Whistleblower e PA: spifferat resterà blower e PA

Wister, 31 gennaio 2014
Whistleblower e PA: spifferate, spifferate e qualcosa
resterà
di Laura Strano
Chi è il whistleblower ?
Whistleblower, segnalante, vedetta civica, sentinella, sono i nomi che si
attribuiscono ai dipendenti che, nell’interesse pubblico, segnalano agli organi che
possono efficacemente intervenire
intervenire gli illeciti, le irregolarità e i fenomeni di
corruzione di cui vengano a conoscenza sul luogo di lavoro. Il segnalante svolge un
ruolo importantissimo nell’interesse pubblico perché rompe il muro dì omertà su
cui si basano gli illeciti e da all’amministrazione
all’amministrazione o ad altri organi competenti la
possibilità di conoscere tempestivamente un problema o un possibile pericolo ed
intervenire. Il termine deriva dall’inglese “blow the whistle” e si riferisce
all’azione dell’arbitro di soffiare nel fischietto per
per segnalare un fallo o un’infrazione, o al suonatore di
piffero. Perchè se ne comprenda l’accezione positiva, la tabellina ci spiega alcune differenze.
differe
Perchè è importante segnalare gli illeciti?
Fiorenza Sarzanin sul Corriere della Sera scrive che “Il 2013 doveva essere l’anno dei tagli
ta e dei risparmi.
Invece la spesa pubblica in Italia è rimasta ancora una volta su livelli da record….” “ Secondo il rapporto
della Guardia di Finanza 2013 i danni erariali provocati da funzionari e impiegati infedeli fino allo scorso
ottobre ammontano a 2 miliardi e 22 milioni di euro; quelli per le truffe sono pari a un miliardo e 358
milioni di euro.” Segnalare gli illeciti è un dovere civico che implica partecipazione e collaborazione attiva.
Il Presidente della Corte dei Conti, Luigi Giampaolino, nel
n 2012, nel suo intervento “Rimedi amministrativi o
rimedi sanzionatori per la lotta
otta alla corruzione” in un convegno presso la Corte di cassazione ha
evidenziato: “Peraltro, ormai è chiaro a tutti che quello della corruzione è un problema non soltanto etico e
di alta politica, del modo cioè di essere e di configurarsi dei pubblici apparati,
apparati, ma anche economico.” e
ancora “l’amministrazione deve trovare in sè i rimedi al fenomeno della corruzione”. Secondo quanto
dichiarato dalla Corte dei Conti nel 2012, la corruzione è una “tassa occulta” da 60 miliardi di euro.
Cos’è il whistleblowing?
Il whistleblowing è l’istituto giuridico che attraverso una procedura di tutela del wistlebower impedisce le
eventuali sanzioni o gli atti ritorsivi che questi può subire nel segnalare reati, irregolarità ed episodi di
corruzione. I funzionari pubblici, pur essendo i primi ad individuare irregolarità e corruzione nell’ambito
lavorativo, spesso anche per timore di ritorsioni e assenza di tutela non denunciano gli illeciti. L’istituto,
importato dalla tradizione anglosassone, è stato suggerito daTransparency
daTransparency International Italia , durante la
sua audizione in Commissione Antimafia, come mezzo essenziale per combattere la corruzione, uno dei
principali mali che affligge la pubblica amministrazione e ne ostacola il buon andamento e l’Organizzazione
raccomanda anche che l’Italia si doti di una legge ad hoc.
Il whistleblowing negli altri paesi
Il whistleblowing è previsto negli Stati Uniti, Regno Unito, Australia, Sudafrica, Giappone e Corea.
Negli Stati Uniti d’America fu Abramo Lincoln nel 1863 a introdurre
introdu con ilFalse
False Claims Act la protezione per
coloro che segnalano o rivelano qualsiasi forma di irregolarità commessa. La legge Lincoln contiene anche
un’antica disposizione latina , la Qui tam Action, con cui il Dipartimento di Giustizia è anche autorizzato a
pagare a titolo di ricompensa un premio a chi denuncia la frode contro il governo federale in una quantità
tra il 15 e il 25/30 per cento della sanzione amministrativa inflitta al responsabile del reato o di ciò che
recupera sulla base della relazione del denunciante.
