Giugno 2008 - de Iure Publico

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de iure publico 6.qxd
19-06-2008
Il giornale
sulla Pubblica
Amministrazione
anno 1 n.6
giugno 2008
LECCO
accordo con gli
ordini professionali
Incontro
con il sindaco
di Sondrio
Luigi Lusardi
tutti i volti
del demanio
AMBIENTE
piano del verde
e piano dei servizi
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il Corriere
de iure publico
DIAMO IL VIA
ALLA NOSTRA
INCHIESTA
SUI PGT
IN LOMBARDIA
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sommario
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Beni culturali e paesaggio
l’intervista
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Incontro con Alcide Molteni, sindaco di Sondrio
l’approfondimento
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Modulistica, PGT e catasto
la testimonianza
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Intervista all’architetto Luca Colombo
demanio
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Intervista a Luigi Lusardi: le innumerevoli facce del demanio
Intervista a Giuseppe Mauri: la crisi dei laghi minori
Il problema della sdemanializzazione
sotto la lente
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Il testo unico sulla sicurezza sul lavoro
ambiente
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Novità e prospettive in tema di VIA e VAS
Piano del verde e piano dei servizi
notizie dalle regioni
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Una giovane promessa al Comune di Milano
Accordo fra il Comune di Lecco e gli ordini professionali
beninformati
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Focus group in Valtellina
a cura del comitato scientifico
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Novità in tema di accordi tra amministrazioni e privati
Urbanistica ed edilizia in Consiglio di Stato
case history
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Lo studio d’ingegneria ed Architettura Lardera & Associati
il Corriere de iure publico
Direttore responsabile: Paola Loaldi
Comitato Scientifico: Avv. Luigi Sirtori (Direttore), Dott.ssa Alessandra Locci, Avv. Margherita Lupetina,
Avv. Paola Tarquinio
Capo redattore: Daniela Castelli
Redazione: Alessandra Locci, Simone Cattaneo (Direttore Centro Studi ‘de iure publico’)
Progetto grafico e impaginazione: Carla Delfrate
Si ringrazia per il contributo: Barbara Baldini (sindaco di Montagna in Valtellina), Alessandro Bernasconi (collaboratore dell’Ufficio del Demanio lacuale del Comune di Como), Andrea Bianchi (sindaco di Samolaco), Lucia Buzzetti (presidente della
Comunità montana della Valchiavenna), Antonia Maria Colombo (giornalista), Luca Colombo (architetto), Gianluca Comazzi
(Garante per la Tutela degli Animali del Comune di Milano), Veronica Dini (avvocato), Marco Fabbri (presidente dell’Ordine dei
Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali di Milano e presidente della Fondazione Regionale degli Ordini dei Dottori Agronomi
e dei Dottori Forestali della Lombardia), Luigi Lusardi (presidente del Consorzio del Lario), Luca Masotto (agronomo) Giuseppe Mauri (sindaco di Suello e presidente del Consorzio del lago di Annone), Alcide Molteni (sindaco di Sondrio), Dante Pedroncelli (sindaco di Verceia), Ermanno Porrini (consigliere del Collegio dei Geometri di Varese e consigliere nazionale di Federgeometri), Martina Simonini (sindaco di Piateda), Alessandro Vaccarella (Responsabile del Servizio Ispezione Lavoro presso la Direzione provinciale del Lavoro di Treviso).
Immagini: Mario Motta, Lucy Smith, Marka S.r.l. e archivio storico Centro Studi ‘de iure publico’; si ringrazia il Comune di
Cassolnovo per la concessione dell’immagine di copertina.
Stampa: Poggi tipolito S.r.l., Assago (Milano)
Periodico di informazione sulla Pubblica Amministrazione. Giugno 2008, numero 6
Sede di Roma: Via Vittoria Colonna 40, 00193 Roma
Sede di Milano: Via Settembrini 35, 20124 Milano
Distribuzione per abbonamento. Coupon di adesione disponibile sul sito www.deiurepublico.it.
Tribunale di Milano, n. di registrazione 603 del 04-10-2007
Si segnala che ogni autore è responsabile della veridicità e autenticità dei contenuti dei propri articoli.
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ditoriale
Parte la nostra
inchiesta
Gli 11 capoluoghi di provincia e un campione rappresentativo dei 1546 Comuni della Lombardia passerà sotto la lente del Corriere de iure publico, impegnato nella realizzazione di una importante inchiesta sullo stato attuale dei
PGT in questa regione.
Un progetto ambizioso, che si concretizzerà nell’arco di questo 2008 in un utile strumento di consultazione e confronto per tutti coloro che, sia nel pubblico sia nel privato, si trovano a dover affrontare quotidiane difficoltà nella gestione e nella pianificazione del territorio.
La nostra inchiesta si basa sulla ricerca di informazioni raccolte e catalogate
tra comuni piccoli, medi e grandi, lasciando un posto di rilievo ai capoluoghi di
provincia. In questo modo alla fine si prospetterà un quadro organizzativo, che
metterà in luce lo stato attuale dell’applicazione della normativa regionale.
Cinque sono i punti nodali su cui abbiamo deciso, insieme al Comitato Scientifico della Fondazione de iure publico, di sviluppare questa inchiesta. La prima valutazione riguarderà lo stato di adeguamento nei vari Comuni alla nuova strumentazione introdotta dalla L.R. 12/2005, quindi lo stato di attuazione
del PGT, per verificare la fase in cui si trova (avvio del procedimento, adozione, già approvato ecc.).
Secondo passaggio sarà la valutazione ambientale dei piani, trattata nell’articolo 4 della L.R. Lombardia 12/2005 e nella Direttiva 2001/42/ CEE del
Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile ed assicurare un elevato livello di protezione dell’ambiente. Tenendo conto che tale procedimento trova applicazione nella fase preparatoria del piano, quindi anteriormente alla sua adozione o all’avvio
della relativa procedura di approvazione.
Altro punto importante nella gestione dell’attività comunale è la partecipazione che rientra tra i criteri ispiratori della Legge 12/2005 (articolo 1).
Toccheremo poi la delicata questione dei diritti edificatori: la norma di riferimento è l’articolo 11 della Legge 12/2005, che disciplina gli istituti della perequazione, compensazione ed incentivazione urbanistica i quali vanno interpretati come strumenti attraverso cui disegnare le strategie locali di pianificazione.
Infine ci soffermeremo, con particolare cura e interesse, sull’analisi dello stato della programmazione negoziata, per
verificare attraverso quali strumenti e in quali settori è stata attuata nei vari comuni che toccherano l’inchiesta.
Il nostro viaggio in Lombardia, dalle Alpi al Po, è oggi sulla linea di partenza; vedrà la sua prima tappa con il prossimo numero del giornale dedicato alla provincia di Sondrio, con la premessa di un approfondimento generale, che sonderà nel dettaglio i criteri di analisi che andremo ad applicare nella realizzazione dell’indagine già in corso.
Abbiamo sin da ora voluto segnalare questo nostro progetto per poter meglio coinvolgere i nostri partner che fossero interessati, dando così a tutti la possibilità di contattarci, tramite la segreteria della Fondazione, per candidarsi come Comuni ‘campione’ in rappresentanza della realtà lombarda.
Paola Loaldi
il Corriere de iure publico – giugno 2008
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Beni culturali
A seguito della approvazione dei Decreti legislativi 26 marzo
2008 n. 62 e n. 63 (pubblicati sulla Gazzetta ufficiale n. 84
del 9 aprile) è possibile affrontare nuovamente importanti
questioni legate alla applicazione del Codice dei beni
culturali e del paesaggio (D.Lgs 22 gennaio 2004 n. 42).
on i Decreti correttivi 24 marzo 2006 n. 156 e n. 157, predisposti in attuazione dell’art. 10, comma 4, della Legge
137/2002 che delegava il Governo ad apportare modifiche
al Codice entro due anni dalla sua entrata in vigore, non veniva certamente ad esaurirsi l’esigenza di riordino progressivo della materia
ma, anzi, specialmente in punto di tutela paesaggistica, si palesavano significative esigenze essenzialmente connesse alla ridefinizione
dell’assetto delle competenze tra Stato, Regioni ed altri Enti pubblici territoriali. Invero, non è possibile esimersi dall’osservare come
le nuove disposizioni di cui al Decreto 63/2006 che modifica la
Parte Terza del Codice relativa al paesaggio, intervengano opportunamente sul nodo dei rapporti Stato-Regioni riaffermando il ruolo
principe dell’amministrazione centrale nella tutela e valorizzazione
del paesaggio.
C
Le modificazioni apportate dal
Decreto 63/2008 tendono, dunque, a un rafforzamento della tutela del paesaggio su più fronti.
In primis, ribadita la priorità della
pianificazione quale strumento di
tutela e di disciplina del territorio, è
sancita all’articolo 135, comma 1,
terzo periodo, l’obbligatorietà della
partecipazione del Ministero alla
elaborazione congiunta con le Regioni - in capo alle quali pur permane la funzione di definirne i
compiti generali - dei piani paesaggistici, limitatamente ai beni paesagLa crucialità di questo passaggio risiede nel contesto di ‘congistici di cui all’articolo 143, comma
divisione’ in cui tale riforma si è venuta a realizzare, frutto di un
1, lettere b), c) e d) nelle forme previserrato dibattito fra Governo e Regioni le quali, già nell’ambito di
ste dal medesimo articolo 143.
approvazione del Decreto correttivo del 2006, avevano vigorosaTrattasi, rispettivamente, degli immente disapprovato, in quanto ritenuta pervasiva della loro automobili e delle aree dichiarati di nonomia legislativa e organizzativa, l’introduzione della espressa comtevole interesse pubblico ai sensi
petenza statale nel comma 1, dell’articolo 135 (‘lo Stato e le regioni
dell’articolo 136, delle aree ‘tutelate
assicurano che il paesaggio sia adeguatamente riconosciuto, tutelato e
per legge’ di cui al comma 1 dell’articolo 142 e di ulteriori immobivalorizzato’). Il parere favorevole licenziato lo scorso 28 febbraio
li o aree di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comdalla Conferenza Unificata in merito al testo del provvedimento,
ma 1, lettera c) ovvero specificatamente individuati a termini dell’artirappresenta, indubitabilmente, un elemento positivo di valutaziocolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artine in relazione all’auspicato superamento dei numerosi contenziocoli 143 e 156.
si insorti tra Stato e Regioni per la definizione delle rispettive comLa perentorietà della ‘co-pianificazione’ emerge, altresì, dal nuovo
petenze in tema di paesaggio. In tale percorso, la nota sentenza deltesto dell’articolo 143 laddove è asserito che le regioni, il Ministero
la Corte Costituzionale 367/2007,
dell’ambiente e della tutela del territonel definire il paesaggio un valore
rio e del mare possono stipulare intese
In punto di tutela paesaggistica,
‘primario e assoluto’ che deve essere
per la definizione delle modalità di elapreservato dallo Stato, ha contribuisi palesavano significative esigenze borazione congiunta dei piani paesagto a ridare a quest’ultimo un ruolo di
gistici salvo quanto previsto dall’articoessenzialmente connesse alla
centralità nei compiti di salvaguardia
lo 135 comma 1 terzo periodo.
ridefinizione dell’assetto delle
delle zone soggette a tutela. I princiScopo fondamentale della nuova
pi così delineati dalla Consulta trovanorma attraverso cui si concretizza il
competenze tra Stato, Regioni
no compiuto riscontro nella riforreinserimento dello Stato nel procese altri Enti pubblici territoriali
mulazione dell’articolo 131 con l’inso decisionale di gestione e pianificatroduzione di una nuova nozione di
zione del territorio relativamente a
paesaggio - che va, altresì, a coordinarsi con la Convenzione Euroquelle parti di piano che riguardano i beni paesaggistici, è di stabipea sul paesaggio del 20 ottobre 2000 ratificata dall’Italia con leglire, ab initio, regole certe e univoche cui inderogabilmente suborge 9 gennaio 2006 n.14 (il comma 2 così recita ‘La ripartizione deldinare gli strumenti urbanistici e gli atti di autorizzazione connessi
le competenze in materia di paesaggio è stabilita in conformità ai
alla realizzazione di interventi.
principi costituzionali, anche con riguardo all’applicazione della ConIn questo iter amministrativo si inserisce il potere riconosciuto in cavenzione Europea sul paesaggio adottata a Firenze il 20 ottobre 2000
po alla Sopraintendenza di emettere parere vincolante preventivo in
e delle relative norme di ratifica ed esecuzione) - nonché l’esplicito
merito alla conformità degli interventi alle aree sottoposte a vincolo.
conferimento allo Stato di una ‘potestà esclusiva’ (comma 3) che
Tale parere, tuttavia, assume i meri caratteri della obbligatorietà - seprecede e limita la funzione regionale di governo del territorio.
condo quanto convenuto in sede di Conferenza Unificata e contra-
‘
’
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e paesaggio
riamente, dunque, ai contenuti dello schema approvato in prima lettura dal
Consiglio dei Ministri ove lo stesso si prospettava vincolante senza eccezione
alcuna - qualora l’area di riferimento sia stata oggetto di copianificazione paesaggistica o sia stata interessata, quanto alle prescrizioni dei piani paesaggistici, dal relativo adeguamento urbanistico.
Il nuovo comma 3 del suindicato articolo 143 stabilisce, invero, che… il
parere del sopraintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli
146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nall’ ambito dei
beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1 salvo… quanto previsto dall’ articolo 146 comma 5 il quale specifica, in merito all’istanza di autorizzazione paesaggistica, che detto parere all’esito… della positiva verifica da
parte del Ministero su richiesta della regione interessata dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante.
In ragione di una maggiore semplificazione e celerità del procedimento relativo al rilascio dell’autorizzazione, è apportata una riduzione, da 60 a 45 giorni, dei termini per la formulazione della decisione da parte della Sopraintendenza (art. 146 comma 8) decorsi i quali può essere indetta una conferenza
di servizi ove l’organo medesimo ha ancora a disposizione 15 giorni per
emettere il parere. In ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli
atti da parte del Sopraintendente, l’amministarzione competente provvede
sulla domanda di autorizzazione (comma 9 articolo 146).
Nella nuova procedura prevista dall’articolo 146 vengono, dunque, fissati
tempi certi attraverso, in particolare, l’individuazione di un termine massimo
scaduto il quale la Regione, o il Comune delegato, possono decidere autonomamente.
A questo proposito, è interessante rilevare come la norma in esame apporti
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COMPETENZE E PROCEDURE IN MATERIA
PAESAGGISTICA
Il Decreto Legislativo 26 marzo 2008, n. 63 ‘Ulteriori disposizioni integrative e correttive del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42’, relativo al Paesaggio e pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale n. 84 del 9 aprile 2008, entra in vigore il
24 aprile 2008.
Per quanto riguarda le competenze attribuite
agli enti locali dall’art. 80 della LR 12/2005 e
successive modifiche e integrazioni, va segnalato che, ai sensi dell’art. 159, comma 1 del
D.Lgs. 42/2004 - così come sostituito dal D.Lgs.
63/2008 - le Regioni dovranno, entro il 31 dicembre 2008, ‘verificare la sussistenza, nei soggetti delegati all’esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia di paesaggio, dei requisiti di
organizzazione e di competenza tecnico-scientifica stabiliti dall’articolo 146, comma 6, apportando le eventuali necessarie modificazioni all'assetto della funzione delegata’.
Pertanto solo la mancata individuazione - a seguito della verifica effettuata dalla Regione - dei
requisiti previsti dalla legge per i soggetti delegati potrà determinare la decadenza delle deleghe attualmente in capo agli stessi, ed eventualmente solo a partire dal 1° gennaio 2009.
Al riguardo si precisa che la Direzione Generale
Territorio e Urbanistica di Regione Lombardia
sta predisponendo tutti gli atti necessari al fine
di evitare l’eventualità che, dalla suddetta data
del 1° gennaio 2009, possano decadere le deleghe oggi attribuite ai diversi Enti locali.
In relazione al ‘Regime transitorio in materia di
autorizzazione paesaggistica’ di cui all’art. 159,
il nuovo testo stabilisce che la disciplina dettata
al Capo IV si applica anche ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che alla
data del 31 dicembre 2008 non si siano ancora
conclusi con l’emanazione della relativa autorizzazione o approvazione. Il nuovo testo dispone
inoltre che resti invariato il potere del Soprintendente di annullare le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dagli enti delegati entro il 31 dicembre 2008. Alla luce di quanto sopra esposto
appare dunque opportuno sottolineare, sentita
anche la Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Lombardia, che, sino al
31 dicembre 2008, continuerà a trovare applicazione la procedura transitoria per la definizione
delle domande di autorizzazione paesaggistica,
che prevede il rilascio delle autorizzazioni da
parte dell’ente delegato e la trasmissione delle
stesse al soprintendente per l’eventuale esercizio del potere d’annullamento nei successivi
sessanta giorni. (Fonte: Regione Lombardia)
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significative modificazioni anche ai limiti di delegabilità, da parte delle regioni, della funzione di autorizzazione paesaggistica la quale compete a province,
a forme associative e di cooperazione fra enti locali…
ovvero ai comuni purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un
adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative
in materia urbanistico-edilizia.
La facoltà di delega ai comuni, fonte, come noto, di
numerosi abusi ed illeciti, è quindi oggi subordinata
alla presenza, all’interno di detti enti, di condizioni
organizzative idonee a garantire la specificità della cura del paesaggio rispetto ad altri interessi pubblici relativi al governo del territorio. Di non poca rilevanza,
al riguardo, come il mancato adempimento della verifica di tali requisiti da parte delle regioni comporti,
con riferimento ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre
2008 non siano ancora conclusi con l’emanazione della
relativa autorizzazione o approvazione, la decadenza
delle relative deleghe (articolo 159 ‘Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica’).
Assume grande rilevanza in questo percorso di riforma volto al rafforzamento della tutela paesaggistica,
posto lo stretto collegamento con l’articolo 2 commi
404 e 405 della Legge finanziaria 2008 che stanzia
15 milioni di euro all’anno per gli interventi di recupero del paesaggio, la disposizione di cui all’articolo
167 comma 2 che istituisce, presso il Ministero per i
Beni culturali, una struttura tecnica ad hoc incaricata di demolire gli elementi più evidenti di deturpazione in questi anni prodottisi (in riferimento ai c.d
‘ecomostri’) nonché sostenere i comuni in materia di
abusivismo edilizio. Di rilievo anche alcune variazioni in punto di dichiarazione di notevole interesse
pubblico, introdotte con la riformulazione dell’ articolo 138 già peraltro modificato dal Decreto legislativo 24 marzo 2006 n.157 in vista di una maggiore
razionalizzazione e previsione di termini certi per il
procedimento di vincolo (attraverso l’inserimento,
per esempio, del comma 3 in base al quale la commissione delibera entro sessanta giorni dalla presentazione dell’atto di iniziativa e la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico, in mancanza di
tale delibera entro il suddetto termine, è formulata
dall’organo richiedente entro il successivo termine di
trenta giorni). Da segnalare, dunque, oltre all’estensione del potere di iniziativa dell’avvio del procedimento anche ai componenti di parte ministeriale delle commissioni regionali, il potere autonomo del Ministero su proposta motivata del sopraintendente di dichiarare il notevole interesse pubblico degli immobili e
delle aree di cui all’articolo 136.
Avv. Luigi Sirtori, Direttore Comitato Scientifico
della Fondazione ‘de iure publico’
on line
Per saperne di più su questo argomento
consultare il sito www.deiurepublico.it
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RASSEGNA STAMPA
Le novità salienti tratte dal Sole 24 Ore relative al mese di maggio.
Sul sito www.deiurepublico.it gli articoli per esteso.
05/05 Appalti: opere in convenzione solo con gara
L’Avcp (Autorità di vigilanza sui contratti pubblici) ha fornito con la determinazione n. 4/2008 delle interpretazioni sulle procedure di realizzazione di opere pubbliche nell’ambito di accordi stipulati da privati
con amministratori locali con particolare riferimento ai programmi
complessi.
05/05 Una ricchezza mai accatastata
La mancata regolarizzazione degli immobili non dichiarati in catasto fa
perdere più di 1,4 miliardi di gettito fiscale tra Ici, tassa sui rifiuti e Irpef sui redditi da fabbricati, quindi oltre a problemi paesaggistici, anche danni dal punto di vista economico.
06/05 Il riordino arriva al traguardo e prenota i ritocchi
Il Testo unico per la sicurezza è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 30/04, quindi entrerà in vigore il 15/05 ma le regole di aggiornamento della valutazione dei rischi aziendali saranno operative solo
90 giorni dopo la pubblicazione.
08/05 Demanio a gestione integrata
Grazie alla circolare 2592/2008, sono state fissate le procedure per il
miglioramento, a livello locale, del sistema di interscambio e aggiornamento tra l’Agenzia del Demanio del Territorio e il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti.
14/05 Concessione a proroga limitata
La Corte di Cassazione con la sentenza n. 19101 della 3° Sezione Penale stabilisce che la proroga della concessione edilizia non può essere accordata quando è intervenuta una nuova, e incompatibile, disciplina urbanistica.
16/05 Appalti, salve le offerte super scontate nei lavori
La causa n. C-147/06 della Corte di giustizia europea ribadisce la contrarietà al diritto comunitario di qualsiasi meccanismo che limiti la concorrenza e la partecipazione delle imprese straniere, sopratutto quando l’appalto ha un impatto transfrontaliero.
16/05 Legge obiettivo in Lombardia
Varata per la Lombardia una legge obiettivo, la quale ha lo scopo di
velocizzare la realizzazione di 52 infrastrutture strategiche, tra le quali
Brebemi, Pedemontana e Tangenziale Est esterna di Milano.
19/05 Appalti: l’accertamento può superare i confini della gara
Il Consiglio di Stato, sezione V, ha stabilito con la sentenza n.
1608/2008 che in una gara d’appalto è principio generale di buona
amministrazione che la stazione appaltante nel verificare i documenti
contenuti nelle offerte (in particolare le dichiarazioni sostitutive di certificazioni) utilizzi tutto il patrimonio informativo sul partecipante, anche se formato in altri paralleli procedimenti di gara.
20/05 Enti locali: Riduzione Iva limitata alle nuove costruzioni
La risoluzione n. 202 dell’Agenzia delle Entrate ha stabilito che vanno
considerate opere di urbanizzazione primaria e secondaria solo quelle effettuate sulle strade che attraversano i centri abitati, purché non ci
siano state migliorie o modifiche di ciò che già esiste, e solo tali opere sono soggette all’aliquota Iva Agevolata del 10%.
21/05 Enti locali: Bonus per le Unioni di Comuni
È stata esaminata dalla Giunta lombarda una proposta di legge che ha
l’obiettivo di dare alle Unioni comunali strumenti di governo più evoluti e contributi economici certi, già quantificabili nei bilanci previsionali: interessati per ora 300 Comuni e 56 Unioni comunali.
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l’intervista
Giusta cura
per la sostenibilità
Alcide Molteni,
dopo due mandati
come sindaco
di Sondrio, dal mese
di maggio 2008
è di nuovo seduto
sulla poltrona di primo
cittadino. Medico
di base promuove
un’idea di struttura
amministrativa
per deleghe e una
formazione costante
della ‘cosa pubblica’.
Alcide Molteni, sindaco di Sondrio
Daniela Castelli
ondrio è una città di circa 22mila
abitanti al centro della Alpi. Vista
la sua conformazione morfologica,
le sue caratteristiche ambientali e la sua
ubicazione, l’anno scorso ha ottenuto
l’attestazione di Città Alpina 2007. Il
prestigioso titolo gli è stato attribuito da
una giuria internazionale composta da
rappresentanti di ‘Comunità di Lavoro
Città delle Alpi’ (Trento), di Pro Vita Alpina (Villach) e della Commissione Internazionale per la Protezione delle Alpi
(Schaan), che ogni anno sceglie una città
dell’arco alpino tra quelle impegnate a
sviluppare i contenuti della Convenzione
per la protezione delle Alpi. Sebbene la
qualità della vita, secondo le ultime statistiche anche a Sondrio, come in tutto il
resto d’Italia, è franata rovinosamente
dalle prime graduatorie, non manca una
visione di ottimi presupposti dal punto di
vista amministrativo. Infatti, dopo il criticato periodo di governo di Bianca Bianchini, dal maggio di quest’anno, torna a
sedere sulla poltrona di primo cittadino
Alcide Molteni, già sindaco dal 1994 al
S
2003, e il quale guarda al futuro con positività.
In tutta Italia, infatti, l’occupazione sale,
ma il gradimento scende. Per un 58,7%
di occupati nel 2007 si trascura e si minimizza il risanamento imposto da Bruxelles e l’abrogazione della procedura di deficit eccessivo aperta nel giugno 2005. E
sebbene un decennio fa, la situazione fosse davvero opposta, anche a Sondrio non
si smette di lavorare per un miglioramento quotidiano.
Il dato preoccupante, tra l’altro, è che
sebbene l’Italia rappresenti un ottimo bacino di occupazione, il criterio prevalente
per calcolare l’efficienza di un dipendente, ad esempio, nel settore pubblico è dato - spiegano dettagliatamente nel loro
nuovo libro ‘La Deriva’ i giornalisti Sergio
Rizzo e Gianantonio Stella - dalla ‘presenza sul luogo di lavoro’. Nella P.A. gli
incentivi economici ai dipendenti vengono distribuiti anche in base a questo fattore. Per questo il libro edito da Rizzoli, è
definito da Sergio Rizzo: ‘Un atto d’amore verso l’Italia’.
La situazione per cambiare, ha bisogno di
più coscienza da parte di tutti, in primis,
degli amministratori pubblici. Solo così
l’Italia, in generale, potrà arrestare la sua
caduta libera.
La provincia di Sondrio da parte sua, ha
dato il meglio di sé, in quanto a livello di
qualità della vita, proprio tra il 1994 e il
2004 (Il Sole 24 Ore). Sarà stato merito
di chi l’amministrava?
Sindaco Molteni cosa è cambiato da
allora?
«Credo che sia utile fare dei paragoni con
il passato, ma anche che non sia benefico
arenarsi troppo su queste questioni. Di
certo allora la stampa nazionale segnalava
una situazione di Sondrio come una città
di riferimento per quanto riguarda la
qualità della vita. Il Sole 24 Ore ha più
volte riportato nelle classifiche i primi posti raggiunti dal nostro capoluogo per 10
anni di fila. Però sappiamo che le cose
cambiano velocemente e che bisogna sapersi adattare. Uno degli elementi di debolezza vissuta negli ultimi momenti dai
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l’intervista
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dirigenti della precedente amministrazione è stato sicuramente il fatto di dover
reggere una situazione senza indirizzi politici chiari. Per questo la prima cosa che
ho fatto è stata quella di prendere immediatamente delle decisioni con chi ne sapeva più di me, cioè i tre dirigenti superstiti. Inoltre il senso di responsabilità che
un nuovo sindaco deve avere, secondo
me, è quello di non cambiare tutto quello
che non piace, ma piuttosto incominciare
a capire quali sono le risposte che gli uffici hanno bisogno: perché i loro interrogativi corrispondono ai quesiti dei cittadini».
