Bruno Caruso - Clemente Massimiani - .INT

Università degli Studi di Catania
Facoltà di Giurisprudenza
Bruno Caruso – Clemente Massimiani
Prove di democrazia in Europa: la Flessicurezza nel
lessico ufficiale e nella pubblica opinione europea.
WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona” .INT - 59/2008
2008
© Bruno Caruso – Clemente Massimiani 2008
Facoltà di Giurisprudenza – Università di Catania
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ISSN – 1594-817X
Centro Studi di Diritto del Lavoro Europeo “Massimo D’Antona”
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1
Prove di democrazia in Europa: la Flessicurezza nel
lessico ufficiale e nella pubblica opinione europea* **
Bruno Caruso e Clemente Massimiani
Università di Catania
Scopo di questo scritto è una breve riflessione sul concetto di
flexicurity (da ora flessicurezza) e sulla funzione di catalizzatore del
dibattito pubblico europeo sul diritto del lavoro che ha assunto di recente;
tale dibattito ha offerto pure uno spaccato su come l’opinione pubblica
europea possa essere coinvolta sui temi sociali in funzione della
produzione di meccanismi soft di regolazione.
Tali riflessioni, rapide ed ancora allo stato iniziale, saranno
introdotte da una ricostruzione dell’origine del concetto e del suo uso
funzionale alle suindicate strategie di regolazione.
1. La flessicurezza nel lessico comunitario. ............................... 2
2. La funzione regolativa del termine. ..................................... 6
3. Modernizzazione e flessicurezza come direttive soft delle
istituzioni comunitarie............................................................ 9
4. La flessicurezza, il diritto del lavoro e la pubblica opinione
europea. .............................................................................14
5. Democrazia e Società europea dell’informazione. ..................17
Elenco delle abbreviazioni .....................................................20
*
L’articolo è concepito unitariamente e tuttavia a Bruno Caruso possono essere attribuiti i
parr. 3 e 4 e a Clemente Massimiani i parr. 1, 2 e 5.
**
Di prossima pubblicazione in DLM 3/2008 WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
2 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI 1. La flessicurezza nel lessico comunitario.
Negli ultimi anni si è assistito alla crescita esponenziale degli spazi
occupati dalla letteratura c.d. grigia, oltre che propriamente scientifica1,
sulla flessicurezza, concetto affermatosi in Danimarca ed in Olanda nella
metà degli anni ’90 del secolo XX2.
Flessicurezza è nozione fortemente evocativa di politiche
pubbliche ed in particolare di politiche del lavoro, ma contiene in sé anche
una certa idea di regolazione. Sul piano delle politiche del lavoro, rinvia
all’esigenza di bilanciare flessibilità e sicurezza nel rapporto e nel
mercato. Sul piano della regolazione, implica articolate tecniche, sia di
hard sia di soft law, per facilitare l’incontro di misure e politiche che si
ispirano singolarmente alla flessibilità e alla sicurezza. Il concetto trova
le sue matrici nel Libro Verde della Commissione europea del 1997
“Partenariato per una nuova organizzazione del lavoro”3. Da quel
momento è entrato prepotentemente nel lessico comunitario e ha
accompagnato l’intero corso della Strategia europea per l’occupazione
(SEO); tale ultimo itinerario non può essere compiutamente ricostruito in
questa sede4.
Si cercherà, piuttosto, di individuare alcune tappe salienti nella
storia della flessicurezza, tutte relative alla fase della c.d. rivisitazione
della SEO, attuata dal Consiglio europeo di primavera del 20055. A partire
da tale momento, infatti, il tema della flessicurezza acquista una
1
L’espressione “letteratura grigia” si riferisce all’ampio e variegato ambito dei testi prodotti
e diffusi al di fuori dei classici canali costituiti dalle imprese editrici e dalla distribuzione
commerciale; sul tema si rinvia a SERINI, Attualità della letteratura grigia. Il ruolo delle
biblioteche nella sua valorizzazione, in Biblioteche oggi, 2003, 1, p. 61 ss.; ALBERANI, DE
CASTRO, La letteratura grigia da York a Internet, in ISTISAN Congressi, 2000, 67, pp. 5-14.
In materia di flessicurezza, si v. MASSIMIANI, Dossier. Flexicurity. Posti di lavoro più numerosi
e migliori grazie alla flessibilità e alla sicurezza, in I Dossier di Labour Web, 2007, 10,
<http://www.lex.unict.it/eurolabor/ricerca/dossier.htm>.
2
Cfr. FREY, JANOVSKAIA, PAPPADÀ, The concept of flexicurity: Southern and East European
countries compared, Paper for the 5th International Research Conference on Social Security,
Warsaw, 5-7 March 2007, Social security and the labour market: A mismatch?, in
<http://www.issa.int/pdf/warsaw07/2frey.pdf>, p. 2; KEUNE, JEPSEN, Not balanced and
hardly new: the European Commission’s quest for flexicurity, in ETUI-REHS WP, 2007, 1, p.
5.
3
Commissione europea, Partenariato per una nuova organizzazione del lavoro, COM(1997)
128 def., Bruxelles, 16 aprile 1997.
4
Ex multis, GOETSCHY, The European Employment Strategy: Genesis and Development, in
EJIR, 1999, 2, p. 117 ss.; CICCARONE, MARCHETTI, The European Employment Strategy:
development, evaluation and perspectives, in EL, 2004, 1, p. 203 ss.; ARMSTRONG,
KILPATRICK, Law, governance, or new governance? The changing open method of
coordination, in CJEL, 2007, 3, p. 649 ss.
5
Consiglio europeo, Conclusioni della Presidenza, Bruxelles, 22-23 marzo 2005. Si v. il
feature Lisbon strategy relaunched, in EIRR, 2005, 376, p. 23 ss.
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PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
3 posizione prioritaria nell’Agenda sociale europea e diventa oggetto di un
sempre più vivo dibattito condotto da una pluralità di attori operanti a
diverso livello. Tale dibattito troverà linfa vitale e un nuovo punto di
partenza nella comunicazione della Commissione europea del 27 giugno
2007 “Verso principi comuni di flessicurezza: Posti di lavoro più numerosi
e migliori grazie alla flessibilità e alla sicurezza” (v. infra)6.
L’introduzione della flessicurezza nella SEO, come linea guida
autonoma e non all’interno di altre direttrici (quali “modernizzare
l’organizzazione del lavoro”, “affrontare il cambiamento e promuovere
l’adattabilità e la mobilità nel mercato del lavoro”, etc.) trova la sua
matrice nel 21esimo degli orientamenti integrati per l’occupazione 200520087.
È possibile rintracciare almeno tre elementi nel core della prima
flessicurezza, intesa come politica recepita dalle istituzioni UE: a) la
necessità basilare di favorire “al tempo stesso” flessibilità e sicurezza; b)
la riduzione della segmentazione del mercato del lavoro; c) la rilevanza
del ruolo del partenariato sociale. All’interno di tale guideline, tuttavia,
flessibilità e sicurezza appaiono ancora, semanticamente, termini
disgiunti, che presuppongono politiche diverse sia pure da favorire
simultaneamente.
È nel corso del summit tripartito di Londra del 25 ottobre 2005 che
la flessicurezza esordisce come termine ufficiale accolto nel lessico
comunitario8. Pochi giorni prima, peraltro, la Commissione europea, nel
suo contributo al meeting informale dei capi di Stato e di governo9, aveva
sottolineato che, per realizzare gli obiettivi della rinnovata strategia di
Lisbona, a livello nazionale, occorreva:
“Elevare il tasso di occupazione e ridurre la
disoccupazione,
specialmente
attraverso
politiche attive del mercato del lavoro e misure
di promozione della flessibilità e dell’adattabilità
6
Commissione europea, Verso principi comuni di flessicurezza: Posti di lavoro più numerosi
e migliori grazie alla flessibilità e alla sicurezza, COM(2007) 359 def., Bruxelles, 27 giugno
2007.
