Progetto di legge della XIII legislatura

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CAMERA DEI DEPUTATI
N. 6295
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PROPOSTA DI LEGGE
D’INIZIATIVA DEI DEPUTATI
CASINI, FOLLINI, GIOVANARDI, BACCINI, CARMELO CARRARA, D’ALIA, DEL BARONE, GALATI, LIOTTA, LUCCHESE,
MARINACCI, PERETTI, SAVELLI
Disposizioni per la tutela dei minori
nei servizi audiovisivi e d’informazione
Presentata il 29 luglio 1999
ONOREVOLI COLLEGHI ! — L’evoluzione degli strumenti di comunicazione negli ultimi
decenni ha radicalmente sconvolto i tradizionali media, dall’editoria alla stampa,
dalla radio alla televisione, provocando un
aumento della produzione e un aumento
ancora più massiccio dei circuiti distributivi; e, conseguentemente, l’immissione su
mercati sempre più « globali » e sempre più
« liberalizzati » di un’offerta variegata di
prodotti. La convergenza tra l’industria
dell’informatica e delle telecomunicazioni,
in particolare, ha creato le condizioni necessarie per la nascita e la diffusione dei
« nuovi media » della rete INTERNET, che
costituisce ormai uno dei principali elementi dell’infrastruttura globale dell’informazione.
Come in passato l’invenzione della
stampa, del telegrafo e del telefono hanno
segnato tappe fondamentali del cammino
della civiltà, cosı̀ oggi lo sviluppo del sistema internazionale delle comunicazioni
rappresenta una grande opportunità di
crescita economica, sociale e culturale in
quanto può realizzare un’informazione
tendenzialmente pluralista e può espandere il diritto all’informazione nei suoi
aspetti sia attivi, ovvero libera manifestazione del pensiero, che passivi, ovvero di-
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ritto di accesso all’informazione. Un’evoluzione importante idonea a promuovere
la partecipazione democratica dei cittadini
alla vita pubblica e un avvicinamento di
esperienze tra culture e tradizioni diverse
e spesso geograficamente distanti tra loro.
L’evoluzione
tecnologica
introduce
però, inevitabilmente, alcune insidie che
possono comportare rischi da non sottovalutare, soprattutto per soggetti deboli
come i minori i quali trascorrono molto
del loro tempo libero guardando la televisione e, in misura sempre crescente, « navigando » sulla rete INTERNET.
La presente proposta di legge ha lo
scopo di introdurre delle disposizioni specifiche per proteggere i diritti dei minori
senza però ricorrere a forme di censura di
alcun genere. Tale obiettivo dovrà essere
raggiunto assicurando la libera circolazione delle idee e dei servizi e garantendo,
al tempo stesso, che venga assicurata la
tutela della salute psichica e morale del
fanciullo.
Preliminarmente occorre osservare che
il fenomeno della diffusione di programmi
o di informazioni nocivi per i minori è un
fenomeno che esiste e che deve essere
affrontato senza creare un allarme eccessivo, ai limiti del panico. I contenuti positivi e le potenzialità dei mezzi di informazione infatti, a nostro giudizio, sono
prevalenti e devono essere salvaguardati.
È necessario piuttosto provvedere ad un
aggiornamento della normativa italiana
che è inadeguata perché non tiene conto
dell’evoluzione dei media tradizionali e
delle caratteristiche dei nuovi media. Tale
aggiornamento rappresenta un’operazione
complessa per le difficoltà che comporta
regolare fenomeni nuovi in costante evoluzione.
Tra gli aspetti più importanti nell’introduzione di disposizioni specifiche vi è
l’esigenza di bilanciare i diversi diritti fondamentali contrapposti (la tutela dei minori, il diritto all’informazione e la libertà
di espressione dei minori e di tutti gli altri
individui), operazione che deve tenere
conto delle caratteristiche tecniche del
mezzo utilizzato per la diffusione delle
informazioni e del carattere tipicamente
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transnazionale del mondo delle comunicazioni.
L’articolo 1 della proposta di legge, che
ne enuncia le finalità, richiama gli obblighi
assunti dall’Italia in sede internazionale
con la firma dell’Italia alla Convenzione sui
diritti del fanciullo delle Nazioni Unite
fatta a New York il 20 novembre 1989, resa
esecutiva con legge 27 maggio 1991, n. 176.
