Dossier "Legge di stabilità 2014"

Dossier sulla Legge di Stabilità e Bilancio
a cura di Vincenzo Menna e Marta Simoni
Novembre 2013
Indice
Premessa
Cos’è la legge di Stabilità
L’iter legislativo
I principali contenuti della legge di Stabilità 2014
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Audizioni delle parti sociali, ANCI e Conferenza Regioni e Province
Autonome sulla legge di Stabilità presso le Commissioni Bilancio
di Camera e Senato
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Audizioni della Banca d’Italia, della Corte dei Conti, dell’Istat e del
Ministro dell’economia e delle Finanze Saccomanni sulla legge di
Stabilità presso le Commissioni Bilancio di Camera e Senato
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VIA MARCORA 18/20, 00153 ROMA
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Premessa
È ancora presto per un giudizio complessivo sulla legge di Stabilità varata dal Governo in questi
giorni e all’esame della Commissione Bilancio del Senato. Quello che conta sarà il testo definitivo
che uscirà dal confronto parlamentare e con le forze sociali, ma sulle linee annunciate
dall’esecutivo qualcosa si può dire.
Mi sembra positiva l’apertura del Governo al dialogo per mantenere il più alto grado possibile di
coesione sociale, ma non si può negare la preoccupante distanza tra l'enormità dei problemi
economici e sociali prodotti dalla crisi e la limitatezza degli strumenti messi in campo per
affrontarli.
Come ho ribadito in più occasioni alle Acli stanno a cuore soprattutto due cose. Innanzitutto
l’avvio di una strategia per lo sviluppo che, attraverso i salari e la leva fiscale, dia maggiori risorse
per i consumi delle famiglie, ridando fiato alla domanda interna. È questo, infatti, un presupposto
indispensabile per frenarne il processo d’impoverimento dei lavoratori e delle famiglie che non
mostra segnali di rallentamento e per avviare la ripresa. In proposito, non posso mancare di
esprimere un certo disappunto nel non aver visto nella legge di Stabilità presentata dal Governo,
uno stanziamento che consenta di dare avvio ad un piano articolato di contrasto alla povertà
assoluta.
In secondo luogo chiediamo il mantenimento di un buon sistema di welfare, migliorando le
prestazioni attuali ed introducendone di nuove.
Le risorse necessarie per dare ossigeno alle famiglie e alle imprese, soprattutto quelle piccole e
medie, ma anche per consentire quella riduzione della pressione fiscale sul lavoro che è stata
annunciata, possono essere recuperate innanzitutto dalla grande evasione fiscale e dagli ingenti
beni e società di cittadini italiani nei paradisi fiscali.
Il tentativo di riduzione del cuneo fiscale rappresenta senz’altro un segnale nella direzione
auspicata, e tuttavia appare poco rilevante nei suoi effetti pratici sui bilanci familiari (per quella
fascia di popolazione che potrà beneficiarne). Analogamente credo vadano aumentate le
detrazioni per i carichi familiari, in particolare quelle per i figli.
Mi sembra, infine positivo il blocco dell’aumento dell’Iva che avrebbe avuto gravi effetti sulle
cooperative sociali, il rifinanziamento del 5 per mille, della Social card e del fondo non
autosufficienti.
L’augurio è che si proceda nella direzione annunciata, rendendo però più coerenti i singoli
interventi con i principi che hanno ispirato questa legge di Stabilità, sicuramente migliorabile
prima della sua approvazione definitiva.
Gianni Bottalico
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Cos’è la legge di Stabilità
A partire dal 2010 la legge finanziaria, che insieme alla legge del bilancio dello Stato è la norma
principale prevista dall’ordinamento giuridico italiano per regolare la vita economica del Paese per
un triennio, è stata sostituita dalla legge di Stabilità.
La legge di Stabilità rappresenta, dunque il principale strumento d’attuazione degli obiettivi
programmatici definiti con la Decisione di finanza pubblica. Rispetto alla tradizionale Manovra
Finanziaria, le innovazioni introdotte dalla legge di Stabilità riguardano sia i tempi di presentazione
sia i contenuti.
L'iter parlamentare per l'approvazione del Disegno di legge di Stabilità ha inizio in autunno con la
presentazione dello schema di Governo e la successiva ratifica degli interventi emendativi alla
Legge, che entra in vigore nel gennaio dell'anno successivo. Il disegno va infatti presentato in
Parlamento (entro il 15 ottobre in passato entro il 30 settembre), un mese dopo la data di
presentazione della Decisione di finanza pubblica.