Parlando di valorizzazione: il titolo di
Sondrio Città alpina 2007 è qualcosa di dovuto o di tardivo?
«Il merito sta sicuramente nell’attività
svolta negli anni dalla città e dai suoi cittadini. In seguito, la litigiosità della politica
e una certa ingerenza da parte delle segreterie di partito non ha fatto certo bene alle sue dinamiche amministrative. Quello
che emerge è che c’era un po’ di disagio e
di non attenzione al particolare. Un fatto
determinante per un capoluogo eletto Città alpina dell’Anno 2007 e la cui collocazione non deve essere solo un’enunciazione legata al fatto di essere situata tra le
montagne, ma piuttosto la esplicita volontà di fare di questa città, una città effettivamente alpina.
Una volontà, dunque, volta a sottolineare gli elementi di forza, come: la qualità
dell’ambiente, la cura dei particolari, la
pulizia e la qualità dei servizi. La rete
della comunità è sana e salda e supportata dalle associazioni che l’hanno fortemente sostenuta, ma questa ha sempre
bisogno di riconoscere nel comune un
luogo dove l’armonia viene evidenziata e
anzi valorizzata. La sicurezza di una città sta anche, ma non solo, nel senso civico e di coesione, nella partecipazione.
È questo, che è venuto a mancare negli
ultimi tempi».
parte, da un punto di vista di gestione del
territorio, e in particolare nella zona della
piana, c’è una forte contraddizione. Il sorgere di capannoni che non hanno certamente la qualità edificatoria, che il nostro
territorio vorrebbe».
Qual è la sua opinione sul tema PGT
e quali i suoi ideali?
«Io sono un difensore della sostenibilità:
seguo attentamente la teoria del professor
Alberto Quadrio Curzio. La direzione da
seguire è quella di sostenere i punti di forza, che sono locali, nell’avanzata della globalizzazione. Questi possono anche essere
di piccola percezione, ma sono valori che
rappresentano autorevolmente il nostro
territorio. Quadrio Curzio dice che ormai
abbiamo perso il treno, ma io non ho perso le speranze e credo che su Sondrio bisogni solo lavorare. La partecipazione e la
condivisione rappresentano il meccanismo per cui si arriverà a dover gestire attraverso un PGT in modo più compartecipato, non un minimo comune denominatore di sistema, ma degli obiettivi e dei
sentimenti. In realtà, dobbiamo avere l’intelligenza e la passione di guardare avanti
senza pensar troppo al ‘latte versato’. Senza aver paura cioè di essere e sentirci diversi o pensare che questa diversità sia un
elemento di debolezza, ma piuttosto convincerci del contrario, cioè che sia la nostra forza».
Pubblica amministrazione. Rispetto
agli anni precedenti cosa c’è di diverso?
«Nel 1994 ricordo che i primi comuni in
Italia in cui si è messa in pratica l’elezione
diretta del sindaco, sono stati Sondrio e
Brescia. Negli anni poi sono seguite le leggi che davano responsabilità ai dirigenti
per arrivare poi a una netta distinzione tra
la parte politica e quella amministrativadirigenziale. Per quanto ci riguarda avevamo ottenuto risultati molto interessanti.
Tant’è che la nomina di un direttore generale fu un’assoluta novità a livello locale. In
questi anni la mancanza di una figura importante come questa è stata registrata come un elemento di debolezza: la struttura
amministrativa deve vivere attraverso le
deleghe che la politica e la legge impongono, ma anche attraverso un sistema di relazioni dove il vertice era il direttore generale. Allora i dirigenti che si trovavano per la
prima volta a dover firmare concessioni,
ordinanze, eccetera, oggi si trovano a voler
di nuovo prendere in mano la situazione,
avendo l’assoluta certezza di avere la fiducia della parte politica e la convinzione di
poter raggiungere una preparazione personale e di struttura idonee, e sufficienti, a
dare le risposte migliori. Non c’è, quindi,
un’ingerenza della politica, ma c’è semmai
il supporto a tutto il sistema strutturale. La
mancanza del direttore generale, così come
mi è stato segnalato dai dirigenti, ha pro-
Senso civico e qualità della vita
sono concetti che lego molto alla
contrattazione, alla perequazione
e alla consensualità. Come si legano questi principi con il suo programma?
«Innanzitutto bisogna essere d’accordo
con me e con quanto ho detto sopra.
Una città alpina come la nostra deve lavorare molto affinché tutto il sistema
provinciale condivida e creda in questo
apparato. Altrimenti si avverte ancora
di più la dicotomia di questa provincia:
dove si dichiara che si fanno le gare di
sci, che si fanno dei parchi, ma dall’altra
8
Il Comune di Sondrio
19-06-2008
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vocato l’incapacità amministrativa di coordinare le varie attività della ‘cosa pubblica’.
Per questo è qualcosa che voglio riproporre con forza. La legge lo suggerisce e inoltre credo che la politica abbia molto da fare, non certamente stare lì a decidere se il
colore della casa di un amico è preferibile
farla in un modo o in un altro. Ci penseranno i dirigenti insieme con i loro collaboratori».
Una suddivisione dei ruoli che intende anche snellire l’aspetto burocratico dell’amministrazione? Cosa ne
pensa delle critiche sui ritardi e l’inefficienza nella P.A.?
«Credo che il tentativo in Italia sia quello
di inneggiare in senso negativo alla burocrazia, scegliendo poi la via della scorciatoia attraverso canali preferenziali. Questo
modo di agire non mi piace. Ci sono degli obblighi e dei doveri dei cittadini che
sono declinati da meccanismi burocratici.
L’importante è che nel momento in cui i
carteggi dalla burocrazia vengono dimenticati in giro sulle scrivanie, ciascuno si
faccia carico e faccia al sua parte. Se c’è
una lentezza nella risposta ai cittadini, il
sindaco o l’assessore di competenza si rivolgerà al direttore generale. Il feedback
della cittadinanza è il segnale di lentezza.
Il direttore generale si farà carico di andare a eliminare gli ingorghi che ostacolano
il lavoro».
Pagina 9
Medicina e politica: il suo antagonista alle elezioni era un medico, lei è
un medico. Come mai c’è questo exploit di politici nel suo settore? Dopo
la medicina alternativa e quella clinica, si parlerà anche di medicina politica per studiare e curare i fenomeni patologici che alterano la vita
pubblica?
«No, questa è una fortuita coincidenza per
me e ‘sfortuita’ per Faggi. Non ci sono ragionamenti che fanno pensare che il medico di base possa avere un’utenza che si
fida di lui e che si possa trasformare in una
solida base di elettorato. Certo io ho un
contatto quotidiano molto alto rispetto
ad altre professioni. In passato chi faceva
politica erano gli avvocati, perché avevano
una maggiore dialettica e potevano presentare meglio i loro programmi. Secondo
me è tutto un caso, ma c’è da dire che qui
a Sondrio è successo. Inoltre, Molteni è
stato un po’ una cosa editata e spinta dai
cittadini sull’onda della precedente esperienza amministrativa (nove anni non sono pochi). Si dice: ‘Quando c’era lui i treni arrivavano’, riferito a Benito Mussolini;
a me spesso chi mi incontrava diceva:
‘Quando c’era lei si mangiava anche per
terra’. La cosa non è che mi facesse tanto
piacere, perché è un po’ la passione degli
italiani quella di guardare sempre al passato. Poi dire: ‘La città è malata ha bisogno
di medici’, la malattia a cui ci si riferisce
non è di quelle che si possono curare con
una medicina, una supposta o un’iniezione. In realtà si tratta di un lavoro molto
più complesso e multidisciplinare, dove la
medicina ha poco spazio».
l’intervista
ché si perde tempo e soldi, ma invece avere la correttezza di proseguire e finire il cominciato. Tutti i lavori che sono stati messi in piedi continueranno. Questi lavori se
c’è stato un passaggio che ha virato più
verso l’interesse privato, come risultato finale dovrà avere più l’interesse pubblico,
quindi ad esempio le piazze, dove sotto
sono stati costruiti dei parcheggi, sopra
dovranno essere bellissime».
Ecomostri valtellinesi e legge sui
Beni Culturali e Paesaggistici. Crede
che si potrebbe applicare la legge in
provincia di Sondrio per eliminare
qualche ‘mostro’ edilizio?
«Mi ricordo qualche anno fa una brochure che diceva: ‘Iniziato risanamento del
centro storico’. Dopodiché si sono abbattuti dei vecchi palazzi e si è costruito qualcosa di abominevole vicino alla chiesa. Più
volte ho pensato: ‘Oh come sarebbe bello
avere le risorse finanziarie per comprare
un piano all’anno di quel mostro e cominciare a scendere di un piano ogni anno’. So che sarebbe un impegno finanziario esagerato, ma mi piacerebbe rifare il sistema di ‘risanamento’, così come era stato definito allora, per riportare a certe situazioni molto più apprezzate. Negli anni
Sessanta il fatto di andare ad abbattere
una casa vecchia, perché lì bisognava andare a costruire tutti i servizi, significava
vendere le stüe che adornavano quei palazzi e in cambio ottenere le moderne cuA proposito di ripristinare ruoli e
cine americane rivestite di formaldeide.
strutture, come sarebbe vista la riL’avvento della modernità. Oggi in quel
costituzione di una scuola per la P.A.
contesto il nostro territorio è più moderin Italia?
no se ha le stüe, se ha le mucche, se ha gli
«Trovo che dare una risposta a questa
alpeggi e se ha i rifugi di montagna.
domanda sia piuttosto complicato.
Quindi anche la collocazione viene
Non si cresce se c’è un’ingerenza vista in un modo completamente diNon mi voglio piccare di quello che
vuole dare consigli a livello naziona- della politica, si cresce solo se si è verso e se ci fossero risorse per riporle. Credo però che dare l’opportuni- messi nelle condizioni di imparare
tare il carattere valtellinese in città,
tà ai dirigenti giovani, che crescono
mi piacerebbe usufruirne».
in comune, che sono aiutati da un il mestiere, di conoscere le leggi,
Pensando al futuro e al PGT, codirettore o da altri dirigenti che han- di vedere quali sono i propri
sa bisognerebbe inventarsi per
no più esperienza di loro, permetta compiti e le proprie funzioni
la provincia di Sondrio?
di crescere e di formarsi sul campo.
«L’urbanistica, per le mie modeste
Perché non si cresce se c’è un’ingeQual saranno i primi passi del sindaconoscenze, anche all’estero, ad esempio
renza della politica, si cresce solo se si è
co Molteni?
in Germania, si dedica molto di più ad abmessi nelle condizioni di imparare il me«Il cittadino ha bisogno di un segnale: il
battere cose costruite nel passato e che non
stiere, di conoscere le leggi, di vedere quaprimo che si deve dare è quello di ripulire
sono più attuali. La stessa sistemazione del
li sono i propri compiti e le proprie funla città dalla sporcizia, perché bisogna fare
territorio non è più quella di fare grandi
zioni. Certamente ci sono relazioni, corsi
uno sforzo maggiore rispetto alla precescogliere in cemento per i fiumi, ma di rie momenti di formazione, che è utile che
dente amministrazione; l’altro invece depristinare l’ante.
i dirigenti frequentino, perché il cambianota un senso di intelligenza e serietà nei
Siamo un po’ in ritardo, ma è già interesmento è talmente veloce che un bravo diconfronti della città, al di la delle dovute
sante poter aggregare intorno a questo
rigente oggi, se sta fermo e non si aggiorverifiche, bisogna concludere le opere inipensiero un po’ di menti, perché il nostro
na, nel giro di un anno diventa un pessiziate perché sono il risultato di passaggi
territorio, mi riferisco alla zona della piana
mo dirigente. Tutto quello che arriva codemocratici in consiglio comunale. Un
e quindi a un pezzo di Sondrio, non è un
me sollecitazione o fame di conoscenza da
amministratore serio non dovrebbe smonbell’esempio per chi viene invitato qui.
parte dei principali attori, ovviamente,
tare le cose iniziate solo per principio, per‘Vieni da noi che siamo una zona alpina’?
troverà il mio consenso».
‘
’
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l’intervista
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Il nostro confine alpino si è alzato sempre
di più e quindi bisogna andare oltre i
2.500 metri di quota prima di dire che
iniziano le montagne. Non è bella cosa.
La montagna inizia subito da Colico, anzi
un po’ prima».
Le comunità montane in Valtellina
mi pare funzionino bene, lei cosa ne
pensa?
elemento che è il BIM (Bacino Imbrifero
Montano dell’Adda), che se ai tempi è
stato una genialata. Infatti, le società che
sfruttavano il territorio per la produzione
di energia elettrica dovevano confrontarsi
con il piccolo comunello perché per rovinare l’ambiente dovevano offrire un indennizzo.
Il fatto che sia stata costituita una comunità attraverso il BIM, ha reso più forti
questi comuni nei confronti di questo legittimo potere industriale, ma oggi non è
più necessario. Anzi, essendo il BIM parte dell’Amministrazione provinciale, per
me sarebbe importante che solo quest’ultima mantenesse il suo ruolo e che venissero tolte Cm e BIM. Vedrai che a quel
punto le risorse si trovano più facilmente,
«Bel tema. Le questioni sono queste: innanzitutto una è il costo della politica.
Sono dell’idea che a Roma ci sia la ‘casta’,
ma come in tutti gli altri territori. Le comunità montane e tutti i luoghi di sottogoverno sono certamente, in senso etico,
l’espressione del sistema dove c’è più
sperpero. Questo proprio perché ci sono
risorse finanziarie, che non
sempre devono essere sotto
controllo del cittadino. Le Cm
Riconosco nell’Amministrazione
hanno in mano risorse finanprovinciale
un ruolo importante
ziarie che arrivano da fonti codi
coordinamento
del territorio
me il BIM (Bacino Imbrifero
Montano dell’Adda) o le fonti
regionali, ma mai devono rispondere al cittadino. Quindi queste cose
perché cominciano a girare di più. È utipermettono a ‘qualcuno’ di avere una
le però che anche le istituzioni tornino ad
buona indennità di carica e di utilizzare
essere vere ‘Istituzioni’ e non i luoghi dorisorse finanziarie, che non sono margive i partiti possono, attraverso i loro rapnali, quando le stesse potrebbero contripresentanti, esprimere maggiore potere in
buire in modo più determinato se gestite
base al fatto che uno o l’altro partito siadai sindaci».
no più in voga. Non ho grande memoria,
però un po’ di vecchi sindaci e esponenti
Allora perché sarebbero state creadella politica di una volta li conosco, e
te queste strutture?
devo dire che il senso istituzionale era più
«Forse nel passato c’era bisogno di un siforte».
stema di aggregazione comunale, per via
Da cosa dipendeva questa forza?
del processo che avrebbe portato alla
«Forse siccome si era un po’ tutti deboli,
chiusura dei comuni. Questo processo in
si arrivava da dopo la guerra e da morealtà non è mai stato avviato e quindi ci
menti di difficoltà, valeva più il risultato
sono ancora tutti i piccoli comuni con le
finale condiviso da tutti e con tutti.
loro strutture, che non sono ancora state
Oggi succede che ‘o appartieni al mio
sostituite dalla comunità montana. Per
partito alla mia corrente e allora ricevi ritutto questo ci sono: una spesa e un prosorse e il tuo comune avrà un vantaggio,
cesso intermedio. In più lì dentro non ci
oppure sei fuori’. Credo che questo comsono eletti dal cittadino in modo diretto;
portamento debba finire. Riconosco neluna delle caratteristiche positive delle elel’Amministrazione provinciale un ruolo
zioni comunali e provinciali, è che i cittaimportante di coordinamento del territodini scelgono con la preferenza a chi affirio perché da lì deve emergere, forte, la
dare il potere politico. Non lo si fa nempolitica di un intero sistema alpino. Gli
meno nelle elezioni politiche nazionali e
altri enti sono un po’ delle sovrastrutture.
sarebbe utile che tornasse la preferenza.
Per l’unione dei comuni esistono leggi
Quindi il direttivo della Cm è il risultato
emanate anche dopo le Cm, che danno
di intrecci di partiti, che esprimono il lorisorse finanziari ai piccoli comuni per
ro presidente, e in qualche modo svicolaaggregarsi. È un processo che ha avuto
no dal consenso che il cittadino poterebmolte difficoltà e che è stato visto solo cobe esprimere».
me un modo per accedere a cospicui fiCosa le piacerebbe succedesse innanziamenti. Però si deve sposare il convece?
cetto che o si hanno delle dimensioni suf«Mi piacerebbe che nel nostro territorio
ficienti o altrimenti quelli che patiscono
delle 5 comunità montane se ne facesse
di più di questa carenza sono i cittadini,
una. Accanto a queste però c’è un altro
che non ricevono un sistema di servizi
‘
’
10
che è uguale dalle altre parti. Ad esempio
a Sondrio c’è una lista d’attesa per l’asilo
nido, che negli altri comuni intorno non
c’è. Questo per il semplice fatto che qui
c’è l’asilo nido e in altri piccoli comuni
l’asilo nido non c’è. Io mi chiedo: per
quale motivo i cittadini non possono avere l’asilo nido e devono usufruire di quello di Sondrio? E come per questo altri
servizi, che sono necessari?».
CONVENZIONE PER
LA PROTEZIONE DELLE ALPI
La Convenzione per la protezione
delle Alpi é una convenzione quadro intesa a salvaguardare l’ecosistema naturale delle Alpi e a promuovere lo sviluppo sostenibile in
quest’area, tutelando gli interessi
economici e culturali delle popolazioni residenti dei Paesi aderenti.
Al tempo stesso quest’area riveste una grandissima importanza
anche per le regioni extra-alpine
per molteplici ragioni, non ultima
quella delle Alpi storicamente attraversate da grandi vie di comunicazione.
La Convenzione quindi muove
dalla considerazione che un crescente sfruttamento da parte dell’uomo possa minacciare il territorio alpino e le sue funzioni ecologiche in misura sempre maggiore,
e che solamente l’armonizzazione
degli interessi economici con le
esigenze ecologiche può prevenire danni, la cui riparazione, se
possibile, comporterebbe grande
dispendio di risorse e di tempo.
Sulla base di tali considerazioni i
Paesi dell’Arco Alpino riuniti per la
prima volta a Berchtesgaden dal 9
all’11 ottobre del 1989 hanno convenuto di stipulare la Convenzione
per la protezione delle Alpi firmata
il 7 novembre del 1991. Essa costituisce così il positivo esito di
una prima fase che riconosce le
Alpi come spazio unitario in una
prospettiva globale, cioè uno spazio caratterizzato dall’insieme e
dall’interdipendenza di natura,
economia e cultura, le cui diverse
specificità si traducono in un’identità che richiede una tutela sovranazionale.
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l’approfondimento
Modulistica, PGT
e catasto
Esistono ambiti nella Pubblica amministrazione in cui
il lavoro del libero professionista, dal punto di vista
operativo, non è agevolato. Nonostante vi siano leggi
che tendono alla trasparenza dei dati e alla loro
semplificazione non mancano i problemi.
Daniela Castelli
l consigliere del Collegio dei Geometri di
Varese e Consigliere Nazionale del Sindacato di Categoria Federgeometri, Ermanno Porrini si occupa di progettazione e
direzione lavori, di rilievi topografici e catasto, oltre che certificazioni energetiche, settore recentemente intrapreso in base alle ultime disposizioni regionali.
I
Geometra Porrini, ci parli del suo rapporto con la Pubblica amministrazione.
«Oltre ad essere un professionista la mia
passione politica mi porta ad occuparmi attivamente della vita sociale. Una recente
esperienza da assessore al Territorio a Samarate, un Comune nell’area aeroportuale di
Malpensa, e attualmente il ruolo di consigliere comunale nel mio Comune, Brebbia,
mi hanno dato la possibilità di comprendere meglio il rapporto tra professione e Pubblica amministrazione e capire come interfacciarle adeguatamente».
Modulistica e professione, quali sono
i problemi riscontrati nella pratica?
«Questa è una nota dolente, nonostante il
legislatore abbia cercato di porre ordine in
questo campo, la maggior parte dei comuni si sbizzarrisce a introdurre e modificare
continuamente la modulistica tecnica,
creando non poche difficoltà ai professionisti. Vengono richiesti dati che variano da
comune a comune e che a volte sono inutili o già in possesso della P.A. Sono sempre
di più le lamentele per la difficoltà operativa sul campo: negli scorsi giorni un collega
mi riferiva che un comune della zona ha
introdotto una nuova modulistica talmente complessa che ha dovuto telefonare ben
otto volte al tecnico per riuscire a compilarla. Oltre a innumerevoli dati e dichiarazioni di vario genere erano inoltre richieste
le fotocopie della carta d’identità del committente, del progettista e del direttore la-
vori. Il più delle volte oltre alle normali dichiarazioni dovute per legge ne vengono richieste altre introdotte per riversare sul
professionista le responsabilità che le Pubbliche amministrazioni non si vogliono assumere».
La legge cosa prevede?
«La Legge 29 luglio 2003, n. 229 - Interventi in materia di qualità della regolazione,
riassetto normativo e codificazione. (Legge
di semplificazione 2001) - è la più recente di
una serie di leggi che a partire dall’inizio degli anni Novanta, ha cercato di dare un forte impulso ed effettuare un’intensa attività
di semplificazione che è stata avviata a partire dalla legge n. 59 del 1997 e dalla legge
n. 127 del 1997, e con le successive leggi di
semplificazione. Con la riforma del Titolo V
della Costituzione il baricentro dell’attività
di semplificazione si sposta in larga misura a
livello delle Regioni. Si parla di semplificazione dei procedimenti amministrativi e
nella medesima legge si invita all’uso di una
modulistica semplifica.
L’articolo 5 della Legge Regionale 2 febbraio
2007, n. 1 - Strumenti di competitività per
le imprese e per il territorio della Lombardia, prevede una semplificazione dei rapporti, la predisposizione di una modulistica
unificata e la standardizzazione degli allegati per le amministrazioni.
Con la pubblicazione del Regolamento Edilizio tipo della Regione Lombardia è stata
messa a disposizione una modulistica unificata che avrebbe dovuto avere valenza su
tutto il territorio regionale ma oggi molti
comuni si rifiutano di accettare denunce di
inizio attività edilizia o richieste di permesso
a costruire se non sono redatti sul modulo
che essi hanno predisposto. So che si tratta
di una pretesa infondata, ma la maggior parte dei professionisti piuttosto che scontrarsi
con un’amministrazione, torna in ufficio,
cambia la modulistica e la ripresenta».
Quanti ritardi si accumulano in questi
casi?
«In effetti è necessario predisporre nuovamente parte di una documentazione già redatta, magari integrarla con qualche altro
documento, con un aggravio non indifferente di costi e tempi che si vanno ad assommare a quelli necessari per il rilascio
dell’atto da parte del comune. Tempi che
normalmente vanno ben oltre quelle che
sono le disposizioni di Legge vuoi per gli
adempimenti burocratici sempre più pesanti vuoi per il sottodimensionamento addirittura a metà organico di molti Uffici Tecnici comunali.
Oggi la burocrazia è talmente ingente, che
ad esempio in un Comune come il mio, di
3.200 abitanti, il settore tecnico per essere
efficiente necessiterebbe di quattro tecnici e
due segretarie da ripartire tra Edilizia Privata e Lavori Pubblici. A ciò si dovrebbe aggiungere un impegno costante dedicato alla
formazione, indispensabile per restare al
passo con i tempi in un panorama normativo in continua evoluzione.
Ad esempio, i corsi che vengono svolti dalla Fondazione ‘de iure publico’ sono molto
utili e interessanti per noi professionisti, ma
se non vi è la presenza anche dei tecnici comunali è difficile riuscire ad instaurare un
dialogo con la Pubblica Amministrazione
non trovando una convergenza su quello
che apprendiamo da autorevoli docenti.
Nell’ultimo corso di approfondimento che
si sta tenendo presso il nostro Collegio ho
notato la presenza di alcuni tecnici comunali e questo è molto positivo. Dal 2010 per
i geometri scatta l’obbligo della formazione
continua ma la maggior parte di noi si è già
attivata in questo periodo facoltativo; condivido la linea del presidente del Consiglio
Nazionale il geometra Fausto Savoldi, che
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l’approfondimento
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Pagina 12
in una recente intervista apparsa su Italia
Oggi del 5/7/2008 ha rilasciato una dichiarazione in materia di formazione professionale continua degli iscritti ‘non escludendo
anche di allontanare chi non fa un aggiornamento indispensabile per esercitare con qualità la professione’. Ci vorrebbe la medesima
condotta anche nella Pubblica amministrazione».
Come pensa che la P.A. affronterà il
passaggio da PRG a PGT?
mine per l’entrata in vigore della Legge sul
PGT. Il nostro territorio necessita di essere
tutelato da un’edificazione esasperata ed
estranea alle radici culturali delle nostre tradizioni, se il PGT sarà rispettoso della progettazione partecipata con la cittadinanza,
dei criteri di compensazione, della perequazione urbanistica e della logica territoriale
sarà sicuramente uno strumento positivo,
speriamo che si vada veramente in questa
direzione. Il PGT piuttosto che erodere altre porzioni di territorio dovrebbe incentivare il recupero del grande patrimonio edilizio che abbiamo nei centri storici oggi
sempre più abbandonati e degradati».
ma non troppo, di poter intervenire sugli
estimi catastali per rimpinguare le finanze
locali sempre più scarseggianti.
Per fortuna una recentissima sentenza del
Tar del Lazio ha sancito che: ‘L’attribuzione
ai Comuni delle funzioni catastali è un’opzione non prevista dalla legge’. La speranza
è che vi sia un’inversione di rotta rispetto al
cosiddetto decentramento verso i Comuni
delle funzioni relative al catasto.