L’ordine di esecuzione contenuto nella
legge che autorizza il Capo dello Stato alla
ratifica della Convenzione non è sufficiente
per l’adempimento degli obblighi. Diverse
disposizioni infatti non hanno carattere autoesecutivo e richiedono una attività normativa dello Stato. Tra queste, l’articolo 17
della Convenzione, secondo il quale « Gli
Stati parti riconoscono l’importanza della
funzione esercitata dai mass-media e vigilano affinché il fanciullo possa accedere ad
una informazione ed a materiali provenienti da fonti nazionali ed internazionali
varie, soprattutto se finalizzati a promuovere il suo benessere sociale, spirituale e
morale nonché la sua salute fisica e mentale ». Tra le varie azioni che gli Stati si impegnano a porre in essere la lettera e) del
medesimo articolo testualmente prevede
che essi « favoriscono l’elaborazione di
princı̀pi direttivi appropriati destinati a
proteggere il fanciullo dalle informazioni e
dai materiali che nuocciono al suo benessere in considerazione delle disposizioni
degli articoli 13 e 18 ». L’obbligo fissato
deve quindi essere realizzato tutelando la
libertà di espressione del minore (articolo
13) e l’obbligo degli Stati di garantire ai
genitori di poter svolgere congiuntamente il
loro diritto/dovere di proteggere e educare i
figli (articolo 18).
Se da una parte il richiamo agli articoli
citati della Convenzione consente di evidenziare la sussistenza di precisi obblighi
assunti in sede internazionale, dall’altra la
presente proposta di legge tiene in debito
conto l’azione svolta in sede comunitaria
quale emerge da numerosi atti adottati
dalle istituzioni dell’Unione europea tra cui
il Libro verde « La tutela dei minori e della
dignità umana nei servizi audiovisivi e di
informazione », adottato dalla Commissione il 16 ottobre 1996; la comunicazione
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della Commissione delle Comunità europee
del 16 ottobre 1996, relativa alle informazioni di contenuto illegale e nocivo su
INTERNET; la raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea del 24 settembre
1998, concernente lo sviluppo della competitività dei servizi audiovisivi e d’informazione europei attraverso la promozione
di strutture nazionali volte a raggiungere
un livello comparabile ed efficace di tutela
dei minori e della dignità umana; la decisione del Parlamento europeo e del Consiglio europeo, del 25 gennaio 1999, che
adotta un piano pluriennale d’azione comunitario per promuovere l’uso sicuro di
INTERNET attraverso la lotta alle informazioni di contenuto illegale e nocivo; e,
infine, la direttiva 97/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30
giugno 1997, che modifica la direttiva (Televisione senza frontiere) 89/552/CEE del
Consiglio, del 3 ottobre 1989, relativa al
coordinamento di determinate disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative
degli Stati membri concernenti l’esercizio
delle attività televisive.
Per realizzare le finalità illustrate si
prevedono disposizioni per l’introduzione
in Italia di sistemi di classificazione finalizzati al filtraggio dei programmi televisivi
e delle pagine informative distribuite sulla
rete INTERNET. Si tratta di soluzioni già
individuate in sede europea ed internazionale che si basano sul principio che la
tutela dei minori debba essere realizzata
introducendo dei sistemi di filtraggio « a
valle » dei programmi e dei contenuti e
responsabilizzando i genitori.
La proposta di legge, se approvata, porrebbe il nostro Paese in prima linea nella
ricerca e nella realizzazione di tali sistemi
calibrati sui diversi media, affermando alcuni princı̀pi generali per la salvaguardia
dei minori. Princı̀pi valevoli per ogni
mezzo che veicola informazioni, immagini
e dati.
Per il settore televisivo la citata direttiva
97/36/CE prevede un’azione concertata con
gli Stati membri per verificare vantaggi e
inconvenienti di provvedimenti volti a facilitare ai genitori o ai tutori il controllo
dei programmi che potrebbero essere visti
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dai minori valutando, tra l’altro, l’opportunità di imporre a livello comunitario la
produzione di apparecchi televisivi dotati
di dispositivi tecnici che consentano ai
genitori o ai tutori di assumere la loro
parte di responsabilità in ordine alla visione di taluni programmi.