7
“Favorire al tempo stesso flessibilità e sicurezza occupazionale e ridurre la segmentazione
del mercato del lavoro, tenendo debito conto del ruolo delle parti sociali”; si v. la decisione
12 luglio 2005 del Consiglio, 2005/600/CE, in GUE, L 205 del 6 agosto 2005, p. 21 ss.
8
Cfr. l’intervento del commissario Vladimír Špidla commentato nel comunicato stampa
London Tripartite Summit to discuss social partners’ contribution to the future of the EU,
Rapid, IP/05/1337, 24 ottobre 2005, in MASSIMIANI, op. cit.
9
Commissione europea, I valori europei nel mondo globalizzato. Contributo della
Commissione alla riunione di ottobre dei Capi di Stati e di governo, COM(2005) 525 def.,
Bruxelles, 20 ottobre 2005.
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4 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI destinate a tutelare le persone piuttosto che i
posti di lavoro; dobbiamo pensare tanto al
lavoratore quanto all’impiego”.
Le preoccupazioni del nocciolo originario della nuova strategia
erano dirette anzitutto al lavoratore, ancor prima che all’impiego. Si
vedrà in prosieguo che la strategia subirà di fatto un’inversione nelle
proprie priorità, che, come tale, sarà criticata dalle parti sociali europee.
Sono alcuni membri della Commissione10 che, attraverso lo
strumento del “discorso”11, si fanno carico, in più di una occasione, di
svolgere un ruolo propulsivo di sensibilizzazione verso il tema de quo12.
In molte occasioni, dunque, la sede prescelta per disseminare e
cercare di fertilizzare il concetto è l’incontro informale, non il meeting
istituzionale.
In questa fase di germinazione, l’intento è di far precedere all’uso
regolativo una messa a punto concettuale del termine; e ciò proprio
perché non si tratta di deliberare strumenti di regolazione hard, bensì di
effettuare una ricognizione dell’esistente, confrontare proposte e
intavolare una trattativa su strumenti necessariamente soft di
convergenza13.
Nel 2006 la voce “flessicurezza” pervade il linguaggio corrente e
ufficiale degli atti delle istituzioni europee, nella sua accezione letterale
indistinta ed originaria, ovvero in una gamma di espressioni che sono
frutto della traduzione nelle varie lingue dell’Unione: termini come
“flexicurité”
(francese),
“flexiguridad”
(spagnolo),
“flexigurança”
(portoghese), “flexizekerheid” (olandese) o “flessicurezza” (italiano), per
citarne alcuni, diventano di uso comune nel gergo politico e sociale dei
diversi Stati membri14.
10
Tra di loro, in special modo, il commissario Špidla; si rinvia alla pagina web
<http://ec.europa.eu/commission_barroso/spidla/index_it.cfm>.
11
Cfr., a riguardo, i discorsi tenuti dal commissario Špidla nell’ottobre 2005 alla conferenza
del PSE “Una nuova Europa sociale” e nel gennaio 2006 al Consiglio informale di Villach
(Austria); entrambi i contributi in MASSIMIANI, op. cit.
12
A Villach, in particolare, in occasione del meeting informale dei ministri dell’occupazione e
degli affari sociali del 20 gennaio 2006, si svolge il primo dibattito politico sulla flessicurezza
a livello di Consiglio dell’UE.
13
Si v. per tutti CARUSO, Il diritto del lavoro tra hard law e soft law: nuove funzioni e nuove
tecniche normative, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona” .INT, 2005, 39.
14
Cfr. Commissione europea, Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per
le politiche degli Stati membri a favore dell’occupazione, COM(2006) 32 def., Bruxelles, 25
gennaio 2006. Nella versione in lingua italiana di tale atto, peraltro, come disponibile nel
database EUR-Lex, compare ancora il termine “flexicurity” e non il neologismo
“flessicurezza”, che figura già nelle conclusioni del successivo Consiglio europeo di
primavera del 23-24 marzo 2006.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
5 Dopo una fase che si potrebbe definire “di studio”, durante la
quale la flessicurezza è oggetto di seminari tematici e di appositi rapporti
commissionati dalle istituzioni UE15, è un altro summit informale a porre
le basi per affrontare, attraverso la flessicurezza, le sfide del
cambiamento che si trova ad affrontare la società europea. Si fa
riferimento al vertice sociale trilaterale di Lahti (Finlandia) del 20 ottobre
2006, organizzato dalla Presidenza pro tempore dell’UE e dalla
Commissione europea con l’invito alla partecipazione delle parti sociali
europee, come preannunciato dal Consiglio europeo di primavera. È
probabilmente questo summit che segna il passaggio da un utilizzo
meramente semantico e concettuale del termine flessicurezza ad uno più
direttamente politico e, poi, regolativo16. Tale summit, peraltro, ha
costituito la prima occasione per i partners sociali di partecipare con i
rispettivi punti di vista al crescente dibattito europeo sulla flessicurezza17.
I passi successivi sono storia recente. Nel novembre 2006 la
Commissione europea adotta il Libro Verde sulla modernizzazione del
diritto del lavoro, lanciando una pubblica consultazione su una serie di
quesiti, che concernono, fra le altre, anche la sfida che i mercati del
lavoro europei devono raccogliere per “conciliare una maggiore flessibilità
con la necessità di massimizzare la sicurezza per tutti”18.
Gli esiti della consultazione pubblica sul Libro Verde19 e il dibattito
confluito nella Stakeholder Conference on Flexicurity del 20 aprile 200720
sanciscono la individuazione di un canale diretto tra “modernizzazione”
del diritto del lavoro e “flessicurezza”; di fatto è come se si operasse una
sovrapposizione tra i due termini, con coincidenza dei lembi semantici;
15
Si v. in MASSIMIANI, op. cit., relativamente al mese di maggio 2006, il rapporto del gruppo
di lavoro EMCO; il contributo congiunto EMCO/SPC; il seminario indetto dalla DG
Occupazione, Affari sociali, Pari opportunità. Nello stesso mese, peraltro, il Comitato
economico e sociale europeo adottava un parere sulla flessicurezza danese, CESE 740/2006,
in GUE, C 195 del 18 agosto 2006, p. 48 ss.
16
Occorre tuttavia chiarire che la puntualizzazione semantica del termine non si ha in
questa occasione, che pur ne segna l’avvio. Gli stessi partners sociali non avevano ancora
trovato accordo sul significato di flessicurezza. Il dibattito sul concetto, inoltre, veniva
arricchito dalla posizione delle ONG della Piattaforma sociale. Per le posizioni delle parti
sociali europee e delle ONG del settore sociale, in occasione del summit di Lahti, si rinvia a
MASSIMIANI, op. cit.
17
V. nt. precedente.
18
Cfr. Commissione europea, Libro Verde. Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere
alle sfide del XXI secolo, COM(2006) 708 def., Bruxelles, 22 novembre 2006. Sui temi del
dibattito pubblico si v. SCIARRA, ‘Modernization’ of Labour Law: A Current European Debate,
International Institute for Labour Studies, Geneva, 2007.
19
Riepilogati, da ultimo, in Commissione europea, Risultati della consultazione pubblica sul
Libro verde della Commissione “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide
del XXI secolo”, COM(2007) 627 def., Bruxelles, 24 ottobre 2007.
