nei confronti di - Il Quotidiano Giuridico

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N. 05782/2014 REG.PROV.COLL.
N. 05410/2014 REG.RIC.
N. 05412/2014 REG.RIC.
N. 05413/2014 REG.RIC.
N. 05415/2014 REG.RIC.
N. 05416/2014 REG.RIC.
N. 05418/2014 REG.RIC.
N. 05419/2014 REG.RIC.
N. 05420/2014 REG.RIC.
N. 05422/2014 REG.RIC.
N. 05424/2014 REG.RIC.
N. 05426/2014 REG.RIC.
N. 05427/2014 REG.RIC.
N. 05428/2014 REG.RIC.
N. 05429/2014 REG.RIC.
N. 05430/2014 REG.RIC.
N. 05431/2014 REG.RIC.
N. 05432/2014 REG.RIC.
N. 05433/2014 REG.RIC.
N. 05435/2014 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 5410 del 2014, proposto da:
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero Per i Rapporti con Le Regioni e
La Coesione Territoriale, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura,
domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Gas Plus Reti Srl, rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Zoppolato, con
domicilio eletto presso Maurizio Zoppolato in Roma, via del Mascherino 72;
Assogas - Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e Servizi Collaterali;
nei confronti di
Autorita' Per L'Energia Elettrica e il Gas ed il Sistema Idrico;
contro
Condotte Nord Spa, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Cocco, con
domicilio eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone N.44; Assogas Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e Servizi Collaterali;
nei confronti di
Italgas Spa, Autorita' Per L'Energia Elettrica e il Gas ed il Sistema Idrico;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero Oper i Rapporti con Le Regioni e
contro
Gas Plus Salso Srl, rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Zoppolato, con
domicilio eletto presso Maurizio Zoppolato in Roma, via del Mascherino 72;
nei confronti di
Assogas - Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e Servizi Collaterali,
Autorità Per L'Energia Elettrica il Gas ed il Sistema Idrico;
La Coesione Territoriale, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza
Unificata Stato - Citta' ed Autonomie Locali di Cui All'Art. 8 del D.Lgs N.
2817/1997, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.Le Dello Stato,
contro
Socogas Spa;
nei confronti di
La Coesione Territoriale, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.Le
Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Comune di Battipaglia;
nei confronti di
Autorità Per L'Energia Elettrica il Gas ed il Sistema Idrico, Aquamet Spa,
Federutility - Federazione delle Imprese Energetiche ed Idriche, Anigas Associazione Nazionale Industriali Gas, Federestrattiva - Federazione Sindacale
Italiana dell'Industria Estrattiva;
Unificata Stato - Città ed Autonomie Locali di Cui All'Art. 8 del D.Lg S N.
281/1997, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, via
dei Portoghesi, 12;
contro
Erogasmet Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Franco Gaetano Scoca, Fabio
Todarello, con domicilio eletto presso Franco Gaetano Scoca in Roma, via
Giovanni Paisiello 55;
nei confronti di
La Coesione Territoriale, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.Le
Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Sime Spa, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Cocco, con domicilio eletto
presso Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone N.44;
nei confronti di
Autorità Per L'Energia Elettrica il Gas ed il Sistema Idrico, Italgas Spa;
contro
Gritti Gas Rete Srl, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Cocco, con domicilio
eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone N.44;
nei confronti di
Autorità Per L'Energioa Elettrica il Gas ed Istema Idrico, Italgas Spa;
Unificata Stato - Citta' ed Autonomie Locali di Cui All'Art. 8 del D.Lgs N.