Per INTERNET da tempo è stata avviata un’iniziativa dell’Unione europea a
sostegno dei sistemi di filtraggio e di classificazione e sono già state sviluppate diverse tecnologie che permettono ai genitori
di controllare il materiale che entra nelle
loro case via INTERNET. Nell’ambito di
tali iniziative tra l’altro è stato individuato
uno standard globale promosso dal World
Wide Web Consortium, un consorzio internazionale ospitato congiuntamente dal
MIT Laboratory for Computer Science negli
Stati Uniti e dall’Institut National de Recherche en Informatique et Automatique
(INRIA) in Europa. Lo standard Platform
for Internet Content Selection (PICS) funziona in base al principio della cosiddetta
« etichettatura neutrale » e al metodo del
filtraggio di tutti i tipi di sito INTERNET
dotati di un indirizzo (pagine Web, servizi
FTP, Newsgroup, eccetera). Un sistema che
presenta una grossa flessibilità e che supera i limiti di alcuni sistemi di etichettatura basati su tecniche più sommarie o più
restrittive.
Entrambe le soluzioni sono accolte nell’articolato e vengono perseguite gradualmente attraverso l’istituzione di un’apposita Commissione (articolo 2) che, congiuntamente all’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e al Ministro delle comunicazioni, provvede ad assumere le decisioni
per la definizione degli standard tecnici e
dei criteri di classificazione. Nella Commissione è prevista la presenza di esperti di
settore, delle parti sociali (genitori, consumatori) e delle imprese e associazioni di
imprese di settore, al fine di attivare la
massima concertazione. L’obiettivo deve infatti essere raggiunto evitando eccessivi vincoli o rigidità che possano influire negativamente sullo sviluppo del settore.
La proposta di legge prevede inoltre
l’attivazione di forme di cooperazione in-
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ternazionale e di partecipazione alle iniziative europee al fine di gestire gli aspetti
già evidenziati.
In conclusione la presente proposta di
legge vuole aprire nel Parlamento un dibattito per affrontare le nuove sfide anticipando e prevenendo i problemi che la
divulgazione di messaggi violenti, pornografici o di qualsiasi contenuto tale da
incidere negativamente sullo sviluppo del
minore potrà creare in futuro. In questa
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azione l’Italia potrebbe porsi in Europa
come elemento trainante per promuovere
l’immediata introduzione di questi strumenti.
Da parte nostra la proposta di legge è
volta a conciliare le ragioni di sviluppo del
sistema della comunicazione con quelle
preminenti di difesa e di tutela di quei
soggetti più deboli che, almeno per il momento, di quel sistema sono più i destinatari che i promotori.
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CAPO I
DISPOSIZIONI COMUNI
ART. 1.
(Finalità).
1. La presente legge ha la finalità di
tutelare i minori quali soggetti in età evolutiva dalla diffusione di informazioni e di
immagini che ne possano turbare il naturale sviluppo psico-fisico nei servizi audiovisivi e d’informazione messi a disposizione del pubblico in attuazione degli articoli 13, 17 e 18 della Convenzione sui
diritti del fanciullo, fatta a New York il 20
novembre 1989, resa esecutiva con legge 27
maggio 1991, n. 176.
2. La finalità di cui al comma 1 deve
essere perseguita attraverso l’introduzione
di strumenti volti a facilitare ai genitori o
ai tutori il controllo dei programmi o delle
informazioni la cui visione può essere accessibile ai minori, garantendo la possibilità di inibire la visione di taluni programmi o informazioni.
ART. 2.
(Istituzione della Commissione nazionale
per l’etichettatura dei programmi televisivi e
delle informazioni diffusi sulle reti telematiche accessibili al pubblico).
1. Presso l’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni è istituita la Commissione
nazionale per l’etichettatura dei programmi televisivi e delle informazioni diffusi sulle reti telematiche accessibili al
pubblico, di seguito denominata « Commissione ».
2. La Commissione è nominata con decreto del Ministro delle comunicazioni e
dura in carica due anni.
