In Francia, i danni da disastro naturale sono coperti da un sis

Autorità di Bacino
BACINO PILOTA DEL FIUME SERCHIO
LE ASSICURAZIONI PER I DANNI
DA CATASTROFE NATURALE
Riflessioni e contributo conoscitivo
PROGETTI PER LO SVILUPPO
L’acqua: problema e risorsa
Riflessioni e proposte nel terzo millennio
Lucca – 18 e 19 Novembre 2002
1
INDICE
Titolo Pag.
Introduzione ………………………………………………………….
1
I.
La legislazione spagnola……………………………………………
3
II.
La legislazione degli StatiUniti……………………………………4
III.
Il quadro normativo francese precedente
alla riforma del 1982………………………………………………..
IV.
7
Il sistema ibrido di indennizzo istituito
dalla legge 82-600 del 1982 ……………………………….…….. .8
V.Piani di Prevenzione del Rischio Naturale Prevedibile:
il tentativo di integrare il regime di indennizzo
con una politica di Prevenzione………………………………….. 10
VI.
Crisi del principio di solidarietà nazionale …………………….
VII.
Il tentativo di introdurre il dibattito
sull’assicurazione del danno da catastrofe naturale
in Italia: i progetti di legge presentati nel corso
delle passate legislature…………………………………………….
13
Conclusioni ……………………………………………………………
16
2
12
Introduzione
Le catastrofi naturali, che hanno colpito in questi ultimi tempi il territorio di molti
Paesi europei e che appaiono sempre più numerose e distruttive, hanno riaperto, nella
comunità scientifica e politica, un dibattito acceso sulle loro cause, sui loro effetti e
soprattutto sulle politiche più idonee per affrontarle e contenerle. Negli ultimi anni, nel nostro
Paese, tali eventi naturali sono stati affrontati nel segno dell’emergenza, convogliando di fatto
verso politiche di riparazione ingenti risorse dello Stato, che venivano di conseguenza
sottratte a politiche di prevenzione.
Nella comunità scientifica e politica sono sempre più frequenti le voci di coloro che
chiedono di contrastare la logica emergenziale sinora dominante, anche ricorrendo a soluzioni
normative innovative1. Particolare importanza assumono, in questo senso, le legislazioni di
numerosi Paesi europei ed extraeuropei (dalla Spagna al Belgio, dalla Svizzera alla Francia,
dagli Stati Uniti al Giappone), che, in progresso di tempo, hanno scelto di affrontare e
risolvere il problema dei danni provocati da catastrofi naturali attraverso il sistema delle
assicurazioni private nazionali ed internazionali. Noi esamineremo, in particolare, per la loro
tipicità ed esemplarità, da prima, l’esperienza spagnola, che è la più antica, risalendo al tempo
della guerra civile, e che è caratterizzata dal massimo intervento da parte dello Stato, dal
momento che una struttura pubblica è stata investita, in condizioni di monopolio, del compito
di gestire un sistema assicurativo per conto della collettività. Passeremo poi ad analizzare
l’esperienza americana, che costituisce per converso un modello esemplare di remissione al
mercato dei problemi dell’assicurazione da catastrofe naturale, giacché i premi assicurativi
sono qui stabiliti secondo le regole classiche del mercato assicurativo. Infine, una posizione
centrale verrà da noi riservata alla legislazione francese, un sistema per così dire misto, che,
ad avviso nostro e di molti operatori del settore, costituisce il modello migliore per le esigenze
del nostro Paese: nell’analizzarlo, dedicheremo innanzitutto un esame preliminare al sistema
francese preesistente alla riforma del 1982, per mostrarne le analogie con l’attuale quadro
normativo italiano in materia di catastrofi naturali; valuteremo poi, nel successivo paragrafo,
la novità della legislazione francese, che consiste essenzialmente nell’obbligo, imposto alle
società di assicurazione, di garantire il rischio da catastrofe naturale, vincolandole ad inserire
una apposita clausola assicurativa in ogni polizza stipulata per coprire gli assicurati dal rischio
1
Cfr G.L. PRIEST, 1996, The Government, the Market, and the problem of Catastrophic loss, 12 Journal of Risk and
Uncertainty, 219, il quale mostra come il problema dello sperpero di ingenti fondi governativi in seguito a calamità
naturali sia un fenomeno comune anche agli Stati Uniti. L’autore cita il caso dei fondi stanziati nel 1993 alle
popolazioni colpite dall’uragano Andrews e che egli, citando due rapporti governativi, denuncia essere stati impiegati
per gli scopi più diversi, spesso senza connessione con i danni subiti dalle popolazioni.
3
di incendio, o di altra forma di danneggiamento materiale, di beni mobili ed immobili: tale
clausola di garanzia assicurativa sulle catastrofi naturali da diritto alla percezione, da parte
dell’assicuratore, di un premio addizionale, il cui ammontare, uguale per tutti gli assicurati, è
fissato dallo Stato.
Il meccanismo assicurativo per le catastrofi naturali è ritenuto giustamente un sistema
ibrido, dato che in esso le libere forze del mercato assicurativo sono soggette a precise regole
dettate dallo Stato, che disciplina non soltanto l’ammontare dei premi pagati a tale scopo, ma
la stessa procedura per l’indennizzo, ai danneggiati, da parte delle società assicuratrici, che
viene azionato tramite un apposito decreto interministeriale, che sancisce lo stato di catastrofe
naturale.
Nella più recente riflessione politica e dottrinale francese, accanto ad una generale
serie di giudizi positivi sulla disciplina del 1982, erano apparse anche precise riserve sulle
rigidità del sistema adottato (in particolare sul premio unico), che, secondo una diffusa
valutazione, non avrebbe incoraggiato a sufficienza politiche di prevenzione da parte degli
enti locali, quali, per esempio, politiche urbanistiche particolarmente caute nelle zone ad alto
rischio. Per venire incontro a tali critiche, il legislatore francese ha ritenuto necessario
apportare correttivi alla legislazione del 1982, in modo da
rimediare ai suddetti
inconvenienti; con il decreto 5 settembre 2000, infatti, sono stati modulati opportunamente gli
indennizzi delle società assicuratrici, in funzione delle attività preventive poste in essere dalle
comunità colpite: di tutto ciò ci occuperemo nel quinto paragrafo. C’è da precisare, tuttavia,
che gli aggiornamenti del 2000 non sono apparsi a tutti risolutivi: da parte di alcuni studiosi
,infatti, è stato sostenuto che, invece di un intervento dello Stato, rivolto a modulare gli
indennizzi, sarebbe stato più opportuno dare libero corso alle forze del mercato e permettere
alle società assicuratrici di modulare i premi assicurativi, in funzione del diverso rischio delle
aree insediate, abbandonando l’attuale regola del premio unico, che costituisce, allo stato, la
massima espressione di quel principio di solidarietà e su cui è stata fondata la riforma del
1982: i titolari dei beni a minor rischio finanziano, infatti, la copertura assicurativa dei beni a
maggior rischio di catastrofe naturale. Di questo parleremo nel sesto paragrafo.
