La tenuta e conservazione dei libri regolamentari nelle attività

La tenuta e conservazione dei libri regolamentari
nelle attività itineranti
di Ernesto Murolo – Funzionario Inail, Milano
RIF. NORMATIVI
Ministero del lavoro,
circolare 29 gennaio 2008
Con la nota circolare del 29 gennaio il Ministero del
lavoro ha fornito al proprio personale ispettivo le
indicazioni operative sulle modalità di tenuta e
conservazione dei libri obbligatori nelle attività
cosiddette “itineranti”, in quelle cioè caratterizzate da
una continua o temporanea mobilità da parte dei
lavoratori sul territorio. Per il Ministero si tratta del
terzo intervento in materia in meno di un anno
Ministero del lavoro,
circolare 29 marzo 2007
Ministero del lavoro,
nota 22 maggio 2007
Legge 296/2006
D.P.R. 1124/1965
PER APPROFONDIRE
“Novità dal Ministero del
lavoro sulla tenuta dei libri
paga”, su L’informatore n.
10/2007, p. 11
Continua l’ormai interminabile telenovela sulla tenuta dei libri regolamentari di matricola e di paga
da parte dei datori di lavoro. Una nuova puntata è stata di recente messa in onda dal Ministero del
lavoro e della previdenza sociale, anche stavolta non per iniziativa propria ma sull’onda delle
pressanti richieste avanzate da tutti gli addetti ai lavori, che da tempo e con ansia l’aspettavano.
Era stato subito chiaro a tutti i soggetti in qualche modo coinvolti in queste vicende che almeno una
parte delle istruzioni emanate dal Ministero del lavoro il 29 marzo e il 22 maggio dello scorso anno
erano di fatto inapplicabili in certe realtà aziendali e lavorative, se non a prezzo di drastici e onerosi
(e forse inutili) interventi sull’organizzazione amministrativa sia operativa delle imprese.
L’ultimo intervento in ordine di tempo è datato 29 gennaio 2008, e si riferisce in particolare a due
situazioni oltremodo critiche che proprio le precedenti istruzioni ministeriali, forse anche
inavvertitamente, avevano creato e alle quali si tenta ora di porre riparo. Ci si riferisce alle
cosiddette “attività itineranti” e alla tenuta della sezione del libro paga riservata alle presenze da
parte delle aziende che svolgono la loro attività contemporaneamente in più luoghi di lavoro.
Inutile dire che, a ben vedere, si tratta in realtà di un’altra toppa applicata a un abito ormai già
troppo sdrucito, di un pannicello caldo, un mero palliativo che va solo a tamponare situazioni
oltremodo parziali e contingenti, senza però affrontare e risolvere il problema di fondo, che da
Tratto da L’informatore INAZ 9/2008
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tempo richiede una revisione organica della materia e, se del caso, nuove norme che vadano a
sostituire integralmente quelle anacronistiche e obsolete tuttora in vigore.
Ad ogni modo, con l’intervento del 29 gennaio scorso, diretto stavolta ai funzionari addetti alla
vigilanza, il Ministero del lavoro e della previdenza sociale ha di fatto previsto delle deroghe sia al
principio dell’unicità dei libri paga e matricola sia circa il luogo dove i documenti di lavoro devono
essere tenuti e conservati, rivedendo in parte le rigide istruzioni impartite in merito, ma
esclusivamente a beneficio dei datori di lavoro che si trovano nelle due condizioni sopra esposte,
come si dirà meglio in seguito.
Per ben comprendere la concreta portata di queste disposizioni agevolative è necessario però fare
una breve cronistoria dei fatti e una puntuale analisi delle situazioni che hanno reso necessario e non
più rinviabile il nuovo intervento interpretativo, tenendo presente che la pratica inapplicabilità delle
direttive ministeriali alle situazioni in discorso rischiava di destituire di credibilità l’intero impianto
dispositivo e sanzionatorio messo a punto dal Ministero del lavoro con le precedenti istruzioni
riguardanti l’istituzione, la tenuta e la conservazione dei libri regolamentari di paga e di matricola.
