle trasformazioni importanti nelle politiche del lavoro dei vari Paesi membri, attualmente alquanto differenziate. All’interno dell’eterogeneità dello scenario europeo, molti governi (soprattutto Francia, Regno Unito e Italia) hanno reagito a tali direttive difendendo gelosamente quelle che sono le loro prerogative in tali campi, ottenendo spesso consenso interno. Rispetto al passato gli ultimi governi hanno avviato, con la definizione dei Livelli Essenziali di Servizio omogenei per i Centri per l’impiego (Cpi) e l’istituzione della nuova Agenzia unica (o federale) del lavoro, un timido tentativo di “svolta” ai servizi pubblici per l’impiego. In generale, a seconda dei destinatari (tipicamente disoccupati, inoccupati o cassaintegrati) l’idea è quella di erogare una filiera di servizi, quali: bilancio di competenze, corsi di formazione professionale, scouting aziendale e ricerca attiva del lavoro, consulenza e supporto all’autoimpiego o imprenditoria; tutoring e counseling orientativo; accompagnamento al training on the job e allo stage. L’approccio all’utenza dovrebbe essere personalizzato, secondo un modello a quattro fasi (in Germania è noto come 4-Phasen-Modell) che prevede il profiling, (definizione delle competenze del cliente con un’attenzione ai suoi punti di “forza”), la determinazione degli obiettivi e la scelta della strategia da seguire. Il rischio di trasformare i livelli essenziali in un “certificato o un marchio di qualità” del non far nulla o erogare servizi inutili è molto alto; ciò non toglie l’apprezzata idea di realizzare quel principio di “condizionalità” nelle politiche del lavoro, nel quale il destinatario di ammortizzatori sociali riceve il sussidio a condizione (diritto) di un suo coinvolgimento in un programma di politica attiva (all’interno di una filiera di servizi omogenei) il più possibile coerente con il suo profilo occupazionale. Analogamente a quanto avviene nel Regno Unito, nel Jobs Act si pensa di istituire uno sportello unico, il cosiddetto one stop shop, come punto di accesso per i servizi per l’impiego, per gli strumenti di supporto all’occupazione e per il sostegno al reddito. Le sedi locali dell’Agenzia dovrebbero essere delle “cabine di regia”, delle sorta di commissioni locali sul modello di Lan svedesi (oggetto di riforma nel 2009) che dirigono, coordinano e sviluppano le politiche del lavoro a livello territoriale. A tali strutture, formate da rappresentanti delle parti sociali e dalle istituzioni, va garantita la totale autonomia dei dirigenti che gestiscono il budget, possono assumere e licenziare, e che hanno la responsabilità del successo di un determinato progetto. In questo modello di organizzazione, le commissioni locali definirebbero i risultati da ottenere ogni anno e la permanenza del dirigente si baserebbe esclusivamente sul raggiungimento degli obiettivi. Inoltre, proprio per tutelare l’immagine degli uffici da eventuali scandali (giornalistici o giudiziari) la commissione potrebbe, in ogni momento, decidere di sostituire il dirigente nel caso si ritenga necessario. Un utile punto di riferimento per la valutazione della performance dei dirigenti, è il progetto anglosassone (mai realizzato, soprattutto per pressione della tecnostruttura), che intendeva valutare i Jobcentre Plus in relazione ad una serie di obiettivi, rivisti su base annua, che fanno riferimento a sei macroaree: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Job Outcome (obiettivi occupazionali) Monetary Value of Fraud and Error (obiettivi di riduzione delle perdite derivanti da frodi ed errori) Customer Service (obiettivi di servizio agli utenti) Employer Engagement (performance del servizio alle imprese) Intervention Delivery (performance rispetto alle principali attività svolte) Average Actual Clearance Time (performance relativa al tempo di elaborazione delle richieste di alcuni sussidi) Il Job Outcome, ossia l’inserimento al lavoro di soggetti in cerca di occupazione, verrebbe misurato attribuendo un punteggio per ogni inserimento, differenziato in rapporto al tipo di lavoratore (all’inserimento di un lavoratore più svantaggiato corrisponde un punteggio più alto). Le performance vengono monitorate costantemente nel corso dell’anno, al fine di effettuare eventuali interventi correttivi e per ridefinire le risorse da destinare. L’obiettivo, infatti, non è tanto quello di trovare un “capro espiatorio” (il dirigente incompetente), ma piuttosto è quello di definire una “regia” responsabile che venga assistita e aiutata per ottenere efficacemente l’obiettivo concordato. 