Nell’ultimo paragrafo esamineremo, poi, i disegni di legge con i quali, nel corso delle
passate legislature, si è discusso, anche nel Parlamento italiano, sul tema della assicurazione
da rischio da catastrofe naturale. Concluderemo poi con brevi osservazioni finali sulla
opportunità di riaprire, nel nostro paese, un dibattito politico su questi temi, indicando le
direttrici di una possibile riforma.
4
I.
La legislazione spagnola
In Spagna le calamità naturali, chiamate “rischi straordinari”, sono incluse da molto
tempo tra i rischi assicurati ed includono tutte le forme di eventi calamitosi, dai cicloni, alle
inondazioni, ai terremoti. Preposto al settore è un ente creato ai tempi della guerra civile
spagnola, chiamato Consorcio de Compensación de Seguros: l’ente, che ha operato fino al
1990 in regime di monopolio, ha oggi un nuovo statuto, strutturato sulla base dell’esigenza di
adeguamento alla normativa comunitaria, che, non modificando di fatto ruolo e funzioni, ne
mantiene la natura pubblica e lo fa operare, sul piano formale, come un assicuratore
complementare rispetto alle compagnie assicurative private.
Il sistema spagnolo di assicurazione per i cosiddetti “rischi straordinari” si caratterizza
per i seguenti elementi:
a)
in una serie di contratti di assicurazione relativi a danni alla proprietà ( ad esempio:
incendio, furto) o alle persone ( es. incidenti personali) si prevede l’applicazione
automatica della garanzia ( per una somma almeno uguale a quella assicurata nella
polizza base ) anche dal “rischio straordinario”, tramite un premio addizionale alla
polizza base, che varia a seconda dei rami assicurativi;
b)
le compagnie assicurative private non sono però obbligate ad assumersi la
responsabilità della copertura del rischio aggiuntivo: quando non avviene, subentra
automaticamente la responsabilità del “ Consorcio”; di fatto, oggi, nel mercato
spagnolo, le compagnie private abitualmente non sottoscrivono le garanzie per il
“rischio straordinario” ed è il Consorcio che ne assume l’obbligo;
c)
i mezzi finanziari del Consorcio sono costituiti, sostanzialmente dai premi addizionali
sulle polizze di base; è assicurata, comunque, la garanzia dello Stato per l’eventuale
impossibilità di adempimento da parte del Consorcio, garanzia, tuttavia, mai utilizzata
finora;
d)
sono previste esclusioni e franchigie: va detto che, per quanto riguarda il primo aspetto,
non sono coperte da garanzia per rischio straordinario le catastrofi dichiarate
“nazionali” ( clausola in verità mai attuata, fino ad oggi, nonostante il verificarsi di
calamità di notevole rilievo); per ciò che concerne il secondo aspetto, è prevista una
franchigia generale, che è solitamente costituita dal dieci per cento dell’ammontare del
danno: ci sono poi franchigie specifiche, che possono essere evitate con il pagamento di
un sovrapprezzo variabile;
5
e)
quanto ai danni alla proprietà, l’indennizzo copre esclusivamente le perdite materiali
dirette e cioè la distruzione della proprietà assicurata o il danno subito dalla stessa ( non
dunque la perdita di profitti): non i danni indiretti, quali per esempio quelli occasionali
causati dalla mancata erogazione di energia.
L’andamento economico e finanziario del Consorcio è, allo stato, del tutto positivo. Se si
mettono in comparazione i premi e i sinistri dell’ultimo ventennio, si vede che i premi
manifestano una crescita media, di anno in anno, di circa il 5%, determinata da una
progressione ascendente, attribuibile all’espansione del mercato assicurativo; l’ammontare del
premio varia, invece, secondo un carattere ciclico.
Il rapporto premi-sinistri mostra, comunque, nel tempo un convincente equilibrio, anche se
con grandi fluttuazioni annuali.
II.
La legislazione degli Stati Uniti
Negli Stati Uniti, una interessante esperienza nel settore delle assicurazioni
da
catastrofe naturale, anche se relativa soltanto al rischio da alluvione, è stata avviata fin dal
1968, a seguito della promulgazione del National Flood Insurance Act, che ha istituito il
National Flood Insurance Program ( NFIP), amministrato da una agenzia federale all’uopo
creata: la Federal Emergency Management Agency (FEMA). Ai sensi del paragrafo 1304 del
succitato testo normativo, infatti, il Direttore della FEMA elabora “ un programma nazionale
di assicurazione contro le alluvioni, grazie al quale i soggetti interessati potranno ottenere
una copertura assicurativa per i danni fisici, e per i danni ai beni immobili o mobili”,
conseguenti ad un fenomeno alluvionale. L’Agenzia è tenuta, inoltre, a predisporre una carta
nazionale del rischio alluvioni2 ed a monitorare il rispetto , da parte dei partecipanti al
programma , dei requisiti minimi di gestione del territorio, nelle aree ad alto e medio rischio
di allagamento ( Floodplain Management)3.
Per comprendere a pieno il sistema assicurativo statunitense, è necessario ricordare
che la difesa del territorio, negli Stati Uniti , non rientra nelle materie di competenza federale,
bensì in quelle dei singoli Stati. Il governo federale, dunque, per imporre una sua linea di
2
Mappe sul rischio alluvioni sono state predisposte per 19.200 comunità , al costo di 2 miliardi ed 800 milioni di
dollari, in base a stime predisposte nel 2001, cfr. FEMA, National Flood Insurance Program, Program Description,
2002, Washington, 4, consultabile sul sito http://www.fema.gov/doc/library/nfipdescrip.doc
3
Essi consistono, fondamentalmente, nell’adozione di taluni accorgimenti nelle tecniche costruttive, quali, per esempio,
sopraelevare l’edificio al di sopra del livello della cosiddetta “ alluvione –base” ( base flood): il livello , cioè,
presumibilmente raggiunto dalla’alluvione cha abbia una possibilità su quattro di realizzarsi nel corso di trent’anni. cfr.