28171997, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, via
dei Portoghesi, 12;
contro
Amag - Azienda Mutliutility Acqua e Gas Spa;
nei confronti di
Autorita' Per L'Energia Elettrica e il Gas ed il Sistema Idrico, Hera Spa;
La Coesione Territoriale, Conferenza Unificata Stato - Città ed Autonomie Locali
di Cui All'Art. 8 del D.Lgs N. 281/1997, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.Le Dello Stato, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Cpl Distribuzione Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Todarello, Franco
Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso Franco Gaetano Scoca in Roma, via
Giovanni Paisiello 55;
nei confronti di
Autorità Per L'Energia Elettrica il Gas ed il Sistema Idrico, Hera Spa;
La Coesiione Territoriale, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza
Unificata Stato - Città ed Autonomie Locali di Cui All'Art. del D.Lgs N. 281/1997,
contro
Caronno Pertusella Servizi Srl, Assogas - Associazione Nazionale Industriali Privati
Gas e Servizi Collaterali;
nei confronti di
Autorità Per L'Energia Elettrica il Gas ed il Sistema Idrico, Hera Spa;
Unificata Stato - Città ed Autonomie Locali di Cui All'Art. 8 del D.Lgs N.
dei Portoghesi, 12;
contro
Libarna Energie Spa, Assogas - Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e
Servizi Collaterali;
nei confronti di
Autorità Per L'Energia Elettrica il Gas ed il Sistema Idrico, Federestrattiva Federazione Sindacale Italiana dell'Industria Estrattiva, Hera Spa;
Unificata Stato-Città ed Autonomie Locali di Cui All'Art.8 del D.Lgs N.281/1197,
contro
Sadori Reti Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Todarello, Franco Gaetano
Scoca, con domicilio eletto presso Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni
Paisiello 55; Assogas-Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e Sevizi
Collaterali;
nei confronti di
Unificata Stato - Città ed Autonomie Locali di Cui All'Art. 8 del D.Lgs N.
dei Portoghesi, 12;
contro
Mediterranea Energia Società Consortile A Responsabilità Limitata, Assogas Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e Servizi Collaterali;
nei confronti di
Autorità Per L'Energia Elettrica il Gas ed il Sistema Idrico, Sadori Reti Srl;
contro
Molise Gestioni Srl, Assogas-Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e
Servizi Collaterali;
nei confronti di
La Coesione Territoriale, Conferenza Unificata Stato - Città ed Autonomie Locali
di Cui All'Art. 8 del D.Lgs N. 281/1997, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
contro
Veneta Gas Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Franco Gaetano Scoca, Fabio
Todarello, con domicilio eletto presso Franco Gaetano Scoca in Roma, via
Giovanni Paisiello 55; Assogas - Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e
Servizi Collaterali, Hera Spa;
nei confronti di
contro
Molteni Spa, Assogas-Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e Servizi
Collaterali;
nei confronti di
contro
Ses Reti Spa, Assogas-Associazione Nazionale Industriali Privati Gas e Servizi
Collaterali;
nei confronti di
contro
Distribuzione Gas Naturale Srl, Assogas-Associazione Nazionale Industriali Privati
Gas e Servizi Collaterali;
nei confronti di
per regolamento di competenza, proposti quanto al ricorso n. 5410 del 2014
dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n.
04088/2014; quanto al ricorso n. 5412 del 2014 dell' ordinanza collegiale del
T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04098/2014; quanto al ricorso n. 5413
del 2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n.
04087/2014;
quanto al ricorso n. 5415 del 2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma
Sezione III Ter n. 04086/2014; quanto al ricorso n. 5416 del 2014 dell' ordinanza
collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04106/2014; quanto al ricorso
n. 5418 del 2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter
n. 04094/2014; quanto al ricorso n. 5419 del 2014 dell' ordinanza collegiale del
T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04100/2014; quanto al ricorso n. 5420 del
2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n.
04096/2014; quanto al ricorso n. 5422 del 2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r.
Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04121/2014; quanto al ricorso n. 5424 del 2014
dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04111/2014;
collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04108/2014; quanto al ricorso
n. 5428 del 2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter
n. 04116/2014; quanto al ricorso n. 5429 del 2014 dell' ordinanza collegiale del
T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04089/2014; quanto al ricorso n. 5430 del
2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n.