Perché è stato deciso di ritoccare
«La maggior parte delle amministrazioni
questo sistema piuttosto all’avanpubbliche sono ancora in alto mare con la
guardia?
redazione del Piano di Governo del Territo«Non trovo una logica se non quella che lo
rio, nuovo strumento urbanistico enStato stava cercando di spingere i Cotrato in vigore nel 2005; nonostante la
muni ad autofinanziarsi in prospettiva
Il più delle volte oltre alle normali di ulteriori tagli ai loro bilanci. Probaprossimità con il termine ultimo per
l’adozione previsto per il 31/3/2009 dichiarazioni dovute per legge ne
bilmente nei piani del precedente gosono pochi i comuni che hanno provverno c’era anche lo smantellamento
veduto a realizzarlo. È un nuovo stru- vengono richieste altre introdotte
delle Agenzie del Territorio e il trasferimento per governare il territorio che per riversare sul professionista
mento del suo personale, e dei suoi coha colto alla sprovvista molti ammini- le responsabilità
sti, ai comuni. Gli amministratori costratori ed altrettanti urbanisti, concetmunali non hanno analizzato approti nuovi e innovativi che hanno ben
fonditamente la questione, giunti al terpoco a che fare con la pianificazione urbanimine ultimo per l’adesione si sono affidati
Catasto ai Comuni: un argomento parstica degli ultimi 30 anni.
frettolosamente a qualche parere ‘di parte’
ticolarmente d’attualità per le recenti
Speriamo che gli Amministratori, e i loro
che ha fatto loro intravedere solo la possibimodifiche apportate dalle leggi goverurbanisti, sappiano cogliere appieno i prinlità di nuove entrate senza sottoporre una
native sullo smantellamento del servicipi ispiratori della legge e le opportunità ofrealistica proiezione di tutti gli oneri e le inzio. Cosa ne pensa lei come professioferte, diversamente i nuovi strumenti urbacombenze derivanti.
nista e il Collegio dei Geometri di Vanistici non saranno altro che dei PRG traverese del nuovo sistema programmato?
stiti da PGT, difatti se cambia la normativa
«Stiamo assistendo quasi impotenti allo
Cosa comporta questa procedura
urbanistica, ma non cambia la mentalità
smantellamento del Catasto, nella nostra
nuova?
delle persone è difficile pensare a un’innovaprovincia c’è stata una forte aggregazione
«Maggiori costi per il cittadino ed un pegzione tout court e a un cambiamento di padelle P.A. che ha portato alla formazione di
gioramento della qualità del servizio! L’Agina come dovrebbe essere».
8 diversi poli catastali, aderendo ad un progenzia del Territorio di Varese riesce a fornigetto governativo assurdo che non avrà nesre un servizio di qualità al cittadino con una
sun vantaggio concreto per il cittadino e
Dal punto di vista professionale cosa
disponibilità di personale pari a circa 104
graverà ulteriormente sulle sue tasche.
pensa del PGT?
unità a fronte della gestione di 141 ComuA partire dagli anni Novanta il Catasto, ora
ni.
«Vedo una novità con un ritorno a saldi
Agenzia del Territorio, ha fatto dei passi da
Nel territorio in cui opero per la maggiore
principi del passato: i primi Piani Regolatogigante e grazie anche alle nuove responsaben 45 comuni con un bacino di utenza di
ri risalenti agli anni Settanta rimarcavano il
bilità ed incombenze poste in capo ai pro110.000 cittadini si sono associati nel ‘Polo
tessuto urbanistico del nostro territorio con
fessionisti, oggi è giunto ad un livello qualiCatastale di Gavirate’ per l’esercizio di alcudiversi azzonamenti; usualmente un centro
tativo impensabile solo 25 anni fa. Tutti i
ne funzioni catastali, è del tutto evidente
storico con un’edificabilità elevata, una parsuoi atti sono stati informatizzati e le banche non potranno garantire i livelli minimi
te di contorno con una densità minore e via
che dati vengono aggiornate in tempo reale,
previsti nella Carta della Qualità dei Servizi
decrescendo verso la periferia. Negli anni
i suoi servizi sono raggiungibili telematicaadottata dall’Ufficio di Varese con un bilansuccessivi la pianificazione si è spostata vermente ed oggi dal mio ufficio posso effetcio annuo di 110.000 (1,00 euro per abiso l’edificazione a macchia di leopardo, sentuare una visura, consultare e stampare la
tante, cifra esposta in fase di deliberazione
za alcun senso urbanistico, se non quello
mappa o inviare una pratica catastale senza
consiliare). Se questi aspetti riguardano il
della logica di favoritismo per alcuni cittadilimiti di orario. Le pubbliche amministracittadino ed il lato economico della questioni rispetto ad altri. Abbiamo PRG che paszioni possono usufruire gratuitamente del
ne c’è invece grande preoccupazione anche
sano da un tessuto urbanistico omogeneo a
‘Portale per i comuni’ un nuovo servizio tedal punto di vista professionale: il Catasto
‘francobolli’ con alta densità edilizia, a zone
lematico che mette a disposizione i dati canon è materia semplice, occorrono anni di
inedificabili senza una logica territoriale.
tastali agli Enti locali che ne facciano richiestudio ed esperienza, come potrà essere forCon i PRG molti Amministratori rispondesta per svolgere le proprie attività istituziomato a breve del personale all’altezza della
vano ai bisogni del momento del cittadino a
nali, oltre che di controllo e lotta all’evasiosituazione? Da un paio di anni a questa parsuon di varianti puntuali con la Legge Rene in materia di fiscalità degli immobili.
te ho partecipato a diversi convegni regionagionale 23/97, senza affrontare il concetto
Ciò nonostante molti comuni dopo aver
li e nazionali e laddove già sono costituiti i
della programmazione urbanistica, pensi
trascurato questa preziosa opportunità hanpoli catastali le lamentele dei professionisti
che il Comune in cui risiedo in 6 anni ha
no invece deliberato di assumere le funzioni
sono unanimi, i tecnici comunali investiti
approvato ben 39 varianti puntuali ex Legcatastali, già egregiamente svolte dalla locale
delle funzioni catastali prendono grandi
ge Regionale 23/97, oltre ad una variante
Agenzia del Territorio, con il fine recondito,
cantonate normative e di principio».
generale che non è riuscito a portare a ter-
‘
’
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la testimonianza
Questioni tra
pubblico e privato
Luca Colombo è un architetto libero
professionista, che si occupa di offrire
consulenze e servizi di carattere
immobiliare a ditte e aziende del
settore produttivo e commerciale
della Brianza lecchese, che ne
facciano richiesta.
Daniela Castelli
uca Colombo si è laureato nell’88 e
dai primi anni del 1990 esercita in
forma autonoma l’attività di consulente in uno studio a Civate. Il settore
è quello progettuale. Collabora con diversi studi di progettazione della Brianza
e sviluppa contatti diretti con diverse società, in forma continuativa o occasionale, relativi al settore commerciale. Le sue
ricerche di mercato sono rivolte a aree
edificabili di carattere industriale, quindi
produttivo, oppure nei confronti di fabbricati da riconvertire o da adattare alle
proprie esigenze. L’architetto Colombo
ha molte richieste che riguardano le aree
industriali, perché il territorio della provincia lecchese, nonostante un periodo
economico non proprio fertile, ben si
presta a questo tipo di attività. «Infatti, dice - la richiesta è discreta, ma non è
sempre facile trovare e proporre soluzioni a queste società». Scopriamo perché.
L
praio di regole che si
frappongono fra lei e
il conseguimento degli ideali e obiettivi
della società imprenditrice. Le difficoltà
sono concentrate soprattutto su procedure urbanistiche che,
di norma, dovrebbero essere state snellite
e agevolate in virtù
delle disposizioni introdotte dalla nuova
legge regionale, ma
che in realtà per diverse amministrazioni - per fortuna non
tutte - si traducono
in procedure lente o
articolate, che a volte
davvero stupiscono».
In questo settore qual è il problema
a monte?
Quali sono le garanzie per queste
imprese produttrici che tentano il
salto?
L’architetto Luca Colombo offre le sue consulenze soprattutto
«Nella nostra realtà le aree a espansione
su aree edificabili di carattere industriale.
industriale sono limitate, e, inoltre, quelle poche che essitono assumono prezzi
per ampliarsi potenzialmente e avere
«Oggigiorno nei confronti di queste soingenti. Il problema a monte è che molmaggiori opportunità in aree e nazioni
cietà che hanno bisogno di certezze non
ti imprenditori non sono consapevoli
limitrofe. Nel momento in cui si appreci sono garandelle difficoltà a cui
stano a trovare un’area industriale dispozie di immevanno incontro: sia
nel momento in cui
Il problema a monte è che diatezza, tut- nibile e, anche se la trovano, il ginepraio
di disposizioni, vincoli, normative e legun’azienda cerca di molti imprenditori non sono t’altro. Spesso
gi, che, seppur giuste, ne seguono, limile aziende hantrovare questo tipo di
tano la necessità immediata di queste
no la necessità
aree, sia quando, una consapevoli delle difficoltà
aziende di conoscere l’eventuale possibidi lasciare il
volta trovate, deve a cui vanno incontro
lità di sfruttamento. Le amministrazioni,
loro territorio
districarsi nel gine-
‘
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la testimonianza
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del resto, con questo atteggiamento, non
si manifestano benevole o in grado di
soddisfare queste esigenze, e non fanno
altro che allontanare le potenziali nuove
clientele imprenditoriali. Questo accade,
nonostante il fatto che ci siano ad oggi
delle possibilità urbanistiche, che potenzialmente possono agevolare un certo tipo di interventi».
A cosa si riferisce?
«Parliamo tanto di urbanistica negoziata
o consensuale, ma molte amministrazioni non sono, a mio modesto avviso, o
disponibili o al corrente fino in fondo
per affrontare un confronto di questo
genere, se non con tempi biblici. Un’azienda che ha bisogno di sapere nell’arco
di sei o dodici mesi la disponibilità di un
sito non ha risposte - in un senso o nell’altro -, per una sorta di indecisione da
parte dell’amministrazioni, e quindi le
aziende dirottano il loro interesse su altri
ambiti oppure devono rivedere il loro assetto di sviluppo».
Quindi lei cosa consiglia di fare?
stratori vengono sensibilizzati ad affrontare questo tipo di procedure in modo
concreto».
Ci sono esempi in Europa di pianificazione urbanistica industriale a cui
ci potremmo ispirare?
«Il rapporto dialettico in paesi come
Francia e Germania, consente all’amministrazione locale di andare incontro alle imprese, mettendo a disposizione immobili o aree, o altre possibilità di edificabilità, a fronte di impegni da parte
delle aziende, di produttività, risultati,
ecc. Siccome abbiamo dei riferimenti al
di là delle Alpi, che ci consentono di
avere un termine di paragone sulla fattibilità e le tempistiche, che riguardano
questo settore, piuttosto eclatanti - cioè
un terzo del tempo previsto in Italia - il
fatto denuncia anche da parte nostra
l’incapacità di adattamento allo sviluppo
europeo, che ci vede costantemente all’inseguimento di realtà come quella
francese.
Naturalmente non sto parlando di azioni effettuate o da effettuare nell’Est dell’Europa, dove ci sono mille agevolazioni, ma in nazioni con una cultura e una
crescita storico-economica simile alla
nostra. Inoltre, non si parla di aree che
rivestono valori ambientali che, una volta modificati, possono creare una situazione di compromissione degli equilibri
morfologici o quant’altro, bensì di aree
vocate a una industrializzazione di completamento o accorpamento, che prima
di avere un certo tipo di assenso spesso e
volentieri perdono tempo e opportunità
nella burocrazia.
Cosa hanno Francia e Germania più
di noi oltre alla disponibilità delle
amministrazioni?
«Hanno le aree, l’opportunità e la disponibilità di edificare sia ex novo che per
ristrutturazione. Le regole da rispettare
per questi procedimenti non sono poi
tanto diverse dalle nostre. Non ci sono
modi insoliti di affrontare la burocrazia.
Il master plan non è dunque molto più
articolato del nostro. Insomma, la realtà
francese o tedesca non si discosta da
quella italiana, non siamo di fronte ad
amministrazioni diverse dal punto di vista di organizzazione politica e geografica, come potrebbero essere le realtà oltreoceano. L’unico problema è proprio
che non tutte le nostre amministrazioni
sono abbastanza decise o volenterose
quando debbono affrontare delle procedure squisitamente in variante ai loro
Piani Regolatori Generali vigenti o Piani
di Gestione del Territorio, che si stanno
adesso adottando».
La risoluzione di tale empasse, oltre
a una maggiore informazione, quale
altra potrebbe essere?
«La necessità è quella di far capire che il
buon esempio esiste.
«Le forze politiche dovrebbero essere più
Sarebbe dunque opportuno avere la posvicine al privato imprenditore e anche,
sibilità di mostrare gli interventi più
oggettivamente, saper dialogare meglio e
esemplari e realizzati in virtù di queste
di più con le associazioni di categoria,
nuove disposizioni urbanistiche. Magari
come l’Unione industriali o artigiani.
proprio durante corsi e convegni, affinMolte delle questioni sollevate, infatti, si
ché sia sensibilizzata l’attività dei profesarenano proprio di fronte ad alcune realsionisti e delle amministrazioni sul recetà amministrative, che per varie ragioni
pimento delle nuove indicazioni dell’ursono lente nell’attuare determinate strabanistica negoziata. Spesso, infatti, quetegie burocratiche. In Italia ci sono siste rimangono sulla carta come sole distuazioni che saranno sicuramente miposizioni di legge e non vengono prese
gliori della nostra, ma dubito fortemenin considerazione o, benché mete. Mi rendo conto che il nostro è
no, attuate.
un territorio bello e anche con
L’iniziativa consentirebbe di porIl rapporto dialettico in paesi come tanti vincoli, ma mi risulta che
tare ad esempio gli interventi fatti Francia e Germania, consente
fuori di qui ci siano altrettante
sfruttando tutte le opportunità
di questo tipo. Nel terriall’amministrazione locale di andare difficoltà
contenute nelle disposizioni cotorio lecchese ci vogliono mesi e
nosciute. Alcuni ho avuto modo incontro alle imprese
mesi di burocrazia urbanistica nei
di svilupparli io stesso in collaboconfronti delle amministrazioni
razione con altri professionisti e la
per portare a casa dei risultati. In
garanzia di successo esiste.
Ciò riguarda sia le amministrazioni, che
questo ha un suo determinante peso anQuesto modo di porsi davanti a funziopotrebbero valorizzare determinati amche la componente politica, che, a mio
nari pubblici e operatori privati, servibiti di territorio sia le aziende, che poavviso, innesca ritardi ulteriori e risposte
rebbe a far capire agli imprenditori che le
trebbero mettere a frutto degli investinon certe».
possibilità urbanistiche esistono, anche
menti, che oggi come oggi, sarebbero efse sono articolate, e proprio per questo
fettivamente perseguibili.
Cosa si auspica per il futuro?
necessitano di essere sfruttate e seguite
Inoltre, per mia conoscenza la maggiore
«Che il settore produttivo sappia organizda professionisti.
esigenza delle aziende è di avere le rispozare e ottenere un maggior connubio,
Inoltre, che l’opportunità di essere meste a brevissimo termine, perché nessuna
una sinergia migliore tra pubblico e priglio introdotte e conosciute, consentidi quelle che conosco, coi tempi che corvato, come dovrebbe essere, e sostenere la
rebbe di non incappare nei malintesi;
rono, può permettersi di fare dei piani
nuova urbanistica, anche se in realtà quedall’altro lato professionisti e amminieconomici a media e lunga distanza».
sto aspetto è ancora poco stimolato».
‘
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demanio
Le innumerevoli
facce del demanio
a devoluzione delle competenze, la
Gestione associata, il Consorzio del
Lario e dei Laghi Minori e infine la
costituzione di un ente guidato da un
Consiglio direttivo e composto da 62 comuni. Questo è l’iter di crescita e sviluppo dell’istituzione, che consente di far
percepire il Demanio del Lario e dei laghi minori, non solo come pura ‘burocrazia’, ma come realizzazione del vero
senso del legame tra cittadino e demanio, e di conseguenza promuove e valorizza il territorio. Luigi Lusardi, da sempre il presidente di questa struttura tanto attiva, ce ne parla
L
Il rapporto
del Consorzio
del Lario e dei laghi
minori con il Demanio:
l’utilità di una gestione
che si occupa
di mettere ordine
laddove è necessario,
di ricercare
le soluzioni per
il Piano di Bacino
e anche quelle per
una programmazione
infrastrutturale
a lungo termine.
Il demanio lacuale e il Consorzio del
Lario e dei laghi minori. Quali sono i
vostri rapporti?
«Il demanio lacuale è da sempre parte
importante della vita quotidiana del lago
di Como e dei laghi minori e questo è
particolarmente evidente nel legame sentimentale e emotivo che unisce la popolazione allo specchio lacustre, e in generale con il bene demaniale. Ma il legame
sentimentale nasce dalla natura stessa del
demanio lacuale che è pubblico e, quindi, ‘di tutti’.
La volontà politica e amministrativa scaDaniela Castelli
turita da questa percezione
del ‘bene comune’ o, meglio detto, ‘bene demaniale’ si è tradotta nel tempo,
a far data dal D.Lgs.
112/98 per poi arrivare alla oramai conosciuta Legge
regionale n. 22 del 1998,
nell’avvicinare la gestione
del demanio lacuale al cittadino, non più rivolgendosi a Enti superiori, lontani, sconosciuti e impercettibili, ma qui, vicino, all’interno delle mura del
municipio nel proprio comune. La devoluzione delle competenze, quindi, nel
tempo è passata alla Regione Lombardia e poi, con la
sopra citata Legge Regionale n. 22/1998 ai ComuLuigi Lusardi, presidente del Consorzio del Lario.
ni che, capendo da subito
l’importanza di unire le forze e potenzialità, hanno promosso la creazione di una
prima forma associativa di gestione della
delega costituendo, con la collaborazione delle Province di Como e Lecco, la
Gestione associata.
Non tutti hanno partecipato a questa
prima forma di collaborazione, forse
percependo da subito che la gestione del
demanio lacuale non è solo pura ‘burocrazia’ ma il dare un vero senso al legame
cittadino/demanio e dar seguito a varie
iniziative di promozione e valorizzazione
delle aree demaniali che, nel corso dei
tempi, hanno visto un decadimento delle proprie potenzialità a causa della troppa lontananza tra ente gestore e territorio. Questo come spesso accade in Italia,
dove il cittadino ci tiene alla propria terra, al proprio paese e alle radici ove basa
la sua vita ma chi gestisce le cose è un po’
troppo distante dalla realtà e il risultato è
l’abbandono a se stesso di tutto.
Dopo circa un anno di vita, la Gestione
associata pian piano viene abbandonata
e nasce, con nuova forza e vigore il Consorzio del Lario e dei laghi minori che
vede la sua formale costituzione il giorno
27 febbraio 2004.
Ora siamo alla presenza di un nuovo ente, costituito da ben 62 comuni e due
province, guidato da un consiglio direttivo, composto da sette rappresentanti
degli enti consorziati, e diretti dal sottoscritto fin dall’inizio. La sede istituzionale è a Varenna, presso la Villa Monastero
che ben si presta a rappresentare il nostro
ente e che ci è stata concessa dal comune
di Varenna, che ancora ringraziamo».
Il Consorzio di cosa si occupa?
«Il Consorzio segue tante tematiche, per
parlare di tutto ci vorrebbero fascicoli.
Ne evidenzio solo alcuni. Innanzitutto,
la gestione delle aree demaniali comporta l’esecuzione dei vari procedimenti per
il rilascio e/o rinnovo delle concessioni
demaniali, il che prevede la ricezione
delle istanze, la convocazione di conferenze di servizi, l’emanazione di decreti e
tutti gli atti annessi e connessi. Ma quale sia il risultato di detti procedimenti sta
anche nei numeri: si pensi che la Regioil Corriere de iure publico – giugno 2008
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demanio
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to un taglio netto al passato e si è cercaboe o pontili o porti - non è possibile la
ne Lombardia nel 2003 aveva incassato
to di risolvere le questioni celermente e,
balneazione) così come la carenza di at‘solamente’ 900mila euro dagli introiti
soprattutto, nel rispetto delle regole e
tracchi temporanei e, ancora, di razionademaniali e oggi il bilancio consuntivo
della razionale valutazione tecnico/amlità nella localizzazione di approdi. Per
2006 si è fissato ad un incasso da parte
ministrativa.
esempio ci si ritrova con coste cosparse di
del Consorzio di più di 5 milioni di euUn occhio particolare si è rivolto, inolpiccoli approdi, a volte in siti non signiro. Questo non per incapacità della Retre, a tutte quelle azioni di miglioramengione e per chissà quale merito particoficanti, e altri tratti di litorale ove sarebbe
to ambientale, sviluppo e incentivazione
lare, è il frutto del costante, pressante e a
opportuno e anche necessario un approdelle rive lacustri che i vari enti associati
volte spossante impegno di tutti gli opedo ma questo non esiste; il secondo
e non, hanno promosso o hanno intenratori hanno profuso in questo periodo,
aspetto ha a che fare con la mancata vazione di promuovere in futuro.
dagli istruttori delle pratiche, al direttolutazione e pianificazione dell’attuale caIl Consorzio si prende carico dei procere, fino ai componenti del Consiglio di
pacità ricettiva del bacino lacuale e deldimenti autorizzativi anche, e soprattutAmministrazione.
l’incremento esponenziale che, durante
to, di questi interventi e, quindi, ha uno
Ma l’attività dell’ente ‘Consorzio’ non è
gli ultimi anni, ha visto accrescere la prescambio di continuo con tecnici e amgestione di ‘soldi’, è gestione di un patrisenza di imbarcazioni sia a motore che a
ministratori locali.
monio enorme che deve essere valorizzavela, a fronte di una scarsa e inidonea caConsiderato che la normativa in materia
to in modo tale da coordinare ogni intepacità ricettiva delle strutture, pubbliche
demaniale è complessa, ampia e di diffiresse ricorrente in maniera adeguata pase private esistenti in termini numerici, si,
cile interpretazione, si è inoltre promossando attraverso la gestione territoriale e
ma soprattutto in termini di manutenso un importante percorso formativo delo sviluppo economico e turistico, forze
zione e di servizi disponibili. Da un cerdicato ai tecnici degli enti e agli ammitrainanti della nostra realtà.
to punto di vista l’aumento di imbarcanistratori, così da favorire un maggior
Allora il Consorzio ha promosso campazioni può sembrare positivo, perché quedettaglio di conoscenza negli operatori
gne educative e di sensibilizzazione nei
sto è avvenuto grazie anche all’impulso
che sempre più sono a contatto del ‘beconfronti della cittadinanza per far capipositivo dei cantieri nautici oggi esistenti
re che il bene pubblico, proprio
sul lago che hanno incentivato la
perché è di tutti, non può essere
propria economia a seguito dei
Il Consorzio ha promosso campagne
usato (o occupato) indiscriminasuccessi delle proprie imbarcatamente da tutti senza regole, ci educative e di sensibilizzazione nei
zioni negli sport velici a livello
vogliono regole e ci vuole chi ce
internazionale, ma il rischio è di
le fa rispettare. In collaborazione confronti della cittadinanza per far
avere un collasso se il tutto non
con i vari Organi di Polizia si è capire che il bene pubblico, proprio
è monitorato, ben controllato e,
inoltre avviata una campagna di perché è di tutti, non può essere usato soprattutto, pianificato; il terzo,
controlli delle occupazioni, so- (o occupato) indiscriminatamente
invece, ha a che fare con la piaprattutto per le migliaia di imnificazione di settore oggi ancobarcazioni depositate sulle spiag- da tutti senza regole
ra carente e sulla quale stiamo lage e nei porti pubblici senza tivorando; in buona sostanza non
tolo.
vi è ancora una programmazione
ne demaniale’. Il seminario è stato orgaIl Consorzio deve soddisfare le esigenze
di interventi infrastrutturali a lungo ternizzato con la Fondazione ‘de iure publidi chi deve posizionare una boa, di chi
mine, siano essi privati che pubblici, tale
co’ e ha trovato una folta partecipazione.
organizza una manifestazione nautica, di
da sopperire alle necessità che oggi si eviCrediamo sia un buon inizio per un prochi vuole investire nella realizzazione di
denziano e che, proprio grazie questi stuseguo nel tempo nell’approfondimento
un porto turistico o un attracco tempodi, verrà sicuramente riscontrata. Svilupdi una materia giuridica e tecnica di parraneo e chi vuole incentivare uno sport
po che, ovviamente, deve avvenire nel
ticolare importanza».
acquatico. Per esempio, in riferimento a
pieno rispetto delle caratteristiche amquesto ultimo aspetto, si pensi al convebientali e paesaggistiche delle nostre rigno internazionale promosso nel 2007
Quali sono le priorità oggi all’ordine
ve».
per trovare una soluzione alle problemadel giorno del Consorzio?
tiche dovute dalla pratica del kite-surf,
«Una delle priorità che attualmente stiaHa parlato di disordine. Quali interquesto innovativo sport fatto di lunghe
mo affrontando e, progressivamente, riventi avete già attuato per risolvere
corde collegate ad una vela e un surfista
solvendo è la palese e concreta inadeguail problema?
che ha ai piedi una tavola tipo snowtezza infrastrutturale dell’intero bacino
«Quella che abbiamo valutato come caboard. L’incontro ha avuto un significalacuale, soprattutto in termine di ordine
renza infrastrutturale, sia essa relativa ai
tivo esito: la predisposizione e approvae razionalizzazione della attuale dotaziopunti di approdo temporaneo o fisso, è
zione di un apposito regolamento che
ne. La situazione ereditata da anni di mastata sopperita, almeno in parte, inserentuttora vige nel Lario e che acconsente di
la gestione non appare di semplice soludo nella propria programmazione econopraticare questo sport con un certo grazione, questo a causa di almeno tre aspetmica la progettazione e posa in opera di
do di sicurezza.
ti fondamentali. Il primo ha a che fare
pontili di attracco che verrà completata a
Teniamo inoltre conto che negli anni alcon il tremendo disordine che si è evibreve termine (per una completa operaticune situazioni importanti, i contenziosi
denziato nel tempo e che vede boe e imvità nel corso dell’estate).
per esempio avviati dai cantieri nautici
barcazioni sparse lungo le coste in maPer esempio sono stati posati pontili di
nei confronti dell’allora magistrato per il
niera indiscriminata (a scapito della sicuapprodo a Domaso e Gravedona. DuranPo erano situazioni annose mai risolte.
rezza delle aree balneabili poiché, come
te i prossimi mesi verranno collocati nuoAnche in questi confusi contesti si è darisaputo, ove esistenti attracchi - sia essi
vi punti di approdo temporaneo nei co-
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muni di Abbadia Lariana, Griante, Tremezzo, Lenno, Torno, Oliveto Lario e
Bellagio. Sono stati programmati e anche finanziati una serie di interventi di
potenziamento delle strutture esistenti
mediante una manutenzione straordinaria delle opere a terra e a lago, siano esse
realizzate dal Consorzio stesso che dai
comuni. Si sono inoltre effettuati alcuni
interventi diretti e incisivi in collaborazione con la Gestione Navigazione Laghi
per la manutenzione straordinaria e la
messa in sicurezza degli approdi pubblici, come per esempio a Varenna.