2. Trasformare la burocrazia in risorsa per i Centri per l'impiego (il portale Nba) In Germania e Regno Unito la “informatizzazione” dei servizi pubblici per l’impiego è stata eseguita con risultati invidiabili. In Italia, in un’ottica di razionalizzazione si potrebbe pensare, tramite bando pubblico, di appaltare a un soggetto privato alcune attività dei Servizi pubblici per l’impiego su scala nazionale oppure declinare l’attività direttamente al Contact Center dell’Inps. In pratica ciò consentirebbe di offrire agli utenti dei Cpi un “numero verde” a cui rivolgersi per tutta una serie di servizi a partire dalle informazioni generiche, la registrazione della dichiarazione di disponibilità al lavoro fino alla compilazione del curriculum europeo. In realtà, i vantaggi nell’utilizzare un “un numero verde dei servizi al lavoro” non si fermano alla semplice riduzione di compiti affidati ai Cpi. Infatti, la gestione delle relazioni con il cliente, meglio nota come Customer Relationship Management (Crm), permette una serie di vantaggi che attualmente sono sconosciuti ai Servizi pubblici per l’impiego. In Germania, i metodi di gestione orientati alla clientela hanno ridotto drasticamente il numero dei soggetti che devono essere serviti dall’orientamento. Grazie a queste nuove pratiche di gestione, l’orientamento è stato fortemente standardizzato e automatizzato, mentre i soggetti che necessitano di percorsi più “approfonditi” sono indirizzati ai Cpi su appuntamento, che incanalano gli utenti nelle fasce di bisogno. Tramite i Crm sarebbe possibile implementare anche in Italia tutta una serie di software e nuove tecnologie di marketing, ad esempio la Next-best activity. La logica della Next Best Activity è quella di suggerire la “migliore azione” che risponda alle aspettative di coloro che chiamano. Rappresenta un modello predittivo e come tale richiede una base dati su cui elaborare le proprie soluzioni. Quest’ultimo potrebbe essere fornito dalle banche dati oggi presenti nei Cpi, nel ministero del lavoro e nell’Inps (anche questo sarà argomento dei prossimi paragrafi). È importante sottolineare che il software non può sostituire il ruolo significativo di esperti del settore e la loro conoscenza/esperienza delle politiche attive del lavoro; è piuttosto uno strumento da mettere a disposizione degli esperti in modo da renderne l’operato più efficiente. 3. Il rapporto pubblico/privato nei servizi per l’impiego 3a - Partnership sinonimo di successo Secondo la Commissione Europea i servizi pubblici per l’impiego sono l’attore principale nell’erogazione delle politiche del lavoro. Tali servizi dovrebbero trovarsi al centro di una complessa rete che permetta la massima collaborazione con gli altri attori istituzionali e sociali che concorrono nella regolamentazione del mercato del lavoro (Schema 1). Schema 1 - I Servizi pubblici per l’impiego secondo le linee guida dell’Unione Europea Servizi ai datori di lavoro: Anticipazione delle competenze professionali cercate. Promozione della Flexicurity interna. Assistere la ristrutturazione dell'azienda . Promozione dei disoccupati a lungo termine. Servizi per target di soggetti: Ai lavoratori subordinati Favorire la mobilità professionale e Job-to-job. Ai disoccupati e inattivi L'identificazione dell’intervento, Sostenere l'apprendimento permanente, Pianificazione delle carriere e orientamento. Sviluppo organizzativo dei PES/SPI Decentramento amministrativo delle responsabilità Sviluppo delle competenze del personale Assistenza individuale Fornitore avanzato di informazioni Cooperazione con i fornitori privati (formazione,selezione e inserimento) Cooperazione sulla fornitura dei servizi Outsourcing Compensi basati su contratti di performance La cooperazione con le parti sociali Definizione degli obiettivi Condividere i costi e le responsabilità Promozione della formazione continua Fonte: Elaborazione dati European Commission, The role of the Public Employment Services related to Flexicurity, in The European Labour Markets VC/2007/0927,March 2009, Cap. 3. Il documento è disponibile al sito: www.ec.europa.eu (aggiornato a giugno 2012). In particolare, con le parti sociali, i servizi pubblici per l’impiego dovrebbero definire degli obiettivi comuni, condividere le responsabilità verso alcuni progetti di sviluppo economico e farsi promotori della formazione continua all’interno delle imprese. Quest’ultima, rappresenta una delle principali priorità della Commissione Europea in modo da scongiurare, tramite un approccio proattivo, il licenziamento di lavoratori adulti in fasi di ristrutturazione aziendale. All’interno di questa complessa rete non manca il coinvolgimento dell’attore privato nell’erogazione dei servizi per l’impiego. Questa rappresenta ormai una caratteristica tipica in quasi tutti i paesi europei, soprattutto perché, anche dove le risorse economiche dedicate alle politiche del lavoro sono ingenti, l’attore pubblico non è in grado di erogare determinati e specifici servizi per l’impiego. In Italia, la Riforma Fornero (Legge 92/2012), proponeva la definizione di premi e sanzioni per incentivare l’efficienza dei servizi per il lavoro e i comportamenti virtuosi. In