20
Per gli atti di tale conferenza si rinvia a MASSIMIANI, op. cit.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
6 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI ovvero, più ancora, un passaggio di consegne: le politiche sussunte nel
termine modernizzazione vengono affidate al cotermine flessicurezza.
Sarà proprio questa la prospettiva adottata dalla Commissione
europea nella sua comunicazione sulla flessicurezza21. Tale atto, con il
coinvolgimento che ne è derivato di tutte le altre istituzioni europee, gli
Stati membri e le parti sociali, ha di fatto costituito l’abbrivio per
l’adozione da parte del Consiglio europeo di un insieme di principi comuni
di flessicurezza22.
2. La funzione regolativa del termine.
La paternità della nozione di flessicurezza, come concetto
implicante una funzione lato sensu regolativa, e che viene ufficialmente
accolta dalle istituzioni europee, è da ricondurre alla elaborazione di Ton
Wilthagen. Secondo la definizione contenuta in un suo contributo scritto
insieme a Frank Tros23, la flessicurezza è considerata:
“a policy strategy that attempts, synchronically
and in a deliberate way, to enhance the
flexibility of labour markets, the work
organisation and labour relations on the one
hand, and to enhance security – employment
security and social security – notably for weaker
groups in and outside the labour market on the
other hand”.
Gli elementi salienti di tale definizione rinviano:
a) ad un elemento di sincronizzazione di politiche che, considerate
disgiuntamente, possono perseguire separatamente obiettivi di maggiore
flessibilità nel mercato, ma anche nel rapporto di lavoro, e obiettivi di
maggiore sicurezza (l’avverbio “synchronically”);
b) alla “condivisione” dell’azione, aperta al confronto, alla
ponderazione e alla disputa coordinati di più attori a vario livello (ad es.
21
Commissione europea, COM(2007) 359 def.
Si rinvia a Consiglio dell’UE, Verso principi comuni di flessicurezza - Conclusioni del
Consiglio, Doc. 16201/07, Bruxelles, 6 dicembre 2007, contenente in allegato i principi
comuni di flessicurezza di seguito approvati dal Consiglio europeo di Bruxelles del 14
dicembre 2007.
23
Cfr. WILTHAGEN, TROS, The concept of ‘flexicurity’: a new approach to regulating
employment and labour markets, in Transfer, 2004, 2, p. 169. Lo scritto è espressamente
richiamato in nota, a p. 11, nella relazione finale del gruppo di esperti europei sulla
flessicurezza del giugno 2007 “Flexicurity Pathways. Turning hurdles into stepping stones”,
in MASSIMIANI, op. cit.
22
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
7 partners sociali; cfr. l’inciso “in a deliberate way”, con evidenti echi del
dibattito sulla deliberative democracy)24;
c) alla visione integrale di sicurezza riferita sia al rapporto di
lavoro (employment security) ma anche al mercato del lavoro (social
security) con particolare riferimento alla social exclusion: la protezione
dei “gruppi più deboli” presenti nel mercato del lavoro o al di fuori di esso
(i c.d. “weaker groups”).
La definizione “scientifica” originaria è stata recepita dalle
istituzioni europee, ma con una differenza che ne cambia in parte
l’originaria portata, includendo nel suo ambito obiettivi diversi e di più
ampia portata. Allo scopo di “tracciare il sentiero”25 verso l’individuazione
di principi comuni in materia di flessicurezza, la DG Occupazione, Affari
sociali e Pari opportunità della Commissione europea ha istituito nel 2006
il c.d. European Expert Group on Flexicurity, il cui relatore è proprio
Wilthagen26.
Malgrado la presenza nel gruppo di esperti di coloro che avevano
contribuito a forgiare il concetto nel modo riferito, i risultati cui perviene il
gruppo si attestano su una definizione di flessicurezza che assume un
diverso focus rispetto a quello dei citati studi scientifici. Secondo la
definizione generale presente tanto nel rapporto provvisorio quanto nel
rapporto finale del gruppo di esperti27, la flessicurezza può essere
descritta come:
24
Si v. WILTHAGEN, TROS, op. cit., p. 170. Più in generale, sul tema della c.d. deliberative
democracy, si v. BESSETTE, The Mild Voice of Reason: Deliberative Democracy & American
National Government, University of Chicago Press, Chicago, 1994; GREPPI, Pluralismo e
democrazia deliberativa, in TP, 2003, 2-3, p. 309 ss.; BOBBIO, La democrazia deliberativa
nella pratica, in SM, 2005, 73, p. 67 ss.; MENÉNDEZ, The European Democratic Challenge, in
RECON WP, 2007, 13.
25
Si osservi già il titolo del rapporto provvisorio “Flexicurity Pathways”, presentato alla
Stakeholder Conference on Flexicurity del 20 aprile 2007, in MASSIMIANI, op. cit.
26
Il comitato, costituito da 5 esponenti scelti sulla base dei rispettivi curricula scientifici
(Tito Boeri, Pierre Cahuc, Sanja Crnkovic, Csilla Kollonay-Lehoczky, Ton Wilthagen), nonché
da 2 advisors selezionati in virtù del link con le parti sociali (Renate Hornung-Draus,
Catelene Passchier), ha una figura di spicco proprio in Wilthagen, relatore del gruppo,
nonché curatore del rapporto “Flexicurity Practices” (maggio 2007), relativo ad alcune
significative prassi in atto in diversi Paesi europei, in MASSIMIANI, op. cit. Da un punto di
vista della comparazione delle politiche riferibili alla flessicurezza, si v. inoltre PHILIPS,
EAMETS, Approaches to flexicurity: EU models, Office for Official Publications of the European
Communities, Luxembourg, 2007 e WILTHAGEN, TROS, VAN LIESHOUT, Towards ‘Flexicurity’?
Balancing Flexibility and Security in EU Member States, in EJSS, 2004, 2, pp. 113-136.
27
Non può trascurarsi, tuttavia, la maggiore ricchezza contenutistica del rapporto finale
rispetto al provvisorio, anche in merito alla stessa definizione del concetto di flessicurezza.
Si v., per esempio, l’analisi dei rapporti fra flessicurezza e occupazione permanente, ovvero
ancora la suddistinzione tra flessicurezza interna ed esterna, introdotta nel documento finale
sulla scorta di EUROFOUND, Varieties of flexicurity: reflections on key elements of flexibility
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
8 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI “a policy strategy to enhance, at the same
time and in a deliberate way, the flexibility of
labour
markets,
work
organisations
and
employment relations on the one hand, and
security — employment security and social
security — on the other”28.
La definizione istituzionale, forgiata dal gruppo di esperti, e ripresa
quasi
pedissequamente
nella
comunicazione
ufficiale
della
Commissione29, si pone in continuità con la definizione scientifica30 per
alcuni e fondamentali aspetti procedurali:
a) la sincronizzazione delle politiche di flessibilità e sicurezza: ciò
implica la ufficiale presa d’atto che, sia a livello di politiche dell’Unione,
sia dei singoli Stati, non si può pensare ad una fase “uno” in cui si
perseguono le strategie di flessibilità, e ad una fase “due” in cui la
ottenuta flessibilità viene poi “temperata” o resa più mite dalle politiche di
sicurezza31. Le politiche devono all’unisono ispirarsi all’una e all’altra
filosofia e devono pertanto sincronizzarsi, anche perché perseguite sia
nell’interesse dei lavoratori sia dei datori di lavoro32;
and security, in <http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2007/21/en/1/ef0721en.pdf>,
Dublin, March 2007.