La modifica dei termini di presentazione dei due documenti tende ad avvicinare il momento della
programmazione a quello di definizione della manovra di finanza pubblica, consentendo di
disporre di un quadro macroeconomico e di bilancio più stabile. Tuttavia, richiede che i contenuti
della manovra siano maggiormente dettagliati nel corso della definizione del documento di
programmazione poiché è più breve lo spazio di tempo che intercorre tra la data di approvazione
della Decisione di finanza pubblica e quella di presentazione della legge di Stabilità.
Quanto ai contenuti, la legge di Stabilità è più snella rispetto a quello della precedente legge
finanziaria: sono escluse dal suo contenuto le norme a carattere ordinamentale o organizzatorio,
anche qualora esse si caratterizzino per un rilevante miglioramento dei saldi; le norme di delega
nonché quelle relative ad interventi di natura localistica o micro settoriale. Gli interventi di
sostegno e sviluppo dell'economia dovranno trovare collocazione in appositi disegni di legge
collegati, ma al di fuori della legge di stabilità.
Per quanto riguarda la struttura complessiva della legge, si conferma la sua suddivisione in
articolato e tabelle. Nella prima sezione, essa riporta: il livello massimo del saldo netto da
finanziarie e del ricorso al mercato; la variazione delle aliquote delle imposte; l'importo dei fondi
speciali; l'importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti pubblici; le norme eventuali
necessarie all'attuazione del Patto di Stabilità interno e alla realizzazione del Patto di convergenza;
le misure correttive delle leggi che comportano oneri superiori a quelli previsti; altre regolazioni
meramente quantitative. Le tabelle allegate alla legge di stabilità vengono ridefinite rispetto alla
normativa previgente.
Viene formalizzata la predisposizione in allegato al disegno di legge di Stabilità di un prospetto
 Per il dossier sono stati consultati i seguenti siti:
http://www.Governo.it/GovernoInforma/Dossier/legge_stabilita_2014/index.html
http://www.senato.it/home
http://www.rgs.mef.gov.it
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riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare,
fabbisogno e indebitamento netto) derivanti dall'attuazione di ciascuna disposizione contenuta
nella medesima legge. E' previsto inoltre che lo stesso prospetto venga aggiornato nel passaggio
da un ramo all'altro del Parlamento in relazione alle modifiche approvate al disegno di legge
durante la discussione parlamentare.
Al fine di rendere più immediato e trasparente il raccordo tra gli effetti della legge di Stabilità sul
bilancio dello Stato e sul conto economico delle amministrazioni pubbliche, è prevista, a corredo
del disegno di legge di Stabilità, la predisposizione di un’apposita nota tecnica illustrativa in cui
sono esposti i contenuti della manovra, gli effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari
settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi. Essa contiene, altresì, le
previsioni del conto economico delle amministrazioni pubbliche e del relativo conto di cassa,
integrate con gli effetti della manovra per il triennio di riferimento.
La legge di Stabilità, per la parte relativa alle spese è, di norma, articolata per missione e indica il
programma cui le disposizioni si riferiscono. Ciò facilita l'individuazione degli effetti delle norme
sulle diverse missioni che compongono il bilancio.
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L’iter legislativo
Il 15 ottobre 2013, su proposta del ministro dell'Economia e delle Finanze, il Consiglio dei Ministri
ha approvato due disegni di legge. Il primo contenente disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di Stabilità 2014, ddl n. 1120). Il secondo riguardante il
bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2014 e il bilancio pluriennale per il triennio
2014-2016 (Legge di Bilancio 2014-2016, ddl n. 1121).
Il disegno di legge di Stabilità per il 2014 è stato presentato dal Governo al Senato della Repubblica
per l'avvio in prima lettura dell'esame parlamentare dei documenti di bilancio. In tal caso trovano
applicazione le disposizioni di cui ai commi 3 e 4 dell'articolo 126 del Regolamento del Senato.
La 5a Commissione permanente è, quindi, chiamata ad esprimere un parere che, unitamente a
quello reso dal Governo, supporta il Presidente del Senato nelle sue insindacabili determinazioni in
ordine:
a) all'eventuale stralcio di disposizioni del DDL ritenute estranee al suo oggetto come determinato
dalla legislazione vigente (in particolare non sono ammesse norme di delega, di carattere
ordinamentale, ovvero organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale) ovvero
volte a modificare norme in vigore in materia di contabilità generale dello Stato (Art. 126, comma
3, REG);
b) alla presenza di disposizioni contrastanti con le regole di copertura stabilite dalla legislazione
vigente in materia (Art. 126, comma 4, REG).
Di tali determinazioni è data comunicazione all'Assemblea prima dell'assegnazione, con differenti
effetti procedurali: soltanto con riferimento alle decisioni sul contenuto proprio, si producono gli
effetti della procedura di stralcio.