04099/2014; quanto al ricorso n. 5431 del 2014 dell' ordinanza collegiale del T.a.r.
Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04113/2014; quanto al ricorso n. 5432 del 2014
dell' ordinanza collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04093/2014;
collegiale del T.a.r. Lazio - Roma Sezione III Ter n. 04103/2014, rese tra le parti,
concernenti regolamento di competenza avverso ordinanza collegiale ex art.15,
comma 5, cpa – su ricorsi aventi ad oggetto determinazione degli ambiti territoriali
nel settore della distribuzione del gas naturale.
Visti i regolamento di competenza proposti dalle ricorrenti amministrazioni statali;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gas Plus Reti Srl e di Condotte Nord Spa
e di Gas Plus Salso Srl e di Erogasmet Spa e di Sime Spa e di Gritti Gas Rete Srl e
di Cpl Distribuzione Srl e di Sadori Reti Srl e di Veneta Gas Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2014 il Cons. Sergio De
Felice e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Palatiello, Corbyons per delega di
Zoppolato e Scoca, e Cocco;
Con diversi ricorsi, distinte società, operanti nel settore della distribuzione del gas
agivano dinanzi al Tar del Lazio sede di Roma per l’annullamento dei seguenti atti:
a) decreto del Ministero dello sviluppo economico del 19 gennaio 2011 di
“determinazione degli ambiti territoriali nel settore della distribuzione del gas naturale”; b) ogni
atto connesso con particolare riferimento, ove occorra, alla deliberazione
dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas del 2 aprile 2008 n. 9/08, al documento
di consultazione della medesima Autorità del 3 giugno 2008 n. 15/08 e al
documento dell’Autorità trasmesso al Ministero dello sviluppo economico il 30
gennaio 2009 avente ad oggetto le “Considerazioni finali relative alle proposte in materia
di individuazione di bacini ottimali d’utenza”; c) decreto del Ministero dello sviluppo
economico del 18 ottobre 2011 avente ad oggetto la “determinazione dei Comuni
appartenenti a ciascun ambito territoriale del settore della distribuzione del gas naturale”;
Il giudice adito, in assenza di una pronuncia del Tribunale sulla domanda cautelare
(oggetto di rinuncia da parte della ricorrente), riteneva applicabile l’art. 15 comma
1° d. lgs. n.104/2010 secondo cui “il difetto di competenza è rilevato d'ufficio finché la
causa non è decisa in primo grado”.
In ordine alla sua incompetenza, l’adito giudice considerava che: 1) risultano
(risultavano) impugnati, oltre ai decreti ministeriali del 19 gennaio 2011 e del 18
ottobre 2011, anche gli atti emessi dall’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, in
epigrafe indicati, e che questi ultimi, pertanto, rientrano nell’oggetto del giudizio (si
veda, ad esempio, la quarta censura con cui è stato dedotto il vizio di difetto
d’istruttoria perché, secondo la tesi di parte ricorrente, il d.m. del 19 novembre
2011 si fonderebbe su dati non attendibili desunti dalle “Considerazioni finali relative
alle proposte in materia di bacini ottimali di utenza” redatte dall’Autorità e trasmesse al
Ministero dello sviluppo economico il 30 gennaio 2011);
2) secondo l’art. 14 comma 2° d. lgs. n. 104/2010, “sono devolute funzionalmente alla
competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di
Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas”;
3) la disposizione in esame ha un ambito applicativo molto esteso in quanto
rimette alla competenza funzionale del TAR Lombardia tutte le controversie
relative ai poteri dell’Autorità, quale che sia la forma e la modalità con cui i predetti
poteri sono esercitati;
4) la particolare “ratio” della disposizione in esame che privilegia, al massimo
grado, la competenza funzionale del TAR Lombardia nelle controversie che, a
qualsiasi titolo, abbiano ad oggetto i poteri dell’Autorità per l’energia e il gas;
5) nella fattispecie, il criterio di competenza funzionale concorre con quello
generale della competenza territoriale inderogabile, quest’ultimo correlato
all’impugnazione di atti ad efficacia ultraregionale, quali i decreti del Ministero
dello sviluppo economico del 19 gennaio 2011 e del 18 ottobre 2011, i quali,
secondo i criteri previsti dall’art. 13 d.lgs. n. 104/2010, rientrerebbero nella
competenza del TAR Lazio - Roma;
6) secondo precedenti dell’adito giudice di prime cure in una controversia analoga
(TAR Lazio – Roma ord. n. 5129/2013) la competenza funzionale ex art. 14 d. lgs.