realtà, il tema della collaborazione tra pubblico e privato, sotto forma di accreditamento, era già presente nel nostro ordinamento grazie alla riforma che porta il nome del giuslavorista Marco Biagi. Tuttavia, sin dalle prime sperimentazioni in Australia, Olanda e Regione Lombardia (il contesto più avanzato sulla materia) si sono verificati episodi di “opportunismo” che limitano l’efficacia del sistema di “quasi-mercato”, vediamone i più noti: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Cherry picking (vale a dire selezione/scrematura da parte dei disoccupati più facili da collocare/ricollocare) Autoselezione dei beneficiari (sistemi di candidatura che privilegia le migliori risorse tra le forze lavoro, come il fenomeno di first-come first-served nell’accesso on-line basato sul principio di click-day, amplifica la scrematura dell’operatore privato) Parking (scarsa assistenza nei confronti dei soggetti con maggiori barriere al reingresso e per questo parcheggiati nella formazione professionale) Gaming (manipolazione artificiale del numero di outcome effettivamente realizzate per aggiudicarsi gli incentivi pubblici) Costi elevati di transizione (il meccanismo di compensazione può risultare sovrastimato rispetto alla difficoltà di collocamento) Derive di missione (il meccanismo di compensazione cambia la composizione e gli obiettivi dell’operatore senza scopo di lucro, oppure discriminazioni di tipo etnico/religioso) Per contrastare tali comportamenti è necessario costruire dei meccanismi di controllo e “contrappeso” che, da una parte, incentivino al massimo il mercato, dall’altra permettano di ottenere un buon servizi pubblico per l’impiego (lo studio di questa materia fa riferimento alla teoria dell’Agente principale). Per evitare situazioni di “scrematura” da parte dell’attore privato è necessario che questa attività venga realizzata dallo stesso attore pubblico. Tuttavia, l’esperienza dei voucher per il collocamento (Vermittlungsgutschein) in Germania mostrano come l’attore privato, nonostante la scrematura da parte dei centri per l’impiego, tenda ad occuparsi solo dei casi meno difficili tra i soggetti più svantaggiati (ovvero una scrematura della scrematura). Alla luce di queste considerazioni, la scrematura andrebbe fatta sulla base di indicatori sia oggettivi (ad esempio la lunghezza del periodo di disoccupazione) che soggettivi (ad esempio attraverso l’utilizzo di test diagnostici in grado di comprendere al meglio le difficoltà di collocamento del disoccupato). Sommando i valori di ogni indicatore si ottiene un determinato punteggio che permette di collocare il beneficiario all’interno di una categoria di riferimento (Riquadro 1). Riquadro 1 – Classificazione degli utenti ai Servizi pubblici per l’impiego Fascia 1 Assistenza non necessaria, il soggetto può essere collocato dall’attore pubblico oppure è in grado “autonomamente” di trovare lavoro Fascia 2 Necessità di una “traiettoria” o di un minimo percorso di assistenza Fascia 3 Necessità di una assistenza continua e dedicata Fascia 4 Necessità di una assistenza continua, dedicata e, inoltre, la collocazione è possibile solo se sono presenti incentivi alle imprese Fonte: Nostre elaborazioni. La delega al collocamento, in via esclusiva all’operatore privato (agenzie private del lavoro, fondazioni, associazioni religiose o laiche, cooperative, consorzi, enti formativi, università, ecc…) riguarderebbe i soggetti appartenenti dalla Fascia 2, la quale si differenzia dalla Fascia 3 e 4 per l’ammontare del premio dato all’attore delegato. In linea generale, per abbattere i costi relativi all’assegnazione dei percorsi di reintegrazione, i bandi si dovrebbero strutturare in due fasi: 1. Nella prima fase le agenzie delegate devono scegliere un target group specifico, in base alle proprie esperienze e capacità e definire il “percorso” con cui accompagnare l’utente ad una occupazione. 2. La seconda fase definisce la formula del contratto con cui le agenzie delegate devono attenersi per presentare i propri progetti dovrebbe essere decisamente rigida, sia per quanto riguarda il settore, l’area di competenza e la quota di collocamenti che si stima di raggiungere tramite il percorso. La seconda fase dipende completamente dai risultati (no cure - no pay), cioè il fornitore privato riceve il pagamento solo se la persona è stata occupata in un posto di lavoro di durata minima concordata con l’attore pubblico. In altre parole, il fornitore o agente delegato è autonomo nella gestione del “percorso”, ma deve ottenere i risultati concordati con l’attore pubblico, ovvero si applica in buona parte il principio di black-box anglosassone. Va sottolineato che le attività di formazione, orientamento e accompagnamento al lavoro non saranno oggetto di interesse dell’attore pubblico. In tal senso, l’obiettivo dell’attore pubblico è la “collocazione”; se l’attore