Attualmente, i disegni di legge di Stabilità e Bilancio, conclusasi la fase delle audizioni e scaduto il
termine per la presentazione degli emendamenti (5 novembre), sono all'esame della Commissione
Bilancio del Senato che terminerà propri lavori entro venerdì 15 novembre. L'inizio della
discussione in Aula è previsto per lunedì 18 novembre. Dopo l’approvazione di Palazzo Madama
(entro il 22 novembre), la legge di Stabilità andrà alla Camera.
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I principali contenuti della legge di Stabilità 2014
La Legge di Stabilità per il 2014 intende realizzare le due priorità di politica economica del
Governo: favorire la crescita e promuovere l’occupazione.
Nel dettaglio, la Legge di Stabilità prevede interventi per 27,3 miliardi di euro nel triennio 20142016, di cui 11,6 nel solo 2014, così suddivisi:
-
-
14,6 miliardi nel triennio per sgravi fiscali (rispettivamente 9 per le famiglie e 5,6 per le
imprese); i 3,7 miliardi del 2014 sono destinati per 2,5 miliardi alle famiglie (1,5 riguardano
l’Irpef) e per 1,2 miliardi alle imprese;
11,2 miliardi nel triennio per azioni sociali, progetti di investimento, impegni internazionali,
di cui 6,2 in conto capitale; per il 2014 si prevedono 6,4 miliardi;
1,5 miliardi per investimenti a livello locale e la restituzione di debiti commerciali di parte
capitale.
La legge di Stabilità va quindi ad interessare cinque macro aree. Di seguito un sintetico elenco dei
principali interventi:
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INTERVENTI PER PERSONE, FAMIGLIE E SOCIETÀ
Riduzione dell’Irpef per i lavoratori
Disposizioni in favore degli esodati
Rifinanziamento della Cassa Integrazione Guadagni
Nuove misure contro la povertà
5 x 1000
Fondo per le politiche sociali
Fondo per la non autosufficienza
Finanziamento del Fondo per le Università
Potenziamento della Protezione Civile e Piano per la difesa del suolo
-
INTERVENTI PER LE IMPRESE
Riduzione del costo del lavoro per le imprese
Detrazione dell’Irap per i nuovi assunti
Potenziamento dell’ACE (Aiuto alla Crescita Economica)
Rivalutazione dei beni di impresa e delle partecipazioni
Incremento del Fondo di garanzia per le PMI
Incremento del Fondo di sviluppo e coesione
Stop all’aumento IVA per le imprese sociali
Rifinanziamento del Fondo per i contratti di sviluppo
Rifinanziamento del Fondo per la crescita sostenibile
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INVESTIMENTI
Allentamento dei vincoli del Patto di Stabilità per i Comuni
Completamento del sistema MOSE di Venezia
Fondi ANAS per le Infrastrutture e Salerno-Reggio Calabria
Manutenzione straordinaria delle Ferrovie e velocizzazione del Corridoio Adriatico
Ricostruzione dell’Aquila
Trasporto pubblico locale
Ecobonus e ristrutturazioni edilizie
LA NUOVA SERVICE TAX
Con la legge di Stabilità 2013 arriva il riordino del sistema di tassazione locale che pone l’Italia
in linea con gli standard europei. Per l’abitazione principale, al posto di IMU e TARES si
istituisce una tassa sui servizi municipali il cui gettito andrà interamente ai Comuni.
IL COFINANZIAMENTO DEI FONDI STRUTTURALI EUROPEI 2014-2020
La legge di Stabilità stanzia risorse per il nuovo ciclo di programmazione dei Fondi europei e
nazionali per le politiche di coesione territoriale, impegnando il Governo a fare la propria
parte per i prossimi anni in modo strutturato con il concorso di Ue e regioni. In particolare, si
stanziano:
- 24 miliardi di euro di quota di compartecipazione nazionale (che si aggiungono ai quasi 30
miliardi di fondi strutturali UE);
- ulteriori 55 miliardi per il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (ex Fondo Fas), di cui l’80% in
favore del Mezzogiorno.
In totale si arriva quindi a circa 110 miliardi di euro nei prossimi sette anni per le politiche di
coesione territoriale.
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Audizioni delle parti sociali, ANCI e Conferenza Regioni e Province Autonome sulla legge di
Stabilità presso le Commissioni Bilancio di Camera e Senato
Imprese e sindacati lamentano la poca incisività di una misura che non rappresenta un’iniezione di
liquidità adatta a dare impulso al potere d’acquisto delle famiglie rilanciando i consumi.
Le rivendicazioni di Cgil, Cisl e Uil, mirano a colpire sprechi e rendite per dare più risorse ai
lavoratori e ai pensionati. I sindacati chiedono, infatti, misure per diminuire le tasse sui lavoratori e
sui pensionati, così come risorse per rivalutare le pensioni, insieme all'adozione di iniziative per
affrontare i nodi irrisolti nella Pa e dare efficienza alla spesa pubblica.