n. 104/2010 è poziore ed avrebbe vis attractiva, rispetto ai criteri regolatori della
competenza territoriale enucleati dal precedente art. 13, come ha avuto modo di
precisare anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che ha affermato la
prevalenza “della competenza funzionale che, per avere carattere di specialità e per essere quindi
espressione di esigenze affatto peculiari, necessariamente prevale o comunque non può essere
assorbita da quella delineata in via generale dall’art. 13 cod.proc.amm. in riferimento alla mera
sede dell’Autorità emanante o alla sfera territoriale degli effetti degli atti” (A.P. ordinanza n.
23/2012);
7) l’opzione ermeneutica in esame è stata dal Giudice di appello supportata anche
attraverso il condivisibile richiamo all’orientamento della Corte Costituzionale (si
veda sentenza n. 237/2007 del giudice delle leggi) secondo cui l’attribuzione della
competenza funzionale “si fonda sulla particolare natura dell’interesse pubblico sotteso al
provvedimento impugnato ovvero - o in aggiunta - sull’esigenza di favorire fin dal primo grado
l’omogeneità della giurisprudenza” (Cons. Stato A.P. ord. n. 35/2012);
8) le citate esigenze di ordine generale, poste dal legislatore a fondamento delle
ipotesi tipiche di competenza funzionale, inducono a ritenere che tale criterio sia
eccezionale e prevalente su quello “ordinario” della competenza territoriale e che
nemmeno per effetto della connessione, il criterio della competenza territoriale
può derogare a quello della competenza funzionale; tale opzione ermeneutica in
esame è confermata dal disposto dell’art. 42 comma 4° d.lgs. n. 104/2010 secondo
cui “la cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello principale,
salvo che la domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta alla competenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero alla competenza funzionale
di un tribunale amministrativo regionale, ai sensi dell'articolo 14; in tal caso la competenza a
conoscere dell'intero giudizio spetta al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, ovvero al tribunale amministrativo regionale avente competenza funzionale ai sensi
dell'articolo 14” e tale norma costituisce applicazione, a livello positivo, del principio
per cui nelle ipotesi di connessione prevale la competenza funzionale su quella
territoriale inderogabile ex art. 13 d. lgs. n. 104/2010 (nell’ipotesi di cui all’art. 42
comma 4° d. lgs. n. 104/2010 si verifica, addirittura, per effetto della proposizione
del ricorso incidentale, uno spostamento della competenza in epoca successiva
all’instaurazione del giudizio);
9) la prevalenza della competenza funzionale non trova ostacolo nemmeno nel
disposto dell’art. 13 comma 4 bis d. lgs. n. 104/2010 secondo cui “la competenza
territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella
relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o
generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della
competenza” poiché la citata disposizione, come emerge dalla collocazione della
stessa (è inserita nell’art. 13 d. lgs. n. 104/2010 avente ad oggetto la “competenza
territoriale inderogabile”), costituisce un criterio di risoluzione del conflitto tra criteri
di competenza territoriale inderogabile “ordinaria” riferibili alla contestuale
impugnazione di atti presupposti ed atti applicativi e, come tale, non è estensibile
alla diversa ed eccezionale (come già precisato) ipotesi di competenza funzionale
inderogabile prevista dall’art. 14 d. lgs. n. 104/2010;
In conclusione, secondo il Tar Lazio-sede di Roma, il giudizio avente ad oggetto la
contestuale impugnazione di atti emessi dall’Autorità per l’energia ed il gas e dei
decreti ministeriali in epigrafe indicati, deve ritenersi rimesso alla competenza
funzionale del TAR Lombardia – sede di Milano; pertanto, dichiarava
l’incompetenza del TAR Lazio – Roma a decidere in ordine alle suddette
controversie e contestualmente dichiarava la competenza del TAR Lombardia –
sede di Milano, dinanzi al quale dover riassumere le cause nei termini e con le
modalità previste dall’art. 15 d. lgs. n. 104/2010;
Avverso tali pronunce di incompetenza, con distinti regolamenti di competenza
proposti ai sensi dell’art. 16 c.p.a. sono insorti il Ministero dello Sviluppo
economico e il Ministero per i rapporti con le Regioni e la coesione territoriale, i
quali lamentano violazione e falsa applicazione degli articoli 13 e 14 c.p.a.