Le attività itineranti
Per attività itineranti si intendono quelle di breve o brevissima durata che di norma si svolgono
lontano dalla sede aziendale e vengono quasi sempre esercitate, sulla strada o presso terzi, da
lavoratori che agiscono da soli, o al massimo in coppia, e comunque senza alcun collegamento con
la struttura amministrativa del datore di lavoro.
A tale proposito si pensi agli autotrasportatori e in genere tutti gli autisti che operano sulle strade; ai
servizi che comportano l’impiego di guardie giurate; alle attività di pulizie e di gestione delle mense
aziendali, necessariamente svolte sempre presso terzi; alle attività che sono temporanee per
definizione, come i cantieri edili e quelli stradali; alle attività di installazione e di manutenzione in
genere svolte presso i clienti, in più sedi spesso diverse e addirittura nella stessa giornata; alle
attività artistiche di attori, musicisti, ballerini e svolte in teatri o in altri locali di spettacolo pubblici
o privati; alle altre attività similari, sempre più spesso parcellizzate in ossequio alla
microimprenditorialità che di questi tempi caratterizza la realtà socio-economica italiana.
Le difficoltà rappresentate
Nelle situazioni esemplificate si ritiene sia aberrante considerare, o anche solo assimilare, quei
luoghi di lavoro comunque precari a sedi secondarie delle aziende che vi operano, al punto da
richiedere la presenza sul posto dei libri obbligatori di matricola e di paga o dei documenti a questi
equipollenti.
Vale appena la pena di rammentare che, a seguito delle istruzioni ministeriali del marzo e maggio
2007, tutti questi lavoratori, ancorché itineranti, dovevano avere al seguito almeno una copia
autenticata (anche a stralcio) del libro matricola aziendale, oltre al sistema di rilevazione delle
presenze, o quanto meno una copia autenticata della parte del libro paga riservata alle presenze. Il
tutto per consentire in qualsiasi momento e in qualsiasi luogo ai funzionari di vigilanza il controllo
sull’esistenza e sulla regolarità dei rapporti di lavoro.
Si ricorderà come grandi erano state all’epoca le rimostranze delle associazioni degli imprenditori,
di quelle dei professionisti del ramo e della stessa stampa specializzata che, sottolineando le grosse
difficoltà che le imprese i cui dipendenti svolgevano queste attività itineranti incontravano,
sostenevano la pratica impossibilità di osservare l’obbligo di avere i libri regolamentari in ogni
luogo di lavoro, anche dove era presente un unico lavoratore e magari per poche ore di un solo
giorno.
Tratto da L’informatore INAZ 9/2008
2
Queste considerazioni, però, non impedivano che i malcapitati datori di lavoro, che nel frattempo
erano oggetto di ispezioni, incorressero nelle nuove e pesanti sanzioni previste1 per i casi di
violazioni. Diversi erano stati i tentativi di trovare le giuste contrarie per conciliare le esigenze
lavorative con quelle di tenere in regola i documenti di lavoro. Si pensi ad esempio all’ardita
iniziativa, sicuramente sopra le righe, assunta nel Veneto che, partita con l’istituzione di un tavolo
tecnico congiunto a livello regionale, si concluse con la sottoscrizione di un protocollo d’intesa tra
le organizzazioni datoriali e gli enti previdenziali e ministeriali del territorio tesa a temperare in
qualche modo le conseguenze sulle attività lavorative delle disposizioni ministeriali.
Se non ad evitare del tutto le conseguenze sanzionatorie, ma almeno per tentare di ridimensionarle
nel quantum, molte aziende si erano attrezzate e, cogliendo tra le righe delle circolari ministeriali
del 29 marzo e del 22 maggio 2007 gli aspetti d’interesse, avevano dotato i lavoratori itineranti
almeno di uno dei documenti alternativi che lo stesso Ministero aveva ritenuto validi per dimostrare
l’esistenza e la regolarità dei rapporti di lavoro in mancanza dei libri regolamentari sul luogo di
lavoro. Tali documenti, com’è noto, sono rappresentati dalla copia della comunicazione fatta ai
Centri per l’impiego o dalla copia della lettera di assunzione con riportato il numero di iscrizione a
libro matricola2.