28
In una slide esplicativa del rapporto provvisorio degli esperti, in MASSIMIANI, op. cit., così
viene riferita la risposta alla domanda cosa è la flessicurezza:
“A policy strategy to enhance:
• at the same time and deliberately,
• the flexibility of labour markets, work organisations and employment relations on the one
hand,
• and security – employment security and income security – on the other.
• Key principles that underpin a flexicurity strategy are that flexibility and security should
not be seen as opposites, but can be made mutually supportive”.
29
Commissione europea, COM(2007) 359 def.
30
Tant’è vero che la relazione finale richiama espressamente in nota il contributo di
Wilthagen e Tros; v. supra, nt. 23.
31
Per una ricostruzione efficace delle diverse dimensioni della flessibilità e della sicurezza,
all’interno della strategia della flessicurezza, si v. Comitato economico e sociale europeo, La
flessicurezza (dimensione della flessibilità interna - contrattazione collettiva e ruolo del
dialogo sociale come strumento di regolazione e riforma dei mercati del lavoro), CESE
999/2007, Bruxelles, 11 luglio 2007.
32
Come indicato in una ulteriore slide che accompagna il rapporto provvisorio degli esperti:
“Flexicurity can be in the interests of both workers and employers
• Workers need ‘active’ flexibility in order to combine work and private responsibilities;
• companies need flexibility to anticipate and respond to changing market demands;
• security is not just protecting the worker against losing his or her job but about building
and preserving ability to enter, remain and progress in employment throughout life-cycle;
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
9 b) le politiche si ispirano al “deliberative approach”, devono essere
cioè costruite consensualmente, ove è evidente il riferimento in primo
luogo al dialogo sociale di natura tradizionalmente concertata (a livello
dell’UE, tra Commissione e parti sociali europee; a livello degli Stati
membri, secondo le forme specificamente proprie di concertazione); ma
la tradizionale concertazione non esclude a priori forme di coinvolgimento
della società civile europea, secondo moduli già individuati nel Libro
Bianco della Commissione sulla governance33. Il documento non cita mai
il principio di sussidiarietà orizzontale, ma in trasparenza un riferimento
ad esso si lascia intravedere; risulta chiara, però, una predilezione per il
più “tradizionale” dialogo sociale tripartito.
3. Modernizzazione e flessicurezza come direttive soft
delle istituzioni comunitarie.
Sin qui gli elementi in comune tra definizione scientifica e
definizione ufficiale.
La novità rispetto alla precedente elaborazione è che la
flessicurezza diventa una ricetta generale di modernizzazione del diritto
del lavoro e non riferita soltanto agli obiettivi di inclusione sociale dei più
deboli. Diventa una ricetta pervasiva di riforma, tout court, dei mercati
del lavoro nazionali, secondo specifici itinerari nazionali, mirati non tanto
alla “imitazione” delle migliori pratiche quanto alla “ispirazione” ad esse
per le riforme interne34.
• security for firms is about preserving and improving market position, loyalty and
productivity of their workforce and job creation potential”.
33
Commissione europea, La governance europea. Un libro bianco, COM(2001) 428 def.,
Bruxelles, 5 agosto 2001. Sul tema del coinvolgimento della società civile nella governance
europea si v. ARMSTRONG, Rediscovering Civil Society: The European Union and the White
Paper on Governance, in EULJ, 2002, 1, p. 102 ss.; SMISMANS, European Civil Society:
Shaped by Discourses and Institutional Interests, in EULJ, 2003, 4, p. 473 ss.; FRIEDRICH,
Old Wine in New Bottles? The Actual and Potential Contribution of Civil Society
Organisations to Democratic Governance in Europe, in RECON WP, 2007, 8. Il rafforzamento
in senso democratico dei processi deliberativi dell’Unione costituisce una delle anime del
recente Trattato di Lisbona, in GUE, C 306 del 17 dicembre 2007, p. 1 ss. Si osservi, a
ridosso della stipula, l’iniziativa “Agorà” del Parlamento europeo, così denominata in
omaggio al primo luogo di dibattito pubblico istituito dalla democrazia “diretta” ateniese, che
è
alle
origini
della
democrazia
europea.
Si
rinvia
al
sito
web
<http://forum.agora.europarl.europa.eu>.
34
Si rinvia ad una ulteriore slide esplicativa del rapporto provvisorio degli esperti:
“Embarking on flexicurity pathways
• Common principles of flexicurity need to be developed but presuppose alternative
flexicurity pathways
• One size of policy-making does not fit all. There is not one way that leads to Rome (or
Copenhagen!). Seeking inspiration (from flexicurity
practices across EU) rather than
imitation
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
10 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI Sul piano del metodo si assume una prospettiva di
accompagnamento comunitario a processi soft di circolazione e
fertilizzazione di soluzioni regolative da un sistema ad un altro, che si
ispirano alla flessicurezza35 e non di trapianto di istituti né tantomeno di
regolazione hard comunitaria.
Sul piano dei contenuti, in evidente continuità con il Libro Verde
sulla modernizzazione del diritto del lavoro, si agglutinano i principi ivi
contenuti nella più ampia nozione di flessicurezza.
La flessicurezza diventa pertanto non “una” ricetta per obiettivi
importanti ma pur sempre parziali, ma “la” ricetta per riforme olistiche
dei mercati e dei sistemi di diritto del lavoro nazionali che tengano conto
delle rispettive specificità.
Non è, tuttavia, soltanto l’ampliamento del raggio d’azione del
concetto di flessicurezza il punto che fa apparire la definizione individuata
dal gruppo di esperti e recepita nella comunicazione della Commissione
diversa rispetto alla nozione elaborata dalla letteratura scientifica36.
Manca, infatti, nella prima quella ricchezza di dimensioni della flessibilità
e della sicurezza che lo stesso Wilthagen aveva individuato pochi anni
prima in uno studio presentato insieme a Van Velzen alla Commissione
europea37.
Per quanto concerne gli specifici contenuti accolti nei documenti
ufficiali, va rilevato che le politiche all’insegna della flessicurezza perdono
di vista le preoccupazioni originarie di tutela dei lavoratori, specialmente
di quelli svantaggiati, precari o comunque ai margini del mercato di
lavoro; riemergono, invece, gli obiettivi quantitativi più che qualitativi di
Lisbona. A tenore della comunicazione citata, si interpretano i bisogni dei
•
Flexicurity policies should reflect and respect diversity and path dependence in EU”.
Si rinvia al rapporto di Wilthagen “Flexicurity Practices” (v. supra, nt. 26), ove, fra le
prassi nazionali di flessicurezza sono annoverate, fra le altre: a) la promozione dei contratti
a tempo indeterminato all’insegna della flessibilità, attraverso la previsione di costi ridotti di
licenziamento in caso di trasformazione dei precedenti contratti a termine (Spagna); b)
l’orario di lavoro flessibile e il divieto di discriminazione per età (Regno Unito); c) la
preservazione della diversità contrattuale, ottenuta attraverso la riduzione del cuneo fiscale
del lavoro a tempo indeterminato e l’incremento dei contributi della previdenza sociale dei
rapporti temporanei (Italia); etc.
36
Cfr. FREY, JANOVSKAIA, PAPPADÀ, op. cit.
37
Cfr. WILTHAGEN, VAN VELZEN, The road towards adaptability, flexibility and security, Paper
prepared for the European Commission / DG Employment Thematic Review Seminar on
“Increasing
adaptability
for
workers
and
enterprises”,
in
<http://www.ettk.ee/upload/koolitus_fail/TheRoadTowards_Wilthagen.pdf>, Bruxelles, 21
settembre 2004.