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3. La Commissione è costituita da:
a) un docente di diritto, in servizio o
in quiescenza, che la presiede;
b) un docente, in servizio o in quiescenza, di psicologia dell’età evolutiva, o di
pedagogia con particolare competenza nei
problemi della comunicazione sociale;
c) due rappresentanti designati dalle
associazioni per la tutela dei minori maggiormente rappresentative a livello nazionale;
d) quattro rappresentanti dei genitori
designati dalle associazioni maggiormente
rappresentative a livello nazionale;
e) due rappresentanti designati dalle
associazioni delle imprese che operano nel
settore radiotelevisivo;
f) due rappresentanti designati dalle
associazioni delle imprese che offrono servizi di accesso e spazi per la pubblicazione
di siti nella rete INTERNET maggiormente
rappresentative a livello nazionale.
4. La Commissione esercita le seguenti
funzioni:
a) elaborazione di una griglia per
l’etichettatura dei contenuti dei programmi
televisivi e delle informazioni diffusi sulle
reti telematiche, tenendo conto delle soluzioni emerse in ambito europeo ed internazionale;
b) valutazione degli standard tecnici e
formulazione di pareri e di proposte da
sottoporre al Ministro delle comunicazioni
per le determinazioni di cui agli articoli 4
e 7;
c) installazione di un sito INTERNET
per la divulgazione di tutte le informazioni
utili per l’osservanza delle disposizioni vigenti in materia;
d) vigilanza, avvalendosi eventualmente della collaborazione delle associazioni di imprese che offrono spazi e servizi
INTERNET, sul rispetto delle disposizioni
della presente legge rivolgendo, in caso di
problemi o controversie, richieste al soggetto che effettua la pubblicazione al fine
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di far adeguare il sito alle disposizioni di
cui alla presente legge.
5. La Commissione collabora con le
autorità competenti degli Stati membri
dell’Unione europea e con la Commissione
delle Comunità europee per uniformare a
livello europeo le procedure di classificazione e di filtraggio dei programmi televisivi e delle informazioni pubblicati nella
rete INTERNET.
CAPO II
DISPOSIZIONI PER LE
TRASMISSIONI TELEVISIVE
ART. 3.
(Obblighi delle aziende televisive
pubbliche e private).
1. Ogni emittente televisiva titolare di
una concessione per la radiodiffusione
televisiva in ambito nazionale o locale ha
l’obbligo di provvedere alla etichettatura,
secondo le modalità tecniche di cui all’articolo 4, delle trasmissioni per le seguenti fasce di età:
a) programmi con contenuti violenti
e/o erotici, anche in forma allusiva o subliminale, la cui visione è sconsigliata ai
minori di dieci anni;
b) programmi con contenuti violenti
e/o erotici la cui visione è sconsigliata ai
minori di diciotto anni.
2. Fino alla data di entrata in vigore del
decreto di cui all’articolo 4 le trasmissioni
televisive trasmesse in chiaro di programmi che possono nuocere allo sviluppo
fisico, mentale o morale dei minori devono
essere identificate mediante la presenza di
un simbolo visivo durante tutto il corso
della trasmissione.
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ART. 4.
(Determinazione dei dispositivi tecnici per
inibire la visione di taluni programmi).
1. Il Ministro delle comunicazioni, su
proposta della Commissione, sentita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
con proprio decreto, da emanare entro
centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, stabilisce le
modalità tecniche e regolamentari per l’introduzione di un sistema di filtro delle
trasmissioni televisive per l’applicazione
del sistema di classificazione di cui alla
lettera a) del comma 4 dell’articolo 2.
2. Nel decreto di cui al comma 1 deve
essere indicata la data a decorrere dalla
quale i nuovi apparecchi televisivi dovranno essere dotati di dispositivi tecnici
che consentano ai genitori o ai tutori di
inibire i programmi.
CAPO III
DISPOSIZIONI PER RETI TELEMATICHE
ACCESSIBILI AL PUBBLICO
ART. 5.
(Norme specifiche per le reti telematiche
accessibili al pubblico).
1. Le disposizioni del presente capo si
applicano a tutti coloro che a qualsiasi
titolo pubblicano dall’Italia, ai sensi del
comma 2, informazioni su reti telematiche
accessibili al pubblico.