C’è da dire che questi espedienti, se da una parte preservavano i datori di lavoro dall’irrogazione in
caso di controllo delle nuove sanzioni per omessa istituzione ed esibizione dei libri regolamentari
(da 4 mila a 12 mila euro), dall’altra non potevano però evitare che i funzionari di vigilanza
applicassero comunque le vecchie sanzioni amministrative previste dall’art. 195 del D.P.R.
1124/1965 per le meno gravi ipotesi di mera rimozione dei libri dal luogo di lavoro che, sebbene
meno gravose (da 125 a 770 euro), non erano comunque ritenute giuste e quindi niente affatto
gradite.
La vicenda dei lavori itineranti aveva poi fatto sì che i maggiori esperti della materia, dopo aver
tentato invano di applicare le disposizioni ministeriali anche in questi casi, sollevassero anche delle
eccezioni di tipo normativo, chiedendo se fosse legittimo chiedere al lavoratore definito itinerante
l’esibizione dei libri paga e matricola, trattandosi di un dovere che la legge pone ad esclusivo carico
del datore di lavoro o al massimo dei suoi più stretti collaboratori (dirigenti, amministratori, ecc.) o
rappresentanti delegati (consulenti del lavoro, professionisti, ecc.).
L’intervento ministeriale del 29 gennaio
Si ritiene che, proprio dopo aver preso atto di tutte queste motivazioni, il Ministero del lavoro abbia
deciso il 29 gennaio di addivenire a una nuova interpretazione della normativa e di disporre
diversamente per i casi di attività caratterizzate da una continua o temporanea mobilità da parte dei
lavoratori sul territorio ovvero dei lavori di carattere itinerante.
Il Ministero del lavoro ha stabilito che i libri di matricola e di paga (presenze e cedolini) possano
rimanere presso la sede dell’impresa o dell’unità produttiva tutte le volte che la prestazione
lavorativa si svolge in modo itinerante presso più luoghi nella stessa giornata sui quali l’azienda non
1
L’art. 1, comma 1178 della legge 296/2006 ha previsto dal 1° gennaio 2007 una nuova sanzione amministrativa, da 4
mila a 12 mila euro, per i casi di omessa istituzione e omessa esibizione sul luogo di lavoro dei libri regolamentari di
matricola e di paga.
2
In realtà il Ministero del lavoro aveva compreso tra i documenti alternativi validi a tali fini anche la copia della
Denuncia nominativa degli assicurati (Dna), effettuata all’Inail ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 38/2000, ma, com’è noto,
a seguito dell’entrata in vigore del decreto interministeriale del 30 ottobre 2007, l’obbligo di inoltrare la Dna all’Inail è
stato abrogato parzialmente dall’11 gennaio e definitivamente dal 1° marzo 2008.
Tratto da L’informatore INAZ 9/2008
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dispone di proprie strutture organizzative, o anche solo logistiche, tali da assicurare la corretta
conservazione sul posto delle scritture obbligatorie.
La nota ministeriale, allo scopo di individuare e nello stesso tempo delimitare il campo di
applicazione sia qualitativo sia quantitativo di queste specifiche disposizioni agevolative, elenca a
titolo meramente esemplificativo alcune delle attività che possono ufficialmente essere ritenute
“itineranti”, citando:
- le piccole attività edili, svolte al massimo da nove lavoratori, oltre il titolare o i soci
lavoratori, che riguardano lavori di ristrutturazione, facchinaggio, intonacatura, ecc.;
- le attività di installazione e manutenzione degli impianti (elettrici, idraulici, di
riscaldamento, di condizionamento, ecc.);
- i servizi di pulizie e di facchinaggio svolti fuori dalle strutture industriali;
- i servizi di presa e consegna delle merci, sia presso i clienti sia presso i fornitori;
- i servizi di trasporto di persone o di merci;
- i servizi di vigilanza;
- le attività artistiche e dello spettacolo.
Questa elencazione non è da ritenere in nessun modo tassativa, e può quindi essere estesa anche ad
altre attività similari aventi analoghe caratteristiche.