privato ritiene necessario realizzare queste attività, è assolutamente libero di farlo, ma il compenso rimane lo stesso. Questa operazione è volta a ridurre il fenomeno, ormai diffuso nel nostro paese, di realizzare esclusivamente orientamento e formazione, senza che poi ci sia il passaggio effettivo alla collocazione. Inoltre, per disincentivare fenomeni di gaming, è necessario pagare il compenso dopo almeno 6 mesi dall’instaurazione del rapporto di lavoro, verificato tramite fonti amministrative, con la possibilità di inserire bonus aggiuntivi legati alla durata del contratto e alla rapidità del collocamento. Il caso olandese rappresenta un modello di eccellenza della delega all’attore privato, perché tutti gli attori coinvolti, comprese le agenzie private, sono consapevoli del rischio di opportunismo. In Olanda infatti, i provider hanno costituito l’associazione Boaborea e un relativo “marchio di qualità” che è oggetto di revisione indipendente due volte l’anno. In particolare, una società membra dell’associazione, nel caso in cui non soddisfi alcuni indicatori, dopo il primo richiamo, deve provvedere il prima possibile a elaborare un piano di miglioramento, mentre il secondo richiamo comporta il ritiro del marchio di qualità al quale viene attribuito notevole importanza nei processi di aggiudicazione degli appalti, anche se non è previsto come requisito ufficiale. Come l’Olanda, anche Australia, Regno Unito sono casi di notevole interesse, in cui il costante adattamento e l’applicazione del principio di learning by doing hanno permesso di creare una struttura di mercato che promuove la concorrenza, aumenta gli esiti positivi nel mercato del lavoro, riduce il “fastidioso” parcheggio, migliora la qualità del servizio e riduce gli incentivi “perversi” che a volte hanno permesso ad un piccolo numero di fornitori di monopolizzare il sistema. 3b Un rating per gli operatori Una classifica per gli operatori nasce per due precisi motivi: la trasparenza nei confronti degli utenti e la misurazione delle performance volta ad ottenere una maggiore efficienza. Un limite del modello italiano è che avendo spesso carattere “sperimentale” finanziato con risorse comunitarie, lo strumento di politiche attive del lavoro non è accompagnato da una valutazione attendibile. Per sviluppare un sistema di rating degli operatori, sono necessari strumenti statistici che consentano di stimare l’influenza dei diversi fattori esogeni sulle prestazioni locali (tra questi il livello di disoccupazione dell’area, oppure il numero di contratti di lavoro avviati). Il sistema di classificazione va definito attraverso uno star-rating system, ovvero la rappresentazione tramite stelline (da 1 a 5, con 5 il valore massimo) del complesso modello econometrico. Tale modello rappresenterà un indice (Work Ability Index) della capacità lavorativa dei vari operatori delegati ai servizi per l’impiego e il suo disegno di ricerca deve predisporre una serie di indicatori chiave (Key Performance Indicators), tra i quali: tasso di fornitura dei servizi di reinserimento (numero di clienti ai quali sono stati forniti servizi di reinserimento); il tasso di prevenzione (percentuale di individui in cerca di occupazione collocati prima che presentino la domanda di sussidio); il tasso del flusso in uscita (percentuale di individui in cerca di occupazione collocati durante o successivamente all’indennità); la copertura dei posti vacanti (percentuale delle offerte di lavoro per le quali sono state presentate le candidature); tasso di drop out (percentuale di persone che non hanno alcun piano di reintegro e che tornano a iscriversi). Un passaggio fondamentale è che tale modello di valutazione sia pronto prima che si realizzi la delega all’attore privato e che i parametri siano ben definiti e chiari a tutti i partecipanti, per evitare successivi ricorsi, dal momento che parte dei bonus aggiuntivi saranno erogati a seconda dei risultati (con pesi differenti relativi ad ogni Fascia di collocamento), che saranno pubblici e disponibili a tutti come una sorta di “Guida alla scelta”. I soggetti privati che “reiteratamente” non raggiungono gli standard minimi dovranno essere automaticamente esclusi. L’idea del rating è quella di generare benchmark tra i servizi per l’impiego che consentono di apprendere le pratiche dei migliori operatori in circolazione. 