FEMA, supra, 5.
6
politica legislativa nel campo delle assicurazioni contro le alluvioni, è dovuto ricorrere al
cosiddetto “ potere di spesa” ( spending power) per la collettività, garantito dalla carta
costituzionale: in base a tale potere, il governo federale, che non può direttamente obbligare i
singoli Stati ad adottare determinate disposizioni normative od indirizzi politici, può
sollecitarne, tramite lo stanziamento di fondi federali, l’adesione spontanea al programma
federale. Per questi motivi di ordine costituzionale, la caratteristica precipua del programma
federale, sulle assicurazioni contro il rischio alluvione, è la volontarietà, nel senso che essa si
potrà applicare soltanto a quelle comunità che avranno manifestato
spontaneamente la
volontà di aderirvi.
Il governo federale ha cercato di favorire una politica di adesione al programma di
assicurazione contro le alluvioni da parte delle comunità locali; ciò è avvenuto non solo
tramite incentivi finanziari, ma anche attraverso precise penalizzazioni: per esempio, il Flood
Disaster Protection Act ( Norme sulla protezione dalla catastrofe alluvionale), approvato nel
1973, proibisce ad uffici o ad agenzie federali di approvare qualsiasi forma di aiuto, garanzia,
sussidio, mutuo, concesso per la costruzione o l’acquisto di immobili localizzati in una
comunità non partecipante al programma NFIP e situati in una zona classificata a “alta
esposizione al rischio alluvione” (SFHA) dalla apposita carta, redatta dall’Agenzia; un’altra
disposizione normativa, varata nel 19944, ha ,inoltre, stabilito che i proprietari di immobili
situati in comunità non partecipanti al programma NFIP e non coperti da una assicurazione
contro le alluvioni, i quali ottengano un credito ipotecario da una banca od un istituto di
credito di rilevanza federale, debbono dalla stessa essere informati che, nel caso di alluvione ,
hanno scarsa probabilità di vedersi indennizzare i danni subiti, tenuto conto dei limitati fondi
federali per l’emergenza.
L’adesione volontaria al programma, nonostante le disposizioni su ricordate, rimane,
però, piuttosto bassa, considerato che solo quindicimila comunità partecipano ad esso 5. Si
stima che solo un terzo di coloro che vivono in zone classificate ad “altra esposizione al
rischio di alluvione”, siano coperti da garanzia assicurativa; per certe catastrofi verificatesi in
passato, poi, gli assicurati non hanno superato il 20% dei soggetti danneggiati, dovendo
quindi, il restate 80%, accontentarsi degli esigui fondi federali di solidarietà, pagati dai
contribuenti6.
Nelle comunità partecipanti al NFIP, dal 1973, invece, è fatto obbligo ai proprietari di
sottoscrivere una assicurazione contro le alluvioni. Questa può essere stipulata o direttamente
4
1994 National Flood Insurance Reform Act.
FEMA, supra,3.
6
FEMA, supra, 29.
5
7
con l’ Agenzia FEMA, attraverso agenti o brokers autorizzati, oppure, indirettamente, con
varie compagnie assicuratrici private, le quali, in base ad uno speciale programma creato nel
1983 ( detto WYO)7, agiscono, praticamente, da intermediarie: esse percepiscono dai soggetti
assicurati il premio, e dopo avere trattenuto per sé una percentuale di esso, prefissata
dall’Agenzia , versano la restante parte del premio al Fondo dell’Agenzia ( National Flood
Insurance Fund), con il quale l’Agenzia provvede a pagare gli indennizzi8.
E’ sempre l’ Agenzia, poi, a fissare le condizioni di contratto, quali i massimali, e l’
ammontare dei premi. Questi ultimi, sono tendenzialmente fissati sulla base dei tassi
attuariali: sono, cioè, calcolati in modo da coprire completamente il rischio da alluvione,
determinato secondo le regole del mercato assicurativo. I premi riflettono tuttavia anche altri
fattori: sono fissati non soltanto sulla base della classificazione dell’area, e dunque del rischio
da alluvioni, ma anche in funzione dell’ adozione di precise tecniche di costruzione, suggerite
dalla FEMA, quali , per esempio, quella di edificare le case in modo tale che il piano abitabile
più basso si venga a trovare al di sopra della così detta alluvione-base, cioè del livello
massimo dell’inondazione, raggiungibile nel ciclo di cento anni. E’ dunque in ragione del
rispetto delle direttive della FEMA che variano i premi assicurativi. Se poi una delle comunità
partecipanti decide di attuare misure di prevenzione del danno da inondazione, che siano più
stringenti di quelle minime richieste dalla FEMA, essa beneficerà di sconti anche
considerevoli sui premi, secondo una scala prefissata.
Non tutte le polizze assicurative, sottoscritte in base al programma , sono però
determinate su base attuariale. Per gli edifici costruiti prima del 1974, prima cioè che l’
obbligo di assicurazione per le comunità partecipanti divenisse effettivo, la FEMA ha fissato
dei premi “ sussidiati” dal Governo: i proprietari pagano, cioè, solo il 30-40% del premio
attuariale, restando la restante parte del premio a carico della FEMA. Succede, dunque, che
circa il 26 % degli assicurati non paghi premi “puri”;
ed è per questa ragione che il
programma NFIP non ha permesso di costituire un fondo premi autosufficiente: per
rispondere alle domande di indennizzo, la FEMA è,dunque, costretta a ricorrere a prestiti
concessi dal Tesoro.
Con l’importante riforma del 1994, sono stati coinvolti, poi, nel controllo
dell’obbligatorietà del programma, gli istituti bancari e di credito di livello federale: è stato
infatti stabilito che, nelle comunità partecipanti al NFIP, questi non possano concedere crediti
ipotecari su edifici sprovvisti della garanzia assicurativa alluvioni; è stato deciso, poi, che, se
7
Circa il 95% delle polizze assicurative vengno stipulate in questo modo.