La nota ministeriale ha precisato poi come nei luoghi di lavoro dove si svolgono le attività
itineranti, mancando uffici o supporti amministrativi dell’impresa, sia oltremodo difficoltosa la
tenuta (anche in copia autenticata), l’esibizione e l’aggiornamento dei libri, e segnatamente di
quello delle presenze, che in questi casi non potrebbe che essere affidato alle improbabili cure e
responsabilità dei lavoratori ivi occupati. Senza tenere conto dell’ovvia mancanza delle conoscenze
culturali e tecniche necessarie per assolvere a questi compiti da parte dei predetti lavoratori, tale
situazione provocherebbe l’improprio trasferimento su questi dipendenti di compiti che sono di
stretta competenza del datore di lavoro; si tratta infatti di mansioni che non sono previste da nessun
contratto di lavoro e hanno importanti riflessi anche in tema di riservatezza delle informazioni e di
garanzia della privacy.
Le nuove direttive per gli “itineranti”
In queste ipotesi il Ministero del lavoro, dopo avere riaffermato anche per queste aziende
l’applicabilità delle norme di cui all’art. 21 del D.P.R. 1124/19633, precisa che il rispetto degli
obblighi deve essere in ogni modo contemperato con le particolari condizioni logistiche e
organizzative che caratterizzano le attività itineranti, rendendo difficile, se non addirittura
impossibile in qualche ipotesi, la conservazione ma soprattutto l’aggiornamento dei libri
regolamentari nello stesso luogo dove si svolge in concreto l’attività.
In siffatte situazioni, con la nota del 29 gennaio 2008 il Ministero del lavoro consente che i libri di
matricola e di paga, ovviamente in originale e vidimati, possano essere tenuti presso la sede
aziendale, e quindi che il personale ispettivo possa differirne il controllo presso la sede dell’impresa
a un momento successivo a quello del primo accesso ispettivo effettuato sul luogo di lavoro
3
L’art. 21 del Testo unico approvato con D.P.R. 1124/1965 prevede l’obbligo di tenere e conservare i libri di paga e di
matricola sul luogo di lavoro per poter essere presentati a ogni richiesta dei funzionari di vigilanza, nonché il divieto di
rimuovere, nemmeno temporaneamente, tali documenti dal luogo di lavoro. Va precisato che disposizioni normative e
interpretative successive, intervenute dopo che il libro di paga ha cominciato a essere tenuto distinto nei suoi due
elementi costitutivi, ovvero le “presenze” e i “cedolini”, hanno confermato l’obbligo e il divieto in parola per il libro
matricola, limitandolo però, riguardo al libro paga, alla sola sezione relativa alle “presenze”. In altri termini, il libro
matricola e quello delle presenze, in originale o in copia conforme autenticata, devono sempre essere presenti sui luoghi
di lavoro, mentre i cedolini possono sempre essere tenuti e conservati presso la sede aziendale.
Tratto da L’informatore INAZ 9/2008
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itinerante. Questo, comunque, a condizione che tutti i lavoratori, in qualsiasi luogo di lavoro essi
operino, anche se mobile o itinerante, siano sempre muniti di uno dei documenti che, in mancanza
dei libri regolamentari, sono ritenuti validi per dimostrare l’esistenza e la regolarità dei rapporti di
lavoro. Si tratta dei documenti che il Ministero del lavoro ha individuato, con le lettere del 29 marzo
e del 22 maggio 2007:
- nella copia della comunicazione di assunzione inoltrata ai Centri per l’impiego;
- nella copia della lettera di assunzione recante il numero di iscrizione a libro matricola;
- nella copia del prospetto di paga, che rappresenta però un documento nuovo, la cui validità a
tali fini è stata riconosciuta dal Ministero proprio con la nota del 29 gennaio in commento.
Gli aspetti sanzionatori
Dopo avere in pratica accolto tutte le rimostranze e le istanze che a proposito della tenuta dei libri
regolamentari nei casi di attività itineranti erano state avanzate, la nota del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale del 29 gennaio 2008 non poteva tralasciare un doveroso accenno
all’irrogazione delle sanzioni amministrative, anche se limitato alle sole casistiche in trattazione.
