Prestiti per studenti condizionati al reddito: Finanza pericolosa o

Prestiti per studenti condizionati al reddito:
Finanza pericolosa o gioco a somma positiva?
Andrea Ichino
Daniele Terlizzese
università di bologna
eief e banca d’italia
29 febbraio 2012
1
Gli obiettivi della proposta
• Reperire nuove risorse per il sistema universitario italiano senza aggravare i
conti pubblici.
• Dare gradualmente agli atenei l’autonomia gestionale e organizzativa per
potere fare buon uso delle nuove risorse.
• Aumentare la capacità di scelta degli studenti , convogliando mediante loro
le nuove risorse ai soli atenei che sapranno sfruttare bene l’autonomia.
• Rendere equo e sostenibile il sistema di finanziamento degli studi universitari:
– facendo pagare il loro costo pieno a chi se lo può permettere;
– aiutando invece chi senza sostegno non riuscirebbe a frequentare l’università anche se ne trarrebbe giovamento per sè e per la collettività;
– ponendo fine all’iniquità per cui oggi i poveri pagano l’università ai ricchi.
2
La proposta in breve
Tre ingredienti che si sostengono reciprocamente:
• prestiti condizionati al reddito, per consentire agli studenti di scegliere più
liberamente dove andare a studiare;
• maggiori tasse universitarie, finanziate dal prestito, per portare più risorse
alle università attraverso chi da esse trae benefici;
• maggiore autonomia per gli atenei, per usare le risorse portate dagli studenti
e costruire un’offerta formativa che giustifichi le scelte degli studenti.
Quattro attori principali:
• gli studenti;
• la Fondazione per il Merito;
• la Cassa Depositi e Prestiti;
• gli atenei (che partecipano alla proposta).
3
Perchè servono income contingent loans e maggiori tasse?
• Poichè gran parte dei benefici dell’università sono privati, è efficiente che chi
ne gode sopporti i costi ;
• I benefici sono incerti e arriveranno nel futuro, ma i costi sono sopportati
oggi;
• Per questo serve uno strumento finanziario come i prestiti condizionati al
reddito;
• Ma ipotizzando che resti comunque correlazione tra redditi familiari e redditi
individuali futuri, vogliamo differenziare le tasse universitarie in funzione dei
redditi familiari.
4
Premessa 1: Cosa giustifica il finanziamento pubblico delle università?
• Ci sono fondati motivi teorici per attendersi che il beneficio sociale dell’istruzione terziaria superi quello privato.
• Empiricamente, la differenza tra i due sembra però modesta (in generale, e
in particolare per l’Italia).
• D’altra parte, la natura rischiosa dell’investimento e l’assenza di mercati
assicurativi perfetti richiedono e giustificano un intervento riformatore:
,→ le ragioni dell’efficienza si sposano in questo caso con quelle dell’equità.
• Per questi fini, i prestiti condizionati al reddito (Borse restituibili?) sono
più efficaci e meno costosi di un sussidio economico pubblico diretto.
5
Premessa 2: Il finanziamento pubblico dell’università in Italia è inefficiente
i. La quota preponderante del finanziamento, dipende dalla spesa storica, in
particolare per il personale: incentivo a spendere tanto, non a spendere bene.
ii. Anche la parte “premiale”, contiene indicatori che incentivano ad aumentare
la quantità, non la qualità della spesa in personale.
iii. Modesti miglioramenti con la riforma Gelmini.
iv. Il peso delle scelte degli studenti è sempre stato contenuto, frenando cosı̀
una competizione virtuosa tra gli atenei.
v. La quota premiale è disegnata in modo complesso, poco trasparente anche
nei pochi casi in cui gli indicatori prescelti sono quelli giusti.
vi. Difficile aspettarsi comportamenti virtuosi da chi viene informato solo a fine
anno riguardo a come verrà valutato!
6
Premessa 3: Il finanziamento pubblico dell’università in Italia è iniquo
Le tasse universitarie sono:
• una frazione troppo modesta del costo effettivo totale;
• sono poco differenziate per livello di reddito della famiglia d’origine, e quindi
di fatto regressive;
• non consentono di graduare in modo adeguato (e progressivo) il contributo
che dovrebbe versare chi usa il servizio.
I figli delle famiglie benestanti:
• frequentano l’università relativamente più dei figli delle famiglie meno abbienti;
• pagano il servizio meno che proporzionalmente rispetto a quanto ricevono,
anche tenendo conto del loro maggiore contributo alla fiscalità generale.
Un’università gratis per tutti è un regalo dai poveri ai ricchi.