35
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
11 singoli come più indirizzati alla “sicurezza dell’occupazione”, piuttosto che
alla “sicurezza del posto di lavoro”38.
E su questo si potrebbe anche concordare39, se non fosse che
nell’approccio della Commissione pare che siano unicamente i lavoratori a
dover porre in essere processi di cambiamento, rectius, di adattamento
(anche attraverso l’apprendimento) alla impresa e all’organizzazione del
lavoro. È come se il lavoro nell’impresa fosse considerato un elemento
oggettivo, estraniato da chi in concreto lo eroga; lavoro che si modifica
secondo una logica indipendente dalla persona, dalle sue conoscenze,
dalla sua capacità soggettiva, dai suoi bisogni e dai suoi percorsi
personali.
Nella visione della Commissione e del comitato di esperti40,
compito del lavoratore (non a caso considerato alla stregua di capitale
umano) è quello di adattarsi attivamente, ma secondo percorsi
eterodeterminati, alle esigenze dell’impresa, unico soggetto realmente
innovatore, in grado di programmare e attuare il cambiamento e la
modernizzazione41. La persona e la sua capacità sono elementi funzionali
alla trasformazione della impresa, da cui una logica unilaterale e
monodirezionale di adattamento. Anche la ventilata necessità di ridurre la
distanza fra forme di occupazione a tempo indeterminato e forme
contrattuali atipiche contiene un evidente margine di ambiguità: se con
ciò si intende un indirizzo di progressivo adattamento alle forme
contrattuali atipiche di istituti di sicurezza e protezione del lavoro tipico,
all’insegna del principio costituzionale di parità, ciò non farebbe che
attuare principi generali e speciali dell’ordinamento comunitario in via di
38
Cfr. Commissione europea, COM(2007) 359 def., p. 3. Più in generale, sulla dicotomia
all’interno della strategia della flessicurezza tra “sicurezza dell’occupazione” e “sicurezza del
posto di lavoro”, si v. anche CESE 740/2006 (v. supra, nt. 15).
39
Sulle varie accezioni comunitarie di “occupabilità” si rinvia a CARUSO, Occupabilità,
formazione e «capability» nei modelli giuridici di regolazione dei mercati del lavoro, in DLRI,
2007, 1, sp. p. 100 ss.
40
Il documento degli esperti recepito dalla Commissione, per questo profilo, si colloca in
posizione di evidente regresso anche culturale, oltre che di ambizioni progettuali, rispetto a
quel che, forse, può considerarsi il suo antecedente storico: il rapporto Supiot del giugno
1998,
in
<http://ec.europa.eu/employment_social/
labour_law/docs/supiotreport_en.pdf>. Ben diversa era, in quest’ultimo, la dimensione
progettuale e la percezione, pur sempre ispirata ad un riformismo realista e non utopico,
che al centro dell’esperienza del lavoro nell’impresa, ma non solo, dovesse collocarsi la
persona, le sue capacità e le sue aspirazioni, in sintesi la sua dignità.
41
Per una diversa visione, oltre ai numerosi scritti di A. Sen (per una rilettura degli scritti di
tale autore nella prospettiva del rapporto tra lavoro, formazione e persona, si v. CARUSO,
Occupabilità, formazione e, cit., p. 10 ss.), si rinvia allo scritto di ARENDT, Vita activa. La
condizione umana, Bompiani, Milano, 2005.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
12 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI consolidamento giudiziario42 e si armonizzerebbe con il sesto
considerando della direttiva sul contratto a termine43, giusto il quale il
rapporto di lavoro stabile, e il suo corredo di diritti e protezioni, dovrebbe
essere la regola, la “forma comune” dei rapporti di lavoro. Se, invece, la
ventilata riduzione delle distanze dovesse preludere ad un adattamento
della ricetta danese44, ad ordinamenti a diversa “cultura di stabilità reale”
come rimedio contro il licenziamento, la ricetta finirebbe per apparire
troppo traumatica e radicale, nella sua meccanicità. La efficacia giuridica
della Carta dei diritti fondamentali (riconosciuta dall’art. 6 del nuovo
Trattato sull’UE) getta per altro nuova luce sul diritto alla stabilità come
diritto fondamentale dell’Unione, in quanto espressamente fondato
sull’art. 30 (tutela in caso di licenziamento ingiustificato). Modifiche agli
ordinamenti interni nel senso ventilato di una maggiore stabilità
occupazionale, anziché del singolo posto di lavoro, se rispettose del su
riferito diritto alla stabilità, potrebbero essere introdotte negli Stati
soltanto se fossero oggetto di misure di flessibilità e sicurezza,
opportunamente ed effettivamente sincronizzate. In altre parole, per
esemplificare sul caso italiano, nessun allentamento della attuale
legislazione di tutela contro il licenziamento potrebbe essere giustificato
dagli attuali orientamenti comunitari in materia di flessicurezza e alla luce
dei principi di diritto comunitario in formazione (il diritto alla stabilità ex
art. 30), senza una previa riforma del mercato del lavoro che garantisse
una concreta e verificata stabilità occupazionale, nell’accezione contenuta
nella comunicazione della Commissione e nelle direttive del Consiglio in
materia di flessicurezza; vale a dire, in presenza delle tre indicate
condizioni: a) il passaggio da un posto ad un altro con effettivo
42
Cfr. C. Giust. 13 settembre 2007, causa C-307/05, Yolanda Del Cerro Alonso c.
Osakidetza (Servicio Vasco de Salud), in GUE, C 269 del 10 novembre 2007, pp. 7-8;
BARBERA, Il nuovo diritto antidiscriminatorio; innovazione e continuità, in M. Barbera (a cura
di) Il nuovo diritto antidiscriminatorio, Giuffrè, Milano, 2007, p. XLII ss;
43
Nonché con il Preambolo della Direttiva 28 giugno 1999 del Consiglio, 1999/70/CE,
relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, in GUCE, L
175 del 10 luglio 1999, p. 43 ss.
44
La dottrina, in occasione della consultazione pubblica sui quesiti posti dal Libro Verde sulla
modernizzazione del diritto del lavoro, ha manifestato perplessità sulla possibilità di
trasporre il sistema Ghent oltre i paesi scandinavi; in tal senso si v. il documento di AA. VV.,
I giuslavoristi e il Libro verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del
XXI secolo”. Una valutazione critica e propositiva, p. 6, e le note critiche di LEONARDI sul
Libro Verde, entrambi i contributi nella pagina web della DG Occupazione, Affari sociali e
Pari opportunità della Commissione europea allestita per contenere tutte le risposte alla
consultazione pubblica sul Libro Verde, come indicata da Commissione europea, COM(2007)
627 def., p. 4, nt. 8, <http://ec.europa.eu/employment_social/labour_law/green_paper
_responses_en.htm>.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
13 miglioramento professionale; b) in tempi ragionevolmente rapidi; c) con
garanzia di un sostenibile reddito di transizione.
Le suddette, peraltro, sono soltanto alcune delle perplessità
espresse dagli stakeholders europei nei confronti della comunicazione
sulla flessicurezza45.
Sul piano del metodo, la iniziativa sulla flessicurezza ha, tuttavia,
guadagnato molto di quel che forse ha perso sul piano dei contenuti: la
comunicazione della Commissione e le successive direttive del Consiglio46
hanno trovato supporto formale nell’accordo tra le parti sociali europee.