Qualora il personale ispettivo, entrato nei luoghi dove si svolgono attività itineranti, non trovasse né
il libro matricola né il libro presenze e trovasse i lavoratori sprovvisti degli altri documenti
alternativi idonei a dimostrare l’esistenza e la regolarità dei rapporti di lavoro, non potrà esimersi
dal contestare al datore di lavoro le violazioni di legge. In particolare, in questi casi, sempre che i
libri originali comunque esistano e siano solo tenuti e conservati in un’altra località diversa da
quella dove si svolgono i lavori, la violazione contestata sarà quella di omessa esibizione dei libri
regolamentari, che è una di quelle per cui l’art. 1, comma 1178 della legge 296/2006 (Finanziaria
2007) ha previsto la nuova sanzione amministrativa da 4 mila a 12 mila euro, non diffidabile4. A
conforto di tale direttiva il Ministero del lavoro richiama anche una recente sentenza della Corte di
Cassazione (n. 18255 del 29 agosto 2007), che ha escluso nelle ipotesi di lavori svolti in modo
itinerante il configurarsi di ipotesi di mancata istituzione dei libri regolamentari.
La nota ministeriale del 29 gennaio precisa infine che le nuove disposizioni interpretative in tema di
attività itineranti sono da applicare anche ad eventuali fattispecie già accertate dai funzionari di
vigilanza dopo l’entrata in vigore della legge 296/2006, avvenuta il 1° gennaio 2007, ma
verbalizzate in modo difforme e più penalizzante per i datori di lavoro. In questi casi, lo stesso
Ministero ha disposto che i relativi atti siano archiviati d’ufficio, in modo da non dare luogo a
disparità di trattamento e conseguenti contenziosi amministrativi o giudiziari.
Il registro presenze in più luoghi di lavoro
Se le vicende relative alla tenuta dei libri regolamentari nei casi di attività itineranti hanno costituito
un grosso problema, ma solo per le aziende interessate, molto più ampie ripercussioni, e tra un
numero molto maggiore di datori di lavoro, ha avuto l’affermazione ministeriale circa l’unicità del
libro paga aziendale, e segnatamente della parte di questo riservata alla rilevazione delle presenze
giornaliere.
Si ricorderà infatti che, con le lettere circolari del 29 marzo e del 22 maggio 2007, il Ministero del
lavoro e della previdenza sociale, andando oltre quanto era già stato in precedenza affermato
4
Per espressa disposizione normativa queste sanzioni non possono costituire oggetto della cosiddetta “diffida
obbligatoria” introdotta dall’art. 13 del D.Lgs. 124/2004. Tale norma consente il pagamento della sanzione
amministrativa in misura pari al minimo, quando la legge la fissa con un minimo e un massimo (ad esempio, da 4 mila a
12 mila euro), oppure pari a un quarto del suo ammontare, quando invece la legge la fissa in un importo unico (ad
esempio 100 euro).
Tratto da L’informatore INAZ 9/2008
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dall’Inail con la nota di istruzioni alle sedi del 16 dicembre 2004 a proposito del libro matricola,
aveva ribadito che anche il libro paga (presenze e cedolini) deve essere unico per ogni azienda,
peraltro come prevede l’art. 20, comma 2 del D.P.R. 1124/1965.
Tale affermazione, ovvia e ineccepibile dal punto di vista normativo, se vista in relazione alla
disposizione di cui all’art. 21 dello stesso D.P.R., che prevede l’inderogabile presenza dei libri
regolamentari sui luoghi di lavoro, aveva creato enormi problemi alle aziende che
contemporaneamente svolgevano l’attività in più luoghi di lavoro. Infatti, la disposizione
ministeriale non aveva ovviamente creato problemi alle aziende che svolgevano la loro attività
presso un unico luogo di lavoro, e nemmeno a quelle che disponevano sui vari luoghi di lavoro di
sistemi automatici di rilevazione delle presenze uguali o comunque tra loro compatibili ai fini di
una agevole unificazione delle registrazioni (lettori di badge, cartellini orologio, ecc.).
Come detto, l’obbligo di tenuta dei documenti sul luogo di lavoro riguarda il libro matricola e la
sola sezione del libro paga riservata alla rilevazione delle presenze; ed è stata proprio la difficoltà,
se non addirittura l’impossibilità in certi casi, di tenere correttamente sui vari luoghi di lavoro il
libro presenze a mettere in crisi l’intera struttura dispositiva ministeriale, e questo nonostante le
asserite semplificazioni che le disposizioni introducevano, come la possibilità di produrre copie
conformi autenticate, anche per estratto o a stralcio, da tenere su ciascun luogo di lavoro.