Anche il Presidente del CNEL, Antonio Marzano, ha posto come priorità il rilancio dell'economia,
dello sviluppo, del Pil e dell'occupazione, sottolineando che lo scenario che si prefigura non
consente un riassorbimento rapido della disoccupazione ed è dunque prevedibile la persistenza di
esigenze di finanziamento adeguato degli ammortizzatori sociali.
Dal canto loro Confindustria e Rete Imprese Italia rivendicano una legge di Stabilità più
coraggiosa, ritenendola giusta nella direzione di marcia, ma insufficiente nella dimensione.
Gli interventi di alleggerimento fiscale sul lavoro, in particolare, vengono giudicati troppo modesti.
L’ANCI ha sottolineato che la Tasi, componente dei servizi indivisibili del nuovo tributo Trise,
rappresenta uno dei principali punti di criticità della legge di stabilità, soprattutto per quanto
riguarda la sua capacità di costituire un’efficiente strumento di esercizio dell'autonomia tributaria
comunale a fronte dell'abolizione dell’Imu sull’abitazione principale. Per quanto riguarda
l’allentamento di un miliardo del patto di stabilità per l’ANCI è necessario renderlo
strutturale.
l’Anci ha chiesto inoltre di reintrodurre l’esclusione dai vincoli relativi al patto di
stabilità i Comuni tra i mille e i cinquemila abitanti, poiché questi Comuni hanno una minore
capacità finanziaria e organizzativa e, di conseguenza, non sono strutturati per reagire a questi
vincoli.
La Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha chiesto l’effettiva sostenibilità del
servizio sanitario nazionale, sottolineando la necessità di difendere e valorizzare le caratteristiche
proprie del Servizio Sanitario Nazionale come la responsabilità pubblica della tutela della salute,
l’universalità e l’equità di accesso ai servizi sanitari e il finanziamento pubblico. Inoltre, le Regioni
ritengono non sostenibile per i cittadini e per il sistema l’introduzione di 2 miliardi di euro di ticket
che dovrebbero entrare in vigore dal 2014 e sui quali però si è registrata un’importante apertura
da parte del Governo.
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Audizioni della Banca d’Italia, della Corte dei Conti, dell’Istat e del Ministro dell’economia e delle
Finanze Saccomanni sulla legge di Stabilità presso le Commissioni Bilancio di Camera e Senato
Anche Corte dei Conti, Istat e Banca d’Italia hanno espresso posizioni critiche sulla legge di
stabilità. Nel mirino, in particolare, il cuneo fiscale.
Per l’Istituto Nazionale di Statistica il taglio medio del cuneo fiscale, grazie all'aumento delle
detrazioni irpef sui redditi da lavoro dipendente, sarà sulle buste paga meno di 10 euro al mese.
Cifre confermate, e peggiorate anche dalla relazione della Banca d’Italia, secondo cui il beneficio
sarebbe anche inferiore: per un lavoratore senza familiari a carico, il risparmio massimo di imposta
e' di 182 euro l'anno in corrispondenza di un reddito annuo di circa 15.000 euro. Nel caso di una
retribuzione lorda pari a quella media di contabilità nazionale (circa 29.000 euro), nel 2014 si
determina un risparmio di poco meno di 100 euro". Si tratta, quindi, di meno di dieci euro al mese.
L’incertezza sul cuneo fiscale si accompagna ad un quadro drammatico: secondo l'Istituto di
Statistica, dal 2007 al 2012 il numero degli italiani in povertà assoluta è raddoppiato, passando da
2,4 a 4,8 milioni. Quasi la metà (2,347 milioni di persone) risiede al Sud (erano 1,828 mln nel 2011)
e di questi, oltre un milione (1,058 mln) sono minori (erano 723 mila nel 2011).
La Corte dei conti poi punta il dito sulle tasse: la legge di Stabilità rischia di aumentare le imposte
sulla casa, in particolare sulla seconda, perché lascia ai comuni la facoltà di aumentare le aliquote
che sono complessivamente più alte rispetto all'Imu. La tassazione sulla casa è migliorabile anche
per la Banca d’Italia che tra l'altro avverte della necessità di un attento controllo della spesa nei
mesi finali dell'anno per mantenere il rapporto deficit/pil entro il 3%.
Fabrizio Saccomanni si è detto consapevole delle riserve espresse da parte di rappresentanti delle
forze politiche e sociali, puntualizzando però che la strategia del Governo è stata quella di
spalmare le risorse disponibili nell'arco di un triennio in modo da dare un segnale di continuità alle
famiglie e alle imprese. In ogni caso, ha sottolineato il ministro, le risorse che si renderanno via via
disponibili saranno destinate alla riduzione della pressione e del cuneo fiscale.
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