Esse hanno raggiunto quella che José Sócrates47 ha definito una intesa
“storica” in tema (anche) di flessicurezza48. Si tratta di un’intesa
plurilaterale di natura “soft” ma potenzialmente in grado di influenzare i
futuri atti delle istituzioni comunitarie. Con questa intesa, le parti sociali
europee hanno dato luogo ad un vero atto preliminare di concertazione
istituzionale di livello europeo che ha avuto, come sbocco, la definizione
di “principi comuni di flessicurezza”. Lo hanno fatto rivolgendo
raccomandazioni alla Commissione, al Consiglio e agli Stati membri. Tali
raccomandazioni sono state tenute in considerazione già dal rapporto
Christensen del Parlamento europeo del 15 novembre 2007, pur non
essendo il Parlamento l’immediato destinatario delle stesse49 e, anche se
riduttivamente (almeno per il riferimento alla capacità di loro attuazione
attraverso il dialogo sociale), sono state recepite dal Consiglio europeo
del 14 dicembre 200750.
È con questo atto formale che la flessicurezza da concetto
scientifico si trasforma in una serie di principi direttivi che dovrebbero
ispirare le politiche regolative dell’Unione e degli Stati secondo le
45
Per una rassegna delle posizioni degli stakeholders europei in materia di flessicurezza si
rinvia a MASSIMIANI, op. cit.
46
Anche se l’analisi testuale di queste ultime sembra ridimensionare il rilievo che il dialogo
sociale ha invece avuto nella fase della loro incubazione.
47
Presidente del Consiglio europeo sotto la presidenza portoghese dell’UE (II semestre
2007).
48
Trattasi del documento “Key challenges facing European labour markets: a joint analysis
of European social partners”, sottoscritto da ETUC, BUSINESSEUROPE, UEAPME e CEEP il 18
ottobre 2007; si rinvia a MASSIMIANI, op. cit.
49
Le raccomandazioni dei partner sociali europei figurano come terzo dei visto della
relazione su principi comuni di flessicurezza del parlamentare Ole Christensen, membro
della Commissione per l’occupazione e gli affari sociali (Doc. del Parlamento europeo A60446/2007 del 15 novembre 2007). Com’è ovvio, per motivi cronologici, non figurano nel
progetto di relazione del 29 agosto 2007. Identico riferimento permane nella risoluzione
finale del Parlamento europeo 2007/2209(INI) del 29 novembre 2007; si rinvia a
MASSIMIANI, op. cit.
50
Si v. Consiglio europeo, Conclusioni della Presidenza, Bruxelles, 14 dicembre 2007, par.
41.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
14 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI modalità che l’esempio su riferito del licenziamento e del principio di
stabilità chiarisce.
Nella loro voluta generalità, frutto del compromesso finale,
alcuni di questi principi rinviano a politiche di natura sostanziale, altri ad
approcci di stampo procedimentale.
Essi possono essere così sintetizzati: 1) la flessicurezza è uno
strumento per rafforzare la strategia di Lisbona; 2) la flessicurezza è una
strategia combinata di forme contrattuali flessibili, di apprendimento
permanente, di politiche attive del mercato lavoro e di rinnovati sistemi
di protezione sociale; 3) la flessicurezza è strategia una e multipla
perseguita dagli Stati e soggetta a sorveglianza efficace da parte delle
istituzioni europee; 4) la flessicurezza è strategia olistica e pervasiva di
integrazione degli esclusi nel mercato del lavoro e di miglioramento
occupazionale degli inclusi; 5) la flessicurezza è strategia integrata e
attiva di mobilità orizzontale e verticale verso l’alto del lavoro; 6) la
flessicurezza è uno strumento per obiettivi di parità tra i sessi e di
conciliazione tra tempo di vita e di lavoro; 7) la flessicurezza è il viatico
per il rafforzamento del dialogo sociale; 8) la flessicurezza è una strategia
di regolazione del lavoro e dei sistemi di welfare finanziariamente
compatibile.
4. La flessicurezza, il diritto del lavoro e la pubblica
opinione europea.
L’attuale dibattito sulla flessicurezza va al di là del mero
riferimento ai contenuti. Il ruolo svolto dalle parti sociali (un vero e
proprio momento
di concertazione tripartita) ma soprattutto la
promozione di una sessione di dibattito pubblico organizzato, anche se in
modo informale, danno il senso di una nuova fase di democratizzazione
nella costruzione del modello sociale europeo. Mentre la concertazione si
inserisce nel solco del tradizionale protagonismo dei soggetti storici del
dialogo sociale europeo, l’elemento di novità, cui va dato rilievo, è il
tentativo, per molti aspetti riuscito, di coinvolgimento della pubblica
opinione europea sia in sedi strutturate (convegni e assisi formali) sia in
sedi non strutturate (attraverso soprattutto Internet, la rete telematica e
le iniziative di partecipazione attraverso essa indotte).
A) Al di là del suo contingente significato politico e regolativo, il
dibattito europeo sulla flessicurezza ha rappresentato una sorta di
catalizzatore dei discorsi sulle possibili riforme del diritto del lavoro, in
chiave sovranazionale e non più soltanto nazionale, indotte dalle
istituzioni europee ma che dovrebbero essere realizzate dalle istituzioni e
dai partners sociali negli ordinamenti interni, seguendo linee e principi
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
15 comuni. Tali principi, dopo la formale approvazione da parte del Consiglio
europeo, dovrebbero condizionare il prossimo ciclo della SEO51.
B) Attraverso la flessicurezza il diritto del lavoro nel suo complesso
- e non solo singole politiche ad esso riconducibili - diventa materia
ufficialmente oggetto del dibattito pubblico europeo e delle politiche
sociali degli Stati che devono obbligatoriamente coordinarsi. Si
travalicano, dunque, le competenze formali comunitarie in materia
sociale, poiché dell’intero suo spettro si occupano le istituzioni e i
partners sociali europei52, che - attraverso strumenti tipici di soft law (la
comunicazione della Commissione prima, i principi comuni del Consiglio
dopo)53 - intendono condizionare le politiche e le strategie di regolazione
nazionali.
C) Sul piano dell’assetto scientifico tutto ciò significa che il diritto
del lavoro, come già altre branche dell’esperienza giuridica (il diritto della
concorrenza per esempio) diventa a pieno titolo parte integrante di una
disciplina che travalica i confini nazionali e va obbligatoriamente, e non
solo per scelta e opzione del singolo studioso, affrontata nella sua
dimensione strutturalmente sovranazionale.
D) Il dibattito sulla flessicurezza, come si accennava, ha
rappresentato, pure, la sperimentazione di un modello di partecipazione e
decisione alle possibili strategie di riforme che si ispira al principio della
democrazia deliberativa e di governance multilivello. Le istituzioni
comunitarie hanno infatti sollecitato e organizzato il dibattito pubblico, e
la relativa trasparenza, attraverso la piazza informatica proprio sui temi
delle riforme del diritto del lavoro, coinvolgendo semplici cittadini, gruppi
di esperti e associazioni non governative.
51
Si legge in Consiglio dell’UE, Doc. 16201/07, che “i principi comuni devono contribuire
all’attuazione del prossimo ciclo della strategia di Lisbona”. Viene in rilievo, in questo senso,
il primo dei principi comuni approvati dal Consiglio, a tenore del quale “La flessicurezza è un
mezzo per rafforzare l’attuazione della strategia di Lisbona, creare posti di lavoro migliori e
più numerosi, modernizzare i mercati del lavoro e promuovere un lavoro di qualità
attraverso nuove forme di flessibilità e sicurezza volte ad aumentare l’adattabilità,
l’occupazione e la coesione sociale”.
52
Il ruolo delle parti sociali europee è valorizzato dal recente Trattato di Lisbona, che ha
inserito nel TCE il nuovo articolo 136 bis, ai sensi del quale:
“L’Unione riconosce e promuove il ruolo delle parti sociali al suo livello, tenendo conto della
diversità dei sistemi nazionali. Essa facilita il dialogo tra tali parti, nel rispetto della loro
autonomia.