3c Delegare al privato conviene ? Quanto segue è una monografia basata su quanto emerge dall’analisi secondaria delle valutazioni fatte in diversi paesi (in particolare Olanda, Australia e Regno Unito) e alcune regioni italiane, le poche che hanno regolamentato l’accreditamento all’operatore privato. Innanzitutto è possibile classificare in termini di efficacia ed efficienza la delega ai privati. Il modello olandese spicca come il migliore in circolazione, seguito dai paesi di origine anglosassone e infine Francia, Germania e Svezia, dove tradizionalmente l’attore pubblico riveste ancora un ruolo decisivo. Paese Olanda Regno Unito Australia Germania Francia Svezia Spagna e Italia Criticità Niente scrematura, parcheggio o gaming. Tuttavia, oligopolio limita innovazione. Modello Black-box limita parcheggio, ma resta in parte scrematura e diffuso fenomeno di gaming. Diffuso fenomeno di gaming e discriminazione in termini di appartenenza etnica e religiosa. Disastrosa sperimentazione del modello ibrido delle Psa e rimane diffuso il fenomeno di scrematura dei soggetti svantaggiati. In riorganizzazione da almeno diversi anni, non è ancora ben definito un modello. Ostruzionismo da parte dell’attore pubblico. Natura territoriale particolare, presenza del privato nel Sud del paese, ma target di beneficiari nettamente differenti. Fortemente decentralizzato, siamo ancora alla fase “primordiale”. In Italia modello più avanzato presente in Lombardia (Dote unica del lavoro). Fonte: Nostre elaborazioni. In generale, è possibile affermare che la performance del privato (e anche del pubblico) dipendono molto dal network con le aziende, ovvero i servizi e la preparazione del team è secondario rispetto alla capacità di assumere i destinatari della politica attiva tramite i propri contatti. In tal senso, né esce un quadro delle performance strettamente connesso alla tipologia di utente trattato. Target Utente Giovani bassa istruzione Struttura Rappresentano un target importante e spesso il più rilevante tra i soggetti svantaggiati. Per lavori manuali a bassa qualificazione vanno bene i Centri per l’impiego e/o Agenzie private. Giovani Laureati Il job placement universitario è la piattaforma migliore che possa trovarsi in circolazione. Tuttavia, va evidenziato che come target una volta acquisita la conoscenza dei metodi di ricerca di lavoro on-line, la via delle autocandidature è quella preferenziale. Anche le Agenzie private possono intervenire, ma spesso in ruoli non coerenti con il titolo di studio (il laureato come operatore telefonico). Lavoratori in disoccupazione, ma in possesso I migliori in questo campo sono sicuramente di conoscenze e provenienti da settori non le Agenzie private, che da questo target “saturi” (ovvero c’è una domanda di lavoro costituiscono il proprio bacino di utenza. interessata) Over 45’, disoccupati di lungo periodo e Una certa regolarità identifica nelle strutture soggetti molto svantaggiati no-profit (come l’associazionismo sindacale, le cooperative sociali, le strutture religiose) performance di gran lunga migliori rispetto ai Centri per l’impiego. Soprattutto perché queste strutture sono già abituate a collocare anche senza incentivi i soggetti svantaggiati. Lavoratori molto preparati e desiderosi di Domanda spontanea del mercato oppure cambiare lavoro Agenzie specializzate (rappresentano una nicchia). Fonte: Nostre elaborazioni. L’attore pubblico, se messo sotto pressione, presenta una forte polarizzazione soprattutto nei modelli competitivi (Lombardia e in parte Regno Unito). Si segnalano da una parte strutture spinte ad innovarsi migliorando le loro capacità di collocamento e ricevendo di conseguenza molte più risorse rispetto al passato, dall’altra si evidenziano in modo chiaro anche strutture che presentano una cattiva gestione e un modello basato soprattutto nel parcheggio in formazione professionale dei propri utenti. Il terzo settore, soprattutto quello no-profit, è certamente l’attore principale nel collocare i soggetti più svantaggiati. Tuttavia, anche in qui non mancano delle criticità che è bene conoscere. Innanzitutto, i modelli di delega tendono alla creazione di oligopoli, ma tali modelli spesso sono inefficienti proprio nel collocamento dei soggetti più svantaggiati. Infatti, per le fasce più difficili sono necessari percorsi particolari ad alta specializzazione, per questo per tutelare i progetti di ricollocazione più innovativi è fondamentale tutelare i piccoli attori, mentre se il mercato diventa un oligopolio il servizio tende ad orientarsi sempre più al raggiungimento di risultati nel breve periodo. Tale aspetto è collegato al secondo problema del terzo settore, “la deriva di missione”, un fenomeno piuttosto diffuso in Olanda, Regno Unito e Australia. Il fenomeno si manifesta nel medio periodo di vita dell’operatore no-profit, in cui obiettivo di collocare i soggetti più svantaggiati è sostituito dal mantenimento della struttura stessa. In altri termini, quando la struttura assume dimensioni enormi, soprattutto se la propria sopravvivenza è dettata da bandi e gare d’appalto, la tendenza è quella di puntare ai bandi più economicamente vantaggiosi e programmi dove il rischio di impresa è minore. 