Nel 2001, la FEMA pagò, in base al programma NFIP, 43.525 domande di indennizzo. L’ammontare medio degli
indennizzi oscillò intorno ai 26.079 dollari. Cfr FEMA, supra, 28.
8
8
l’edificio si trovi in un area classificata ad alto rischio di alluvione, l’istituto di credito stesso
possa sottoscrivere la polizza assicurativa in nome del proprietario, rimanendo in capo a
quest’ultimo l’obbligazione di pagare il premio.
III.
Il quadro normativo francese precedente alla riforma del 1982
La Francia non è un paese molto diverso dal nostro per quanto riguarda il problema
dei rischi da catastrofi naturale. Uno studio del 2001
9
ha mostrato che in quel paese, su
36.000 comuni, 11.600 presentavano un forte rischio idrogeologico, 5.500 erano a rischio
sismico, 4.500 a rischio di frana e smottamenti, 600 di valanghe: in totale 15.000 su 36.000 si
trovavano in zone ad alto rischio. Sino al 1982, poi, la disciplina giuridica del fenomeno
delle catastrofi naturali non differiva sostanzialmente da quella attuale italiana. Come in Italia,
così in Francia, i danneggiati da catastrofi naturali potevano essere soccorsi dallo Stato in tre
modi:
a)
esisteva, innanzitutto, al Ministero dell’Interno, un fondo intitolato “ Soccorso di
estrema urgenza alle vittime di calamità pubbliche”, che permetteva allo Stato, tramite le
prefetture, interventi rapidi a favore delle popolazioni in situazioni di emergenza;
b)
era previsto, poi, nel delicato settore dell’agricoltura, un sistema di copertura contro le
calamità agricole, che non dava luogo però a un vero e proprio diritto di indennizzo, ma si
concretava in un soccorso parziale per il danno subito;
c)
era possibile, ancora, che lo Stato,
anche con riferimento al XII paragrafo del
preambolo della Costituzione del 1946, emanasse provvedimenti legislativi, destinando
risorse ed assicurando risarcimenti a popolazioni colpite da catastrofi naturali.
Naturalmente, era sempre possibile che i cittadini, quando i danni a loro arrecati
fossero dovuti in tutto od in parte ad una azione o ad un’ omissione della pubblica
amministrazione, chiedessero di essere risarciti per i danni subiti, attraverso apposite azioni
giudiziarie.
Questa disciplina non è stata abrogata dalla riforma del 1982, la quale ha affiancato
semplicemente il preesistente regime.
IV.
Il sistema ibrido di indennizzo istituito dalla legge 82-600 del 1982
9
G. SANSON Evaluation des dispositifs de secours et d’intervention mis en œuvre à l’occasion de tempêtes des 26 et
28 décembre 1999. Rapport complémentaire de la mission interministérielle, remis au Premier ministre, (2001) p.91.
9
Il nuovo regime, che dunque affianca ma non sostituisce il precedente, si fonda sulla
legge 82-600 del 13 luglio 1982, relativa alle vittime di catastrofi naturali, che , all’ art. 1,
stabilisce: “i contratti di assicurazione sottoscritti da tutte le persone, fisiche o morali, ad
eccezione dello Stato, che garantiscono per i danni da incendio o per tutti gli altri danni a beni
situati in Francia, così come i danni da veicoli terrestri a motore, avranno diritto alla garanzia
assicurativa contro gli effetti di catastrofi naturali sui beni oggetto di contratti” 10.
La garanzia assicurativa contro le calamità naturali riguarda i beni mobili ed
immobili, oggetto di una polizza contro i danni da incendio, furto od altro tipo di danno.
Sono escluse le polizze assicurative sulla responsabilità civile. La garanzia copre poi i danni
materiali diretti, che hanno avuto per causa determinante l’intensità anomala di un agente
naturale
11
. Restano escluse perciò, dalla copertura assicurativa, danni alla salute ed alla
integrità fisica subiti dall’assicurato, i danni ai raccolti ( che beneficiano del fondo di garanzia
per calamità agricole disciplinato dalla legge10 giugno 196712), i danni ai mezzi di trasporto
diversi dalla autovettura, quali per esempio veicoli fluviali, marittimi, lacustri, aeromobili
(che sono diversamente assicurati) ; i danni solo indirettamente causati dalla catastrofe
naturale13 o le spese connesse ( per esempio, onorari pagati ad esperti, rendite perdute, etc..).
Il successo del modello di indennizzo francese è determinato dall’elevato numero di
cittadini ed imprese coperti dalla garanzia , grazie ad un esteso sistema di assicurazioni
obbligatorie. Il legislatore in Francia ha imposto, ad esempio, a tutti i privati ed alle imprese,
l’obbligo di stipulare una polizza antincendio sugli immobili. E la polizza contiene
naturalmente la clausola che da diritto alla percezione della indennità da calamità naturale, nel
caso di danni al bene stesso, contro il pagamento di una quota addizionale di premio fissata
dalla legge, a partire dal primo gennaio 2001, nella misura del 6% del premio assicurativo per
le assicurazioni sugli autoveicoli e del 12% del premio, per tutti gli altri tipi di assicurazione14.
La legge permette così di assicurare una protezione efficace della popolazione, in
ragione della obbligatorietà della garanzia da questa assunta, senza far pesare direttamente sul
potere pubblico, coè a dire sul contribuente, il costo del finanziamento per l’indennizzo.
Si tratta, tuttavia, di un sistema ibrido: da una parte si rinvia al meccanismo classico
dell’assicurazione, con la conseguenza che gli indennizzi per gli effetti delle catastrofi naturali
si iscrivono nella logica dei rapporti contrattuali tra gli assicurati e le società assicuratrici, e
10
Legge 82-600 del 13 luglio 1982 ,art 1.
Legge 92/665 del 16 giugno 1992, codificata nel code des assurances, art. L. 125-1.
12
Legge 64-706 del 10 giugno 1964, J.O. 1946, p. 6202
13
Ad esempio, i beni alimentari contenuti nel frigorifero e rovinatisi a causa di una mancanza di corrente provocato
dalla caduta di un albero sui fili della luce durante l’evento calamitoso. Cfr. CHRISTOPHE GUETTIER,
Indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et socialisation du risque, 3 R.G.D.A. (1997), 690.
14
Code des Assurances, art. A 125-2.