argomentando sulla base delle seguenti ragioni: 1) la natura strumentale e non
vincolante del potere esercitato nella specie dall’Autorità Energia Elettrica e del
Gas nell’ambito del procedimento, che ha portato alla individuazione, da parte del
ricorrente Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero degli
affari regionali, del numero ottimale di ambiti territoriali minimi che rispecchia una
efficiente ed ottimale base territoriale per lo svolgimento del servizio di
distribuzione del gas; 2) tali attribuzioni costituiscono applicazione dell’art. 46 bis
L. n.222 del 2007, che al comma 2, prevede la potestà di determinazione degli
ATO su proposta dell’AEEG per le gare di affidamento del servizio di
distribuzione del gas; il Decreto Ministeriale impugnato del 19 gennaio 2011, che
ha individuato 177 ATEM e il numero degli ambiti per regione e provincia, è stato
emanato sulla base dell’art. 30 comma 26 della legge 23 luglio 2009, n.99, che
prevedeva che intervenendo sul comma 1 dell’art. 23 bis del d.l. 25 giugno 2008,
n.112, convertito con modifiche dalla legge 6 agosto 2008, n.133, con l’aggiunta di
modifiche, faceva salvo il su indicato articolo ma trasformava il potere di iniziativa
dell’Autorità dell’energia in un mero intervento di consultazione ( e cioè
prevedendo la “determinazione del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministero per gli affari regionali, sentita la Conferenza unificata e…l’Autorità per l’energia
elettrica e il gas”); 3) la nota dell’Autorità di “Considerazioni finali relative alle proposte in
materia di bacini ottimali di utenza” è stata completamente disattesa dai decreti
ministeriali impugnati, che hanno determinato nel numero di 177 anziché di 59 gli
ATEM, quindi in base a proprie valutazioni e criteri addizionali e ulteriori rispetto
a quelli ritenuti dall’Autorità, che quindi non erano vincolanti; 4) l’art. 13 comma 4
bis del codice del processo amministrativo, che stabilisce che la competenza
territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere, attrae a sé
(e non viceversa) anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso
provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui
impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza.
Nella specie, secondo i ricorsi per regolamenti di competenza, si rinviene la stessa
ratio
di
evitare
che,
attraverso
la
impugnazione
di
atti
meramente
endoprocedimentali e non lesivi, espressione di funzioni consultive e non di poteri
regolatori dell’Autorità, si produca l’effetto distorsivo di attrarre la competenza
relativa all’atto finale lesivo.
Si sono costituite le varie società ricorrenti in primo grado chiedendo il rigetto del
ricorso per regolamento di competenza e, talune di esse, rappresentando di avere
già riassunto la causa presso il Tar Lombardia, sperando in tempi ragionevoli del
giudizio.