7
Tabella 1: Progressività delle tasse universitarie negli atenei pubblici italiani - 2010
Fascia 1
Fascia 2
Fascia 3
Fascia 4
Fascia 5
fino a 6000 fino a 10000 fino a 20000 fino a 30000 oltre 30000
Campania
Emilia Romagna
Lazio
Lombardia
Piemonte
Puglia
Sicilia
Toscana
Veneto
457,66
552,52
468,25
586,26
426,31
366,40
448,39
339,81
581,37
526,16
552,52
679,40
586,26
426,31
428,09
562,14
339,81
717,42
788,91
831,96
941,50
1001,87
967,31
615,68
1221,64
533,81
970,78
1123,91
1044,00
1094,25
1408,70
1251,81
782,23
1440,39
963,81
1426,98
1249,91
1282,75
1754,25
3085,76
1991,81
976,55
1433,81
2110,81
1835,46
Media facoltà umanistiche
Media facoltà scientifiche
450,58
488,75
512,74
557,95
845,39
904,26
1123,68
1217,67
1655,66
1837,92
Nord
Centro
Sud
531,31
453,53
424,15
576,66
523,91
505,46
979,98
769,09
875,41
1362,50
1034,02
1115,51
2304,34
1715,94
1220,09
Media nazionale
% rispetto a reddito intermedio di fascia
469,66
15.6%
535,34
6.7%
874,83
5.8%
1170,67
4.7%
1746,79
4.3%
8
Le dimensioni del trasferimento dai poveri ai ricchi
• Le famiglie con un reddito inferiore ai 40 mila euro lordi annui:
– ricevono circa 2.2 mld (dei 9 mld di finanziamento pubblico) attraverso i
loro figli che sono il 25% degli studenti universitari ;
– sono il 93% dei contribuenti e pagano il 54% dell’Irpef ossia circa 4.9 mld
del finanziamento pubblico;
– trasferiscono circa 2.7 mld alle famiglie con reddito superiore: per ogni
euro pagato ne ricevono 0.45
• Quelle tra 40 mila e 65 mila euro ricevono un trasferimento netto di 0.9 mld:
per ogni euro pagato ne ricevono 1.53.
• Quelle tra i 65 mila e i 97 mila euro ricevono poco meno di 1.2 mld: per
ogni euro pagato ne ricevono oltre 2.
• Quelle con reddito superiore a 97 mila euro ricevono circa 600 ml: per ogni
euro pagato ne ricevono 1.36.
9
Il circolo virtuoso che la proposta mira a generare
La chiave di volta è credere nei giovani e metterli in condizione di esercitare una
scelta consapevole.
i. Gli studenti ricevono un finanziamento che consente loro di essere selettivi
ed esigenti nella scelta dell’università;
ii. Le università, migliorano la qualità della loro offerta didattica per attrarre
quegli studenti (e i fondi da essi portati);
iii. Per migliorare le università ricevono autonomia gestionale e organizzativa,
ad esempio per attirare (pagandoli adeguatamente) i ricercatori migliori;
iv. La maggiore qualità dell’offerta didattica porta a una maggiore capacità dei
laureati di inserirsi nel mondo del lavoro conseguendo redditi più elevati ;
v. Questi maggiori redditi, se e solo se effettivamente conseguiti, consentono
agli studenti di rimborsare gradualmente il finanziamento iniziale.
10
Il finanziamento agli studenti: Income Contingent loans
Finanziamenti agli studenti che superino una soglia minima di merito.
Possono essere utilizzati per tasse universitarie, vitto e alloggio, relativi ai corsi
di laurea per i quali le università partecipano allo schema.
Non prevedono un rimborso fisso come un normale prestito bancario: il rimborso
è dovuto:
• solo in proporzione al reddito conseguito;
• solo se il reddito futuro supera una soglia minima da stabilire;
• per un periodo sufficiente a rendere il sistema finanziariamente sostenibile.
Riducono al minimo l’ansia che un debito tradizionale invece genera.
I parametri possono essere definiti in modo da generare il grado di redistribuzione
sociale desiderato.
11
Tabella 2:
I parametri che definiscono la proposta simulata
Parametro
Valore ipotizzato
Requisiti per chiedere il prestito
Maturità ≥ 90, oppure
Media triennio ≥ 7.5
Numero prestiti offerti
50000
Prestito annuo per studente (euro)
15000
Prestito capitalizzato dopo 5 anni di laurea magistrale (euro)
79622
Ammontare totale dei prestiti offerti (mld. euro)
3.98
Soglia minima di reddito per restitituire il debito (euro)
15000
Percentuale di reddito prelevata per restituzione oltre la soglia minima
10%
Tasso di interesse sul prestito
2%
Quota di prestito individuale mediamente destinata alle tasse universitarie annue (euro)
7500
Incremento di tasse annue pagate dagli studenti che ricevono il prestito (mld. euro)
1.44
Fondo di Finanziamento Ordinario totale in assenza di prestiti (mld. euro)
7.4
12
Autonomia degli atenei
Possibilità per gli atenei di organizzare e offrire corsi di laurea di eccellenza.