11
10
perciò con due importanti effetti positivi, quali la rapidità del risarcimento, rispetto a quello
che avviene normalmente nel quadro di un procedimento amministrativo e la copertura
integrale dei danni ricavati dagli assicurati (salvo franchigia); dall’altra parte, lo Stato
interviene in modo significativo, non solo stabilendo, come sappiamo, l’obbligatorietà
dell’assicurazione da catastrofe naturale e un premio unico per tutti gli assicurati, ma anche
effettuando la declaratoria di catastrofe naturale.
E’ infatti il Ministro degli Interni a dichiarare lo stato di calamità. Entro cinque giorni
dall’avvenuta “intensità anomala di un agente naturale”, l’assicurato deve dichiarare il sinistro
alla sua compagnia di assicurazioni e deve contestualmente indirizzare una lettera al sindaco
del suo comune, attestante i danni subiti e adeguatamente documentati. Il sindaco ha quindi
dieci giorni di tempo per formare un dossier, con cui chiedere, all’apposita commissione
interministeriale, il riconoscimento dello stato di calamità per il proprio comune, certificando,
a un tempo, la data e la natura dell’evento, i danni subiti, le misure di prevenzione adottate, le
precedenti ordinanze sullo stato di calamità concesse al medesimo comune. Il sindaco invia
preliminarmente il dossier, per conoscenza, alla prefettura, che , controllatane la conformità
formale alle disposizione legislative ed ordinati, se del caso, ulteriori verifiche tecniche, invia
la pratica al ministero.
La Commissione interministeriale è composta da rappresentanti del Ministero
dell’interno, del Tesoro, dell’ Ambiente e del Dipartimento della Protezione Civile e delibera
sullo stato di calamità, relativamente ai comuni interessati, con apposito decreto pubblicato
sulla Gazzetta Ufficiale.
Se la Commissione interministeriale dichiara lo stato di calamità per un Comune,
l’assicurato, entro il termine perentorio di 10 giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza
interministeriale, deve far pervenire alla società assicuratrice, con la quale ha stipulato una
delle predette polizze assicurative sul bene danneggiato, una stima dei danni subiti dal bene;
nel caso che uno stesso bene sia coperto da più polizze a titolo diverso, l’assicurato deve
scegliere, entro il medesimo termine, la compagnia assicuratrice da cui desidera percepire
l’indennizzo per i beni danneggiati. L’assicurazione prescelta procede, quindi, alle apposite
verifiche tecniche tramite la sua rete di ispettori e deve versare l’indennizzo all’assicurato
entro tre mesi15.
Infine, il sistema della assicurazione per i rischi da catastrofe naturale poggia sulla
garanzia dello Stato. Infatti, per sollecitare le società assicuratrici private a garantire rischi
tradizionalmente ritenuti non assicurabili da parte dei privati, quali quelli da catastrofe
15
Articolo L 125-2, Code des assurances
11
naturale, il governo francese ha deciso che una società di riassicurazione a mano pubblica, la
Caisse Centrale de Reinsurance16, offra alle società assicuratrici la possibilità di riassicurarsi
contro il rischio da catastrofe naturale, ad un tasso fisso di cessione pari al 50%. Qualora, poi,
i fondi della Caisse Centrale de Reinsurance non risultassero sufficienti a coprire i danni da
indennizzare, interviene lo Stato nella forma di una garanzia patrimoniale illimitata, come
stabilito all’articolo L 431-3 del Code des assurances.
Rimangono esclusi, dal sistema così delineato, i danni provocati dal vento, dalla
grandine e dalla neve, i quali, tradizionalmente considerati assicurabili, sono coperti
dall’inserimento di apposite clausole obbligatorie nei contratti di assicurazione17 e rifuse
esclusivamente dagli assicuratori privati.
V.
Piani di Prevenzione del Rischio Naturale Prevedibile: il tentativo di
integrare il regime di indennizzo con una politica di prevenzione.
Il legislatore francese, preoccupato che il sistema creato nel 1982, con una totale
copertura assicurativa delle catastrofi naturali, incoraggiasse oggettivamente comportamenti
non sempre responsabili, da parte dei privati e degli enti territoriali, ha tentato di
implementare le norme sull’indennizzo con politiche miranti a scoraggiare la costruzione e
l’insediamento in aree a rischio.
La legge del 198218 conteneva già una disposizione che obbligava a predisporre i
“Piani di esposizione al rischio naturale prevedibile”, la quale si affiancava ed integrava la
normativa precedente del 1967 relative ai cosiddetti “Piani di Occupazione del Territorio”:
questi, istituiti appunto nel 1967, tendevano a porre le aree maggiormente a rischio sotto il
vincolo di inedificabilità. La normativa del 1982 è stata rafforzata nel 1995 dalla cosiddetta
legge Barnier ( legge 2 febbraio 1995), che, sostituendo i “Piani di esposizione al rischio
naturale prevedibile” con i “Piani di prevenzione del rischio naturale” ( detti PPR), ha dato a
questo tipo di programmazione, come indica la stessa titolazione, una accelerazione sulla via
di una politica di prevenzione, non limitandosi soltanto, come succedeva con la legge del
1982, a definire ed identificare le aree ad alto, medio e basso rischio, ma prevedendo per le
16
Cfr ERWANN MICHEL-KERJAN, Insurance against Natural Disasters: Do the French have the Answer?
Strenghts and Limitations, Cahier n° 7,4 Ecole Polytechnique, Paris, August 2001, disponibile sul sito
http://ceco.polytechnique.fr/.
17
18
Code des assurances, art. 122-7
Legge 600/82 del 13 luglio 1982, articolo 5.
12
aree a medio ed alto rischio le necessarie misure di prevenzione, da adottarsi dagli enti locali
nei cinque anni successivi all’approvazione del piano19. Queste politiche di definizione,
classificazione e disciplina delle aree a rischio hanno avuto lo scopo di scoraggiare, come
detto, nuovi insediamenti in zone ad alto rischio. Ed è in questo quadro che la disciplina del
1982 di totale copertura per i danni causati dalle catastrofi naturali è stata modificata nel 1997
sul punto essenziale dell’obbligo assicurativo: infatti le società assicuratrici possono oggi
rifiutare la speciale copertura assicurativa ai beni situati nelle aree definite dal Piano suddetto
ad “ alto rischio”, quando gli insediamenti risalgano ad epoca successiva all’approvazione del
Piano20.