4. Una mappa per trovare lavoro Anche ottimizzando il rapporto pubblico/privato, collocare i soggetti svantaggiati rimane spesso un problema non indifferente. La capacità dei canali istituzionali e organizzativi (Centri per l’impiego e operatori privati) nel collocare i soggetti più problematici risulta bassa, spesso perché questi attori non entrano in contatto con quelle aziende che per reclutare forze lavoro utilizzano solo canali informali come amici o fornitori. L’elaborazione delle fonti amministrative tramite le mappe di densità rappresenta lo strumento in grado di permettere all’attore pubblico di diventare un fornitore avanzato di informazioni, un “centro nevralgico” dove decisori politici, aziende, lavoratori, disoccupati, parti sociali e operatori pubblici e privati nei servizi di collocamento possono trovare informazioni fondamentali per comprendere il mercato del lavoro locale. Alla base di questo strumento, vi è una tecnica dei Geographic Information Systems, nota come mappa di densità, in grado di realizzare modelli spaziali che permettono di conoscere il livello di concentrazione di un determinato fenomeno “socio-economico” a livello di singolo comune, sezione di censimento e numero civico. Geolocalizzando i dati, in questo caso tutte le persone che hanno trovato lavoro in provincia di Monza e Brianza nel 2012; è possibile creare una mappa di densità per osservare come i nuovi rapporti di lavoro si concentrano prevalentemente intorno e nel centro di Monza (Mappa 1). Mappa 1 – Lavoratori Avviati in aziende con sede operativa in Brianza Fonte: Nostre elaborazioni su dati della Provincia di Monza e della Brianza. Grazie alla geo-localizzazione è inoltre possibile rappresentare coloro che si sono dichiarati disponibili al lavoro (cioè i disoccupati) nel 2011. Una soluzione del genere potrebbe rappresentare una vera rivoluzione per le politiche del lavoro, esplicitando ai policy-maker le aree che necessitano intervento. Accanto alla possibilità di indicare dove sono i problemi maggiori è anche possibile mettere queste informazioni in relazione con quelle delle comunicazioni obbligatorie e quindi conoscere nel dettaglio la carriera occupazionale dei disoccupati. La mappa 3 evidenzia come le città di Milano e Monza abbiano rappresentato dei luoghi di approdo lavorativo nel 2012 dei disoccupati registrati nel 2011 ai Centri per l’impiego. Mappa 3 – Luogo di lavoro dei disponibili 2011 Fonte: Nostre elaborazioni su dati della Provincia di Monza e della Brianza. Infine, il vero valore aggiunto è la capacità di estrarre dalle mappe i nomi delle aziende che hanno assunto di più e in modo costante negli ultimi anni. L’obiettivo è quello di sfruttare queste informazioni per l’aggiornamento dei contatti con le aziende. Tab. 1 – Esempio di un eventuale elenco di aziende con Star Rating System Nome Settore Rating (possibilità di Lavoratori società assunzioni future) assunti Monza 1 Altre attività dei servizi **** 2890 connessi alle tecnologie dell'informatica. Monza 2 Altri servizi di sostegno alle *** 570 imprese. Monza 3 Pulizia generale di edifici. * 76 Indice di flessibilità Basso Medio Basso Fonte: Nostre elaborazioni. È bene ricordare che per il successo dello strumento, le informazioni dovranno essere sfruttate da personale con un “spiccato orientamento al lato commerciale”. Inoltre, lo strumento delle mappe di densità e la relativa analisi delle fonti amministrative non creano lavoro e non forniscono un quadro sulle vacancies disponibili. I principali vantaggi di utilizzare le informazioni del sistema informativo sono: strumento “intuitivo” facilmente consultabile senza competenze specifiche una migliore progettazione delle politiche attive del lavoro nel territorio la possibilità di migliorare la fase di orientamento da parte dei Centri per l’impiego mirato a “incidere” positivamente sul percorso professionale dei giovani studenti (medie inferiori e superiori) la segnalazione delle aziende più attive a seconda dei settori o target di utenza avviare attività di scouting aziendale in maniera più mirati 5. Creazione di lavoro, formazione professionale e incentivi: cosa funziona. Mi è capitato di assistere alla presentazione di convegni con il titolo “Valutazione di”. In realtà, nella stragrande maggioranza dei casi, si è trattato di un semplice monitoraggio o di un resoconto delle percezioni degli utenti. Entrambi gli strumenti sono certamente fonte di notevoli spunti interessanti, ma non si tratta di valutazione. La "valutazione d’impatto”, si svolge in tanti modi e spesso dipende da cosa si intende valutare. Nella quasi totalità dei casi si tratta di analisi quantitative su informazioni raccolte secondo determinate modalità e verso particolari soggetti. Il miglior modo per analizzare gli effetti dei programmi di welfare occupazionale sul comportamento dei beneficiari consiste nell’utilizzo di metodologie “sperimentali o quasisperimentali” derivate dal campo sanitario. Infatti, la sola differenza tra la situazione osservata dopo l’esposizione dell’intervento e la