Il vertice sociale trilaterale per la crescita e l’occupazione contribuisce al dialogo sociale”. Si
rinvia a MASSIMIANI, op. cit., per l’analisi congiunta dei partners sociali europei del 18
ottobre 2007 (v. supra, nt. 48).
53
Rispettivamente, Commissione europea, COM(2007) 359 def., e Consiglio dell’UE, Doc.
16201/07; ambedue in MASSIMIANI, op. cit.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
16 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI In occasione della consultazione pubblica sui quesiti posti dal Libro
Verde sono intervenute oltre 450 risposte da una molteplicità di parti
interessate: governi nazionali, amministrazioni regionali, parlamenti
nazionali, parti sociali a livello UE e nazionale, ONG, singole imprese,
pressure groups, singoli accademici o loro occasionali aggregazioni,
esperti giuridici e privati cittadini54.
Non è stata questa né la prima né l’unica volta in cui la
Commissione ha utilizzato lo strumento della consultazione pubblica su
temi della politica sociale. A livello esemplificativo, basti pensare alle
iniziative sulla parità di trattamento e non discriminazione nell’Europa
allargata55 e sull’inclusione sociale56. Ma in tale ultimo caso, la rilevanza
del tema (la riforma trasversale del diritto del lavoro in Europa) e
l’ampiezza della platea dei soggetti che si sono lasciati coinvolgere in un
tema a forti connotazioni tecniche e politiche, ha fornito un inaspettato
segnale di vitalità di una opinione pubblica europea in formazione. Si è
trattato di un confronto che è andato oltre il dibattito tecnico e scientifico
da tempo in corso su questi temi nella comunità globale dei
giuslavoristi57.
Può ben dirsi, allora, che la scelta di procedere a consultazioni
pubbliche su temi lavoristici rappresenta una prima, ancorché embrionale
risposta, alla esigenza di democratizzare le istituzioni comunitarie non
solo a partire dal loro assetto istituzionale formale (le regole proprie e
classiche della democrazia rappresentativa adattate ad un ordinamento
del tutto particolare come quello europeo)58, ma anche creando veri e
54
Cfr. Commissione europea, COM(2007) 627 def.; l’elenco completo delle risposte
pervenute in esito alla consultazione sul Libro Verde è indicato nel documento di
accompagnamento della suddetta comunicazione della Commissione europea, SEC(2007)
1373, p. 47 ss. V. anche supra, nt. 44. Un’analisi di memorandum significativi sul Libro
Verde è presente in HOUSE OF LORDS, Modernising European Union labour law: has the UK
anything to gain?, European Union Committee, 22nd Report of Session 2006-07, The
Stationery Office, London, 2007.
55
Commissione europea, Libro Verde. Uguaglianza e non discriminazione nell’Unione
europea allargata, COM(2004) 379 def., Bruxelles, 28 maggio 2004.
56
Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento
europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni concernente
una consultazione su un’azione da realizzare a livello comunitario per promuovere il
coinvolgimento attivo delle persone più lontane dal mercato del lavoro, COM(2006) 44 def.,
Bruxelles, 8 febbraio 2006; Commissione europea, Ammodernare la protezione sociale per
un rafforzamento della giustizia sociale e della coesione economica: portare avanti il
coinvolgimento attivo delle persone più lontane dal mercato del lavoro, COM(2007) 620
def., Bruxelles, 17 ottobre 2007.
57
Cfr. CARUSO, Changes in the workplace and the dialogue of labor scholars in the “global
village”, in CLLPJ, 2007, 3, p. 501 ss.
58
Cfr. VON BOGDANDY, I principi costituzionali dell’Unione europea, in DPCE, 2005, 2, p. 574
ss.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
17 propri fori informali di democrazia partecipativa secondo le indicazioni di
J. Habermas59.
5. Democrazia e Società europea dell’informazione.
La realizzazione della c.d. Società dell’informazione è nell’ultimo
decennio, ed in particolare a partire dalla comunicazione della
Commissione “e-Europe - Una società dell’informazione per tutti”
(dicembre 1999)60, una sorta di imperativo categorico sotteso a tutte le
politiche europee e nazionali61.
Fin dall’inizio, peraltro, le finalità della Società europea
dell’informazione si accompagnano espressamente a quelle della strategia
di Lisbona, nella convinzione che sia impossibile conseguire crescita
economica e dell’occupazione senza accogliere le sfide e gli strumenti
della nuova era digitale62.
La rivoluzione informativa ha consentito, in primo luogo ed in
estrema sintesi, di ridurre fortemente e progressivamente l’ambito dei
documenti riservati o comunque confinati entro cerchie ristrette di utenti
od operatori, così dilatando il novero dei documenti accessibili.
Per quel che concerne lo specifico ambito dell’informazione
giuridica, l’informatizzazione e la rete hanno radicalmente modificato il
problema della conoscibilità del diritto, grazie alla natura di “servizio
universale” insita in Internet63. Il nuovo ambiente operativo ha
determinato il passaggio graduale da un’informazione tradizionale basata
59
Cfr. HABERMAS, La fondazione discorsiva del diritto, in RP, 1998, 10, p. 153 ss.
Commissione europea, e-Europe - Una società dell’informazione per tutti, COM(1999) 687
def., Bruxelles, 8 dicembre 1999.
61
La premessa è costituita dalla rivoluzione tecnologica. Il progresso delle scienze
dell’informazione e della comunicazione (ICT) ha indotto una profonda trasformazione del
modo di governare e del framework delle amministrazioni a tutti i livelli. Le nuove
tecnologie dell’ICT sono diventate strumenti straordinari nelle mani dei governi, sia per
migliorare la qualità dei servizi forniti ai cittadini (e-Government), sia per migliorare la
partecipazione attiva di questi ultimi nelle decisioni e nelle azioni promosse dai pubblici
poteri (e-Democracy); cfr. NANNUCCI, BIASIOTTI, Verso nuove forme di democrazia
partecipativa: esperienze, metodologie e prospettive dell’e-Democracy, in ID, 2004, 1-2, p.
68 ss.
62
Cfr. Commissione europea, COM(1999) 687 def., indirizzata specificamente al Consiglio
europeo straordinario per l’occupazione di Lisbona del 23-24 marzo 2000. Dello stesso
tenore la successiva Commissione europea, eEurope. Una società dell’informazione per tutti,
COM(2000) 130 def., Bruxelles, 14 marzo 2000. Più analiticamente, Commissione europea,
Strategie per l’occupazione nella società dell’informazione, COM(2000) 48 def., Bruxelles, 4
febbraio 2000.
63
Si v. la direttiva 7 marzo 2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, 2002/22/CE,
relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di
comunicazione elettronica (direttiva servizio universale), in GUCE, L 108 del 24 aprile 2002,
p. 51 ss.
60
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
18 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI sul supporto cartaceo, caratterizzata da costi elevati e difficile
consultazione, ad un’informazione globale, aperta al grande pubblico,
rapida, trasparente e pressoché gratuita.
La circolazione delle informazioni “in tempo reale” non ha soltanto
consentito la c.d. globalizzazione della conoscenza, ma ha anche
incoraggiato il coinvolgimento nel dibattito politico di una molteplicità di
attori (istituzioni, governi, parti sociali, ONG, cittadini, ecc.), mettendoli a
confronto tra loro e generando così flussi di informazione orizzontali e
verticali (con le istituzioni e gli organismi di rappresentanza) secondo
quantità e circolarità prima impensabili64.