Le novità introdotte dalla legge Barnier hanno trovato tuttavia molte resistenze da
parte dei Comuni, che hanno tardato a redigere i “Piani di prevenzione del rischio naturale”: si
stima, infatti, che, alla fine del 2002, su 36.000 comuni, soltanto 5.000 avranno promulgato
un PPR. Queste resistenze trovano forse una spiegazione nel giustificato timore degli enti
locali che tali piani comportino automaticamente una svalutazione degli immobili nelle aree
ritenute ad alto rischio21. Allora, per tentare di ovviare a questo inconveniente ed impegnare
gli enti territoriali a redigere e a pubblicare i “Piani di Prevenzione”, il legislatore francese
recentemente ha voluto mettere in stretta correlazione l’indennizzo versato dagli assicuratori
con l’ approvazione di un PPR.
Già dal 1995 il legislatore aveva stabilito che gli indennizzi per i danni da catastrofe
naturale fossero effettuati con la deduzione di una franchigia a carico dei cittadini e delle
imprese22. Un decreto del 5 settembre 2000, ha stabilito che nei comuni dotati di un PPR, la
franchigia è fissata nell’importo di 380 euro per i beni ad uso privato e del 10% dei danni o
1140 euro per i beni ad uso professionale23; nei comuni sprovvisti di un piano di prevenzione
dei rischi naturali prevedibili (detti PPR), gli importi e le franchigie suddette sono accresciute
proporzionalmente al numero di volte che sia stata emessa, per lo stesso comune,
un’ordinanza interministeriale di catastrofe naturale, per quel tipo di evento calamitoso: così,
la franchigia verrà duplicata in occasione della terza ordinanza interministeriale concessa,
triplicata per la quarta ordinanza e quadruplicata all’atto di pubblicazione della quinta 24.
19
Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, articolo 16-I. Tali piani sono promulgati con decreto prefettizio, a seguito della
positiva conclusione di un inchiesta pubblica e sentito il parere del consiglio comunale sul cui territorio il piano si
applica. Vedi Codice dell’Ambiente, art. L562-3 .
20
Legge 95-101 del 2 febbraio 1995, art. 19-I.
21
CHRISTOPHE GUETTIER, supra, 682.
22
Decreto 17 giugno 1995, codificato nel Code des assurances, art. A.125-1, c
23
Nel caso che l’evento calamitoso per il quale si chiede l’indennizzo sia la siccità, la franchigia sale rispettivamente a
1520 euro e 3050 euro
24
Art. 1 e 2 del decreto 5 settembre 2000, codificato nel Code des assurances, art. A.125-1, Annex I, d)
13
Nei casi più gravi di rischio da catastrofi naturali, di minaccia cioè alla vita delle
persone, la legge Barnier permette inoltre, allo Stato, di espropriare in via preventiva i beni
sottoposti a tale rischio25. La legge Barnier tende dunque a correggere il sistema precedente,
di garanzia nei confronti di catastrofi naturali, con segmenti sempre più importanti di politiche
di prevenzione: la più caratteristica delle quali, infine, è la creazione, effettuata dalla legge
Barnier, di un Fondo di Prevenzione dei Rischi Naturali Maggiori26, alimentato da un prelievo
del 2%27 che grava sull’intero ammontare dei premi e versato dalle Società di assicurazione
allo Stato 28, con il compito di finanziare, nei limiti delle risorse disponibili, gli indennizzi
corrisposti ai proprietari per i processi di espropriazione preventiva, precedentemente
descritti: una misura importante, in un crescendo di aggiustamenti, per volgere il sistema delle
assicurazioni da catastrofi naturali alle finalità di una politica di prevenzione.
VI.
Crisi del principio di solidarietà nazionale
Alcun autori, in Francia, ritengono tuttavia che le modifiche apportate dal legislatore
alla disciplina del 1982, se pur positive, non affrontino il problema alla radice. Essi
sostengono che la decisione dello Stato di imporre un premio unico per le assicurazioni contro
le catastrofi naturali sia del tutto sbagliata: a loro giudizio,infatti, il principio del premio unico
risulta contrastare contro l’insieme delle conoscenze scientifiche sul territorio, che dimostrano
quanto diversi siano i rischi da catastrofe naturale nelle diverse parti di esso e quindi come
sia più giusto un premio differenziato Ritengono che, con i “Piani di Prevenzione del Rischio
Naturale Prevedibile”, risulterebbe chiaro anche ai cittadini l’insostenibilità di un sistema che
fa pagare ad essi lo stesso premio in presenza di grandi differenze di rischio: le grandi
resistenze da parte dei Comuni ad adottare tali “Piani” , costituirebbero, di fatto, la spia di
questa evidente contraddizione.
Giudicano che, se se il processo di formazione dei “Piani“ suddetti fosse portato a
conclusione, magari attraverso l’intervento necessario dello Stato, ci sarebbe sufficiente
consenso, da parte della pubblica opinione, per passare dal sistema del premio unico, imposto
dallo Stato, ad un sistema di premi variabili, determinati dal mercato, in funzione del diverso
25
Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, articolo 11. L’espropriazione avviene per mezzo di una dichiarazione di pubblica
utilità compiuta, al termine di una apposita inchiesta, dalla commissione all’uopo nominata dal prefetto, Code de
l’expropriation art. R 11-4.
26
Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, art.13.
27
Legge 99/1173 del 30 dicembre 1999, art. 55-II. Ai sensi del medesimo precetto normativo, lo Stato può autorizzare
finanziamenti a favore del Fondo.
28
Legge 99-586 del 12 luglio 1999, art. 75.
14
rischio del territorio, con un incremento di comportamenti virtuosi degli enti locali e dei
cittadini.
Questa posizione è tuttavia contrastata dalla maggioranza della dottrina, che ritiene
invece che il premio unico, per la solidarietà che esprime, costituisca il punto di forza del
sistema e che il suo abbandono od il suo drastico ridimensionamento metterebbe a rischio
l’equilibrio finanziario e la funzionalità del sistema, scaturito dalla riforma del 1982.
Ma questo, a tutt’oggi, rimane oggetto di un confronto solo dottrinale.
VII.
Il tentativo di introdurre il dibattito sull’assicurazione del danno da catastrofe
naturale in Italia: i progetti di legge presentati nel corso delle passate legislature.