situazione osservata prima dell’esposizione non è sufficiente per stimare l’effetto della strumento sullo status occupazionale del beneficiario. Infatti non è dato sapere se il miglioramento dalle condizioni iniziali avrebbe potuto verificarsi comunque, per altre cause diverse dall’intervento. Per tale motivo, per stimare l’impatto di un intervento è necessario ottenere un’approssimazione della situazione “controfattuale”, ricorrendo alle condizioni/comportamento registrate per un conveniente gruppo di soggetti, con caratteristiche simili, non esposti all’intervento, il cosiddetto “gruppo di controllo”. Il più importante centro di ricerche europeo in valutazione politiche del lavoro, l’Iza , ha presentato un’importante analisi sugli effetti occupazionali di alcuni strumenti di politiche attive al lavoro. Innanzitutto, a grandi linee gli strumenti messi in campo dall’attore pubblico si possono facilmente definire in determinati “cluster”, rappresentati nella tabella successiva (Riquadro 1). Programma e descrizione Job Search and Assessement of Employability Short-Term Training Wage Subsidies Job Creation Schemes Further Training Measures Preparatory Training Nota Si va dal “profiling” dei soggetti svantaggiati, al bilancio di competenza (effettuato da società private esterne), ad attività di orientamento di breve termine (scouting aziendali tramite web, revisione c.v. e simulazione del colloquio). Formazione volta a migliorare l'occupabilità dei giovani. E’ prevista una fase di coaching nell’applicazione del percorso e la certificazione delle competenze specifiche acquisite. La durata va da 2 a 8 settimane. Sono sussidi per l’occupazione regolare. L’importo massimo che varia tra il 50-60% del totale della retribuzione, per un periodo non superiore ai 12-24 mesi (va vista come una compensazione del reddito da lavoro). Non è richiesta una durata minima della disoccupazione, ma la semplice registrazione ai servizi pubblici per l’impiego. Opportunità di lavoro in settori di pubblico interesse, ad esempio, infrastrutture e lavoro sociale. E’ prevista una bassa remunerazione paragonabile ad una cifra leggermente superiore al sussidio di disoccupazione e non può durare più di 12 mesi. L’eventuale formazione è vincolata al tipo di lavoro e sono previsti incentivi ai privati per una eventuale successiva stabilizzazione. Formazione a lungo termine per i giovani con o senza laurea. I corsi di 2535 ore settimanali garantiscono la certificazione di specifiche competenze. Attività di tirocinio all'interno di una società che affianca la conclusione del percorso formativo (modello duale - professionalizzante). La durata è limitata ai 12 mesi. Fonte: Nostre elaborazioni. In generale, gli strumenti di orientamento e accompagnamento al lavoro mostrano un effetto positivo sulla probabilità di trovare lavoro molto piccolo e statisticamente non significativo. In particolare, le azioni di orientamento sembrano non funzionare neanche in Olanda, dove i benefici in termini di minori sussidi di disoccupazione sono inferiori ai costi di erogazione del servizio. Nello stesso paese si sono visti i primi risultati solamente quando si è affiancato all’erogazione dei servizi l’azione sanzionatoria/coercitiva: l’effetto della sanzione ha migliorato la transizione dal welfare al lavoro del 140% . La formazione è la “regina” delle politiche attive del lavoro, tuttavia, sempre dalla analisi Iza, risulta che l’impatto del Short-Term Training è quasi nullo. Anche in altre esperienze, i risultati offrono spesso un quadro eterogeneo, caratterizzato da un effetto positivo relativamente molto basso, ad eccezione dei corsi volti all’aggiornamento professionale più che l’acquisizione di nuove competenze. Ulteriori ricerche, effettuate in Germania tramite l’analisi delle fonti amministrative, mostrano come i percorsi formativi sembrano produrre effetti dinamici, di segno inizialmente negativo, ma positivo nel lungo periodo soprattutto per i soggetti da più tempo in disoccupazione. Tra gli studi più significativi dedicati alla formazione si segnalano quelli realizzati in Danimarca, dove decenni di analisi hanno evidenziato un quadro definito “pessimo”. In alcuni casi, gli effetti sono così negativi che la formazione professionale di breve periodo aumenterebbe addirittura la durata della disoccupazione. Le attività di orientamento e formazione possono non funzionare, ma non fanno danni permanenti. Non è così per i programmi di creazione diretta del lavoro (Job Creation Schemes). Secondo l’analisi Iza, gli esiti occupazionali sono pessimi talvolta controproducenti. Ad eccezione degli over 50, sui quali lo strumento sembra avere un lieve effetto positivo, tutte le ricerche condotte in Germania mostrano sempre esiti nulli o negativi sul tasso di occupazione giovanile. Analoghe considerazioni si evidenziano in alcune sperimentazioni del New Deal realizzate nel Regno Unito. Viceversa la combinazione tra formazione a lungo termine (Further Training Measures) e il sussidi all’occupazione (wage subsidies) sembra ottenere dei buoni risultati nei confronti della disoccupazione giovanile di lungo periodo, in particolar modo nei confronti di coloro con bassa istruzione, mentre l’effetto della formazione di lungo periodo è nullo o persino negativo nel caso si tratti di giovani istruiti. 