Ma il vero problema in questi casi non era tanto la conservazione del libro presenze sul luogo di
lavoro, quanto la difficoltà di poter procedere al suo aggiornamento, giornaliero, nel rispetto delle
regole fissate dal Ministero sulla tenuta dell’originale presso la sede aziendale e delle copie
autenticate sui singoli luoghi di lavoro. Questo voleva dire aggiornare ogni mattina prima le copie
autenticate presenti sui vari luoghi di lavoro, dove di fatto le presenze si generano, e poi l’originale
tenuto presso la sede aziendale, avvalendosi anche in questo caso di una specifica facoltà concessa
in tal senso dal Ministero del lavoro.
Questa architettura, che aveva l’indubbio vantaggio di evitare che le copie conformi dovessero
essere rifatte e autenticate tutti i giorni, scontava però altri problemi, creati ad esempio dalla
gestione della numerazione unica dei fogli presenze tra i vari luoghi di lavoro, dall’assenza sui
luoghi di lavoro di personale in grado di rilevare e registrare le presenze, dalle difficoltà di
comunicazione da e per la sede aziendale da ciascun luogo di lavoro o altro ancora.
Per questi motivi era diventato quindi indifferibile una nuova pronuncia ministeriale che, ancora
una volta in sede di interpretazione delle norme, venisse a risolvere l’empasse nel quale erano
venute a trovarsi tante aziende che, loro malgrado, cominciavano già a valutare la possibilità di
effettuare pesanti interventi sull’organizzazione d’impresa o a scadenzare onerosi investimenti per
l’acquisto di attrezzature o di software idonei ad assicurare la regolarità delle procedure di tenuta
dei libri di legge.
Le nuove direttive ministeriali
Con un breve paragrafo riportato al termine della nota del 29 gennaio 2008 il Ministero del lavoro e
della previdenza sociale ha finalmente consentito che le realtà produttive che operano in più sedi
distinte, presso le quali vi sono stabilità operativa e strutture logistiche e organizzative, non importa
se localizzate nello stesso ambito territoriale o in province diverse, possano tenere su ogni luogo di
lavoro uno specifico registro delle presenze, in originale e vidimato, relativo ai soli lavoratori che
ivi operano.
Ripristinando di fatto lo status quo ante, questo indirizzo ministeriale risolve difficoltà e problemi
che altrimenti non avrebbero trovato soluzione, perché la pratica applicazione della normativa in
materia ha dimostrato che, mentre è abbastanza agevole tenere un solo libro matricola, unico per
Tratto da L’informatore INAZ 9/2008
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azienda e gestire le copie conformi autenticate sui vari luoghi di lavoro, altrettanto non è possibile
fare per quanto concerne la sezione presenze del libro paga.
Questo nuovo orientamento ministeriale è stato ovviamente recepito e fatto proprio anche dall’Inail
che, con la lettera della Direzione centrale rischi – Uffici tariffe ed entrate e vigilanza – Prot. n.
1620 del 12 febbraio 2008, ha dato disposizioni alle proprie sedi territoriali affinché riprendano a
vidimare, senza ulteriori indugi, i libri o i fogli presenze “multipli” quando richiesti dai datori di
lavoro che ritengono difficoltoso gestire un libro presenze unico aziendale e le copie autenticate sui
vari luoghi di lavoro. Ciò sta a significare che il principio dell’unicità è salvaguardato e resta
confermato anche per quanto concerne il libro presenze: è norma, e costituisce tuttora la regola di
carattere generale. Quella concessa dal Ministero del lavoro è da ritenere quindi una deroga valida
solo per questi particolari casi, e rappresenta di fatto una facoltà rimessa all’autonoma valutazione
del datore di lavoro che si trova nelle condizioni previste e che, se ritiene di non poter gestire nella
propria realtà operativa il libro presenze unico e le copie autenticate, può decidere di avvalersene.
Tratto da L’informatore INAZ 9/2008
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