I corsi attuali non sempre creano il capitale umano per ripagare il debito.
Gli atenei devono avere, riguardo a specifici corsi di laurea, l’autonomia per:
• aumentare le tasse (in modo differenziato in relazione al reddito familiare),
• chiamare i migliori docenti, anche dall’estero, con retribuzioni adeguate,
• acquistare attrezzature d’avanguardia senza vincoli burocratici,
• disegnare liberamente l’offerta formativa.
Il valore dei corsi cosı̀ disegnati non sarà legale ma reale: lo certificherà la scelta
degli studenti che su di essi scommetteranno.
E d’altra parte la scelta degli studenti porterà agli atenei maggiori risorse proprio
per realizzare il salto qualitativo necessario.
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Fondazione per il Merito e Cassa Depositi e Prestiti
La FM riceve un conferimento iniziale dallo Stato e contributi da:
• imprese e investitori istituzionali;
• gli atenei stessi che vogliano partecipare con quote del loro FFO premiale.
Il patrimonio della FM è posto a garanzia per il finanziamento da parte della
CDP, a sua volta usato dalla FM per finanziare gli studenti.
Come per ogni intermediazione bancaria, il finanziamento da CDP a FM è un
multiplo del patrimonio FM, tanto maggiore quanto minore è il rischio di default.
La modalità income contingent dei prestiti riduce il default.
Gli Atenei hanno un incentivo a partecipare perchè il loro contributo alla FM
attiva risorse molto maggiori che essi potranno attirare attraverso gli studenti.
L’incentivo è particolarmente forte per i primi atenei che partecipano allo schema.
14
Due scenari per simulare la sostenibilità finanziaria
Assumendo 40 anni di vita utile potenziale del laureato, calcoliamo:
• il numero di anni necessari a rimborsare effettivamente il prestito;
• la quota del debito non rimborsata, nel caso in cui 40 anni non bastino,
sotto due ipotesi relative ai redditi futuri dei laureati:
Scenario di base:
• evoluzione dei redditi analoga a quanto osservato di recente per i laureati di
una delle migliori università italiane:
,→ l’università “di riferimento”.
Scenario pessimista:
• evoluzione dei redditi analoga a quanto osservato tra i laureati dell’Indagine
IBFI Banca d’Italia, escludendo il terzo inferiore della distribuzione:
,→ l’università “media”.
15
Figura 1: Scenario base: redditi futuri simili a quelli attuali dei laureati di una delle migliori università italiane
5
0
5
0
5
10 15 20 25 30 35 40
Anni dalla laurea
200
P
R
50
100
150
y
r
0
10 15 20 25 30 35 40
Anni dalla laurea
0
5
10 15 20 25 30 35 40
Anni dalla laurea
Percentile 75
% di reddito prelevata
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Percentile 50
% di reddito prelevata
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Percentile 25
Restituzione prestito percentile 75
Numeri indice; Prestito = 100
200
100
50
10 15 20 25 30 35 40
Anni dalla laurea
% di reddito prelevata
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
P
R
150
y
r
0
100
50
0
Restituzione prestito percentile 50
Numeri indice; Prestito = 100
200
P
R
150
y
r
0
Numeri indice; Prestito = 100
Restituzione prestito percentile 25
0
5
10 15 20 25 30 35 40
Anni dalla laurea
16
0
5
10 15 20 25 30 35 40
Anni dalla laurea
Tabella 3: Scenario base: redditi futuri simili a quelli attuali dei laureati di una delle migliori università italiane
Durata attesa della vita, in anni, ai fini del rimborso del reddito
Frequenza ipotizzata nella popolazione di chi prende a prestito
Anni necesari per restititire il prestito
Percentuale di prestito non restituita dopo 40 anni (scontata alla laurea)
Percentile 25
Percentile 50
Percentile 75
40
40
40
1
3
1
3
1
3
oltre 40
29
19
36%
0
0
Conseguenze aggregate della proposta
Percentuale media di mancato rimborso
12%
Prestito totale non ripagato = Fondo patrimoniale di garanzia presso FM (mld euro)
0.480
% di FFO che le università partecipanti devono versare a garanzia
6.5%
Entrate totali aggiuntive per tasse universitarie in % dell’FFO
19.5%
Risorse aggiuntive per Università in % dell’FFO al netto della garanzia
12.9%