Qui tam pro domino rege quam
m pro se ipso in hac parte sequitur (colui che agisce nell’interesse dello Stato
agisce anche per se stesso) Nell’anno fiscale 2012, i casi giudiziari federali e statali compresi nel False
Claims Act hanno permesso al Governo di recuperare ben 9 miliardi di
d dollari!
Le tabelle mostrano le 30 frodi top del 2012 negli Stati Uniti e il recupero delle somme grazie
all’intervento dei whistleblower. (clicca per ingrandire e visualizzare)
La Gran Bretagna ha adottato invece il Public Interest Disclosure Act (PIDA 1998) valida in tutto il Regno sia
per i dipendenti pubblici che per i dipendenti privati. A differenza del sistema statunitense non sono
previsti però effetti premiali in sintonia
onia con tutto il pensiero europeo dove, a stento, si accetta la possibilità
di poter ricompensare un soggetto per aver svolto il proprio dovere.
Il quadro giuridico internazionale è anche stato rafforzato a seguito dell’emanazione dei principi guida del
Gruppo
ruppo di lavoro Anticorruzione del G20 per una legislazione a tutela dei denuncianti.
Qual è la normativa in Italia di riferimento per il settore del lavoro pubblico?
In Italia non esiste ancora una legge ad hoc e il quadro giuridico è frammentato in varie
vari disposizioni. Di
recente però , l’art. 1 comma 51 della legge 6/11/190 del 2012 , Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della
lla corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.
amministrazione. ( Gazz. Uff. 13 novembre 2012,
n. 265 ) ha introdotto nel dlgs 165 del 2001 un articolo dedicato alla tutela del dipendente pubblico che
denuncia gli illeciti : l’art. 54- bis :
- Art. 54-bis
bis Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti
1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi
dell’articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità
all’autorità giudiziaria o alla Corte
dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in
ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura
discriminatoria,
a, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente
o indirettamente alla denuncia.
2. Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo
consenso, sempre
pre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e
ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla
segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza
conoscenza sia assolutamente indispensabile per la
difesa dell’incolpato.
3. L’adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della funzione pubblica,
pubblica per i
provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.
4. La denuncia è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241,
e successive modificazioni.
- Altre disposizioni sono contenute nel Piano Nazionale Anticorruzione elaborato dal Dipartimento della
Funzione Pubblica e approvato con la delibera Civit n. 72 del 2013 che ,tra le azioni di prevenzione del
fenomeno corruttivo, prevede esplicitamente al paragrafo 3.1.11 la Tutela del dipendente che effettua
segnalazioni di illecito (c.d. whistleblower)
In cosa consiste la tutela per il wistleblower nella PA?
Il dipendente pubblico ai sensi dell’art. 54 bis è tutelato da qualsiasi azione lesiva dei suoi diritti e pertanto,
in ragione della segnalazione, non può essere licenziato, discriminato, mobbizzato. Le pubbliche
amministrazioni, inoltre, sono tenute ad adottare i necessari accorgimenti tecnici prevedendo nell’ambito
del Piano triennale della prevenzione e della corruzione che, deve essere adottato entro il 31 gennaio,
anche l’introduzione di obblighi di riservatezza e canali differenziati e riservati per ricevere le
segnalazioni , la cui gestione deve essere affidata a un ristrettissimo nucleo di due o tre persone. Inoltre,
occorre prevedere codici sostitutivi dei dati identificativi del denunciante e predisporre modelli per
ricevere le informazioni ritenute utili per individuare gli autori della condotta illecita e le circostanze del
fatto; debbono essere previsti obblighi di riservatezza anche a carico di tutti coloro che ricevono o vengono
a conoscenza della segnalazione e di coloro che successivamente venissero coinvolti nel processo di
gestione della segnalazione, salve le comunicazioni che per legge o in base al Piano Nazionale
Anticorruzione debbono essere effettuate. Inoltre, considerato che la violazione delle norme contenute nel
Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione comporta responsabilità disciplinare, la violazione della
riservatezza potrà comportare l’irrogazione di sanzioni disciplinari, salva l’eventuale responsabilità civile e
penale dell’agente. La tutela dei denuncianti dovrà essere supportata anche da un’efficace attività di
sensibilizzazione, comunicazione e formazione sui diritti e gli obblighi relativi alla divulgazione delle azioni
illecite.