2. La pubblicazione si intende effettuata
dall’Italia a prescindere dalla collocazione
fisica del computer che trasmette le informazioni quando le operazioni di confezionamento, scrittura e trasmissione delle pagine sono fatte da un computer sito in
Italia.
ART. 6.
(Etichettatura delle informazioni).
1. Tutti coloro che pubblicano informazioni su reti telematiche pubbliche devono
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applicare alle pagine le etichette relative ai
contenuti secondo le modalità e le procedure stabilite dalla presente legge.
ART. 7.
(Determinazione dei dispositivi tecnici per il
filtraggio delle informazioni sulla rete
INTERNET).
1. Il Ministro delle comunicazioni, su
proposta della Commissione, sentita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
con proprio decreto, da emanare entro
centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, stabilisce le
modalità tecniche e regolamentari per l’introduzione di un sistema di filtraggio delle
pagine telematiche per l’applicazione del
sistema di classificazione di cui alla lettera
a) del comma 4 dell’articolo 2.
2. Le modalità tecniche di cui al
comma 1 devono essere elaborate in
maniera tale da consentire a tutti i
soggetti che producono software per la
consultazione dei sistemi informativi di
applicarle ai loro prodotti garantendo la
massima trasparenza.
ART. 8.
(Diffusione di materiale pornografico
sulla rete INTERNET).
1. Ai fini del presente articolo per materiale pornografico si intende materiale
contenente illustrazioni o immagini di
sesso esplicito la cui visione o lettura è
vietata ai minori di diciotto anni.
2. Chiunque pubblichi sulla rete INTERNET siti contenenti materiale pornografico deve introdurre un avviso che segnali la natura del sito e richieda l’invio di
una PASSWORD.
3. Le modalità di rilascio della PASSWORD di cui al comma 2 devono essere
tali da fornire una ragionevole certezza
della maggiore età dell’utente.
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CAPO IV
COOPERAZIONE INTERNAZIONALE
ART. 9.
1. Il Governo italiano promuove la cooperazione internazionale per la tutela dei
minori nei servizi audiovisivi e d’informazione avviando iniziative bilaterali e multilaterali per il reciproco riconoscimento
dei sistemi di classificazione per la prevenzione e la repressione della divulgazione illecita di materiali nocivi per lo
sviluppo psico-fisico dei minori.
CAPO V
SANZIONI
ART. 10.
(Sanzioni amministrative).
1. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in caso di inosservanza delle
disposizioni della presente legge, dispone i
necessari accertamenti e contesta gli addebiti agli interessati, assegnando un termine non superiore a quindici giorni per le
giustificazioni.
2. Decorso il termine di cui al comma
1 o quando le giustificazioni risultino inadeguate, l’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni diffida gli interessati a cessare dal comportamento illegittimo entro
un termine non superiore a quindici giorni
a tale fine assegnato.
3. Ove il comportamento illegittimo persista oltre il termine indicato dal comma 2,
ovvero nei casi di omessa o di mendace
etichettatura di cui agli articoli 3 e 6,
l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni delibera l’irrogazione della sanzione
amministrativa consistente nel pagamento
di una somma da lire 10 milioni a lire 100
milioni e, nei casi, più gravi, la sospensione
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di ogni attività per un periodo da uno a
dieci giorni.
4. Nel caso di recidiva nelle violazioni,
entro un anno l’Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni dispone la sospensione di ogni attività per un periodo da
undici a trenta giorni e nei casi più gravi
ordina la cessazione di ogni attività.
ART. 11.
(Copertura finanziaria).
1. All’onere derivante dall’attuazione
degli articoli 2 e 6, pari a lire 500 milioni
annue a decorrere dal 1999, si provvede
mediante corrispondente riduzione dello
stanziamento iscritto, ai fini del bilancio
triennale 1999-2001, nell’ambito dell’unità
previsionale di base di parte corrente
« Fondo speciale » dello stato di previsione
del Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica per il
1999, allo scopo parzialmente utilizzando
l’accantonamento relativo alla Presidenza
del Consiglio dei ministri.
2. Il Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
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DDL13-6295
Lire 500