Per la valutazione della capacità ricettiva
e la valutazione delle potenzialità attuali
e future del bacino lacuale nonché la
programmazione a lungo termine derivante da detta analisi, il Consorzio ha
promosso, in concerto con le due Province di Como e Lecco, la redazione del
‘Piano di settore del demanio lacuale’,
strumento che farà parte delle pianificazioni territoriali delle due province e che
già oggi vede concretizzarsi la prossima
approvazione delle Linee transitorie del
Piano, utili nel corso della fase gestionale del Piano.
Ma non ci si ferma qui. Le problematiche
che hanno a che fare con i presunti ‘Diritti di pesca’ vantati da alcuni privati, sia
sui laghi minori che sul
Lario, sono alla base di
un tavolo al quale il
Consorzio e la Regione
Lombardia stanno lavorando onde definire
questa problematica
che, incredibilmente, ha
una storia lunga centinaia di anni.
Il Consorzio è, inoltre,
promotore in questi ultimi mesi, di una concertazione tra la Regione Lombardia e tutti i
consorzi lacuali lombardi onde addivenire alla
prossima radicale e
puntuale riforma della
Legge regionale 22/98».
Pagina 17
risorsa di grande valore, sta a noi rappresentanti delle Istituzioni proporre, valutare e, quindi, incentivare e promuovere
questo ‘bene comune’.
Con questa ottica, abbiamo già chiesto
di partecipare in modo decisivo in seno
al Consorzio Adda, l’organo che gestisce
i livelli delle acque
del Lario, così da
risolvere i problemi
che si sono creati
nel corso del tempo. Inoltre verrà
completato l’iter di
studio e approvazione del ‘Piano di
settore del demanio
lacuale’ rendendolo
strumento operativo, parte integrante
dei Piani Territoriali di coordinamento provinciale
delle province di
Como e Lecco, capace di programmare il futuro economico e sociale
del nostro territorio lacuale. Si prevede infine di stu-
demanio
diare e concretizzare un accordo quadro
tra Stato, Regione Lombardia e Consorzio onde riuscire a gestire localmente e
direttamente la navigazione laghi, oggi
gestita a livello governativo. Grandi propositi che però crediamo più che raggiungibili».
E il futuro?
«Il futuro chi lo conosce? Una cosa sicuramente abbiamo nel
cuore: lavoro, sforzo e
piena collaborazione
con tutti i comuni consorziati e anche con coloro che poi decideranno di consorziarsi. Il
demanio lacuale è una
Costa dell'alto Lario
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demanio
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La crisi dei
laghi minori
Diritti di Pesca e ambiti demaniali meno
conosciuti. Il lago di Annone, in provincia
di Lecco, fa parte del Consorzio del Lario
e dei laghi minori, ma la sua storia è
qualcosa a sé. Giuseppe Mauri, presidente
del Consorzio del lago di Annone, racconta
la realtà del piccolo bacino di origine
morenica.
Daniela Castelli
iuseppe Mauri è sindaco del comune di Suello, in provincia di Lecco,
dal 1999. Al suo secondo mandato
come primo cittadino, ricopre da anni anche la carica di presidente del Consorzio
del lago di Annone, uno dei tanti bacini di
origine morenica della zona. La profondità
massima del lago è di undici metri e il suo
perimetro di quindici chilometri.
G
Il quadro della situazione. Cosa si intende per demanialità di un lago?
«Il demanio riguarda la proprietà pubblica
delle acque e quindi il suo utilizzo. Sponde
e rive del lago in genere possono essere
sfruttate attraverso la concessione data dal
Consorzio (in questo caso) del Lario e dei
laghi minori. Il Consorzio del lago di Annone non ha la titolarità di gestione diretta
del demanio: infatti, i cinque comuni che
hanno a suo tempo formato, prima la convenzione e poi il consorzio, hanno aderito
tutti quanti alla costituzione iniziale associata del demanio del Lario e poi sono passati alla formazione del Consorzio. In applicazione alla legge 22 del 1998 della Regione Lombardia, questi cinque comuni
hanno aderito al Consorzio maggiore. Noi
continuiamo ad operare in collaborazione
con i due consorzi, gestiamo più le cose
operative come il livello del lago, la cura
dell’impianto di sifonamento realizzato
l’anno scorso dalla Provincia di Lecco con
fondi messi a disposizione della Regione
Lombardia, il rapporto con le associazioni
ambientaliste, cacciatori e pescatori. Se c’è
il problema, ad esempio, della gestione dei
campeggi, delle autorizzazioni, delle concessioni e della riscossione dei diritti dema-
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niali, ci pensiamo noi. Sui nostri piccoli laghi c’è poco utilizzo in forma privata delle
sponde. C’è stato qualche sporadico esempio di recinzione abusiva di un’area demaniale durante gli anni Settanta, ma nella
stragrande maggioranza del perimetro, le
sponde sono ancora libere e transitabili.
Esistono ville belle nel comune di Annone,
nel bacino di Oggiono, una delle quali è
Villa la Sciara. Un tempo era abitata dal
presidente di Italia Nostra, Notarbartolo di
Sciara».
I Diritti di Pesca. Una situazione controversa ma reale.
«La questione risale a tempi andati: al
Quattrocento. Il lago veniva considerato a
pezze, come un terreno, e i titolari erano i
proprietari. Oggi il privato cittadino se
vuole andare a pescare sul lago oltre alla licenza governativa naturale deve pagare un
ulteriore balzello ai proprietari dei diritti
del lago. Non si può nemmeno navigare
sul lago di Annone, perché fra i diritti che
questi signori vantano, c’è anche l’aspetto
del reclamo di diritto esclusivo, oltre che
di pesca, anche di navigazione. Il comune
di Oggiono ha realizzato un centro remiero con un contributo del 60% da parte
della Regione Lombardia, che è fermo da
circa cinque anno proprio per questo motivo. Qualche volta in caso di manifestazione ci siamo trovati a dover combattere
con la contrarietà dei titolari dei diritti».
Quali sono le eventuali soluzioni per
una situazione di questo genere?
«Noi siamo attualmente impegnati nel cercare di arrivare almeno al riconoscimento
Giuseppe Mauri, presidente del Consorzio
del lago di Annone.
della libera navigazione. Infatti, sull’atto di
consistenza del 2 maggio del 1929, c’è una
diversa interpretazione dell’argomento.
Dopo aver fatto effettuare una ricerca da
parte degli esperti, sembra in effetti che il
diritto di navigazione non sia stato ceduto
in esclusiva solo ai titolari, ma possa essere
condiviso e considerato pubblico. Attualmente stiamo cercando di trovare una soluzione per quanto riguarda questo ambito. In seguito cercheremo di risolvere anche la querelle sul Diritto di Pesca. Il Consorzio sta lavorando da quattro anni per riuscire, o di comune accordo con i privati o
in contrasto con gli stessi, a trovare una soluzione a questo problema. Sarebbe decisamente molto più facile se ci fosse una legge in merito. Ma alcuni personaggi competenti mi hanno assicurato che in regione
si sta lavorando anche per questo. Diritti
di pesca e navigazione potrebbero decadere per pubblico utilizzo e a quel punto si
prevedeanche l’eventuale creazione di un
equo indennizzo a coloro che vantano tuttora la titolarità dei diritti».
Come si sono comportati finora a livello di tutela ambientale i titolari dei
diritti del lago?
«Dal punto di vista dell’inquinamento c’è
stata un’azione generalizzata su tutto il territorio. I comuni dove non esisteva in passato un sistema fognario scaricavano tutti
nel lago. La situazione oggi è molto migliorata e l’acqua in alcuni periodi dell’anno è tornata ad essere balneabile. Per quanto riguarda la fauna: dobbiamo dire che
questi titolari privati, in tutti gli anni passati, hanno sempre assolto gli obblighi itti-
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co-igienici dettati prima dalla Provincia di
Como e poi da quella di Lecco. Il Servizio
Pesca delle due amministrazioni ha dato
dei compiti da svolgere al privato. Ad
esempio: il rifacimento delle legnaie, ossia
delle fascine deposte sul fondo del lago, che
favoriscono la riproduzione dei pesci oppure l’immissione di nuove specie di pesci
o il ripopolamento dell’esistente. Sebbene i
pescatori si lamentino che i lavori siano stati non fatti o fatti male, in Provincia esistono tutti i documenti che certificano la buona riuscita delle diverse operazioni. In più
il privato gestisce l’attività di una società
che noleggia barche e giornate di pesca. I
clienti pagano una quota annuale per uscire a pescare con barche proprie o con barche affittate da questa società due, tre o
quattro volte alla settimana».
Su questa società di privati come Consorzio avete diritto di supervisione?
«Assolutamente no. Come Consorzio non
abbiamo rapporti con la società. Finora abbiamo solo rapporti non molto pacifici con
i rappresentanti dei proprietari dei diritti
del lago. Qualche tempo fa ci siamo anche
trovati in Provincia a Lecco per vedere di
trovare una soluzione, come Consorzio,
siamo arrivati anche a una proposta di acquisto dei diritti pur di trovare la soluzione
che facesse contenti tutti. Che poi possa
passare attraverso una modifica legislativa,
un accordo con i proprietari o un esproprio
dei diritti per pubblica utilità dell’uso del
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lago, si vedrà. Anche se, quest’ultima soluzione, non sembra proprio la più auspicabile. Mentre noi stiamo lavorando per o la
composizione della vertenza o una riforma
di legge o un atto di transazione, naturalmente supportati in modo costante dalla
Provincia di Lecco e dal Consorzio del Lario e dei laghi minori. Non avremmo fatto
un mezzo passo senza di loro».
E cosa possono fare i cittadini?
«In questa fase il coinvolgimento o la petizione da parte dei cittadini sarebbe utile
demanio
solo nel caso di una proposta di modifica
legislativa. Qui più che altrove è palpabile
l’insofferenza della popolazione. Mentre
su altri laghi non c’è questo tipo di competizione tra popolazione e titolari dei diritti demaniali, la situazione sul lago di
Annone è diversa.
Forse la presenza e il lavoro del Consorzio
sta portando sempre più la gente all’utilizzo del lago a fini turistici e ricreativi, e
questo incide sulla necessità di rientrare
presto in possesso dell’utilizzo del bene lago da parte di tutti».
STORIA DEL LAGO DI ANNONE
Le prime documentazioni di tipo giudiziario relative al lago di Annone, sono quelle
del Tribunale di Provvisione di Milano, che attraverso un decreto datato 3 marzo
1579 e successivamente 2 febbraio 1606, confermavano la proprietà privata del lago. Nel 1652 si registra un tentativo da parte del fisco spagnolo di incamerare il bacino, così come era successo ad altri laghi morenici della zona, ma senza successo. Per circa un secolo non ci sono più documentazioni in merito. Durante la dominazione austriaca questi laghi sono assegnati o venduti a proprietari privati, che
fanno valere il loro diritto fino al 4 maggio 1922, quando il lago di annone e i suo
affluenti sono iscritti nell’elenco delle acque pubbliche della Provincia di Como con
Regio Decreto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Il 23 novembre del 1923 i privati fanno ricorso presso il tribunale della acque pubbliche di Milano, ma il Tribunale lo respinge nel 1926. L’8 luglio del 1928 i proprietari cambiano strategia e riconoscono la demanialità delle acque, però richiedono il riconoscimento dei diritti di
pesca e di navigazione. Il 2 maggio 1929 viene stilato un atto di transazione tra i
privati e il ministero dell’agricoltura e dell’industria di allora in cui è previsto lo stato di consistenza del lago di Annone. Con questo documento si riconoscono i Diritti di Pesca, di Navigazione e di Taglio delle canne, e del ghiaccio. Da allora il lago è sempre stato considerato privato. Per questo c’èsempre stata la sorveglianza del ‘camparo’: una guardia pagata dai proprietari del lago.
I diritti hanno cambiato proprietà due o
tre volte attraverso eredità o atti di compravendita. Oggi la gente è insofferente
verso questo aspetto, perché negli anni
Sessanta-Settanta il lago ha subito un
massiccio attacco da parte delle amministrazioni pubbliche e dei privati, che hanno usato le sue acque come fogna a cielo aperto. La popolazione aveva così perso il suo rapporto con il bene lago. Mentre, in questi ultimi anni la P.A. ha investito e investe ancora oggi in modo grandioso in un’opera colossale di risanamento. Sono state realizzate nuove fognature, collettori che portano i reflui ai
depuratori della Rio Torto in Valmadrera e
la condizione delle acque sta migliorando
sensibilmente anche grazie all’ultima
opera realizzata due anni fa: l’impianto di
sifonamento. Si sta creando un’attenzione sui servizi come le piste ciclopedonali
su cui Comuni e Provincia, stanno investendo denaro per progetti notevoli intorno al lago. La gente rivendica più che
mai, viste le potenzialità del bacino, la
possibilità di utilizzo pubblico del lago.
Veduta del lago di Annone
19
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Atto esplicito o tacito?
Como, vista dal lago
Il problema della
sdemanializzazione
dei beni facenti parte
del demanio lacuale.
Alessandro Bernasconi*
ell’ambito della categoria dei beni
pubblici, i beni appartenenti al demanio lacuale sono oggetto di una
disciplina propria, desumibile, oltre che dai
principi generali contenuti nel codice civile, dalle specifiche norme dettate dal codice della navigazione, dal regolamento per
l’esecuzione del codice della navigazione
(navigazione interna) nonché dalla normativa regionale in materia (per la Regione
Lombardia l.r. n. 22/98 e successive modificazioni e integrazioni, D.G.R. n.10487/
2002). Proprio la specialità della normativa induce l’interprete a interrogarsi in ordine ad aspetti determinati quali in primo
luogo quelli inerenti l’acquisto e la perdita del requisito della demanialità. In particolare rileva in questa sede accertare se
sia possibile ravvisare la sdemanializzazione tacita di beni facenti parte del demanio lacuale o se al contrario sia necessario
un esplicito atto di sdemanializzazione,
affinché un bene venga sottratto alla relativa disciplina pubblicistica.
La normativa vigente non dà alcuna definizione di demanio lacuale. L’art. 822 c.c. si
limita infatti ad affermare che i laghi ‘appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico’. L’ineliminabile necessità
però di individuare gli esatti ambiti appli-
N
20
cativi della disciplina, ha indotto dottrina e
giurisprudenza a colmare la lacuna.
Secondo un ormai consolidato orientamento1 oltre al lago, appartengono al demanio lacuale l’alveo e la spiaggia. Per alveo si intende l’estensione che viene coperta dal bacino idrico con le piene ordinarie, determinato mediante dati emergenti da rilevamenti costanti nel tempo,
che siano idonei ad identificare la normale capacità del bacino idrografico, al di
fuori di perturbamenti provocati da cause
eccezionali. La spiaggia consiste invece in
quei terreni contigui lasciati scoperti dalle
acque nel loro volume ordinario, che risultano necessari e strumentali al soddisfacimento delle esigenze della collettività di
accesso, sosta e transito.
Il regime giuridico cui sono sottoposti i
beni demaniali prevede l’esclusione dalla
sfera dei rapporti patrimoniali privati. Di
conseguenza i beni demaniali sono inalienabili e non possono formare oggetto di
diritti a favore di terzi, se non nei modi e
nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (Art. 823 c.c.).
La normativa vigente
‘non
dà alcuna definizione
di demanio lacuale
’
Inizio e cessazione della demanialità
È ormai orientamento consolidato ritenere la demanialità caratteristica intrinseca
dei beni che saranno sottoposti al peculiare regime giuridico che li caratterizza anche in mancanza di uno specifico atto di
destinazione. È pertanto sufficiente che un
bene rientri nelle categorie enunciate e sia
adibito ad usi attinenti alla navigazione,
affinché si possa parlare di bene del demanio lacuale. Non rileva dunque la presenza
di atti formali dell’amministrazione tendenti a ricomprendere quei beni all’interno di determinate categorie poiché l’acquisto della qualità di un bene pubblico si
collega ad una situazione di fatto e non ad
un atto giuridico.
In tal senso è pressoché unanime la posizione della dottrina che ritiene atti di natura dichiarativa e non costitutiva, quelli
che concorrono a far assumere rilevanza
giuridica ala natura pubblica dei beni. Natura dichiarativa e non costitutiva ha pertanto anche l’atto scaturente dal procedimento amministrativo di delimitazione di
zone del demanio lacuale. Così il Consiglio di Stato ha ribadito che ‘L’atto di delimitazione dei beni del demanio marittimo costituisce pronuncia a carattere dichiarativo o ricognitivo’2. Posizione fatta
propria e condivisa anche dalla Suprema
Corte, che con sentenza n. 6953/1993 afferma che ‘l’atto di delimitazione del demanio lacustre rispetto alle proprietà private confinanti si pone in posizione di mero accertamento dei confini, con esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica amministrazione’3.
Più problematica e maggiormente discussa è la questione relativa alla cessazione
della demanialità. La demanialità viene
meno o per un fatto naturale o per un atto volontario dell’Amministrazione. La
cessazione della demanialità non significa
la perdita della proprietà del bene da par-
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te dell’ente cui appartiene, ma soltanto la
trasformazione di essa da proprietà pubblica in proprietà privata, con il conseguente assoggettamento al regime dominicale ordinario e dunque, per esempio,
diviene possibile l’acquisto del bene per
usucapione da parte di un privato.
Quando si tratta di beni del demanio naturale, ovvero di quei beni elencati dall’art. 822 c.c., I comma, tra cui anche il
demanio lacuale, l’unica causa di cessazione del requisito della demanialità è il fatto
naturale che fa perdere le caratteristiche
proprie dell’appartenenza ad una determinata categoria. Tale conclusione era pacifica nel previgente codice civile del 1865,
nel quale l’art. 429 prevedeva che i requisiti della demanialità venivano meno con
la perdita delle caratteristiche naturali del
bene. La situazione è invece più controversa nelle disposizioni vigenti.
L’art. 829 c.c. prevede infatti che ‘Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al
patrimonio dello Stato deve essere dichiarato dall’autorità amministrativa. Dell’atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica’. L’art. 35 del
codice della navigazione sancisce che ‘Le
zone demaniali che dal capo del compartimento non siano ritenute utilizzabili per
pubblici usi del mare sono escluse dal demanio marittimo con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione di
concerto con quello per le finanze’. È opportuno, nonché doveroso, premettere
che in base a quanto disposto dall’art. 57
del codice della navigazione il sopraccitato art. 35 si applica anche alle zone portuali della navigazione interna.
La formulazione delle due disposizioni risulta agli occhi dell’interprete palesemente discordante in quanto l’art. 829 c.c. riconosce un carattere dichiarativo al provvedimento che segna il passaggio dei beni
dal demanio al patrimonio mentre la specifica disposizione dell’art. 35 del codice
della navigazione sembra dare natura costitutiva a tale atto. È opportuno quindi
procedere ad un’analisi disgiunta delle due
disposizioni in quanto, soprattutto la giurisprudenza compie riguardo a questo argomento un distinguo tra la sdemanializzazione ‘classica’ prevista dall’art. 829 c.c.,
e la particolare procedura dettata invece
per il demanio marittimo e per le zone
portuali della navigazione interna dall’art.
35 del codice della navigazione.
La sdemanializzazione tacita
L’opinione dominante tende a ritenere
che il provvedimento previsto dall’art.
829 c.c. abbia natura dichiarativa. L’atto
in esso previsto infatti non serve a costituire, modificare o estinguere rapporti,
ma solo a riconoscere ed accertare tali av-
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venimenti. Secondo tale orientamento la
perdita del requisito della demanialità non
dipende da una manifestazione esplicita
della amministrazione o da una sua valutazione discrezionale, ma dal dato obiettivo
della perdita dei requisiti richiesti avendo
l’atto la sola funzione di garantire certezza
delle situazioni giuridiche. Da ciò discende l’ammissibilità della cosìddetta sdemanializzazione tacita, perché è sufficiente
che venga fornita la prova della cessazione
della demanialità, o per la sopravvenuta
perdita delle caratteristiche generali di idoneità del bene, o per il venir meno della
destinazione all’uso o al servizio pubblico
perché, indipendentemente da un’espressa
dichiarazione dell’autorità si possa ritenere
sottratto il bene alla categoria di originaria
appartenenza. I requisiti richiesti per la
sdemanializzazione tacita sono tuttavia
molto rigorosi: non è infatti sufficiente che
l’Amministrazione si limiti a sospendere
anche per un lungo periodo di tempo l’uso pubblico del bene ma ‘deve risultare da
comportamenti univoci e concludenti da
cui emerga con certezza la rinuncia alla
funzione pubblica del bene’4.
Mentre, come si è visto, si riconosce ormai
pacificamente la natura dichiarativa dell’atto previsto dall’art. 829 c.c. da cui consegue la possibilità di una sdemanializzazione tacita, contrastanti sono invece le
posizioni della dottrina e della giurisprudenza in relazione alla natura dell’atto
previsto dall’art. 35 del codice della navigazione riguardo alla sdemanializzazione
di zone del demanio marittimo e delle
aree portuali della navigazione interna.
demanio
la vendita di detti beni effettuata dal privato’6. Per tale orientamento insomma i
beni del demanio marittimo e lacuale
sfuggono a qualsiasi forma di sdemanializzazione tacita; essi possono essere sdemanializzati solo mediante un espresso e formale provvedimento di carattere costitutivo da parte della competente autorità amministrativa. Diversa invece la posizione
della dottrina più autorevole, che ritiene
che nel sistema normativo vigente non si
può interpretare come eccezione l’art. 35
codice della navigazione. Nel disporre che
le zone demaniali, ritenute dall’Autorità
demaniale non utilizzabili per i pubblici
usi delle acque, vengono escluse dal demanio stesso con decreto ministeriale,
l’articolo non può essere inteso nel senso
di configurare un provvedimento costitutivo, bensì solo un atto ricognitivo. Per i
beni pubblici appartenenti al demanio naturale, l’atto di sclassificazione consiste
dunque in una sola constatazione della
perdita di una qualità stabilita dalle norme sulla base di certe caratteristiche.
Per concludere
Da quanto esposto emerge che, mentre è
unanime la posizione di dottrina e giurisprudenza nel ritenere la natura costitutiva dell’atto di inizio della demanialità, diverse sono le posizioni per quanto riguarda la natura del provvedimento di sdemanializzazione. La diversa conclusione cui
pervengono le due teorie va collegata anche ai diversi poteri che si attribuiscono
all’autorità competente: mentre chi sostiene la natura costitutiva dell’atto di sdemanializzazione afferma che la
sua emanazione debba essere
La cosiddetta sdemanializzazione preceduta da un giudizio tecnico - discrezionale della autonon può avvenire tacitamente
rità competente sulla mancanza di attitudine dei beni ai
Orientamento prevalente e dottrina
pubblici usi, al contrario ammettere la
L’orientamento giurisprudenziale prevasdemanializzazione tacita vuol dire vincolente tende ad affermare la natura costitulare un tale giudizio a dati obiettivi, e cioè
tiva di questo atto per cui ‘per il demanio
alla concreta inattitudine del bene ad esselacuale e marittimo - e quindi anche per
re destinato agli usi pubblici delle acque.
gli arenili che, facendo parte della spiagTale atto, essendo oggettivo sarebbe desugia, sono beni demaniali - la procedura di
mibile non solo da un atto espresso delsdemanializzazione è regolata dall’art. 35
l’amministrazione ma anche da suoi comcodice della navigazione per cui l’atto di
portamenti incompatibili con la volontà
sclassificazione ha natura costitutiva, a
di destinare il bene a detti usi.
differenza degli analoghi atti di altri beni
*Dott. Alessandro Bernasconi,
demaniali che hanno natura dichiarativa’5.
collaboratore presso l’Ufficio
E ancora ‘per i beni del demanio marittiDemanio lacuale del Comune di Como
mo e lacuale la cosiddetta sdemanializzazione non può avvenire tacitamente ma riNote al testo
chiede, a norma dell’art. 35 dell’attuale
1
Cfr. Cassazione Civile, sez. Unite, 19 dicembre 1994, n. 10908
codice della navigazione, un espresso e
2
Consiglio di Stato, sez. VI, 09 novembre 1965, n. 788
formale provvedimento dell’autorità am3
Cassazione Civile, sez. Unite, 23 giugno 1993, n. 6953
4
Consiglio di Stato, sez. V, 12 aprile 2007, n. 1701
ministrativa, con la conseguenza che, in
5
Corte dei Conti, Sez. Contr. St., 28 febbraio 1996, n. 42
difetto di tale provvedimento, deve rite6
Cassazione Civile, Sez. II, 14 marzo 1985, n. 1987
nersi nulla, per impossibilità dell’oggetto,
‘
’
21
sotto la lente
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Il Testo Unico sulla
sicurezza sul lavoro
roprio in prossimità della conclusione della precedente legislatura, infatti, il Governo Prodi è riuscito ad
approvare in via definitiva il decreto legislativo n. 81/2008 che, in attuazione della
delega contenuta nella Legge n. 123/2007,
riscrive ed aggiorna il complicato panorama delle disposizioni dettate in materia di
tutela della salute e sicurezza nei luoghi di
lavoro. Da anni era da più parti fortemente sentita l’esigenza di dar vita ad una riforma della materia di cui trattasi, sia sotto il profilo della razionalizzazione, sia sotto quello del miglioramento generale delle
condizioni di sicurezza sul lavoro.
Le cronache degli ultimi tempi hanno invero evidenziato, con crescente frequenza,
l’intensificarsi del triste fenomeno delle
‘morti bianche’, nonché, in generale, il
preoccupante incremento del trend negativo riguardante gli infortuni sul lavoro.
P
Dopo un complesso
e travagliato iter
parlamentare
ha finalmente trovato
pubblicazione,
nella Gazzetta Ufficiale
del 30 aprile scorso,
il Testo Unico sulla
sicurezza sul lavoro.
Alessandro Vaccarella*
*Dott. Alessandro Vaccarella, Responsabile
del Servizio Ispezione Lavoro della
Direzione Provinciale del Lavoro di Treviso.
I moniti del Presidente
In un quadro politico a dir poco tormentato, dopo i numerosi moniti del Capo
dello Stato finalizzati a sollecitare le forze
politiche a un’accelerazione dei tempi di
approvazione della riforma, si è pervenuti
a un accordo con le parti sociali che ha
consentito l’emanazione del Testo Unico.
Al riguardo, come si ricorderà, notorie sono difficoltà che il provvedimento de quo
ha incontrato nella sua fase di gestazione.
I mezzi di comunicazione di massa hanno
dato chiaro risalto alle dure critiche, per lo
più avanzate da Confindustria, allo schema di decreto legislativo preparato dal precedente Governo.
L’impianto normativo è stato, in particolare, oggetto di contestazione per la ritenuta
eccessiva accentuazione dell’apparato sanzionatorio, rilevandosi, per converso, l’assenza di un efficace intervento riformatore
sul piano della formazione e della cultura
della sicurezza.