Nel nostro Paese, il tema della copertura del rischio da catastrofe naturale, tramite il
sistema assicurativo nazionale ed internazionale, è stato oggetto non solo di dibattiti dottrinali
, ma anche di proposte legislative ripetute, a partire dalla XI° legislatura.
Il primo disegno di legge in proposito ( 1164/93) fu presentato, nella XI° legislatura29, per
iniziativa del Senatore Cesare Golfari e riproposto , nella successiva legislatura, alla Camera
dei Deputati, nella stessa formulazione, da parte del deputato Andriollo Camoirano30. Esso
prevedeva, all’ articolo 1, l’istituzione di un Fondo per l’assicurazione dei privati ( FAB:
ricompreso in un più ampio ed assai articolato Fondo Nazionale per la Protezione Civile 31),
alimentato da una addizionale obbligatoria all’ICI dell’ 1% (aumentata dello 0,5% in caso di
eventi di particolare gravità32), riscossa da Comuni, che dovevano stipulare per i cittadini una
polizza con un Consorzio assicurativo obbligatorio.
A fronte del premio-imposta gravante sui cittadini, si stabiliva una copertura, a loro
favore, del danno causato da catastrofe naturale, per l’ammontare che superasse la franchigia
del 15 per cento33 del danno subito. Punto di forza del sistema così delineato era
rappresentato, dunque , dalla sua obbligatorietà, presupposto necessario per rendere il sistema
finanziariamente autosufficiente.
29
Disegno di legge 1164/93, presentato al Sento il 93/04/22; assegnato alla Commissione XIII (Territorio e Ambiente) in
sede referente il 93/05/10; consultabile sul sito http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.
30
Disegno di legge 800/94, presentato alla camera dei deputati il 29/ 6/94/, assegnato alla Commissione VIII
( Ambiente e territorio), in sede referente il 13/10/94; consultabile sul sito http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.
31
Il Fondo Nazionale per la Protezione Civile si componeva infatti, anche di un Fondo per gli Interventi di Emergenza,
per gli interventi di primo soccorso; di un Fondo per le Opere Pubbliche, finalizzato al ripristino delle strutture e dei
beni pubblici e di un Fondo per le Attività Produttive, teso alla promozione delle attività produttive colpite dalla
calamità.
32
Disegno di legge 1164/93, articolo 4, co. 1, lettera h.
33
Id, articolo 4,co.1, letter b.
15
Accanto a evidenti positive novità, il progetto, tuttavia, presentava molti punti deboli:
il maggiore dei quali era costituito dal fatto che si prevedeva che il contratto di assicurazione
venisse stipulato tra i Comuni ed il Consorzio obbligatorio, non già tra i
assicurazioni:
privati e le
tutto questo eliminava, perciò, gran parte degli effetti positivi legati
all’introduzione di meccanismi di mercato, in particolare il coinvolgimento delle società
assicuratrici nel processo di controllo degli effettivi danni subiti dagli assicurati e, ancora, la
modulazione dei premi assicurativi sulla base delle misure cautelari poste in essere dai privati.
E’ da sottolineare, inoltre, il ruolo ambiguo ricoperto dal Comune , nello schema del disegno
di legge n° 1164/9334, il quale rivestiva in pari tempo, il ruolo di controllore e controllato:
doveva, infatti, stipulare i contratti di assicurazione, raccogliere i premi e corrisponderli al
Consorzio35, ma anche dichiarare lo stato di emergenza (qualora l’evento calamitoso avesse
manifestato i suoi effetti all’interno del territorio dell’ente36), valutare le denuncie, accertare i
danni37, controllare le procedure di risarcimento da parte dello Stato.
Criticabile era poi la scelta di delegare ad un Consorzio obbligatorio tutte le attività
connesse alla prestazione assicurativa, dalla determinazione dei premi, alla liquidazione degli
indennizzi ed alla stipula di un contratto di riassicurazione, svuotando di ogni funzione
autonoma il ruolo delle compagnie assicuratrici. Come è stato acutamente osservato, il
coinvolgimento delle società assicuratrici era limitato, ai sensi del progetto di legge, alla sola
spartizione degli utili, rimanendo esse estranee e quindi disinteressate ad ogni procedimento
decisorio del Consorzio, con contestuale perdita di efficienza del sistema di indennizzo38.
Benché carente in molti aspetti, il progetto di legge Camoirano suscitò interesse anche fuori
dalle aule del Parlamento, stimolando un intenso dibattito in dottrina e nel mondo
imprenditoriale: l’Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), tra l’altro,
elaborò un progetto di classificazione del territorio italiano, se pur limitatamente alla garanzia
contro il rischio alluvione39, che divideva il territorio nazionale in comuni a basso, medio ed
alto rischio e individuava seimila località soggette a rischio di calamità alluvionali: con questo
studio, l’Associazione indicava che un sistema di assicurazioni contro le catastrofi naturali
non poteva prescindere da un’attenta valutazione del rischio concreto, relativo al territorio.
34
Cfr GIUSEPPE MUREDDU, Calamità naturali, intervento pubblico e copertura assicurativa, Roma, 1997,89.
Disegno di legge 1164/93, art.4, co.1,lettera c.
36
Disegno di legge 1164/93, art.3.
37
Id, articolo 4, co 1, lettera n.
38
GIUSEPPE MUREDDU, supra, 90.
39
ANIA, Progetto di classificazione del territorio italiano ai fini della garanzia alluvione, Milano, 1996, 1-10.
35
16
Nella tredicesima legislatura, il problema della assicurazione contro le catastrofi
naturali è stato riproposto, per iniziativa dell’ onorevole Casinelli (ddl 235/199640), con un
progetto di legge delega, intitolato “Norme di delega al Governo in materia di Protezione
Civile, di intervento dello stato in materia di calamità naturali nonché di assicurazione
contro i rischi da esse derivanti”. Nell’ambito della Commissione permanente Ambiente,
territorio e lavori pubblici della Camera, il progetto veniva discusso e trasformato in un testo
base per la discussione in Aula, in data 22 febbraio 2001.
Il disegno di legge prevedeva tre deleghe al governo in materia di eventi calamitosi, tra cui
l’assicurazione contro i rischi derivanti da catastrofi naturali (art.2).