Alla camera di consiglio del 28 ottobre 2014 le cause sono state trattenute in
decisione.
1. Si ritiene di disporre la riunione dei su indicati giudizi, trattandosi di questioni
connesse sia soggettivamente che oggettivamente, avendo ad oggetto tutte
medesimi regolamenti di competenza proposti ai sensi dell’art. 16 del codice del
processo amministrativo, proposti avverso ordinanze identiche.
2. Gli atti impugnati con gli originari ricorsi sono: a) il decreto del Ministero dello
sviluppo economico del 19 gennaio 2011 di determinazione degli ambiti territoriali
nel settore della distribuzione del gas naturale; b) ogni atto connesso con
particolare riferimento, ove occorra, alla deliberazione dell’Autorità per l’energia
elettrica ed il gas del 2 aprile 2008, n.9/2008, al documento di consultazione della
stessa Autorità del 3 giugno 2008, n.15/08 e al documento della stessa Autorità
trasmesso al Ministero dello sviluppo economico in data 30 gennaio 2009 avente
ad oggetto le “Considerazioni finali relative alle proposte in materia di individuazione di
bacini ottimali di utenza”; c) decreto del Ministero dello sviluppo economico del 18
ottobre 2011 avente ad oggetto la “determinazione dei Comuni appartenenti a ciascun
ambito territoriale del settore della distribuzione del gas naturale”.
3. I ricorsi per regolamento di competenza sono da respingere, dovendosi
condividere l’iter argomentativo svolto dalle ordinanze impugnate.
Il Tar Lazio, ritenendo di declinare la propria come sopra riportato, ha individuato
la competenza del Tar Lombardia, sede di Milano, sulla base dell’art. 14 comma del
codice, che stabilisce che sono devolute funzionalmente alla competenza
inderogabile del Tar Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri
esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.
L’Autorità per l’energia elettrica ed il gas è un’autorità indipendente istituita con la
legge 481 del 14 novembre 1995, con funzioni di regolazione e di controllo dei
settori dell’energia elettrica ed il gas (e anche le risorse idriche, ora).
L’art. 2 comma 25 della legge prevede che i ricorsi avverso i provvedimenti di tale
Autorità appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e
sono attribuiti alla cognizione del tribunale amministrativo in cui l’autorità ha la
propria sede.
La legge istitutiva si è quindi limitata a individuare per relationem la competenza del
Tar milanese, senza però nulla aggiungere rispetto al suo carattere funzionale ed
inderogabile, individuato invece chiaramente dal codice.
Il Tar Lombardia è stato individuato dal codice del processo amministrativo in
quanto la sede dell’Autorità in questione è situata nella circoscrizione del tribunale
meneghino.
Il Tar Lazio nel declinare la propria competenza ha ragionato, in sintesi, ritenendo
che, impugnati atti in ogni modo adottati, a qualsiasi titolo, da parte dell’AEEG
(perché procedimenti di iniziativa dell’Autorità o anche perché essa debba essere
sentita nell’ambito di procedimenti non di sua pertinenza finale) tale competenza
funzionale inderogabile avrebbe capacità attrattiva dei giudizi, in caso di
connessione con la impugnativa di altri provvedimenti: in ogni caso, quindi, si
tratterebbe di poteri esercitati dall’Autorità, con le indicate conseguenze.
L’argomentazione del primo giudice viene posta in dubbio dai ricorsi per
regolamento di competenza, che concludono per la competenza del Tar del Lazio,
sede di Roma, sulla base del ragionamento legato alla natura dei poteri realmente
esercitati, nella specie, da parte dell’AEEG e dalla esigenza che le regole della
competenza funzionale inderogabile da un lato e della connessione dall’altro non
comportino effetti in realtà distorsivi.