6. Nuovi supporti per l’impiego Il limite delle misure di politica attiva realizzate in questo periodo di crisi, spesso necessarie per ottenere risorse comunitarie, è che sono state utilizzate come strumenti “tampone”. Tuttavia, grazie all’azione del call center e al rilevante ruolo dell’attore privato, si potrebbe aprire la strada per il servizio pubblico per l’impiego di realizzare servizi per il loro vero “tallone d’Achille”, ovvero i servizi alle imprese. Ovviamente anche questo tipo di servizio può realizzarsi attraverso convenzioni e partnership con privati, in primis la Camera di Commercio. In tal senso, per quanto riguarda le imprese, si potrebbero erogare i seguenti servizi: sportello apprendistato: un servizio destinato soprattutto alle piccole medie imprese per aiutare l’impresa a definire il piano formativo e a trovare i soggetti per attuarlo; revisione sportello auto-imprenditorialità: non deve limitarsi a semplici consigli; l’utente, soprattutto se giovane, va accompagnato nella sua attività, dalla preparazione del business plan all’esplicitazione dei rischi di impresa, al reperimento delle risorse (per esempio sfruttando le nuove opportunità offerte da Invitalia); gestione autonoma degli incentivi alle assunzioni: nell’ambito di un patto di servizio da stipularsi con le imprese, dovrebbe essere concessa maggiore autonomia ai Cpi nella selezione e costruzione di pacchetti di incentivi adeguati alle esigenze e caratteristiche delle imprese che si rivolgono agli sportelli territoriali; consulenza del lavoro e fiscale: due aspetti rilevanti per i giovani che intendono avviare una propria attività o semplicemente aprire una partita Iva. Accanto a questi servizi per le imprese, tra le proposte di supporto e accompagnamento al lavoro, vale la pena segnalare le due innovazioni più rilevanti sull’argomento: il Voucher per la mobilità occupazionale e il Job Rotation. Nei casi in cui le opportunità sono distanti dal luogo di residenza i Centri per l’impiego potrebbero erogare un voucher, ovvero un sostegno erogato per rimborsare il viaggio e l’alloggio (se superiore ai 300 km), per un valore massimo non superiore ad una soglia (definita in concertazione con le parti sociali). Inoltre, la misura prevede la “prova dei mezzi”(cioè la verifica dell’effettiva esistenza dell’opportunità di lavoro) e va considerata come un prestito agevolato, da ripagare in micro-rate in caso di assunzione o appena il disoccupato trova un nuovo lavoro. L’Unione europea, consapevole anche della difficoltà che hanno gli over 45 nel ricollocarsi, propone una strumento di politica attiva, meglio noto come Job rotation, in grado di garantire a queste persone un programma di aggiornamento professionale. Accanto al fatto che il lavoratore adulto si prende un anno di tempo per aggiornarsi (anche per concludere eventuali percorsi universitari), l’impresa, se interessata ai vari incentivi economici, contemporaneamente è obbligata ad assumere un giovane disoccupato (non necessariamente per la stessa mansione) per sostituire il lavoratore che è in formazione. Il limite dello strumento è ovviamente il costo a carico dello stato per incentivare la domanda di lavoro nel partecipare al programma. Riferimenti conclusivi La stragrande maggioranza degli strumenti presentati nel nostro paese sono completamente inesistenti, tranne rare eccezioni, spesso di carattere sperimentale a cui non hanno seguito generalizzazioni. Per questo in questo testo si è proposto un nuovo percorso nell’erogazione dei Servizi pubblici per l’impiego e delle politiche attive partendo dall’obbligo da parte degli utenti di rivolgersi al call center o ai servizi on-line, unico modo per accedere ai servizi pubblici per l’impiego. In conclusione, questo modello si può realizzare ad unica condizione: la volontà politica di portarla avanti come progetto e la volontà dei dirigenti di attuarla. Riquadro 3 – Sintesi del percorso di benchmark Primo contatto Passaggio successivo Call Center Regionale e servizi on-line Centri per l’impiego Elenco aziende tramite mappe di densità Voucher selezione Formazione prof. mirata Prima Accoglienza Appuntamento per le fasi successive Attività di Back – office. Disponibilità al lavoro con Bilancio delle competenze (BC). Orientamento (CV;Simulaz.). Orientamento tramite fonti amministrative. Servizi alle imprese Partnership Agreement Obiettivo : Rapido reinserimento occupazionale. Fonte: Nostre elaborazioni.