Non è certamente questa la sede per esprimere opinioni in merito allo scenario politico che ha accompagnato l’emanazione
del D.Lgs. n. 81/2008, né è possibile, data l’imponente mole che lo contraddistingue - si tratta di un provvedimento che
consta di ben 306 e 52 allegati - una trattazione compiuta dello stesso.
Le principali innovazioni
Obiettivo di questo contributo è offrire
una panoramica delle principali innovazioni introdotte e della ratio ad esse sottese. Come innanzi anticipato, il Testo Unico prende le mosse da una delega contenuta nella Legge n. 127/2007 che - allo
scopo di adeguare la normativa vigente al
mutato quadro della evoluzione tecnologica ed organizzativa delle imprese, e con la
dichiarata finalità di ridurre il fenomeno
infortunistico - era informata, tra l’altro,
ai seguenti principi e misure generali di
tutela: la valutazione dei rischi per la salute e la sicurezza; la programmazione della
prevenzione; l’eliminazione dei rischi e,
ove ciò non sia possibile, la loro riduzione
al minimo in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico; il controllo sanitario dei lavoratori; l’informazione e la formazione adeguata per i lavoratori, dirigenti, preposti e rappresentanti
dei lavoratori per la sicurezza; la partecipazione e la consultazione dei lavoratori e dei
rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza; la regolare manutenzione di ambienti,
attrezzature ed impianti; l’utilizzo limitato
degli agenti chimici, fisici e biologici sui
luoghi di lavoro.
Criteri già enunciati
Si tratta, com’è noto, di criteri informatori
già enunciati nel D.Lgs. n. 626/1994, oggi
abrogato, assieme a numerosi altri provvedimenti normativi ‘storici’ tra i quali il
D.P.R. n. 547/1955, il D.P.R. n. 303/1956,
il D.P.R. n. 164/1956 e il D.Lgs. n. 494/
1994, questi ultimi due riguardanti la materia dell’edilizia.
Una prima considerazione attiene proprio
all’effetto abrogativo di una moltitudine di
disposizioni, in un’ottica di semplificazione
e di razionalizzazione della disciplina.
Un unico articolato normativo dovrebbe,
infatti, assolvere alla funzione di armonizzare le misure di tutela nei luoghi di lavoro, così consentendo di raggiungere migliori standards di sicurezza.
Quanto all’ambito applicativo, si può osservare che, a differenza dell’assetto normativo che caratterizzava il D.Lgs. n.
626/1994 imperniato sulla figura del lavoratore subordinato, Il Testo Unico presen(continua a pag. 27)
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Fondazione
‘de iure publico’
Le nostre ‘case history’: spazi riservati a
studi professionali ed enti pubblici
Il Corriere de iure publico
offre ai partner della
Fondazione l’opportunità
di presentare la propria
realtà e i propri progetti
attraverso gli spazi
editoriali dedicati alle
‘case history’.
case history
case history
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Le ‘case history’
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raggiunge professionisti ed esponenti della
Pubblica Amministrazione
I numeri del giornale
I 1 000 copie mensili de il Corriere de iure
publico spedite tramite posta a senior
e junior partner e a studi professionali
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il Corriere de iure publico inviata in formato pdf
a partner, sindaci, assessori, consiglieri
e amministratori della P.A.
I numeri della Fondazione
I 42 295 partner in tutta Italia di cui:
I 207 senior partner
I 546 junior partner
I 25 000 partner
I 18 133 sindaci, assessori, consiglieri
e amministratori della P.A.
I nostri partner
I Senior partner: magistrati, professori
universitari, dirigenti istituzionali, sindaci,
assessori, consiglieri e amministratori della P.A.,
presidenti degli ordini professionali,
professionisti e imprenditori.
I Junior partner: professionisti, dirigenti
e amministratori della P.A. che hanno
partecipato ai corsi di formazione
della Fondazione
I Partner: enti pubblici e professionisti
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Pagina 25
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Le ‘case history’ sono pensate per dare concretezza alle opportunità delineate
dal cosiddetto decreto Bersani (D.L. 4 luglio 2006, n. 223 convertito in legge
4 agosto 2006 n. 248) rivolto alle realtà libero professionali, nonché per offrire
spazi adeguati alle amministrazioni pubbliche per l’espletamento degli obblighi
di comunicazione e informazione, dettati dalla legge n. 150 del 7 giugno 2000.
Legge Bersani: l’articolo 2
Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel settore dei servizi professionali
1. In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché al fine
di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato,
dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento
alle attività libero professionali e intellettuali:
a) l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti;
b) il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall’ordine;
c) il divieto di fornire all’utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti,
fermo restando che l’oggetto sociale relativo all’attività libero-professionale deve essere esclusivo, che il medesimo professionista non
può partecipare a più di una società e che la specifica prestazione deve essere resa da uno o più soci professionisti previamente indicati, sotto la propria personale responsabilità.
2. Sono fatte salve le disposizioni riguardanti l’esercizio delle professioni reso nell’ambito del Servizio sanitario nazionale o in rapporto convenzionale con lo stesso, nonché le eventuali tariffe massime prefissate in via generale a tutela degli utenti. Il giudice provvede alla liquidazione delle spese di giudizio e dei compensi professionali, in caso di liquidazione giudiziale e di gratuito patrocinio, sulla base della tariffa professionale. Nelle procedure ad evidenza pubblica, le stazioni appaltanti possono utilizzare le tariffe, ove motivatamente ritenute adeguate, quale criterio o base di riferimento per la determinazione dei compensi per attività professionali.
2-bis. All’articolo 2233 del codice civile, il terzo comma è sostituito dal seguente: «Sono nulli, se non redatti in forma scritta, i patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro clienti che stabiliscono i compensi professionali».
3. Le disposizioni deontologiche e pattizie e i codici di autodisciplina che contengono le prescrizioni di cui al comma 1 sono adeguate, anche
con l’adozione di misure a garanzia della qualità delle prestazioni professionali, entro il 1° gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento,
a decorrere dalla medesima data le norme in contrasto con quanto previsto dal comma 1 sono in ogni caso nulle.
Legge n. 150 del 7 giugno 2000: i principi generali
Art. 1.(Finalità e ambito di applicazione)
1. Le disposizioni della presente legge, in attuazione dei princìpi che regolano la trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa, disciplinano le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni.
2. Ai fini della presente legge sono pubbliche amministrazioni quelle indicate all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29.
3. È fatta salva la disciplina vigente relativa alla pubblicità legale od obbligatoria degli atti pubblici.
4. Nel rispetto delle norme vigenti in tema di segreto di Stato, di segreto d’ufficio, di tutela della riservatezza dei dati personali e in conformità ai comportamenti richiesti dalle carte deontologiche, sono considerate attività di informazione e di comunicazione istituzionale
quelle poste in essere in Italia o all’estero dai soggetti di cui al comma 2 e volte a conseguire:
a) l’informazione ai mezzi di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici;
b) la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa;
c) la comunicazione interna realizzata nell’ambito di ciascun ente.
5. Le attività di informazione e di comunicazione sono, in particolare, finalizzate a:
a) illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazione;
b) illustrare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento;
c) favorire l’accesso ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza;
d) promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale;
e) favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati nonchè la conoscenza dell’avvio e del
percorso dei procedimenti amministrativi;
f) promuovere l’immagine delle amministrazioni, nonchè quella dell’Italia, in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilità ad
eventi d’importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale.
6. Le attività di informazione e di comunicazione istituzionale di cui alla presente legge non sono soggette ai limiti imposti in materia di pubblicità, sponsorizzazioni e offerte al pubblico.
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ta una portata ben più vasta. La svolta è,
difatti, costituita dall’ampliamento del novero dei soggetti destinatari della nuova tutela prevenzionistica.
Com’è dato ricavare dall’art. 2, comma 1,
lett. a) del testo in commento, è stata riconosciuta una tutela piena a tutti i prestatori di lavoro che, indipendentemente dalla
tipologia contrattuale, svolgono un’attività
lavorativa nell’ambito dell’organizzazione
di un datore di lavoro pubblico o privato,
con o senza retribuzione, anche al solo fine di apprendere un’arte, un mestiere o
una professione, esclusi gli addetti ai servizi domestici e familiari.
Pagina 27
ticolari esigenze connesse al servizio espletato, ovvero le peculiarità organizzative.
Una precisazione va fatta con riferimento
all’ipotesi della somministrazione di lavoro disciplinata dall’art. 2 del D.Lgs. n.
276/2003 e a quella del distacco prevista
dall’art. 30 del medesimo decreto.
Nel primo caso, infatti, gli obblighi di
prevenzione e protezione sono posti a carico dell’utilizzatore, rimanendo a carico
del somministratore l’obbligo di informare e formare il lavoratore sui rischi generalmente connessi allo svolgimento delle
mansioni per le quali viene assunto.
Alla stessa stregua, nel secondo caso, i
suddetti obblighi di prevenzione e protezione investono il soggetto distaccatario
che si avvale delle prestazioni del lavoratore distaccato, fermo restando in capo al
soggetto distaccante i citati obblighi formativi e informativi sui rischi tipici.
sotto la lente
calizzati all’individuazione e alla valutazione
dei rischi inerenti la specifica attività.
Competenze mediche
Del pari, il nuovo articolato normativo rafforza la figura del medico competente, prevedendo, all’art. 29, che il datore di lavoro
è obbligato da avvalersi di tale soggetto nella elaborazione del documento di valutazione dei rischi nei casi sanciti dall’art. 41, ossia laddove è disposta la cosiddettasorveglianza sanitaria dei lavoratori.
Al medico competente è, in particolare, demandato il compito di fornire informazioni
ai lavoratori sul significato e sui risultati della sorveglianza sanitaria cui sono sottoposti
Tutela per tutti
e, nel caso di esposizione ad agenti con efCiò significa che preciso intento del Lefetti a lungo termine, sulla necessità di sotgislatore delegato è stato quello di estentoporsi ad accertamenti sanitari anche dopo
dere la tutela a tutti i settori di attività e a
la cessazione dell’attività.
tutte le figure contrattuali di lavoro. Sotto
Preciso obbligo di tale soggetto è, inoltre,
questo ultimo aspetto, dunque, i benefiquello di visitare gli ambienti di lavoro alIstruzioni adeguate
ciari delle nuove disposizioni non si idenmeno una volta all’anno o a cadenza diverAltro aspetto che merita risalto attiene alla
tificano più soltanto con coloro i quali sosa che stabilisce in base alla valutazione dei
valorizzazione del ruolo del preposto. In
no legati al datore di lavoro da un contratrischi. Non meno rilevante è la disposizione
merito l’art. 19, nel declinare gli obblighi
to di lavoro subordinato, bensì vi rientracontenuta nell’art. 28 che, proprio in relasul medesimo gravanti, sottolinea che il
no anche i soci lavoratori di società coopezione alla valutazione dei rischi, prende in
preposto svolge funzioni di sovraintendirativa o di società che eseguono la prestaconsiderazione anche quelli collegati allo
mento e di vigilanza, garantisce l’attuaziozione per conto della stessa, gli associati in
stress-lavoro correlati alle differenze di genene delle direttive ricevute, controlla la corpartecipazione, i lavoratori a progetto e i
re, all’età, alla provenienza da altri Paesi.
collaboratori coordinati e
È evidente, in tal senso,
continuativi qualora la
il riferimento a categorie
L’impianto normativo è stato, in particolare,
loro attività si svolga nei
di lavoratori che in misuluoghi del committente.
oggetto di contestazione per la ritenuta eccessiva ra maggiore, a causa delNon solo, in quanto la accentuazione dell’apparato sanzionatorio,
le condizioni soggettive,
platea dei destinatari si
possono risultare partiarricchisce con le figure rilevandosi, per converso, l’assenza di un efficace
colarmente esposti al ridel lavoratore che svolge intervento riformatore sul piano della formazione
schio infortunistico, quaprestazioni occasionali e della cultura della sicurezza
li le donne, i giovani e i
accessorie - di cui agli
lavoratori stranieri.
artt. 70 e seguenti del
retta esecuzione sul piano della sicurezza
Quando vale la delega
D.Lgs. n. 276/2003 - con esclusione dei
dell’attività lavorativa dei lavoratori ed
Immutato rispetto al previgente quadro
piccoli lavori domestici a carattere straoresercita un potere di iniziativa.
normativo è invece l’aspetto che concerne
dinario, compresi l’insegnamento privato,
In concreto ciò comporta che questi deve
la non delegabilità, da parte del datore di
l’assistenza domiciliare agli anziani e ai
verificare che soltanto i lavoratori che hanlavoro, di obblighi peculiari come la valutadisabili.
no ricevuto adeguate istruzioni possono
zione dei rischi, l’elaborazione del relativo
Ancora, godono di tutela coloro che svolaccedere alle zone che li espongono ad un
documento e la nomina del responsabile
gono tirocini di orientamento e formaziorischio grave e specifico; che deve informadel servizio di prevenzione e protezione
ne; gli allievi di istituti di istruzione ed unire, con la dovuta tempestività, i lavoratori
(art. 17). È confermata la possibilità, per i
versitari, nonché il partecipante ai corsi di
esposti al rischio di un pericolo grave ed
datori di lavoro che occupano fino a dieci
formazione professionale nei quali si faccia
immediato circa il rischio stesso e le dispolavoratori, di procedere alla valutazione del
uso di laboratori, attrezzature di lavoro o vi
sizioni prese o da prendere; ancora, che derischio mediante la cosiddetta autocertifisia esposizione ad agenti chimici, fisici e
ve segnalare prontamente al datore di lavocazione: si tratta tuttavia di una modalità
biologici; i volontari della protezione civile
ro le deficienze dei mezzi e attrezzature di
che potrà essere praticata soltanto fino ale coloro che svolgono il servizio civile.
lavoro e dei dispositivi di protezione indil’adozione di un apposito decreto intermiL’applicazione delle disposizioni del Testo
viduali, nonché di ogni altra condizione di
nisteriale che detterà procedure standardizUnico in particolari ambiti, quali Forze arpericolo che si verifichi durante il lavoro.
zate e, comunque, non oltre il 30 giugno
mate e di Polizia, appartenenti al corpo dei
Allo scopo di consentire al preposto l’eser2012 (art. 29). Un profilo che richiede di
Vigili del Fuoco, strutture giudiziarie e pecizio di tali penetranti poteri e compiti, il
essere evidenziato è quello concernente la
nitenziarie, istituti di istruzione di ogni ordatore di lavoro è tenuto a fornire al meformazione e l’informazione.
dine e grado - comprese le università - è indesimo le necessarie competenze attraverso
È intuitivo che un efficace sistema di sicuvece demandata ad appositi decreti minila partecipazione a corsi di formazione forezza non può far leva soltanto sull’azione
steriali che provvederanno a definire le par-
‘
’
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sotto la lente
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repressiva - di cui si dirà oltre - ma deve
poter fondarsi su un’autentica cultura della sicurezza. Tale obiettivo presuppone
un’esaltazione del momento formativo ed
informativo.
L’art. 10 prevede al riguardo che le Regioni e le Province autonome, tramite le ASL,
il Ministero dell’Interno tramite le strutture del Corpo dei Vigili del Fuoco, l’ISPESL, il Ministero del Lavoro, quello
dello Sviluppo Economico, l’INAIL, l’IPSEMA, ed infine gli organismi paritetici e
gli enti di patronato, svolgono attività di
informazione, assistenza, consulenza, formazione e promozione in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro.
Dette iniziative, da attuarsi anche mediante convenzioni, sono rivolte in modo
particolare nei confronti delle imprese artigiane, di quelle agricole, delle piccole e
medie imprese e delle rispettive associazioni dei datori di lavoro.
Ancora l’art. 11 prevede, tra le attività
promozionali della cultura e delle azioni
di prevenzione, il finanziamento di progetti di investimento e formativi in favore
di piccole, medie e micro imprese, nonché
di attività a cura degli istituti scolastici,
universitari e di formazione professionale
finalizzate a favorire la conoscenza delle
tematiche della salute e della sicurezza.
Vigilanza e coordinamento
Il Testo Unico interviene anche sul versante del coordinamento delle attività di
vigilanza in subjecta materia. L’attività di
vigilanza (art. 13) rimane sostanzialmente
affidata al personale ispettivo delle ASL, a
quello del Ministero del Lavoro in quelle
attività comportanti rischi particolarmente elevati individuate con il D.P.C.M. n.
412/1997 (settore delle costruzioni edili o
di genio civile, lavori mediante cassoni in
aria compressa e lavori subacquei) nonché, per quanto di competenza, al Corpo
nazionale dei Vigili del Fuoco.
Viene, tuttavia, istituito presso il Ministero della Salute (ora Ministero del Lavoro,
della Salute e delle Politiche sociali) un
nuovo organismo, il Comitato (art. 5),
con il compito di fissare gli obiettivi prioritari e i programmi di azione per il miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori, di coordinare la vigilanza a livello nazionale, di garantire lo
scambio di informazioni tra i soggetti istituzionali. Detto organismo è presieduto
dal Ministro stesso e vede la partecipazione di rappresentanti del medesimo dicastero, dell’Interno, delle Regioni e Province
autonome, con l’intervento a titolo consultivo di un componente, rispettivamente,
dell’INAIL, dell’ISPESL e dell’IPSEMA.
28
Responsabilità del committente
Presso il citato organo ministeriale è stata
Risulta inoltre accentuato il profilo di reinoltre istituita una Commissione consulsponsabilità del datore di lavoro committiva permanente (art. 6), avente quali fitente, atteso che questi risponde in solido
nalità, tra le altre, quella della formulaziocon l’appaltatore, nonché con ciascuno
ne di proposte per il perfezionamento deldegli eventuali subappaltatori, per tutti i
la legislazione vigente, di pareri, e della vadanni per i quali il lavoratore, dipendente
lorizzazione di accordi sindacali e di codidall’appaltatore o dal subappaltatore, non
ci etici che orientino i comportamenti dei
risulti indennizzato da parte dell’INAIL o
datori di lavoro nella direzione del migliodell’IPSEMA (per il settore marittimo) in
ramento delle condizioni di sicurezza nei
relazione all’infortunio subito. Tale reluoghi di lavoro.
sponsabilità, è bene precisarlo, si aggiunge
Innovativo istituto introdotto è quello
a quella già vigente in tema di solidarietà
dell’interpello (art. 12), volto ad assicuracon gli appaltatori ed eventuali subappalre l’uniformità dell’applicazione della nortatori per il mancato pagamento delle remativa vigente.
tribuzioni e dei contributi previdenziali e
Già previsto dall’art. 9 del D.Lgs. 124/2004
assicurativi.
con riferimento alle norme di materia di
lavoro e di legislazione sociale, esso è stato applicato anche a
quella della sicurezza
e salute nei luoghi di
lavoro.
Gli organismi associativi a rilevanza
nazionale degli enti
territoriali e gli enti
pubblici nazionali,
nonché le organizzazioni sindacali dei
lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e i consigli nazionali degli
ordini o collegi professionali, possono,
infatti, inoltrare alla
apposita Commissione istituita presso
il Ministero del Lavoro, quesiti di ordine generale sull’applicazione della normativa de qua.
L’importanza dell’istituto si coglie appieno se si tiene conto che le indicazioni
fornite nelle risposte
ai quesiti costituiscono criteri interpretativi e direttivi per l’esercizio delle attività
di vigilanza. In attuazione di una precisa delega contenuta
nella citata Legge n.
123/2007, si è dato
vita ad una revisione
organica della norOperai addetti alla gestione di sostanze tossiche.
mativa sugli appalti.
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ADEMPIMENTI DEL DATORE
DI LAVORO
A mente di quanto sancito dall’art.
26, in caso di affidamento di lavori
a un’impresa appaltatrice o a lavoratori autonomi all’interno della
propria azienda, o di una singola
unità produttiva della stessa, nonché nell’ambito dell’intero ciclo
produttivo dell’azienda medesima,
il datore di lavoro è tenuto agli
adempimenti di seguito schematizzati:
I verificare l’idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi:
detta verifica è eseguita attraverso le risultanze delle certificazioni ricavate dalla Camera di
Commercio oppure mediante
l’acquisizione di relativa autocertificazione;
I fornire, ai medesimi soggetti,
dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell’ambiente in cui sono destinati a
operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività;
I cooperare con i subappaltatori
all’attuazione delle misure di
prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto;
I coordinare gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi,
anche al fine di eliminare quelli
dovuti alle interferenze tra i lavoratori delle diverse imprese
coinvolte nell’esecuzione dell’opera complessiva;
I elaborare un unico documento
di valutazione dei rischi che indichi le misure adottate per eliminare o, ove ciò non sia possibile, ridurre al minimo i rischi da
interferenze: detto documento
deve essere allegato al contratto di appalto o di opera.
Sanzioni inasprite
E veniamo all’aspetto del Testo Unico
che ha suscitato le polemiche più accese:
la rivitazione del quadro sanzionatorio.
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sotto la lente
Non v’è alcun dubbio al riguardo che l’apparato sanzionatorio è stato decisamente
inasprito. Il nuovo sistema delle sanzioni
investe non soltanto i datori di lavoro, ma
anche i dirigenti, i preposti, i medici competenti, nonché altre figure della prevenzione, in base a una modulazione delle
stesse in funzione del rischio.
Le infrazioni più gravi, per le quali è stata
prevista la sanzione penale consistente nell’arresto da quattro ad otto mesi o nell’ammenda da euro 5.000 a euro 15.000 sono
correlate alle ipotesi di omessa valutazione
dei rischi, di omessa redazione del relativo
documento ovvero di un documento incompleto, di mancata nomina del responsabile del servizio di prevenzione e prote-
mine assegnato, che questi ha correttamente adempiuto la prescrizione impartita viene ammesso al pagamento di una
somma pari a un quarto del massimo
dell’ammenda prevista dalla norma violata; il pagamento, nel termine di 30
giorni, della somma suddetta determina
l’estinzione del reato.
L’art. 302 prevede inoltre, con riferimento alle contravvenzioni punite con la sola pena dell’arresto, l’applicazione da
parte del giudice, in luogo dell’arresto, di
un’ammenda tra euro 8.000 e euro
24.000 qualora, entro la conclusione del
giudizio di primo grado, risultano eliminate tutte le irregolarità, le fonti di rischio e le eventuali conseguenze dannose
del reato.
Detta possibilità, va precisato, è
Il nuovo sistema delle sanzioni preclusa allorché dalla violazione
sia già derivato un infortunio, ovinveste non soltanto i datori
vero quando il trasgressore abbia
di lavoro, ma anche i dirigenti,
in precedenza riportato una coni preposti, i medici competenti,
danna definitiva per violazione
della normativa di sicurezza.
nonché altre figure della
La successiva norma dell’art. 303
prevenzione
contempla, infine, una circostanza attenuante che comporta la rizione. In generale, è possibile osservare che
duzione della pena fino a un terzo, per i
il Legislatore ha riservato il trattamento
reati puniti con l’arresto, in favore del
penale più severo a quelle condotte che,
soggetto che si adopera concretamente
proprio perché connotate da maggiore graper la rimozione delle irregolarità risconvità, ledono interessi generali dell’ordinatrate dagli organi di vigilanza e delle
mento, scegliendo invece la risposta saneventuali conseguenze dannose del reato.
zionatoria amministrativa - anche corposa
La cultura della sicurezza
quanto agli importi - per quelle di caratteIn chiusura, illustrate a grandi linee le
re formale o comunque di minor lesività.
principali innovazioni introdotte, pare
A fronte dell’innegabile accentuazione del
opportuno rimarcare che il risultato del
rigore sanzionatorio, è doveroso tuttavia
miglioramento dell’effettività del sistema
mettere in risalto alcune previsioni del Tedi prevenzione e tutela della sicurezza nei
sto Unico. Innanzitutto è sancito (art.
luoghi di lavoro potrà raggiungersi sol301) che alle contravvenzioni per le quali
tanto se, accanto ad una puntuale azione
sia prevista la pena alternativa dell’arresto
di vigilanza, si creeranno le condizioni
o dell’ammenda si applicano le disposizioper sviluppare un’autentica diffusione
ni in materia di prescrizione ed estinzione
della cultura della sicurezza e della legalidel reato di cui agli artt. 20 e seguenti del
tà. Solo in questo modo, con un sistema
D.Lgs. n. 758/1994.
composto da un numero sempre magSenza soffermarci in modo particolareggiore di imprese virtuose, sarà possibile
giato sull’istituto della cosiddetta prescriporre un freno al preoccupante dilagare
zione, è sufficiente qui rilevare che con la
del fenomeno infortunistico. (Si segnala
prescrizione il trasgressore è posto nelle
che le considerazioni contenute nel presencondizioni di non subire l’applicazione
te intervento sono frutto esclusivo del pendelle sanzioni penali previste dalla norma
siero dell’Autore e non hanno carattere in
violata e di essere ammesso al pagamento
alcun modo impegnativo per l’Amminidi un importo a titolo di sanzione ammistrazione.)
nistrativa.
In sostanza, l’organo di vigilanza, riscontrata una determinata violazione - per la
On line
quale è prevista la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda - impartisce al traQuesto argomento lo trovate trattato
sgressore la prescrizione di eliminare le iranche sul sito www.deiurepublico.it
regolarità accertate in un congruo arco
temporale; verificato, alla scadenza del ter-
‘
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Novità e prospettive
in tema di VIA e di VAS
Dopo due decreti ‘mille proroghe’, che avevano
posticipato l’entrata in vigore della seconda parte
del T.U.A. D.lgs. 152/2006 prima al 31 gennaio 2007
e quindi al 31 luglio 2007, la disciplina relativa a VIA
e VAS è stata completamente sostituita e novellata
dal D.lgs. 4/2008 (entrata in vigore a partire dal 13
febbraio 2008).
Veronica Dini*
ià prima dell’ultimo decreto correttivo, in verità, era intervenuto il
D.P.R. 90/2007, recante ‘regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare’, con cui
era stato abrogato l’art. 6 del D.lgs.
152/2006 che aveva introdotto la ‘supercommissione’ per le valutazioni ambientali.
A far data dal 25 luglio 2007, infatti, è
stata introdotta una ‘Commissione tecnica
di verifica dell’impatto ambientale VIA e
VAS’ - composta da 60 commissari, un
presidente e un segretario - una ‘Commissione speciale per le infrastrutture strategiche’ e, infine, una ‘Commissione istruttoria
per l’autorizzazione ambientale integrata’.
G
I principi generali
*Avv. Veronica Dini
30
Nel merito, innanzitutto, il D.lgs. 4/2008
precisa e ribadisce oggetto, obiettivi e
competenze nelle procedure di valutazione ambientale.