4. Ad opinione dell’adito giudice regolatore della competenza, i regolamenti di
competenza sono infondati, sulla considerazione della nozione di “poteri” esercitati
dall’Autorità ai sensi dell’art. 14 c.p.a. e sulle conseguenze della connessione tra
procedimenti, in caso di competenza funzionale inderogabile.
I poteri, cui rinvia l’art. 14 su citato, attribuiti dalla legge all’Autorità in questione
sono quelli disciplinati tra le funzioni al comma 12 dell’art. 2 della legge n.481 del
1995 (osservazioni e proposte al Governo e al Parlamento; proposte ai Ministri
competenti su schemi di rinnovo etc; direttive, controlli, pubblicità, valutazione di
reclami e altro; proposta al Ministro competente della sospensione o decadenza
della concessioni nei casi previsti e così via) e quelli indicati al comma 20 dello
stesso articolo (richieste, controlli, irrogazioni di sanzioni, ordini, provvedimenti
temporanei etc.); in tali poteri, rilevanti ai sensi dell’art. 14 del codice del processo
amministrativo, sono compresi anche quelli previsti e attribuiti in ogni senso da
norme primarie.
Deve ritenersi cioè che, quando la legge all’art. 14 comma secondo del codice, fa
riferimento alle controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia
elettrica e il gas, debba intendersi ricomprendere tutti i poteri previsti da norme
primarie e nelle quali si preveda il coinvolgimento costitutivo dell’Autorità, anche
quando l’amministrazione titolare del provvedimento finale sia un’altra.
5. Il codice del processo amministrativo, nel prevedere le varie ipotesi di
competenza inderogabile (artt. 13 e seguenti) non si pone il problema di
disciplinare gli effetti della connessione, ma ciò non vuol dire che una eventuale
connessione non sortirebbe effetti, anche per il rinvio esterno effettuato al codice
di procedura civile (art. 39 c.p.a.); non può concludersi nel senso che la legge
farebbe a meno degli effetti benefici e logici della connessione (nel senso che la
concentrazione della competenza funzionale presso il Tar Lazio anche di
provvedimenti consequenziali a quelli adottati dal Commissario risponde ad
esigenze non irragionevoli di assicurare la concentrazione presso lo stesso giudice
di tutte le controversie nella materia emergenziale si veda Corte Cost. 26 giugno
2007, n.237; nel senso che la impugnazione di atti di autorità periferiche connessi
ad atti emessi da autorità centrali va proposta innanzi al Tar Lazio ai sensi dell’art.
13 comma 13 del c.p.a., si veda Ad.Pl. Cons. Stato, n.19 del 14 novembre 2011; nel
senso al contrario che la vis attractiva della connessione può non operare in caso di
secondo atto devoluto alla competenza funzionale del Tar Lazio, Ad.Pl. 23 del 25
giugno 2012, n.23).
In linea di principio, nel caso di concorrenza tra la competenza funzionale di un
Tar e la competenza territoriale di altro Tar prevale la competenza funzionale (di
recente Ad.Pl. Cons. Stato, 4 febbraio 2013, n.4); ai fini dello spostamento della
competenza per connessione – come in linea di principio correttamente rilevano i
regolamenti di competenza - vanno però considerati solo gli effetti immediati e
diretti dell’atto, non avendo rilievo invece gli effetti mediati e indiretti
eventualmente derivanti dalla connessione con atti non oggetto di specifico
gravame (così arg. dalla Ad.Pl. su citata).
L’attrazione della competenza al Tar meneghino non potrebbe quindi riguardare
anche procedimenti nei quali l’Autorità dell’energia elettrica e del gas sia coinvolta
in modo assolutamente secondario rispetto all’autorità emanante, mentre a diversa
conclusione deve addivenirsi quando essa sia coinvolta in modo comunque
costitutivo.