Il Piano Nazionale Anticorruzione prevede che ciascuna amministrazione potrebbe postare sul portale del
proprio sito web degli avvisi che informano i dipendenti sull’importanza dello strumento e sul loro diritto
ad essere tutelati nel caso di segnalazione di azioni illecite, nonché sui risultati dell’azione cui la
procedura di tutela del whistleblower ha condotto. La procedura utilizzata deve essere sottoposta a
revisione periodica per verificare possibili lacune o incomprensioni da parte dei dipendenti.
Quali fatti o atti possono essere segnalati?
Può essere segnalata qualsiasi tipo di irregolarità commessa o rischio di reato: danno erariale, corruzione ,
incarichi inutili , violazioni alla normativa sulla sicurezza dei luoghi di lavoro, mobbing, irregolarità nei
concorsi, nell’affidamento degli incarichi, mancata attestazione della copertura finanziaria negli atti
gestionali, discriminazioni.
A chi indirizzare la segnalazione e un pò di attenzione
La segnalazione può essere effettuata: al Responsabile della prevenzione e della corruzione, ad eventuali
altri destinatari individuati nel Piano triennale della prevenzione e della corruzione, che tutte le PA devono
pubblicare entro il 31 gennaio, ai Dirigenti, o anche direttamente alla Procura della Corte dei Conti, alla
Procura della Repubblica, alla Guardia di Finanza, soprattutto nell’ipotesi che ad essere coinvolti siano
proprio i Dirigenti o nel caso che l’ Amministrazione Pubblica non abbia codificato una specifica procedura
interna. E’ bene sempre nell’esposizione dei fatti utilizzare la forma dubitativa al fine di evitare denunce per
querela o diffamazione . Ad esempio invece di scrivere: ” si segnala che il candidato è stato favorito”
potremo scrivere ” ad avviso dello scrivente il candidato potrebbe non avere i requisiti e i titoli richiesti
dalla normativa per ricoprire …”
Un sistema informatico per segnalare
Il Piano Nazionale Anticorruzione raccomanda nei limiti delle risorse disponibili ed eventualmente in forma
associata o in accordo con altre amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della l. n. 241 del 1990, di valutare la
realizzazione di un sistema informatico di segnalazione al fine di: indirizzare la segnalazione al destinatario
competente assicurando la copertura dei dati identificativi del segnalante; identificare il segnalante, ove
necessario, da parte del destinatario competente nel caso di segnalazione non anonima. Il sistema
dovrebbe consentire l’identificazione del segnalante (nel caso di segnalazione non anonima) solo in caso di
necessità, ossia in presenza delle situazioni legali che rendono indispensabile disvelare l’identità a soggetti
autorizzati che siano in possesso delle specifiche credenziali. La gestione delle segnalazioni attraverso il
sistema informatico ha il vantaggio di non esporre il segnalante alla presenza fisica dell’ufficio ricevente e
consente di “convogliare” le segnalazioni soltanto al corretto destinatario, preventivamente individuato in
base alla competenza, evitando la diffusione di notizie delicate. Le segnalazioni in particolare dovrebbero
essere indirizzate al Responsabile della Prevenzione e all’Ufficio Procedimenti Disciplinari che, ricevuta la
segnalazione, dovranno assumere le adeguate iniziative a seconda del caso.
Link, materiali e sitografia per approfondimenti e curiosità:
Il Comune di Milano è stato il primo Comune che ha approvato una mozione per inserire nel piano anticorruzione la procedura Whistleblowing.
Globaleaks permette di fare la vedetta civica su una piattaforma web anonima ed open source
Il libro pubblicato da Transparency International Italia ”Il ruolo del whistleblowing in Italia”
Il Movimento Cinquestelle lancia la prima proposta di legge italiana sul wistleblowing
La sezione del sito web di Trasparency International dedicata al wistleblowing
Le faq di Transparency International Italia
“Il wistleblower all’italiana” come uno studio finlandese può aiutarci a capire, Filodiritto, Direttore Antonio
Zama,
In Emilia Romagna si approfondisce l’istituto
La Convenzione dell’ONU contro la corruzione