Quanto alle finalità, l’art. 4 precisa che ‘la
valutazione ambientale di piani, programmi e progetti ha la finalità di assicurare che
l’attività antropica sia compatibile con le
condizioni per uno sviluppo sostenibile, e
quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa
distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica’. Se è apprezzabile il tentativo di instaurare un coordinamento con
la procedura di rilascio dell’IPPC, qualche
perplessità desta invece il riferimento alla
compatibilità dell’attività umana in termini socio/economici: in concreto, infatti, non si comprende come questa valutazione possa essere effettuata.
Già implicito nella disciplina previgente
e, soprattutto, nella giurisprudenza in tema di diritto all’ambiente salubre, ma
senz’altro utile è poi il richiamo al fatto
che ‘la valutazione ambientale dei progetti
ha la finalità di proteggere la salute umana’.
Coerente con tali indicazioni sono le definizioni di ambiente come ‘sistema di relazioni tra fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, economici e agricoli’ e di
impatto ambientale quale ‘alterazione
qualitativa e/o quantitativa, diretta e indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell’ambiente, inteso come
sistema di relazioni fra i fattori antropici,
naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli
ed economici, in conseguenza dell'attuazione sul territorio di piani o programmi o di
progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di
eventuali malfunzionamenti’ (art. 5).
Sul punto, si rileva esclusivamente come
la nozione di ambiente includa ormai pacificamente anche gli aspetti paesaggistici
e, in particolare, agricoli.
L’altro profilo
Sotto altro profilo, l’art. 10 - recante ‘norme per il coordinamento e la semplificazione
dei procedimenti’ - opera un (tentativo di)
coordinamento tra le diverse procedure
che hanno finalità di valutazione degli impatti ambientali. È, infatti, previsto che:
• ‘il provvedimento di valutazione d’impatto ambientale fa luogo dell’autorizzazione
integrata ambientale per i progetti per i quali la relativa valutazione spetta allo Stato e
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che ricadono nel campo di applicazione delre la VIA per le opere strategiche;
l’allegato V del D.lgs. 59/2005’ : a tal fine, lo
• la VIA dovrà essere effettuata sul progetSIA deve contenere anche le informazioni
to definitivo e non più su quello prelimipreviste ai commi 1 e 2 dell’art. 5 e il provnare;
vedimento finale le condizioni e le misure
• è stato fissato in 150 giorni il termine
supplementari previste dagli artt. 7 e 8 del
per la conclusione del procedimento di
medesimo decreto n. 59/2005. A tale proVIA (330 per le opere complesse): in caso
posito, si deve peraltro osservare il non
di superamento dei termini, la decisione
completo coordinamento con le disposispetterà al Consiglio dei Ministri che, su
zioni in tema di IPPC;
istanza degli interessati, diffiderà l’autorità
• ‘la VAS e la VIA comprendono le procedure
competente ad adempiere entro 20 giorni
di valutazione d’incidenza di cui all'articolo
e provvederà entro i successivi 60;
5 del D.P.R. 357/1997’ : il rapporto am• è stato eliminato il silenzio-rigetto, istibientale, lo studio preliminare ambientale
tuto effettivamente molto discusso in mao lo studio di impatto ambientale dovranteria ambientale: si avrà, dunque, sempre
no dunque includere gli elementi di cui alun provvedimento motivato;
l’allegato G dello stesso decreto n.
• i cittadini potranno intervenire all’inizio
357/1997, mentre la valutazione dell’autodel procedimento;
rità competente si estenderà alle finalità di
• con qualche differenza rispetto alla proconservazione proprie della valutazione
cedura di VAS e qualche obiettiva difficold’incidenza oppure dovrà dare atto degli
tà logica e lessicale, si è deciso di escludeesiti della valutazione di incidenza;
re la VIA per: a) opere/interventi destina• ancora a proposito dei rapporti tra VIA e
ti esclusivamente a scopi di difesa nazioVAS, è previsto che: 1) le informazioni e
nale, ma solo se l’applicazione delle dispoanalisi contenute nel rapporto ambientale
sizioni sulla VIA può pregiudicare tali sco(VAS) possono essere utilizzate nella redapi, peraltro determinati con decreti del
zione dello SIA: durante la redazione e vaMinistero dell’ambiente e della difesa; b)
lutazione dei progetti dovranno essere tese è dichiarato lo stato d’emergenza per
nute in considerazione documentazione e
calamità, solo in casi specifici di ‘emergenconclusioni VAS; 2) per i progetti inseriti
za particolarmente urgente’ e solo per sinin piani/programmi già sottoposti a VAS
goli interventi.
con esito positivo
Precisazioni
il giudizio di VIA
Alcune delle dinegativo - pure naNel merito, innanzitutto,
sposizioni appena
turalmente possicitate meritano
bile - ovvero il con- il D.lgs. 4/2008 precisa e
trasto di valutazio- ribadisce oggetto, obiettivi e qualche precisaInnanzitutne su elementi già
competenze nelle procedure zione.
to, di particolare
oggetto di VAS derilievo - nell’ambive essere adeguata- di valutazione ambientale
to della VIA - è la
mente motivato.
disposizione che
Le novità introdotte
ne prevede l’applicazione al progetto defiCiò posto, il D.lgs. 4/2008 opera, come
nitivo in luogo di quello preliminare, amanticipato, una profonda trasformazione
pliando - anche in termini di partecipaziodella disciplina in tema di VIA e VAS. In
ne - la fase di screening sul progetto preliestrema sintesi, tra le più significative nominare. A tale proposito, giova precisare
vità, si segnalano le seguenti:
che, ai fini della corretta identificazione di
• è stato allargato il campo applicazione
entrambi i concetti, la norma rinvia all’art.
VAS, includendo anche i piani e program93 D.lgs. 163/2006 non solo per quanto
mi ‘elaborati per la valutazione e gestione
attiene alle opere pubbliche, ma anche per
della qualità dell’aria ambiente’;
le opere private: deve, infatti, essere consi• è stata prevista la VAS per piani/proderato preliminare il progetto di opera prigrammi relativi agli interventi di telefonia
vata che contiene un livello di informaziomobile soggetti all’art. 87 D.lgs. 259/03;
ni equivalenti, ‘ai fini di una valutazione
• la VAS è esclusa per: a) piani e programambientale’. Per quanto attiene all’oggetto
mi a scopi di difesa nazionale, caratterizzadella disciplina, forse non ritenendo esauti da urgenza o coperti da segreto di Stato;
stivo l’elenco contenuto nell’allegato, il
b) piani e programmi finanziari o di bilannuovo provvedimento legislativo specifica
cio; c) piani e programmi di protezione ciche la VIA è necessaria per:
vile in caso di pericolo per l’incolumità
• i progetti - di competenza statale - degli
pubblica;
allegati II e relative modifiche/estensioni,
• è stato introdotto l’obbligo di aggiornaanche nel caso in cui servano ‘esclusiva-
‘
’
ambiente
mente o essenzialmente per lo sviluppo e il
collaudo di nuovi metodi o prodotti e non
sono utilizzati per più di due anni’;
• i progetti di cui all’allegato III - di competenza regionale - con soglie dimensionali ridotte del 50% quando ricadano all’interno di aree naturali protette;
• i progetti dell’allegati IV - di competenza
regionale - se relativi a opere/interventi di
nuova realizzazione che ricadono, anche
parzialmente, all’interno di aree naturali
protette; se ricadono completamente all’interno di aree naturali protette, le relative soglie dimensionali sono invece ridotte del
50%;
• i progetti inclusi nell’allegato IV, qualora,
a seguito di screening, si ritenga che possano avere impatti significativi sull’ambiente.
Di particolare interesse è altresì il - reiterato - richiamo alla partecipazione del pubblico alle procedure di valutazione ambientale, che dovrà essere sollecitata e organizzata anche alla luce del recente D.lgs.
195/2005 in tema di accesso alle informazioni ambientali e alla cospicua giurisprudenza (anche comunitaria) di settore. Sotto il profilo sanzionatorio, invece, si rammenta che, in caso di annullamento dell’autorizzazione, i poteri riconosciuti all’Autorità competente si eserciteranno previa nuova VIA.
Procedura di VAS
Per quanto attiene, invece, alla procedura
di VAS, si rammenta che la sua assenza,
nell’ambito di un procedimento di approvazione di un piano o programma, comporta l’annullabilità di quest’ultimo per
violazione di legge. La disposizioni innova
rispetto al passato, laddove era prevista la
nullità di piani e programmi approvati in
assenza di VAS.
Un’ultima considerazione attiene al regime
transitorio tra le diverse discipline: a prescindere dalla bontà delle disposizioni introdotte, infatti, è probabile che possa determinarsi qualche problema connesso alla
breve parentesi di operatività della prima
versione del T.U.A., tra il 31.7.2007 e il 13.
2.2008, nonostante i tentativi di coordinamento di cui all’art. 1 comma 3 e all’art. 4
del provvedimento di riforma. Non solo.
Per essere precisi, tra il 2006 e il 2008 è
possibile che vi siano progetti sottoposti a
VIA oggetto di ben tre discipline diverse e
contemporaneamente operative…
Per quanto attiene alla VAS, invece, troverà applicazione solo l’art. 1 comma 3
D.lgs. 4/2008: il procedimento si concluderà dunque secondo le norme vigenti al
momento dell’avvio. Neppure questa soluzione, peraltro, appare del tutto ragionevole e condivisibile.
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Piano del verde
a pianificazione territoriale è l’ambigrande città europea ad aver modulato
to all’interno del quale si decide la
l’offerta di verde pubblico a diverse scalinea di sviluppo futuro di un terrile territoriali, non per interventi filantrotorio, dove per sviluppo si può intendere
pici o benevolenza regale, ma piuttosto atil destino urbanistico e funzionale a liveltraverso una decisa volontà politica di inlo macro delle diverse aree che lo comtervento pubblico, una struttura amminipongono. Si tratta, quindi, di una disciplistrativa capace di governare l’interezza
na - o, meglio, di un insieme di discipline
dello spazio metropolitano, un corpo di
dal momento che le professionalità cointecnici municipali competenti2.
volte sono molte che pone inevitabilmente l’accento più
sul paesaggio in
senso lato che sul
verde urbano.
Tuttavia, la progettazione del verde,
così come quella relativa ad altri ambiti, ha come punto
di riferimento, nonché di partenza, la
pianificazione del
territorio, la quale,
auspicabilmente,
deve assumere anche valenze di carattere paesaggistico.
L’aumento della
sensibilità in questo campo, verificaIn uno spazio pubblico il verde gioca un ruolo fondamentale
tosi in modo partinel definirne i caratteri microclimatici e, perciò, decretarne l’uso:
colare negli ultimi
in primavera-estate non si può che cercare riparo sotto gli alberi.
anni, ha fatto
emergere la necesVerso un piano dei servizi
sità di una pianificazione a scala di magL’urgenza di dotarsi di adeguati strumengior dettaglio per quanto riguarda sia l’ofti pianificatori ha spinto le Amministraferta di verde da parte dei singoli Comuzioni ad approvare una serie di provvedini, sia le relazioni a livello intercomunale
menti per rispondere alle mutate richietra gli spazi a verde di competenza di diste di verde da parte dei fruitori, divenuverse Amministrazioni. Tale necessità piati nel corso degli ultimi vent’anni sempre
nificatoria è emersa anche storicamente1:
la qualità del verde urbano è stata propiù esigenti.
fondamente influenzata dal rapporto inIn questo processo di ampliamento e afstaurato con la pianificazione, e tale rapfinamento del corpus normativo, è inteporto è risultato essere più forte e profiressante ripercorrere alcune delle especuo laddove i poteri politico-amministrarienze più significative che hanno precetivi presenduto la forma
tavano caattuale del PiaLa situazione era appesantita dal no dei servizi.
ratteri di
m a g g i o r e fatto che molte delle norme sul
Ciascuna raps t a b i l i t à . verde allora in vigore erano
presenta il suUn esemperamento delpio è quel- generiche, non adattate al modello le condizioni
lo di Pari- urbanistico del singolo Comune
vigenti al mogi, la prima
mento e costi-
L
In una prospettiva
storica gli autori
ripercorrono
l’evoluzione
dell’approccio
tecnico-normativo
con il quale
i comuni, per lo meno
in Lombardia, hanno
affrontato le politiche
di sviluppo
e di controllo
del verde urbano.
Oggi il piano
dei servizi,
nella propria
articolazione
riguardante il verde,
può offrire la
possibilità di affrontare,
e risolvere, la gestione
del verde in modo
sufficientemente
unitario da finanziarne
i bisogni, progettarne
i caratteri
e controllarne
gli effetti.
Marco Fabbri* e Luca Masotto**
32
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e piano dei servizi
tuisce un importante passo avanti in un
processo evolutivo che solo oggi ci pare,
nell’orizzonte tecnico-normativo e culturale che viviamo, sufficientemente soddisfacente.
Anni 80: il Piano regolatore generale
del Comune di Milano
I Piani regolatori generali degli anni ‘80
erano caratterizzati da un’impostazione
rigida e dirigista. Ad esempio, il Prg del
Comune di Milano - adottato nel 1976 e
approvato nel 1980 - è risultato essere da
subito superato in quanto prevedeva l’espansione industriale e quindi quantitativa
(in un momento in cui le industrie invece
di espandersi chiudevano provocando grossi
problemi di dismissione e ordine pubblico)
e non un recupero del verde e dei servizi come sarebbe stato necessario3.
Anni 90: il caso del Parco agricolo
sud Milano
La legge istitutiva del Parco mostrava una
maggiore sensibilità verso il verde; in particolare verso la tutela e il recupero paesistico e ambientale delle fasce di collegamento tra città e campagna, nonché la connessione delle aree esterne con i sistemi di verde urbano4.
Nonostante ciò, le norme e i regolamenti
edilizi in vigore all’inizio degli anni ’90
nei Comuni ricadenti all’interno del territorio del Parco mostravano uno scarso interesse del legislatore nei confronti della
pianificazione e della progettazione del
verde. Infatti, mentre dal punto di vista urbanistico i regolamenti edilizi costituiscono
un solido impianto di norme per il controllo amministrativo e progettuale delle trasformazioni del territorio, per quanto riguarda
il verde si rilevano ampie carenze e superficialità, anche se alcune amministrazioni comunali dedicano sempre maggiore attenzione a questi aspetti5.
La situazione era appesantita dal fatto
che molte delle norme sul verde allora in
vigore erano generiche, non adattate al
modello urbanistico del singolo Comune, bensì considerate valide a prescindere
dalle specificità di un determinato territorio. In particolare, tra i 61 comuni del
Parco, ben 31 erano completamente
sprovvisti di norme in materia di verde
urbano e solo 8 amministrazioni - pari a
poco più del 13% - richiedevano la pro-
gettazione del verde
nell’ambito delle trasformazioni territoriali.
In molti Comuni, poi
vi era l’inclinazione a
emanare norme regolamentari sulla falsa riga
delle norme tecniche di
attuazione dei Prg che
prescrivono gli standard. È del tutto evidente che un’impostazione così rigida mal si
concilia con le esigenze
delle piante dettate dalla buona tecnica agronomica. In altri termini, per ottemperare alle
norme6 si oltrepassavano i limiti suggeriti dall’arboricoltura con risultati deludenti sul
fronte della qualità del
verde.
1994: la riforma delle opere pubbliche
Il tema del verde pensile è di grande attualità, sia in ambito
pubblico che privato. Il progetto vegetazionale richiede
accortezza e scelte appropriate. In queste condizioni le intemperanze degli andamenti stagionali poco favorevoli accentuano le difficoltà ambientali nelle condizioni stazionali limitanti
(Acer pseudoplatanus disseccato in estate sopra
un’autorimessa sotterranea).
La legge quadro in materia di lavori pubblici
(legge 11 febbraio 1994, n. 109, e succ.
mod.) ha comportato considerevoli progressi per quanto riguarda l’attenzione
che amministrazioni e progettisti devono
‘
Gli sforzi gestionali per
far funzionare un progetto
poco appropriato risultano
troppo ingenti
’
rivolgere al tema della pianificazione, se
non altro perché la progettazione preliminare implica il successivo inserimento nel piano delle opere pubbliche, al quale segue la
progettazione definitiva ed esecutiva7.
Altri progressi, derivanti dallo stesso quadro normativo, si riscontrano nel campo
della gestione successiva alla realizzazione
delle opere, dal momento che il progetto
esecutivo deve essere corredato da un documento denominato ‘Piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti’, ai sensi
dell’art. 40 del regolamento di attuazione
della legge quadro in materia di lavori
pubblici (Dpr 21 dicembre 1999, n.
544). In tal modo, il legislatore ha voluto
ridurre le possibilità che buoni progetti
vengano vanificati da una gestione inadeguata o, viceversa, che gli sforzi gestionali
per ‘far funzionare’ un progetto poco appropriato risultino troppo ingenti.
Terzo millennio: l’affermarsi di una
nuova sensibilità
Già a partire dalla fine degli anni ’90, ma
in modo ancora più marcato negli anni
successivi, si è sviluppato un approccio,
caratterizzato da un maggior grado di elasticità, che si potrebbe definire ‘esigenzialista’.
L’introduzione di tale metodo - non del
tutto nuovo nella pratica progettuale8,
ma sicuramente innovativo per quanto
concerne l’apparato legislativo della Regione Lombardia - costituisce un notevole passo avanti verso una metodologia
pianificatoria più moderna, rivolta al
soddisfacimento dei bisogni dei cittadini/fruitori e non al raggiungimento di
standard meramente numerici.
La l.r. 15 gennaio 2001, n. 1, affronta per
33
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- strumento di
razione dell’aria in generale, la regolaziopianificazione, dine climatica a livello locale (particolarsciplina sia i servimente evidente in ambito urbano), l’aszi esistenti sia
sorbimento acustico, la difesa idrogeoloquelli di progetto
gica (interessante nelle molte aree fragili
al fine di garantirdel nostro Paese), nonché la salvaguardia
ne le caratteristidella biodiversità;
che prestazionali e
- paesaggistiche, in quanto la vegetazione
qualitative, nonriveste un ruolo fondamentale nella caché le modalità
ratterizzazione del paesaggio, anche urbadi attuazione; ino (si pensi, ad esempio, ai filari alberati
noltre individua,
in fregio a molti edifici cittadini).
georeferenzianSe si focalizza l’attenzione sulla valenza
dole, le diverse
ambientale che i corridoi ecologici e gli
aree e attrezzature
spazi verdi di connessione fra ambiente
in modo da valuurbano e rurale rivestono, si percepisce
tare l’offerta animmediatamente la funzione che potrebche dal punto di
bero svolgere le aree agricole, se adeguavista quantitativo;
tamente supportate dalla politica agricola
Anche strutture sportive possono essere inserite in una cornice
- strumento di
comunitaria. Quest’ultima spinge infatti
di verde capace di un forte effetto paesaggistico.
programmazione,
verso una sempre maggiore separazione
valuta la capacità
tra aiuti economici agli agricoltori e prodei servizi esistenti di soddisfare i bisogni
duzioni agricole. In altri termini, le
la prima volta alcuni problemi puntuali
riscontrati e, così facendo, suggerisce alaziende potrebbero diversificare il prodi gestione urbanistica e cerca di rinnoval’Amministrazione le esigenze a cui riprio ordinamento produttivo includendo
re le forme di governo delle città in maspondere e i servizi da fornire.
in questo, sebbene in modo indiretto, l’eteria di servizi collettivi e di standard urrogazione di servizi ambientali e paesagbanistici introducendo il concetto di PiaIl piano dei servizi per il verde
gistici. Tuttavia, affinché tale processo si
no dei servizi. Con questo provvedimenLa pianificazione dei servizi richiesta dalconcretizzi è necessario che il contributo
to si sono poste le basi normative affinla L.R. 12/2005 include anche la gestione
economico da parte dall’Unione europea
ché i Prg si possano accostare in termini
del verde urbano, un aspetto spesso tramodulato dalle Regioni attraverso i proinnovativi al tema del soddisfacimento
scurato - le conseguenze sono evidenti9 grammi di sviluppo rurale proposti per
dei servizi pubblici e possano perseguire
nelle città italiane.
far fronte alle
risultati qualitativi (effettivo soddisfaciIn effetti, sulla scorpolitiche locali
mento di bisogni) oltre che quantitativi
ta delle disposizioni
(ad esempio, metri quadrati di verde per
La pianificazione dei servizi di sviluppo, pronormative attuali, le richiesta dalla L.R. 12/2005
mozione e tuteabitante).
aree verdi sono chiala dell’agricolIl Piano dei servizi assume così una valenmate a soddisfare la include anche la gestione
tura e delle proza programmatica in quanto, a partire
domanda di servizi del verde urbano: un aspetto duzioni agroalidalla presa d’atto dei servizi pubblici esinon solo della citta- spesso trascurato
mentari - sensu
stenti - in termini sia di consistenza sia di
dinanza, ma anche
latu -, sia suffieffettiva fruibilità da parte dell’utenza -,
di numerosi altri
ciente da fungedeve orientare la pianificazione della città.
fruitori che frequentano la città per motire da leva per gli interventi a maggiore
Le potenzialità di questo approccio sono
vi di lavoro, studio o turismo.
contenuto ambientale capaci di forti efstate apprezzate anche al di fuori della
Conseguentemente, l’offerta di verde citfetti paesaggistici (siepi, filari, fasce boRegione Lombardia, come dimostra il
tadino deve essere formulata in modo da
scate, rimboschimento dei seminativi,
fatto che il Piano dei servizi è stato ripreassecondare, possibilmente anticipandolo,
ecc.) in assenza del quale verrebbero a caso da altre normative regionali quali l.r.
lo sviluppo socioeconomico del territorio
dere gli incentivi verso qualsiasi interven11/05 della Regione Umbria, l.r. 1/05
all’interno del quale il comune ricade.
to agro-ambientale. Allo stato attuale per
della Regione Toscana e l.r. 11/04 della
Inoltre, a differenza di altre tipologie di
lo meno in Lombardia, gli aiuti econoRegione Veneto.
servizi, il sistema del verde deve saper
mici offerti dallo sviluppo rurale non apraggiungere obiettivi ulteriori rispetto al
paiono sufficienti al raggiungimento di
Piano di governo del territorio e piamero soddisfacimento delle esigenze dei
scopi di carattere accessorio rispetto alla
no dei servizi
fruitori. A titolo esemplificativo, si posmera produzione agricola.
Il Piano dei servizi - ulteriormente valosono citare una serie di funzioni extraDal punto di vista operativo occorre che
rizzato e rafforzato nella sua funzione
fruizionali che il verde è in grado di svolla pianificazione del verde consideri il terdalla L.R. 12/05 in quanto inserito
gere, quali:
ritorio in modo omogeneo; occorre cioè
nell’‘organico’ del piano di governo del
- sociali in senso lato, quali svago e aiuto
focalizzare l’attenzione sia sui nodi del siterritorio - è deputato a rispondere a una
alla socializzazione, attività didattiche ed
stema sia sulle connessioni tra di essi. Reserie di esigenze; in particolare, si confieducative (nel caso in cui il verde sia stacenti linee guida per la redazione dei piagura come:
to progettato allo scopo);
ni del verde10 propongono una metodolo- strumento strategico, permette di stabigia articolata in quattro fasi principali:
- ambientali ed ecologiche, come la fissalire gli obiettivi primari e le azioni neces- analisi della domanda, in consideraziozione del carbonio atmosferico e la depusarie per raggiungerli;
‘
’
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individuano gli interventi da effettuare
popolazione. In particolare, i temi cruciasul territorio, tenendo in debita consideli da affrontare, in presenza di risorse scarrazione l’aspetto economico-finanziario;
se e limiti fisici all’incremento delle sumonitoraggio, si tratta di una fase spesso
perfici a verde pubblico, sono quelli legatrascurata, necessaria tuttavia a intervalli
ti alla manutenzione e alla gestione di
di tempo regolari per valutare, ad esemquanto realizzato. Verosimilmente i copio, la qualità
muni hanno
percepita da parormai superato
te degli utenti
livelli minimi o
Un dialogo più serrato tra
nonché l’adeguasubminimi di
tezza della ma- cittadinanza e amministrazione dotazioni, conutenzione del non può essere più rinviato
sicché diventa
verde.
più importante
e determinante
Considerazioni conclusive
mantenere in efficienza ciò che già esiste
Le caratteristiche peculiari del sistema del
e proteggere le matrici ambientali che
verde e l’accresciuta sensibilità verso i tefanno da struttura al territorio e corredami dell’ambiente
no l’ambiente urbanizzato.
fanno sì che un
L’approccio olistico richiesto dal Piano
dialogo più serrato
del governo del territorio può e potrà
tra cittadinanza e
svolgere il ruolo di catalizzatore di nuovi
amministrazione
rapporti per favorire lo scambio di idee
non possa essere
tra amministratori, cittadini con l’aiuto e
più rinviato. In
la ‘mediazione’ - tecnica, non politica - di
tutto ciò sono di
professionalità diverse che spesso, inconaiuto nuove prassi
sapevolmente, ignorano conoscenze e
procedurali, ciacompetenze reciproche.
scuna più adatta
Ciò si tradurrà in un mutuo arricchisecondo il livello
mento in grado di implementare anche
al quale si opera:
nel campo del verde migliori politiche
pianificazione neper il nostro abitare.
goziata e proget*Marco Fabbri presidente dell’Ordine dei Dottori
tazione partecipaAgronomi e dei Dottori Forestali di Milano
ta; quest’ultima cae presidente della Federazione Regionale
pace di coinvolgedegli Ordini dei Dottori Agronomi
re realmente quale dei Dottori Forestali della Lombardia
Il Naviglio di fronte agli antichi magazzini di Pavia.
**Luca Masotto dottore agronomo in Monza
siasi strato della
La tendenza di accentuare il ruolo ambientale del verde
ne del fatto che per pianificare è necessario conoscere, il primo passo consiste nel
portare avanti un’analisi preliminare di
tutti gli aspetti in gioco, quali gli obiettivi posti dal legislatore, le richieste avanzate dai fruitori attraverso opportuni sondaggi e le eventuali osservazioni di tutti
gli Enti preposti alla gestione del territorio a vari livelli amministrativi;
- analisi cognitiva, si articola in un’analisi dell’offerta (censimento quantitativo
degli spazi a disposizione) e nella sua successiva valutazione qualitativa circa la capacità dell’area in esame di svolgere le sue
funzioni; proposta delle azioni, costituisce la fase propositiva del Piano dei servizi; sulla scorta delle precedenti analisi si
pone qualche volta in secondo piano la valenza
paesaggistico-architettonica. Di fronte a uno specchio d’acqua di
grande rilievo visuale le alberature ne enfatizzano l’importanza
e mediano il rapporto tra l’acqua e il contesto urbano.