Risorse aggiuntive per Università (mld. euro)
0.96
Nota:
17
0
5
10
15
20
25
30
Anni dalla laurea
35
40
100 150 200
Restituzione prestito percentile 75
P
R
50
y
r
0
P
R
50
y
r
Numeri indice; Prestito = 100
100 150 200
Restituzione prestito percentile 50
0
Numeri indice; Prestito = 100
Figura 2: Scenario pessimista: redditi futuri simili a quelli attuali dei laureati migliori di un’università italiana media
0
5
10
35
40
35
40
% di reddito prelevata
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Percentile 75
% di reddito prelevata
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Percentile 50
15
20
25
30
Anni dalla laurea
0
5
10
15
20
25
30
Anni dalla laurea
35
40
0
18
5
10
15
20
25
30
Anni dalla laurea
Tabella 4: Scenario pessimista: redditi futuri simili a quelli attuali dei laureati migliori di un’università italiana media
Durata attesa della vita, in anni, ai fini del rimborso del reddito
Frequenza ipotizzata nella popolazione di chi prende a prestito
Anni necesari per restititire il prestito
Percentuale di prestito non restituita dopo 40 anni (scontata alla laurea)
Percentile 50
Percentile 75
40
40
1
2
1
2
oltre 40
28
30%
0
Conseguenze aggregate della proposta
Percentuale media di mancato rimborso
15%
Prestito totale non ripagato = Fondo patrimoniale di garanzia presso FM (mld euro)
0.604
% di FFO che le università partecipanti devono versare a garanzia
8.2%
Entrate totali aggiuntive per tasse universitarie in % dell’FFO
19.4%
Risorse aggiuntive per Università in % dell’FFO al netto della garanzia
11.2%
Risorse aggiuntive per Università (mld. euro)
0.830
Nota:
19
Che conclusioni possiamo trarre dalle simulazioni
Scenario di base in cui migliora la qualità degli atenei frequentati dagli studenti:
• 480 milioni di euro a garanzia per 50 mila prestiti;
• conferimento richiesto pari al 6.5% dell’FFO complessivo;
• aumento netto annuo delle risorse pari a circa il 13% del FFO complessivo.
Scenario pessimista, redditi dei laureati uguali a quelli dei migliori studenti di
un’università “media”:
• 604 milioni di euro a garanzia per 50 mila prestiti;
• conferimento richiesto pari all’8% dell’FFO complessivo;
• aumento netto annuo delle risorse pari a circa l’11% del FFO complessivo.
In entrambi i casi il gioco è a somma positiva (assumendo che questo schema
implichi un uso migliore dei fondi CDP).
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Un’opportunità per un buon ateneo che voglia crescere
Consideriamo un ateneo con FFO di 100 milioni, che voglia far nascere due corsi
di laurea di livello internazionale, ciascuno per 250 studenti.
Per aderire allo schema deve accantonare presso la FM:
• 4.8 milioni di euro a garanzia, ossia il 4.8% del suo FFO.
Se i nuovi corsi riescono ad attirare 500 studenti le risorse aumentano di:
• (7500 − 1750) × 5 × 500 ≈ 14.4 milioni di euro.
L’aumento netto di risorse è di circa 9.6 milioni di euro utilizzabili per:
• assumere i migliori docenti (italiani e non) a prezzi di mercato;
• acquistare attrezzature di avanguardia;
• redistribuire (in overhead) parte di queste risorse ad altre aree dell’ateneo;
• costruire strutture e offrire finanziamenti per il diritto allo studio.
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Perchè questa proposta merita attenzione
Nulla vieta di tentare anche altre strade ma questa è percorribile subito.
Ciascuno degli ingredienti del progetto è funzionale agli altri.
• Solo atenei con corsi eccellenti riusciranno ad attirare studenti meritevoli
(anche dall’estero), portatori dei fondi necessari proprio per quei corsi.
• La CDP potrà finanziare con tranquillità la FM, per un multiplo elevato del
patrimonio, perché i prestiti finanzieranno un investimento redditizio.
• Il MIUR potrà concedere senza tema autonomia agli atenei perché saranno
gli studenti stessi, a dire se l’hanno meritata.
• Non ci saranno, a priori, atenei di serie A o B e chi preferisce può continuare
con il vecchio sistema.
• Gli studenti potranno partecipare con tranquillità sapendo che dovranno
restituire il prestito solo se e quando potranno.
22