Le leggi che disciplinano l’intervento procedimentale dell’Autorità nella
determinazione degli ambiti territoriali ottimali del servizio di distribuzione del gas
fanno riferimento, rispettivamente, la prima (l’art. 46 bis del d.l. 1 ottobre 2007,
n.159, convertito in legge 29 novembre 2007, n.222) alla competenza del Ministro
dello sviluppo economico e per gli affari regionali e le autonomie locali, su
proposta dell’Autorità (si tratta del potere di iniziativa) e sentita la Conferenza
unificata; la seconda (l’art. 30 della legge 23 luglio 2009, n.99 comma 26) che
attribuisce al Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro per gli
affari regionali, sentite la Conferenza unificata e l’Autorità per l’energia elettrica e il
gas.
La delibera AEEG del 2008, in applicazione ratione temporis della legge su citata del
2007, costituisce atto di iniziativa del procedimento (costitutivo della fase di iniziativa e
co-determinativo degli effetti finali) ed è stata impugnata anche in via autonoma con
distinte censure, contestandone i contenuti (le considerazioni finali sopra
menzionate) sicchè indubitabilmente essa costituisce oggetto del giudizio.
Nella specie, inoltre, è anche irrilevante quanto osservato dall’Avvocatura dello
Stato in ordine alla circostanza fattuale che il Ministero si è del tutto discostato
dalle osservazioni dell’Autorità, che aveva suggerito 59 ambiti, rispetto ai 177 finali.
Ciò che rileva è che nella fattispecie gli atti impugnati (tra i vari) siano espressione
di poteri legislativamente previsti dell’Autorità, sicchè essi, al di là della autonoma
impugnabilità e impugnazione (nei fatti), sono in grado, in caso di loro
contestazione o di giudizio che li riguardi, di estendere la forza attrattiva anche al
caso di connessione con atti generali, attribuiti alla competenza del Tar Lazio.
6. Vale inoltre quanto previsto dal comma 4 bis dell’art. 13, introdotto con il
secondo correttivo, letto però traendone il senso contrario a quanto sostenuto dai
ricorsi per regolamento di competenza, e cioè che la competenza territoriale
relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche
quella relativa agli atti presupposti dello stesso provvedimento (tranne che si tratti
di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari
criteri di attribuzione della competenza) e quindi la impugnativa di atti principali
costituenti esercizio di poteri dell’Autorità dell’energia elettrica e del gas attrae
anche la impugnativa di atti connessi.
Se la ratio sottesa al comma 4 bis dell’art. 13 c.p.a., aggiunto dall’art. 1, d.lgs.14
settembre 2012, n.160 è di evitare che, in presenza di atti meramente
endoprocedimentali, si produca l’effetto distorsivo di attrarre la competenza
relativa all’atto finale lesivo (così, Ad.Pl. Cons. Stato, 12 dicembre 2012, n.38), nei
casi esaminati, la delibera di iniziativa è essa stessa (ritenuta) costitutiva e lesiva, cioè
in via concorrente, di fattispecie complessa a formazione progressiva, e quindi
unitamente alla determinazione finale; tanto che essa stessa è fatta oggetto di
autonome e specifiche censure (di inattendibilità, etc.).
E’ innegabile che nella prospettazione delle varie società ricorrenti l’atto lesivo sia
stato considerato sia la delibera dell’Autorità che la determinazione ministeriale
degli ambiti territoriali ottimali del servizio di distribuzione del gas.
7. In definitiva, vanno respinti i su indicati regolamenti di competenza e, per
l’effetto, in conferma delle impugnate ordinanze, va dichiarata la competenza del
Tar Lombardia, sede di Milano e la incompetenza del Tar Lazio, sede di Roma.
La novità della questione trattata e la sua particolarità rende giustificata la
compensazione delle spese della presente fase.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente
pronunciando sui regolamenti di competenza indicati in epigrafe, previa riunione, li
respinge e dichiara competente il Tar della Lombardia, sede di Milano.
Spese compensate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere, Estensore
Claudio Contessa, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/11/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

nei confronti di - Il Quotidiano Giuridico

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