Vigevano Chiesa barocca e Piazza viscontea.
Nella città storica l’esigenza di verde non era sentita in modo
particolare, soprattutto al Nord.
‘
’
Note al testo
1
Si veda, ad esempio, il breve excursus tracciato in Fabbri M., ‘Verde pubblico tra ecologia e artificio’, in Pirani A. (a cura di), Progetti della natura e dell’uomo, Angeli, Milano, 1999, nonché
il paragrafo ‘Pianificazione e progettazione’ (e relative note) in Fabbri M., ‘Progettazione e gestione del verde pubblico e privato’, Genio rurale, 1, 1997.
2
Cfr. Panzini F., Per i piaceri del popolo. L’evoluzione del giardino pubblico in Europa dalle origini
al XX secolo, Zanichelli, Bologna, 1993, p. 221.
3
Lupetina M., ‘Piano dei servizi’ in atti del Corso di specializzazione sulla Valutazione ambientale strategica, tenutosi in Milano tra il gennaio e il febbraio 2008, organizzato dalla Federazione
regionale degli Ordini dei dottori agronomi e dei dottori forestali della Lombardia in collaborazione con la Fondazione ‘de iure publico’.
4
Cfr. art. 2, comma 1, l.r. 24 aprile 1990, n. 24, ‘Istituzione del parco regionale di cintura metropolitana Parco agricolo sud Milano’.
5
Fabbri M., ‘Norme edilizie e progettazione del verde privato’, Genio rurale, 11, 1992.
6
Ad esempio, diversi Comuni obbligavano la sostituzione di ogni soggetto abbattuto ‘con cinque
alberi della medesima specie o di specie comunque pregiata’.
7
Cfr. Fabbri M., Progettazione e gestione del verde pubblico e privato’, Genio rurale, 1, 1997. In
realtà oggi non è esattamente così, ma la ratio del processo (bisogni, piano delle opere, progetto) non è mutata.
8
Cfr. Pirani A., Fabbri M., Gaviglio A., ‘Un parco naturalistico-sportivo per la valorizzazione di
aree agricole di frangia urbana’, Italus hortus, Vol. 7, numero speciale, 2000. Gli Autori, precedentemente all’introduzione delle nuove norme, si resero conto dell’importanza e della necessità di ‘un’analisi di carattere territoriale [al fine di individuare] alcuni caratteri che il piano urbanistico non aveva fatto emergere o non aveva evidenziato con la dovuta incisività’ (cfr. ibidem,
pag. 15).
9
Si consideri che in molte città il verde che le connota, che ne organizza lo spazio o che si accompagna al disegno urbano è spesso di epoca antecedente l’ultimo conflitto mondiale. Rari gli
interventi significativi negli anni successivi e solo in anni recenti il tema del verde è assunto tra
le priorità nel progetto urbano.
10
Nel 2006 la Commissione di studio ‘Verde urbano e piano dei servizi’ della Federazione regionale degli Ordini dei dottori agronomi e dei dottori forestali della Lombardia ha redatto delle
linee guida per la redazione dei piani del verde (cfr. Federazione regionale degli Ordini dei dottori agronomi e dei dottori forestali della Lombardia, ‘Il sistema del verde nel piano dei servizi
- Riflessioni e orientamenti dei dottori agronomi e dei dottori forestali sull’applicazione della
legge regionale (Lombardia) 11 marzo 2005, n. 12’, Milano, 2006).
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Una giovane promessa
al Comune di Milano
A soli 28 anni
ha alle spalle
un impegno attivo
per la collettività,
mostrato all’interno
dei Comitati
di quartiere; oggi
Gianluca Comazzi
fa parte della
amministrazione
del capoluogo
lombardo, portando
nuove idee per
sensibilizzare le
persone su un tema
di grande attualità
quale quello della
tutela degli animali.
Paola Loaldi
Gianluca Comazzi con Ellen Hiddings alla presentazione
della mostra fotografica del Comune di Milano
li animali domestici nella nostra
tela degli animali; favorisce la diffusione
società moderna hanno assunto
dell’informazione e della conoscenza
un ruolo molto importante, non
delle norme che regolano la materia; ina caso il Comune di Milano ha recentecoraggia la relazione con le associazioni
mente deciso di istituire una nuova figuprotezionistiche e animaliste presenti sul
ra, quella del Garante per la tutela degli
territorio.
Animali, oggi rappresentato da Gianluca
Con esse sviluppa un dialogo e un conComazzi, nominato dal Sindaco Letizia
fronto sui temi della tutela degli animali
Moratti.
Gli obiettivi espressi dal PiaIl Garante segnala alle Autorità
no Generale di Sviluppo del
competenti,
carenze, disfunzioni
Comune di Milano riguardano tutta una serie di compiti e fatti configurabili come ipotesi
che si esprimomo innanzitut- di reato in materia di
to per la difesa dei princìpi e
valori fondamentali per il be- maltrattamento degli animali
nessere e la protezione degli
animali. Per fare ciò il Garante promuoper un migliore coordinamento delle inive iniziative di sensibilizzazione, crescita
ziative in programma, per un maggior liculturale ed educativa sui temi della tuvello di collaborazione con le istituzioni
G
‘
’
36
e per un’integrazione efficace dei contributi della società civile.
Gianluca Comazzi è inoltre impegnato
nel costruire una relazione con i singoli
cittadini e con le istituzioni al fine di far
crescere la sensibilità sulle esigenze di salvaguardia, difesa e valorizzazione dei
principi di tutela e protezione degli animali. La sua funzione rappresenta un
elemento di raccordo con enti pubblici
ed istituzioni per l’attuazione ed applicazione di leggi e regolamenti; raccoglie
proposte e segnalazioni da parte di singoli cittadini, delle associazioni professionali e di quelle protezionistiche ed
animaliste, in merito a problematiche
specifiche presenti in città; comunica
esigenze, i problemi aperti e le proposte
direttamente al Sindaco, collaborando
nel progettare provvedimenti specifici
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volti a migliorare le condizioni per il rispetto degli animali in città; segnala alle Autorità competenti, carenze, disfunzioni, nonché fatti configurabili come
ipotesi di reato in materia di maltrattamento degli animali.
Lotta al randagismo
La lotta al randagismo e all’accattonaggio che sfrutta i cucioli di cani sono fra
le priorità. A tal proposito nel capoluogo lombardo c’è un nucleo che vigila
contro gli abusi compiuti sugli animali.
Si tratta del gruppo di Guardie EcoZoofile, istituito dal Comune nel 2008
attraverso un progetto pilota per l’applicazione delle normative vigenti. Progetto reso possibile grazie ai volontari dell’Oipa (Organizzazione internazionale
protezione animali). Le guardie vigilano
sul benessere animale e intervengono
contro abbandoni e maltrattamenti.
Reprimono l’impiego degli animali per
scopi accattonaggio, contrastano il fenomeno degli addestramenti illegali per
il combattimento e altre pratiche incivili. Le Guardie Eco-Zoofile sono riconoscibili perché portano sulla divisa l’indicazione del Comune di Milano. Collaborano con le Asl e forniscono consulenza sia a strutture pubbliche e private,
sia a singoli cittadini in cerca di chiarimenti su ogni tipo di tematica riguardante la protezione degli animali.
Opere di sensibilizzazione
Rientrano nell’opera di sensibilizzazione
su queste tematiche le campagne pubblicitarie e di informazione promosse
dal Comune di Milano grazie al contributo di Comazzi, che in tal senso mostra
di avere sempre buone idee che trasforma in iniziative di ampio interesse. Per
esempio, con l’arrivo dell’estate, come
tutti gli anni, si ripresenta il problema
dell’abbandono di cani e gatti. Per attirare l’attenzione su questo tema spesso
dibattuto in più modi, il Garante per la
Tutela di Milano ha trovato una formula che ha riscosso indubbio successo: ha
promosso per il Comune di Milano una
mostra fotografica dal titolo ‘Tienimi
con te’, che invita a riflettere sul problema e ripercorre il rapporto tra uomini e
animali domestici. Infatti ogni anno il
tema ritorna di scottante attualità: la
partenza per le vacanze coincide con una
vera e propria ‘strage’ di cani e gatti che,
fino a ieri coccolati, diventano scomodi
e vengono abbandonati per strada o negli autogrill. Un fenomeno fortunata-
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mente in calo, almeno a Milano, ma
non completamente scomparso. «Per
questo - dice Comazzi - non bisogna
mai abbassare la guardia ed è invece importante insistere sul fronte della sensibilizzazione, anche con iniziative simpatiche che però siano utili a far riflettere
su un comportamento incivile».
Così è nata l’idea della mostra fotografica
svoltasi ai primi di giugno presso lo spazio Lattuada di Milano. Il progetto realizzato per volontà del Comune di Milano,
prevede l’esposizione di scatti fotografici,
che ripercorrono il rapporto tra uomini e
animali domestici, toccando temi importanti, come il ruolo della pet therapy, e indagando le affinità emotive che si possono istaurare con gatti e cani.
I vip a difesa degli animali
Una sezione della mostra è stata dedicata ai personaggi del mondo dello spettacolo ritratti con i loro amici a quattro
zampe: Anna Falchi, Flavia Vento, Mirca Viola, Alessia Fabiani, Justine Mattera, Francesco Facchinetti, Paolo Limiti,
Arianna, Anna Kanakis, Elenoire Casalegno, Nenella Impiglia, Maddalena
Corvaglia, Ellen Hidding, Paola Maugeri e altri vip hanno prestato il loro volto
per contrastare un fenomeno che, sebbene in calo, si ripropone all’inizio di ogni
estate. Il Garante per la tutela degli animali del Comune di Milano, Gianluca
Comazzi, organizzatore dell’evento, ha
sottolineato l’importanza di non abbassare la guardia davanti a un fenomeno
che si configura come un reato e che come tale va contrastato. Con lui durante
la serata alcuni volti noti che hanno posato per la mostra: Paolo Limiti, Ellen
Hiddings, e Enrico Beruschi, voce narrante del video ‘Un giorno Re’. Il filmato, distribuito dal Garante per la tutela
degli animali nelle scuole milanesi e
proiettato nel corso della serata, racconta la storia di un cane abbandonato, ferito e poi adottato. «Una storia a lieto fine - ha sottolineato Gianluca Comazzi come vorremmo ce ne fossero di più.
Per questo invito tutti coloro che amano
i cani ad adottarne uno dal canile: un
gesto d’amore e di civiltà». A questo proposito sono stati premiati alcuni cittadini che si sono distinti per l’impegno
profuso a tutela degli animali.
Dall’alto: Anna Falchi, Maddalena Corvaglia
e Flavia Vento, posano per la mostra
organizzata contro l’abbandono degli animali
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Accordo fra Lecco
e gli ordini professionali
Passo avanti nella
definizione del PGT
della città manzoniana.
Antonia Maria Colombo
n’intesa per aiutare la città di Lecco
a crescere. Il primo passo verso la
realizzazione del nuovo PGT (Piano di Governo del Territorio) è il coinvolgimento di tutte le forze economiche presenti nel capoluogo. Infatti i presidenti e i
rappresentanti degli Ordini professionali e
delle Associazioni di categoria hanno firmato un documento per la promozione e
lo sviluppo economico e sociale della comunità lecchese. Una specie di decalogo,
dove sono indicate le finalità dell’accordo,
l’avvio di una consultazione permanente e
le indicazioni che possono essere
avanzate dalle diverse associazioni che
Il nostro lavoro non rimarrà
hanno siglato l’intesa. I principali
sulla
carta, ma sarà operativo
obiettivi sono la concertazione delle
linee guida dello strumento relativo al e di concreto aiuto all’attività
piano di governo del territorio (ex del Comune
Prg) e l’impegno per nuove infrastrutture e l’Expo 2015. «Sono - spiega il
sindaco di Lecco Antonella Faggi - due tescritto nell’articolo 1 dell’intesa sottoscritmi importanti che già sin d’ora sono al
ta a Palazzo Bovara, sede municipale - è la
centro dell’attenzione e hanno come
costituzione della commissione. A livello
obiettivo l’Expo 2015». I rappresentanti
operativo, entro sei mesi le associazioni
degli Ordini professionali e delle Associadevono avanzare proposte concrete. «L’izioni entreranno a far parte di una comniziativa del Comune - afferma Maria
missione che avrà il compito di elaborare
Venturini - è positiva perché va verso la
proposte concrete sia per il PGT sia per
concretezza nell’operare per il bene comul’appuntamento del 2015. «Ci avviciniane e in particolare per il territorio». «Sono
mo sempre più a scadenze importanti - ossicura che il nostro lavoro non rimarrà
serva il primo cittadino Antonella Faggi sulla carta, ma sarà operativo e di concree per affrontarle abbiamo pensato di chieto aiuto all’attività del Comune».
dere l’apporto di tutte le realtà civili, ecoI temi su cui verterà il lavoro della comnomiche e sociali della città».
missione sarà quello di elaborare iniziative
in vista dell’adozione del Piano di GoverUn accordo importante
no del territorio, recependo la nuova norL’accordo è stato sottoscritto da Maria
mativa regionale. «La procedura che sarà
Venturini, presidente dell’Associazione
seguita - spiegano i tecnici del Comune di
‘Libere Professioni’ che raccoglie undici fiLecco - prevede un confronto permanengure professionali (dai notai ai dottori
te e l’indicazione di linee guida su cui cocommercialisti). Il primo passo - come
struire il nuovo PGT».
U
‘
’
38
Lecco in una cartolina storica
Altro elemento importante dell’accordo è
la semplificazione amministrativa, con
minor regolamenti e burocrazia. L’amministrazione comunale si impegna a mettere a disposizione tutti gli strumenti necessari alle diverse associazioni e di semplificare i regolamenti. Su quest’ultimo argomento l’esponente della Compagnia delle
Opere Marco Giorgione sostiene: «Approviamo il metodo e l’essere partecipi alle decisioni che va nel verso giusto, ma
occorre che non siano solo queste due temi i punti principali del dialogo, ma bisogna anche guardare all’ordinario. In
buona sostanza è giusto pensare alle grandi cose ma non dimentichiamo le piccole
e la commissione dovrà orientarsi anche
in questa direzione, con proposte che avvicinino il cittadino alla Pubblica Amministrazione e non lo allontanino».
Il presidente dei Costruttori lecchesi,
Marco Sangiorgio afferma: «Questa intesa
è importante e fa proposte concrete e propositive soprattutto nell’ottica di nuove
infrastrutture». Il primo passo è stato fatto e un’istituzione importante ha già avviato la pianificazione nell’ottica della
nuova legge regionale, con un’attenzione
particolare alla semplificazione.
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beninformati
FOCUS GROUP
in Valtellina
l comuni di Piateda e Samolaco, in provincia di Sondrio, ospitano la Fondazione
‘de iure publico’ per un focus group dedicato all’approfondimento della legge
regionale n.12/2005. In Valtellina e in Valchiavenna, erano presenti funzionari,
tecnici comunali e privati cittadini.
a Regione Lombardia l’11 marzo
2005 approva la nuova Legge per il
governo del territorio n.12 , che
entra in vigore il 31 marzo 2005. Dopo
quattro modifiche si avvicina il termine
di scadenza del 31 marzo 2009, entro
cui tutte le amministrazioni pubbliche
devono presentare il loro PGT.
I comuni valtellinesi di Piateda, Montagna in Valtellina, Tresivio e Ponte in Valtellina e la Gestione Associata di funzioni e servizi (DCR 802 e DGR 15949 del
2003) dei comuni di Samolaco, Gordona, Novate Mezzola e Verceia, in Valchiavenna, decidono di partecipare al
progetto di ricerca promosso dalla Fondazione ‘de iure publico’, Centro Studi
Giuridici sulla Pubblica Amministrazione, attraverso la cui collaborazione sarà
studiato il nuovo approccio al Piano di
Governo del Territorio per usufruire del
suo supporto nella fase di preparazione
del ‘sostituto’ del Piano Regolatore Generale. Per l’occasione a Piateda il 5
maggio si sono ritrovati Martina Simonini, sindaco del comune di Piateda,
Barbara Baldini sindaco di Montagna in
Valtellina, il vicesindaco di Tresivio e i
rappresentanti del comune di Ponte in
Valtellina. A Samolaco il 20 maggio sono presenti il presidente della Comunità
montana della Valchiavenna Lucia Buzzetti, il sindaco di Samolaco, Andrea
Bianchi, quello di Novate Mezzola, Sandro Colzada, di Verceia, Dante Pedroncelli e i rappresentanti del comune di
Gordona, oltre a tecnici e consiglieri.
Dopo i rispettivi onori di casa da parte
degli amministratori ospitanti, la Fondazione è stata presentata come ‘una rete di
salvataggio e un generoso osservatore’.
«Lo scopo di questi incontri - spiega il
sindaco Simonini - è creare la possibilità
di condividere con gli amministratori il
fatto che il PGT è uno strumento com-
L
pletamente diverso dal Piano Regolatore
Generale: deve passare il convincimento
che si tratta di qualcosa d assolutamente
rentorio (quattro anni dalla sua entrata
in vigore) entro cui obbligatoriamente
adeguarsi - pena l’inefficacia di tutti gli
strumenti urbanistici vigenti- alle nuove disposizioni.
Oggi il privato con il Piano di
Le sostanziali differenze che inGoverno del Territorio può dare tercorrono tra Piano Regolatore
Generale e Piano di Governo del
suggerimenti o fare proposte
Terriorio costituiscono una importante chiave di lettura per
nuovo. Il PGT è molto più complesso
comprendere la vera e propria ‘rivoluziodel PRG, ma anche molto più capace di
ne copernicana’ che ha interessato i prinoffrire tante e diverse opportunità alle
cipi fondanti la nuova urbanistica e che
amministrazioni pubbliche».
Il presidente della Fondazione,
Bruno Bianchi, in questi incontri di approfondimento sul
quadro di riferimento per il
PGT, analizza le linee guida e
le procedure previste dalla normativa regionale, che ha sostituito il vecchio Piano Regolatore con la più complessa programmazione territoriale all’interno dei nuovi PGT. L’argomento trattato, ovvero i principi dell’‘Urbanistica di ultima
generazione’ - Il Governo del
territorio in Lombardia: le modifiche introdotte dalla L.R. n.
4 del 14 marzo 2008, ha riscosso molto interesse. Durante l’iter di elaborazione del documento PGT, la Fondazione seguirà i vari passaggi del lavoro e
sarà a disposizione se necessario
con il suo comitato scientifico
e di ricerca. «La legge sul governo del territorio - ha spiegato l’avvocato Bianchi - è piombata all’improvviso, con i suoi
104 articoli, sulle amministrazioni comunali della LombarGordona,una delle cittadine che hanno
dia attraverso, altresì, la previpartecipato al focus group: monumento ai caduti.
sione di un termine certo e pe-
‘
’
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beninformati
40
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sono individuabili nell’abbandono della
zonizzazione a favore della strutturazione del territorio per ambiti, nel passaggio dello standard quantitativo a quello
qualitativo e, conseguentemente, nel rinnovato ruolo del privato nell’ambito del
procedimento amministrativo configurabile non più come un mero ‘diritto di
tribuna’ ma come possibilità di partecipare all’elaborazione degli strumenti di
pianificazione.
Senza omettere in questo contesto l’obbligatorietà della Valutazione Ambientale Strategica il cui mancato espletamento
all’interno della procedura di formazione del PGT comporta l’annullabilità di
quest’ultimo».
La relazione dell’avvocato Bianchi è approfondita e le domande e le affermazioni, che vengono sottoposte dalla platea
sono di grande interesse.
A tal proposito, l’intervento della Presidente della Cm della Valchiavenna, Lucia Buzzetti nel corso del focus group tenutosi a Samolaco si è rivelato di fondamentale importanza per approfondire il
tema della VAS. In particolare, anche alla luce delle obiettivi sanciti dalla Direttiva CE 42/2001, la Valutazione Ambientale Strategica è stata definita quale
atto di staff interdisciplinare, che comporta la partecipazione e la collaborazione di varie figure professionali di alta
specializzazione.
In tale contesto, per evidenziare i caratteri salienti della c.d procedura integrata
di pianificazione e di valutazione dei piani, sono stati dunque precisati i cinque
soggetti che obbligatoriamente - come
desumibile dalla d.g.r 27 dicembre 2007
n. 6420 - devono essere coinvolti nella
stesura del PGT: l’autorità procedente (il
Comune) l’autorità
proponente, l’autorità VAS, nominata
dall’amministrazione comunale, l’autorità competente in
materia ambientale
(Arpa) e il Pubblico.
«Tra le innumerevoli novità introdotte
- precisa l’avvocato
Bianchi - emerge la
previsione del principio della perequazione urbanistica,
che determina eguali oneri sociali e diritti edificatori nell’ambito delle aree
di trasformazione
PGT, infatti, non è più oggetto di autorizzazione regionale
o provinciale, ma bensì di una
mera verifica di compatibilità
urbanistica che si distingue a
sua volta dalla conformità urbanistica».
Il presidente della Fondazione sente oltremodo il dovere
di fare un’ulteriore e importante precisazione: «Oggi il
privato con il Piano di Governo del Territorio può dare
suggerimenti o fare proposte.
La P.A., quando chiude il
Avvocato Bruno Bianchi,
contratto con il cittadino, depresidente della Fondazione ‘de iure publico’ .
ve tenere per questo ben presente il ‘rilevante interesse
urbanistica. A tutto ciò si aggiunge che
pubblico’ dell’operazione, che non può
uno dei caratteri più rilevanti del PGT è
prescindere da tre principi fondamentali
rappresentato dalla partecipazione dei
che sono: perequazione, compensazione
cittadini i quali, in ossequio all’articolo
e incentivazione. In questo senso, la cor2 della Legge 12/2005, possono a attraretta e virtuosa applicazione delle norme
verso loro proposte integrare i contenuti
proposte dalla ‘nuova urbanistica’ troverà
del PGT medesimo. Qualcuno vi potrà
uno dei suoi momenti cruciali proprio
anche dire - continua Bianchi -, che la
nell’introduzione, quanto all’eleboraziolegge 241 del
ne del nuovo
1990 sul procestrumento di
dimento ammiIl principio della perequazione pianificazione,
nistrativo (arti- urbanistica determina eguali
di meccanismi
colo 13) afferperequativi e
ma che le nor- oneri sociali e diritti edificatori
compensativi.
me, riferite agli nell’ambito delle aree
Dunque, nella
accordi tra P.A. di trasformazione
connessa gee privato, non
stione dei ditrovano applicaritti edificatozione per quanto riguarda gli atti di piari.» Il PGT rompe la continuità, grazie
nificazione territoriale urbanistica. A coalla riforma costituzionale, che dà potere
storo rispondo che, con la sentenza Tar
ai comuni e alla nuova urbanistica adotBrescia, 16 aprile 2008 n. 380, relativa al
tata in ben otto regioni italiane più una:
comune di Bolgare, è sancito che tale aril Trentino Alto Adige (dove da poco è
ticolo non rappresenta più un ostacolo. Il
stato approvata la Legge Provinciale 4
‘
’
Lucia Buzzetti, presidente della Comunità montana della Valchiavenna
e Dante Pedroncelli, sindaco di Verceia.
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marzo 2008 n.1). Pur in assenza di una
legge quadro nazionale quale riferimento unico e certo, tali regioni hanno legiferato proponendo principi straordinariamente innovativi, che testimoniano il passaggio da un’urbanistica precettiva a una urbanistica consensuale,
con riferimento alla L.R. Lombardia
12/2005 essi sono rinvenibili nell’articolo 1 comma 2, rubricato ‘oggetto e
criteri ispiratori’.
Queste le più importanti tematiche
trattate in occasione dei momenti di
approfondimento tenutisi in Valtellina.
L’obiettivo della ricerca, che include i
comuni valtellinesi, ma non solo, è eseguita attraverso una serie di focus group,
con l’intenzione di analizzare lo ‘stato
dell’arte’ dell’applicazione della legge
regionale in materia di programmazione urbanistica. Nella gestione dei nuovi documenti, saranno evidenziate le
eventuali difficoltà incontrate dai comuni o dai professionisti nell’osservanza delle disposizioni del Pirellone e allo
stesso tempo verranno raccolti gli
esempi positivi di innovazione e soluzioni efficienti, realizzati nelle varie zone della regione.
Il sindaco di Novate Mezzola, Sandro
Colzada, sottolinea, inoltre, come gli
innovativi istituti introdotti possano a
tutti gli effetti eliminare l’annosa questione della frammentazione catastale,
tipica delle aree alpine, e
il forte dilemma creato
dal blocco nell’attuazione
dei Piani di Lottizzazione. «Attraverso la trattativa e la compensazione dei
diritti edificatori - precisa, infatti, l’avvocato Bruno Bianchi -, sarà possibile risolvere ‘definitivamente’ il problema». La
Fondazione, come comunità dottrinale, intende
ottimizzare la realizzazione dei progetti nell’interesse della Pubblica Amministrazione.
«La trattativa è tutta da
costruire - dice il geometra Fernando Baruffi di
Tresivio, che partecipa all’incontro di Piateda - sia
a livello civico sia amministrativo. Questo è quello che ci si aspetta da questi focus group: l’interesse
da parte di tutti gli attori
in gioco, cioè tecnici co-
Pagina 41
La Fondazione, come
‘comunità
dottrinale,
intende ottimizzare
la realizzazione dei
progetti nell’interesse
della Pubblica
Amministrazione
’
beninformati
contributo dottrinale anche nell’ambito
di una Assemblea pubblica, per far sì che
il cittadino sia messo al corrente del
grande mezzo che è il PGT e dell’importanza del ruolo della popolazione all’interno del procedimento per la sua realizzazione.
Perché, come sottolineato durante i due
focus group in provincia di Sondrio, proprio il pubblico, uno dei cinque soggetti
obbligatori nel processo di Valutazione
Ambientale Strategica, è ‘Portatore di Interessi giuridicamente rilevanti verso
l’Amministrazione’.
munali, professionisti del settore e privato cittadino». Bruno Bianchi sottolinea:
«L’interesse deve essere più diffuso, affinché le difficoltà
siano superate in
modo agevole da
parte di tutti. Si
tratta di applicare in maniera virtuosa ciò che la
legge mette a disposizione. Oggi
più che mai. Vediamo di ‘usare’
questi mezzi nel
modo corretto».
Il sindaco del comune di Novate
Mezzola ha sottolineato l’opportunità che la
Martina Simonini, sindaco del comune di Piateda
Fondazione poscon Barbara Baldini, sindaco di Montagna in Valtellina.
sa offrire il suo
Ponte in Valtellina: chiesa di San Maurizio, nel centro storico.