Si prevedeva, in sostanza, la graduale introduzione di un sistema di assicurazione
contro i rischi di catastrofi naturali, che si modellava sul sistema francese, anche se, a
differenza di questi, si caratterizzava per una adesione volontaria: da notare, tuttavia, che era
stabilito comunque un sistema di indennizzo per coloro che risultassero sprovvisti di una
copertura assicurativa, per un limitato periodo di cinque anni, successivo alla approvazione
della legge41. Secondo il disegno di legge, i premi sarebbero stati determinati dal Governo in
relazione alle diverse fasce di rischio sul territorio e sarebbero stati fissati con decreto del
Ministro dell’Industria, sulla base del premio medio definito dal mercato 42. La costituzione di
consorzi tra compagnie di assicurazione veniva, poi, permessa al solo fine di facilitare la
riassicurazione catastrofale. Seppur la proposta di legge delega avanzata dall’ onorevole
Casinelli non ha potuto approdare alla approvazione dell’Aula, è da sottolineare che il
dibattito svolto in Commissione aveva portato ad una significativa convergenza delle forze
politiche nell’adozione di una legislazione che si ispirava in gran parte al modello francese.
Questo dibattito e queste convergenze non hanno però avuto un seguito nella XIV
legislatura, in cui il problema di un ricorso al sistema assicurativo per la copertura del rischio
da catastrofe naturale non è stato ancora sollevato in una forma accettabile: tale non può
essere considerato il progetto di legge 503/2001, presentato al Senato per iniziativa del
senatore Luigi Manfredi43 , in cui la possibilità di indennizzare a privati i danni derivanti da
calamità naturali per mezzo di un sistema assicurativo, è trattata alquanto sinteticamente, in
40
Disegno di legge 235/1996, assegnato alla VIII Commissione permanente della Camera, in sede referente, in data 11
marzo 1999, consultabile sul sito http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.
41
“Norme di Delega al Governo in materia di protezione civile, di intervento dello Stato in materia di calamità
naturali nonché di assicurazione contro i rischi da essa derivanti”, art. 2, lettera f, in Allegato al Resoconto della
seduta
del
giovedì
22
febbraio
2001,
VIII
Commissione,
consultabile
sul
sito
http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.
42
Id, art. 2, lettera c.
43
DDL 533/2001 “Legge quadro in materia di interventi per il ristoro dei danni e la ricostruzione a seguito di calamità
o
catastrofe”,
presentato
al
Senato
in
data
26
luglio
2001
consultabile
sul
sito
http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.
17
un articolo 44, che delega il Ministro della industria alla stipula di una convenzione, con le
compagnie di assicurazione private, per regolare la materia.
Conclusione
Il sistema delle assicurazioni per i rischi da catastrofe naturale, non solo è fattibile,
come dimostra l’esperienza di molti importanti Paesi, ma è anche l’unico in grado di
affrontare, con maggiore efficienza, correttezza e trasparenza, il problema dell’indennizzo per
i danni arrecati dalle catastrofi naturali ai privati, permettendo così allo Stato di destinare le
limitate risorse finanziarie non solo alle emergenze, come avviene di fatto oggi nel nostro
Paese, ma alle politiche di prevenzione nella difesa del suolo e dell’acqua, secondo la linea
definita dalla legge 183/89.
Il nostro Paese, che per la sua conformazione geologica, per la sua caratterizzazione
sismica, per la sua posizione geografica, rappresenta senza dubbio un Paese ad alto rischio di
catastrofi naturali (dalle frane, delle alluvioni, ai terremoti etc..), dovrebbe, tra i modelli
esistenti, valutare quello che più risponde alle esigenze dei cittadini.
Ad avviso di molti studiosi, il modello a cui ispirarsi potrebbe essere quello francese,
basato, come detto, sulla solidarietà, cioè sul fatto che il premio per l’assicurazione, da parte
dei privati, è stabilito dallo Stato ed è sostanzialmente unico per tutti gli assicurati; il che ha
per conseguenza che i cittadini delle aree non a rischio, o a minor rischio, contribuiscono a
finanziare i reali costi assicurativi delle aree a maggior rischio.
Era questa, del resto, la scelta di politica legislativa, che era emersa dalla discussione
sul disegno di legge Camoirano della XIII° legislatura, che tendeva, appunto, a costruire un
sistema assicurativo sostenibile (quanto ai premi) da parte degli assicurati e, nello stesso
tempo, finanziariamente equilibrato; è evidente, però, che un sistema siffatto, che obbliga
anche i cittadini delle aree a minor rischio ad assicurarsi alle stesse condizioni dei cittadini
delle aree a maggior rischio, sarebbe in concreto possibile soltanto se l’assicurazione contro i
rischi da catastrofe naturali fosse resa in qualche modo obbligatoria, sia pure nella forma
indiretta del sistema francese, precedentemente delineato.
E’ evidente che il premio unico, che pure costituisce un elemento importante per far
decollare il sistema ed assicurargli un’ ampia base finanziaria, ha la conseguenza negativa di
44
Id, art. 27.
18
costruire una realtà giuridica indifferente alle politiche di prevenzione; e dunque, come
abbiamo visto dall’analisi del sistema francese, deve essere accompagnato da opportuni
correttivi, con la funzione di sollecitare scelte di responsabilità da parte delle comunità e dei
singoli cittadini.
Ad avviso di molto studiosi, il sistema francese può essere, inoltre, fonte di ispirazione
per quanto riguarda la riassicurazione dei rischi da parte delle Compagnie assicuratrici e per
quanto attiene alla necessità di una forma di garanzia da parte dello Stato, di fronte ad eventi
eccezionali, sia pure limitata al periodo di tempo che serve al decollo del sistema.
Le opinioni esposte si fondano sulla constatazione che le esperienze di un sistema
fondato del tutto sulla volontarietà della adesione e su premi tendenzialmente “puri”, come
quello americano, stenta a decollare ed a rendersi autosufficiente.
E’ dunque auspicabile che il dibattito sul ruolo del sistema assicurativo privato, nella
gestione del rischio da catastrofe naturale, venga ripreso ed ulteriormente approfondito,
giacché esso può garantire una adeguata tutela ai cittadini per i danni subiti e, nel contempo,
indirettamente contribuire a rafforzare la politica di difesa del suolo.
Lucca, 18 e 19 novembre 2002
19