Attraverso la “partecipazione” al dibattito pubblico degli attori a
tutti i livelli, comunque interessati, si tende così a rafforzare la capacità
dei singoli di autoriconoscersi nelle istituzioni con l’obiettivo di rinsaldare
le basi di un consenso razionalmente motivato, favorendo il senso di
appartenenza alla comunità e la coesione sociale65.
L’esperienza della consultazione pubblica sul Libro Verde, una
volta sollecitata, è stata osservata e quindi valutata con grande favore
dalle istituzioni europee, non soltanto per i risultati raggiunti da un punto
di vista quantitativo, ma anche per la qualità dei contributi proposti, sia
pure nell’estrema eterogeneità degli stessi66.
Attraverso la comunicazione telematica è stato possibile proporre
contributi “aperti”, fonte di dibattito, di confronto e di arricchimento
plurilaterale. Memorandum, come si è detto, sono pervenuti dalle
istituzioni, dai governi, dai partners sociali europei e nazionali, da
organizzazioni non governative, ma anche da studiosi e da privati
cittadini.
In occasione della comunicazione sulla flessicurezza, invece, non è
stata lanciata una analoga consultazione pubblica. I principali protagonisti
del dibattito, per altro ancora in fieri, sono rimasti il partenariato sociale
ed i gruppi politici. Ma questa canalizzazione più tradizionale del dibattito
non ne ha di certo segnato una minore rilevanza.
Come accennato sopra, le associazioni rappresentative dei
lavoratori e degli imprenditori europei hanno raggiunto nell’ottobre del
2007 un’intesa storica plurilaterale, che espressamente si “raccomanda”
all’attenzione delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri e crea
vincoli “orizzontali” fra le stesse organizzazioni67. I raggruppamenti
politici (embrioni dei futuri partiti europei), dal canto loro, hanno potuto
64
65
66
67
Cfr. NANNUCCI, BIASIOTTI, op. cit., p. 79.
Cfr. HABERMAS, op. cit., p. 156 ss.
Cfr. Commissione europea, COM(2007) 627 def.
V. supra, nt. 48.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
PROVE DI DEMOCRAZIA IN EUROPA: LA FLESSICUREZZA…
19 attivamente e progressivamente confrontarsi in seno al Parlamento
europeo68.
Il dibattito politico è stato, e continua ad essere, seguito dai mezzi
di comunicazione di massa69, Internet soprattutto, dimodoché anche
ulteriori soggetti portatori d’interessi, pur in assenza di pubblica
consultazione, hanno avuto modo di conoscere gli sviluppi ed inviare il
proprio contributo alle istituzioni europee, potendo così entrare in
relazioni proattive con esse70. Può farsi cenno alla “lettera” al Consiglio e
al commissario Špidla da parte delle ONG europee del settore sociale71. Il
sempre maggiore protagonismo di queste ultime
nelle vicende che
riguardano la evoluzione e la trasformazione del diritto sociale europeo,
in posizione di concorrenza e/o di ausilio ai tradizionali partner sociali,
pone il problema ormai non solo teorico ma pratico della definizione della
società civile europea e della sua partecipazione al processo di
costruzione del modello sociale europeo, attraverso canali non tradizionali
e alternativi a quelli del dialogo sociale e delle forme della democrazia
rappresentativa classica72. Così come sempre più rilevante diventa la
partecipazione al dibattito dell’intellighenzia accademica, secondo moduli
propri e autonomi dai canali politici, ma anche al di fuori dei tradizionali
loci del dibattito scientifico (libri, articoli su pubblicazioni specialistiche,
letteratura grigia): si pensi al memorandum sul concetto flessicurezza
preparato da diverse associazioni di giuristi europei in vista della riunione
del Parlamento europeo del 13-14 novembre 200773.
Nulla esclude, peraltro, che anche nel caso della flessicurezza,
come già sulla modernizzazione del diritto del lavoro, possa essere
indetta una pubblica consultazione degli stakeholders. Potrebbero, in
68
Si fa riferimento, esemplificativamente, alla posizione ufficiale del PSE in ordine alla
comunicazione sulla flessicurezza e alla “lettera aperta” di alcuni di parlamentari del gruppo
GUE/NGL al gruppo socialista del Parlamento europeo; entrambi i contributi in MASSIMIANI,
op. cit.
69
Si v. sul tema TRENZ, CONRAD, ROSÉN, The Interpretative Moment of European Journalism.
The Impact of Newspaper Opinion Making in the Ratification Process, in RECON WP, 2007,
11.
70
Cfr. ALLEGRETTI, Basi giuridiche della democrazia partecipativa in Italia: alcuni
orientamenti, in DD, 2006, 3, p. 156; BOBBIO, Dilemmi della democrazia partecipativa, in
DD, 2006, 4, p. 11.
71
Si rinvia a MASSIMIANI, op. cit.
72
Sul coinvolgimento della società civile europea nei processi politici dell’Unione si v.
ARMSTRONG, op. cit.; SMISMANS, op. cit.; FRIEDRICH, op. cit.; più ampiamente, supra, nt. 33.
73
Trattasi della “Dichiarazione sul concetto di flessicurezza della Commissione europea: per
un diritto del lavoro che protegga (davvero) i lavoratori”, sottoscritta dall’Associazione
europea dei Giuristi per la Democrazia e i Diritti dell’Uomo nel mondo, dall’associazione
Progress Lawyers Network e dall’Associazione Avvocati Europei Democratici. Il contributo,
tradotto in diverse lingue, è disponibile nei siti web delle rispettive organizzazioni; si rinvia a
MASSIMIANI, op. cit.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008
20 BRUNO CARUSO – CLEMENTE MASSIMIANI ipotesi, deporre in questo senso le conclusioni del Consiglio del 5-6
dicembre 200774, ove è contenuto l’invito alla Commissione
“a varare un’iniziativa pubblica in stretta
cooperazione con le parti sociali europee per
agevolare la titolarità dei principi da parte degli
attori interessati del mercato del lavoro e
potenziare la sensibilizzazione dei cittadini per
quanto concerne la flessicurezza, la sua logica
implicita, i suoi principali elementi e le sue
implicazioni, e a tener pienamente informato il
Consiglio delle sue azioni in proposito”.
La complessa macchina della democrazia europea anche per i temi
sociali sembra finalmente essersi messa in moto. Il protagonismo della
società civile, e al suo interno dell’intelligenza scientifica, avrà modo e
possibilità di contribuirvi in modo del tutto nuovo, inusitato e originale.
Elenco delle abbreviazioni
CJEL: The Columbia Journal of European Law
CLLPJ: Comparative Labor Law & Policy Journal
DPCE: Diritto pubblico comparato ed europeo
EIRR: European Industrial Relations Review
EJIR: European Journal of Industrial Relations
EJSS: European Journal of Social Security
EULJ: European Law Journal
ETUI-REHS WP: European Trade Union Institute for Research, Education
and Health and Safety Working Papers, <http://www.etui-rehs.org>
EUROFOUND: European Foundation for the Improvement of Living and
Working Conditions
GUCE: Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
GUE: Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
ID: Informatica e diritto
RECON
WP:
RECON
Online
Working
Papers,
<http://www.reconproject.eu>
RPS: La rivista delle politiche sociali
Transfer: Transfer - European review of labour and research
TP: Teoria politica
WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”: Working Papers C.S.D.L.E. “Massimo
D’Antona”, <http://www.lex.unict.it/eurolabor/ricerca/wp>
74
Consiglio dell’UE, Doc. 16201/07.
WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona".INT – 59/2008