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casistica giurisprudenza dottrina a cura del comitato scientifico
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Novità in tema
tra amministrazioni
GIURISPRUDENZA:
In tema di attività
convenzionale
della Pubblica
Amministrazione,
una breve riflessione
merita la recentissima
sentenza TAR Brescia
16 aprile 2008 n. 380
ale pronuncia, pur presentando
numerosi punti di interesse, costituisce, indubitabilmente, un ulteriore elemento positivo di valutazione in
merito a principi ormai ufficializzati e
consolidati nella giurisprudenza italiana
ed anche nella normativa comunitaria.
Tra le censure sollevate, una si rivela, per
quanto in tale sede interessa, particolarmente degna di nota. Nello specifico, veniva lamentata la sussistenza di un vizio
sostanziale inficiante i provvedimenti impugnati relativo all’illegittimità degli accordi ex L. 241/90 in quanto in materia
di pianificazione urbanistica non vi sarebbe spazio alcuno per la negoziazione
degli interessi pubblici.
La svolta decisiva sulla via del consensualismo si è avuta con la promulgazione
della legge 4 agosto 1990 n. 241 così come modificata dalla recente riforma del
2005. In particolare, con l’entrata in vigore della L. n.15, vengono introdotte significative modificazioni relativamente
alla disciplina degli accordi tra amminisaggio da un sistema di atipicità degli acstrazione e privati.
cordi amministrativi con la sostanziale
Con la riformulazione, dunque,
dell’articolo 11 che, attraverso
l’eliminazione della clausola ‘nei
L’intangibilità dell’attività di
casi previsti dalla legge’ ha attri- programmazione per mezzo di
buito portata generale all’accordo sostitutivo, viene a realizzarsi accordi, rappresenta il punto più
- come affermato dallo stesso qualificante della pronuncia
giudice amministrativo - il pas-
T
‘
’
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Antica piantina della città di Brescia
equipollenza fra strumento provvedimentale e strumento consensuale.
Eliminata, dunque, la tipizzazione che
contrassegnava gli accordi sostitutivi, l’attività provvedimentale si pone, quanto al
fine perseguito, sullo stesso piano di quella negoziale.
Detta affermazione, si badi bene - e lo si
coglie, del resto, con chiarezza nella pronuncia in esame - è strettamente legata al-
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di accordi
e privati
la circostanza per cui l’intesa con il privato deve rivelarsi nel realizzare la cura e la
gestione dell’interesse pubblico, più efficiente rispetto all’ordinaria attività amministrativa.
Rilevanza dell’art.13
Come è fin troppo noto, la previsione
della portata generale degli accordi ex articolo 11 è gravata da un rilevante limite
che attiene all’inapplicabilità degli stessi
ad alcune tipologie di atti amministrativi,
in particolare, con riferimento alla fattispecie in esame, agli strumenti pianificatori ed urbanistici.
Invero, ai sensi dell’articolo 13 della Legge 241/1990, le disposizioni di cui al Capo III non trovano applicazione nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti
normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i
quali restano ferme le particolari norme che
ne regolano la formazione.
Tale preclusione, sostenuta per molto
tempo dalla giurisprudenza e dalla stessa
dottrina, deriva dalla particolare qualificazione attribuita alla funzione pianificatoria la quale, giacché connessa alla imprescindibile necessità di perseguire l’interesse generale, non può divenire oggetto di negoziazione con tutti i privati interessati.
È da ritenersi, in particolare, che la limitazione così statutita e, tra l’altro, mantenuta in essere anche dalla recente riforma
del 2005, afferisca a procedimenti amministrativi aventi ad oggetto atti di pianificazione (si pensi all’approvazione di una
variante al piano regolatore o di un piano attuativo) disciplinati in modo eslcusivo da specifiche leggi.
L’affermazione ‘a ciò non osta la previsione dell’articolo 13
sull’intangibilità dell’attività di programmazione per mezzo
di accordi’ rappresenta il punto più qualificante della pronuncia in quanto, pur con tutte le cautele da cui è circondata, sembra mettere a dura prova la tenuta del limite posto dall’articolo 13 della Legge 241/1990.
LA SENTENZA
Pubblichiamo qui uno stralcio della sentenza, che trovate
per esteso sul sito www.deiurepublico.it., sezione biblioteca
informatica/giurisprudenza
… Viene altresì dedotta l’illegittimità degli accordi ex L. 241/90,
in quanto in materia di pianificazione urbanistica non vi è spazio
alcuno per la negoziazione degli interessi pubblici. L’impostazione non è condivisibile. Osserva il Collegio che, a seguito della L. 241/90, è nato un nuovo sistema di gestione dell’interesse
pubblico secondo modelli concordati: il procedimento amministrativo contempla oggi al suo interno intese, parziali o definitive,
sull’assetto degli interessi in gioco, ove i singoli e l’ente pubblico assumono reciproci impegni di natura negoziale.
Con la previsione dei moduli pattizi, si ammette cioè che una
prerogativa tipica dell’Ente pubblico - qual è la discrezionalità
amministrativa - possa essere ‘contrattata’, ossia divenga oggetto di negoziazione con i soggetti privati nella ricerca di un ampio
consenso sulle scelte, ed in particolare sul contenuto, le modalità, ed i tempi di esercizio di esse. Se tale innovazione potrebbe
a prima vista apparire dirompente, si deve rilevare che la funzione amministrativa mantiene il proprio connotato principale e
continua ad esprimersi nella cura concreta degli interessi pubblici: il fatto che l’amministrazione possa utilizzare lo strumento
consensuale in luogo del tradizionale provvedimento significa
che, ferma restando l’essenzialità della finalità generale perseguita, possono variare i mezzi impiegati per raggiungerla (Consiglio di Stato, sez. VI - 15/5/2002 n. 2636).
In definitiva, l’assetto dei rapporti di diritto pubblico può ancora
costituire l’oggetto di un provvedimento imperativo unilaterale,
ma può anche sfociare in un contratto pubblicistico che si inserisce in un procedimento amministrativo come risultato di un
sub-procedimento di natura negoziale: l'atto autoritativo non è
più dunque il solo strumento di realizzazione degli interessi pubblici in quanto, se è essenziale il fine pubblico, divengono fungibili gli strumenti attraverso cui perseguirlo.
Peraltro, con l’ultima riforma della L. 241/90, all’art. 11 comma 1
è stato eliminato il vincolo dell’espressa previsione di legge per
l’impiego degli accordi sostitutivi, che divengono così strumento di applicazione generale. Si realizza cioè il passaggio ad un sistema di ‘atipicità’ degli accordi amministrativi con la sostanziale equipollenza fra strumento provvedimentale e strumento consensuale. L’accordo sostitutivo diventa quindi utilizzabile dal
soggetto pubblico per perseguire gli scopi istituzionali in qualsiasi tipo di attività di natura discrezionale.
Se dunque l’attività di pianificazione urbanistica è ad alto contenuto di discrezionalità, non vi è alcuna ragione per escludere che
l’amministrazione possa concludere intese per il miglior equilibrio tra gli interessi pubblici e le contrapposte aspirazioni dei singoli titolari di situazioni giuridiche, né a ciò osta la previsione dell’art. 13 sull’intangibilità dell’attività di programmazione per mezzo degli accordi: la disposizione afferma la piena autonomia delle amministrazioni pubbliche nelle scelte di prima attuazione degli indirizzi politici degli organi di vertice, e tuttavia non è affatto
precluso alle medesime di raggiungere intese e perfezionare accordi da recepire in sede di programmazione, senza perciò pregiudicare il perseguimento dell’interesse pubblico.
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Urbanistica ed edilizia
in Consiglio di Stato
GIURISPRUDENZA: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, del 7 aprile 2008
(Ud. 10 marzo 2008), sentenza n. 2 in materia di Urbanistica ed edilizia.
art. 12, comma 3, del d.p.r. n. 380
del 2001 (Misure di salvaguardia Prevalenza su norme regionali previgenti di contenuto difforme - d.p.r.
380/2001 - Norme di principio - Norme
confliggenti delle regioni a statuto ordinario - Abrogazione - L. n. 131/2003) è
una norma avente valenza mista: edilizia,
da un lato, in quanto volta ad incidere
sui tempi dell’attività edificatoria; urbanistica, dall’altro, in quanto finalizzata alla salvaguardia, in definiti ambiti temporali, degli assetti urbanistici in itinere e,
medio tempore, dell’ordinato assetto del
territorio. Essa prevale su eventuali norme regionali previgenti di contenuto difforme (quali, nella specie, l’art. 5 della l.r.
Lazio n. 24 del 1977 e l’art. 36 della l.r.
n. 38 del 1999).
Nel momento in cui il legislatore nazionale è intervenuto nella materia, assegnando alle norme contenute nel t.u.
dell’edilizia volte al riordino della stessa il
carattere di norme di principio, devono
ritenersi, per ciò stesso, abrogate le norme delle regioni a statuto ordinario con
esse confliggenti; ciò in quanto, fino all’adeguamento delle Regioni a statuto ordinario alle norme di principio recate nel
testo unico, le norme aventi tale portata
L’
in questo contenute sono destinate a prevalere sulle prime.
Tali conclusioni sono corroborate anche
dalla legge n. 131/2003, che, all’art. 1,
comma 2, recante la disciplina transitoria
relativa alle normative regionali vigenti
in materie appartenenti alla legislazione
esclusiva statale, prevede l’ultrattività di
dette normative regionali solo fino al sopravvenire delle norme statati in proposito (con salvezza, naturalmente, degli ef-
fetti di eventuali pronunce della Corte
Costituzionale); poiché, peraltro, anche
la determinazione di principi fondamentali nelle materie di legislazione regionale
concorrente risulta ‘riservata alla legislazione dello Stato’, può coerentemente
concludersi nel senso della cedevolezza di
tutte le norme regionali di fronte alle
norme di principio che siano fissate dallo
Stato nella stessa materia (ex legge n.
308/2004).
CONSIGLIO DI STATO, in sede giurisdizionale - Sezione V sentenza n. 885/2008
CONSIGLIO DI STATO, sentenza n. 1462 dell’11
marzo 2008
Impugnazione della D.I.A. da parte dei soggetti confinanti Termine per l’impugnazione.
Diritto di prelazione - controversia - difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.
Nella pronuncia de qua, è stato rilevato che, in tema di soggetti confinanti, il termine per l’impugnazione di una concessione edilizia non
decorre dall’avvio dei lavori, bensì dalla loro ultimazione affinché gli
interessati siano in grado di avere cognizione dell’esistenza e dell’entità delle violazioni urbanistico - edilizie eventualmente derivanti dalla
concessione; invero, l’effettiva conoscenza dell’atto si concretizza
quando la costruzione realizzata rivela in modo certo ed univoco le caratteristiche essenziali dell’opera e l’eventuale non conformità della
medesima al titolo o alla disciplina urbanistica.
Sulle questioni attinenti al diritto di prelazione sussiste
un difetto di giurisdizione in capo al Giudice Amministrativo, in quanto trattandosi di questioni relative ad
un diritto soggettivo, queste devono inquadrarsi al di
fuori della procedura ad evidenza pubblica esperita dalla Pubblica Amministrazione. Ne consegue, pertanto,
che ogni eventuale controversia che insorga sulla spettanza e sull’esercizio del diritto di prelazione, deve essere portata davanti al competente Giudice Ordinario.
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TAR LOMBARDIA MILANO: sentenza n. 711 del 12 marzo 2008
Diniego condono edilizio - Limiti alle opere condonabili.
Nella pronuncia de qua, il T.A.R. adito ha rilevato che in area vincolata possono essere condonate solo le opere realizzate prima
dell’imposizione del vincolo, ovvero quelle conformi agli strumenti urbanistici.
Pertanto, non essendo stato assolto - neanche a livello di principio di prova - l’onere probatorio gravante in capo al ricorrente di
datare l’epoca dell’abuso (comprovabile, ad esempio, con dichiarazioni o ricostruzioni fotografiche), il ricorso è stato respinto, ritenuto che il Comune interessato nel caso concreto ha legittimamente rigettato l’istanza di condono.
TAR LOMBARDIA: sentenza n. 791
del 2 aprile 2008
Responsabilità del soggetto che pone in essere l’inquinamento ambientale: non sempre colpevole è il proprietario/detentore del terreno inquinato.
Nell’attuale sistema normativo, l’obbligo
di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull’effettivo responsabile dell’inquinamento stesso, mentre la mera
qualifica di proprietario o detentore del
terreno inquinato non implica di per sé
l’obbligo di effettuazione della bonifica.
Il suindicato assetto normativo sul dovere
di bonifica è stato confermato dal vigente
D.Lgs. 152/2006 (che ha abrogato il precedente D.Lgs. 22/1997): l’obbligo di bonifica è posto pertanto in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità
amministrative hanno l’onere di ricercare
ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs.
152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera ‘facoltà’
di effettuare interventi di bonifica (art.
245); nel denegato caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di
interventi volontari, le opere di bonifica
saranno realizzate dalle Amministrazioni
competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un
privilegio speciale immobiliare sul fondo,
a tutela del credito per la bonifica e la
qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253). In
particolare l’eventuale iniziativa spontanea del proprietario volta alla rimozione
dei rifiuti o al contenimento dell’inquinamento sul proprio terreno, non può assurgere di per sé, in mancanza di altri elementi univoci e precisi, ad affermazione
di responsabilità nell’inquinamento stesso, posto che, al contrario, sussiste senza
dubbio l’interesse del proprietario incolpevole a limitare in ogni caso l’inquinamento sul proprio fondo, anche per impedirne la perdita di valore economico.
TAR LOMBARDIA BRESCIA: sentenza n. 388/2008
Applicazione delle sanzioni amministrative a tutela del paesaggio/
necessità del nullaosta paesaggistico.
La sentenza sotto riportata tratta alcuni aspetti assai rilevanti in ordine alla tutela del paesaggio.
- In caso di costruzioni in assenza di autorizzazione paesaggistica - in zona sottoposta a vincolo -, il TAR bresciano ritiene che sono applicate le sanzioni pecuniarie ambientali previste dall’art. 167 l D.lgs. 42/04 anche qualora vengano realizzate opere interrate. (La ricorrente al contrario ritiene che le sanzioni
pecuniarie non vanno applicate quando dalla costruzione dell’opera non è recato alcun danno evidente all’ambiente circostante).
Nel motivare la propria decisione, il Collegio si conforma al disposto del predetto D.lgs che non indica differenza tra violazioni sostanziali (ossia produttive di un concreto danno ambientale per l’effettivo contrasto dell’intervento
con i valori paesaggistici in zona) e illeciti meramente formali (consistenti cioè
nella mera inosservanza di obblighi come l’omessa acquisizione del prescritto
nullaosta), né prevede come presupposto per l’irrogazione delle sanzioni l’esistenza di un vulnus materiale del paesaggio
I giudici amministrativi ritengono infatti che il rilascio ‘ex post’ dell’attestazione di compatibilità dei lavori con il contesto vincolato non estingue il potere
di imporre il pagamento - a sanzione della violazione degli obblighi che gravano sul proprietario o detentore dei beni in zona di dichiarato interesse paesaggistico e ambientale - di una somma equivalente al maggior importo tra il
danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione (vedi anche
art. 83 LR Lombardia 12/05)
Infine, in ordine alla determinazione del quantum, rileva il Collegio che questa costituisce attività amministrativa che non contempla valutazioni afferenti all’ambiente e al paesaggio e pertanto non esige l’intervento di esperti in materia ambientale, potendo al contrario essere esercitata dal semplice funzionario (competente).
- Con riferimento al nulla osta paesaggistico: la difesa di parte ricorrente sostiene altresì che non sempre è necessario sottoporre gli interventi di modifica al vaglio degli esperti ambientali: ad esempio, quando l’opera viene realizzata nel sottosuolo, questa non necessita di alcuna verifica in quanto la stessa
sarebbe del tutto incapace a compromettere o anche soltanto a turbare il paesaggio circostante.
A tale eccezione i giudici affermano che anche un manufatto interrato - in zona sottoposta a vincolo - non deve essere apprezzato come opera a sé, isolata
dall’ambiente in cui è inserita, ma in relazione all’uso cui è destinata.
In particolare, il parcheggio di pertinenza di un ampio complesso immobiliare è sempre idoneo ad incidere sull’assetto circostante, a causa del movimento
dei numerosi veicoli che vi accedono: il notevole flusso di mezzi in ingresso e
in uscita non può infatti ritenersi privo di impatto sull’ambiente e sui suoi
connotati, per cui si rivela incongruo il tentativo di segmentare un intervento
edilizio unitario nella parte visibile ed in quella non visibile, atteso che le norme di tutela del paesaggio perseguono la finalità di salvaguardare i valori paesaggistici da ogni alterazione o trasformazione rilevante suscettibile di provocare loro un pregiudizio.
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case history
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Lo Studio d’Ingegneria ed Architettura
Lardera & Associati
Le radici nel territorio: fondato nei primi
anni ’20 a Pavia dall’Ing. Egidio Lardera,
lo Studio ha iniziato la sua attività nella
gestione delle aziende agricole del pavese
e nella regimazione delle acque irrigue.
ei suoi primi 50-60 anni lo Studio di
Ingegneria ed Architettura Lardera
& Associati è stato un punto di riferimento sul territorio per le problematiche
relative all’utilizzo dei suoli e delle strutture
fondamentalmente di carattere agricolo,
nonché relativamente alla complessa attività tecnica inerente il convogliamento e l’utilizzo delle acque irrigue. Era l’epoca in cui
si percorrevano quotidianamente a piedi o
in bicicletta decine di chilometri per indirizzare e verificare le attività agricole, per valutare lo stato di manutenzione delle strutture aziendali, progettandone modifiche,
ampliamenti e nuove costruzioni.
L’attività del settore ferveva, seppure interrotta o per meglio dire rallentata, dal periodo di guerra, trascorso il quale nuove risorse ed energie vennero convogliate nel settore agricolo e di allevamento del bestiame.
La rete irrigua poi veniva custodita e mantenuta in perfetta efficienza grazie al costante controllo tecnico e ai meticolosi inteventi manutentivi delle sponde, dei fondali e
dei manufatti murari. Poche erano le strutture tecniche qualificate in grado di operare
con competenza in questo settore chiave
dell’attività produttiva lombarda e lo Studio
Lardera era certamente una di queste. Si
può affermare che, per buona parte del territorio della Provincia di Pavia e parte di
quello a sud di Milano, lo Studio ha costituito, come detto, un punto di riferimento
essenziale.
N
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modo da poter effettuare manutenzioni con mezzi
meccanici. In tal
modo la maggior
parte delle strutture aziendali a suo
tempo realizzate
al servizio delle attività agricole vennero progressivamente abbandonate e solo parzialmente sostituite da nuove.
In questo periodo, collocabile dagli anni ’60
agli anni ’80, anche l’attività dello Studio
dovette adattarsi alle nuove esigenze, incrementando le attività di carattere prettamente amministrativo e volgendosi maggiormente alla progettazione edilizia in campo
civile e industriale che, contestualmente,
ebbe un grande sviluppo. Ancora una volta
poi, alla fine degli anni ’70 e nei due decenni successivi, si è assistito ad un’ulteriore trasformazione dell’attività nel settore edilizio
ed urbanistico, che si è via via maggiormente rivolta al recupero del patrimonio esistente, spinta anche dalla disponibilità di
strutture agricole e industriali dismesse. La
cultura della conservazione, del recupero e
del riuso è divenuta patrimonio comune e
lo Studio ha saputo ancora una volta farla
propria, allargando le proprie competenze a
settori sempre più ampi e complessi, con
uno sforzo di adeguamento organizzativo e
culturale non indifferente.
I tempi cambiano
e cambiano i progetti
La gestione del territorio urbano
Successivamente, mutando le condizioni
produttive e venendo meno l’interesse da
parte della proprietà ad affittare i fondi agricoli, si è passati alla gestione diretta e intensiva dei terreni agricoli da parte degli agricoltori, divenuti via via, nella maggior parte dei casi, proprietari dei terreni e delle
strutture soprastanti.
Nel contempo mutavano i modi e tipologie
di produzione, i terreni venivano coltivati
con monocolture, gli allevamenti venivano
progressivamente abbandonati, le case coloniche svuotate, come pure le stalle, la rete irrigua in buona parte ridotta e trasformata in
La forma associativa intrapresa ha consentito di coinvolgere professionalità ulteriori,
andando a comporre un organigramma che
fosse in grado da un lato di affrontare tutte
le problematiche sempre più complesse relative alla gestione del territorio in generale
e del settore immobiliare in particolare.
Si è potuto in questo modo passare, senza
soluzione di continuità, dalla gestione del
territorio agricolo dei primi anni del ’900
alla più complessa progettazione e gestione
del territorio urbano del nuovo secolo,
adattando con la massima flessibilità le
strutture tecniche alle nuove esigenze, as-
I soci dello Studio Lardera & Associati
sommando le più recenti conoscenze scientifiche alle esperienze maturate nel passato,
gelosamente conservate. Oggi la struttura
dello Studio Lardera & Associati è in grado
di offrire una delle più complete e articolate prestazioni globali nel settore presenti sul
territorio, al quale è sempre profondamente
legato dalle sue ormai antiche radici. Naturalmente ciò non ha escluso la possibilità di
fare esperienze diverse in altre realtà territoriali e in particolare nell’Est europeo che ha
offerto ed offre opportunità stimolanti.
Soci di rilievo
Va sottolineato il fatto che, grazie alla molteplicità e complementarietà delle competenze, lo Studio è in grado di proporre, progettare e seguire nella sua fase attuativa le
operazioni che, nei vari settori di attività, riguardano l’intero settore immobiliare.
Nel corso degli anni lo Studio ha inoltre
sviluppato una serie di attività collaterali a
quelle strettamente professionali, in modo
da portare il proprio contributo dal punto
di vista sociale.
In particolare sono stati sviluppati alcuni
progetti ‘pro bono’ come quello relativo alla realizzazione a Pavia di una Comunità alloggio denominata ‘Villa Ticinum’ per disabili, progetto tra l’altro molto interessante in quanto innovativo, che ha comportato un impegno durato diversi anni.
I Soci dello Studio sono impegnati a diverso titolo nell’ambito di varie associazioni e
organizzazioni. L’Arch. Paolo Marchesi è
anche segretario Ordine Architetti di Pavia,
membro delle Commissioni Edilizie di Pavia, Linarolo e Torre Vecchia; il Geom. Mario Ravasi inoltre segretario Ordine dei geometri di Pavia, Presidente Consulta Regio-
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nale Lombarda dei Collegi Provinciali Geometri e Consigliere Confedilizia di Pavia:
l’Ing. Massimo Lardera copre anche le cariche di Consigliere Confedilizia di Pavia, di
Consigliere Comunità di ospitalità Villa Ticinum, è poi Presidente Associazione Ca di Pa
(Calcio dilettantistico Pavese) e Vice Presidente A.s.d. Ticinum Pavia; infine l’Ing.
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Franco Lardera è anche Membro Commissione Comunale e Provinciale Vigilanza locali di pubblico spettacolo.
Sede e struttura
Lo Studio Lardera & Associati ha la sua sede nel centro storico di Pavia, in P.zza Petraraca n.32, al piano nobile di un bel pa-
case history
lazzo settecentesco recentemente restaurato. L’organigramma dello Studio è costituito da professionisti associati che, con le
loro diverse specializzazioni, si occupano
dei molteplici settori in cui si articola l’attività tecnica. Al fianco dei soci operano
diversi collaboratori, anch’essi con diverse
specializzazioni.
I PROGETTI
Molteplici sono i progetti realizzati nel corso degli anni nei vari ambiti e qui di seguito se ne riportano alcuni più recenti e significativi
per ciascun settore operativo
URBANISTICA
Piani Attuativi e Piani Integrati di Intervento
Navigliaccio, Vernavola, Vallone, Casorate Leona, Magenta...
ARCHITETTURA
nuova costruzione, ristrutturazione
Chiesa B.L. Orione, Residenziale Olevano, Villa Ticinum
STRUTTURE
calcolo e progetto
edifici residenziali e industriali in cemento armato
e struttura metallica
ACUSTICA
Piano zonizzazione
Comuni di Mortara, Pizzale, Vidigulfo, Parona, Montebello,
Ceranova, Ottobiano
TERMOTECNICA
E IMPIANTI
Coordinamento progettazione
ed esecuzione
Centro di supervisione rete nazionale Infostrada - Lorenteggio
PROGETTI
IMMOBILIARI
Piani di lottizzazione e di Recupero
nei Comuni di Pavia, S.Genesio, Borgarello, Linarolo, Casorate,
Cura Carpignano, Filighera
CONDUZIONI
AGRICOLE
Coordinamento attività gestionale
aziende agricole del pavese C.na Taccona, Ponte Carate,
C.na Scala, Paradiso Nuovo Lossano
STRUTTURE
AGRICOLE
progetto e direzione lavori per nuove
costruzioni e ristrutturazioni
Centro Aziendale Brunoria, Bonpiumazzo e Candiana
Riconversione residenziale Cascina Scala, C.na Morona,
C.na Villa Flavia, C.na Mandrino, C.na Gandina
Massimo Lardera
ingegnere civile strutturista
ricerca, coordinamento e sviluppo
Franco Lardera
ingegnere civile idraulico
coordinamento progettazione tecnologica, acustica e idraulica
Paolo Marchesi
architetto pianificatore paesaggista
e conservatore
coordinamento progettazione urbanistica ed architettonica
Mario Ravasi
geometra
gestioni immobiliari e rapporti con la Pubblica Amministrazione
Davide Manera
e conservatore
progettazione ambientale architettonica ed esecutiva
Silvia Negri
e conservatore
progettazione ambientale architettonica ed esecutiva
I SOCI
Stefano Fregnan
ingegnere civile strutturista
progettazione e calcolo strutturale, progettazione acustica
Luca Gregotti
geometra
contabilità e direzione dei lavori
Matteo Pasi
geometra
progettazione edilizia, gestione e programmazione amministrativa
I COLLABORATORI
Enrico Morandi
architetto
coordinatore della sicurezza
in cantiere
Gianluca Giardini
geometra
rilevazioni topografiche
e operazioni catastali
Lorenzo Cavanna
ingegnere civile
progettazione e calcolo strutturale
progettazione energetica
Barbara Bindini
ingegnere civile
progettazione edilizia
Morena Augugliaro impiegata
segreteria
Roberto Senna
sviluppo immobiliare
impiegato
Recupero edilizio residenziale della cascina Flavia
e restauro della villa padronale
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Le nostre ‘case history’
La Fondazione de iure publico offre l’opportunità
di riservare spazi sul Corriere de iure publico a
studi professionali ed enti pubblici
Le ‘case history’ sono articoli di presentazione dedicati alle diverse realtà pubbliche o private e sono pensate per dare concretezza alle opportunità delineate dalla legge.
Nello specifico ci riferiamo agli obblighi di comunicazione e informazione, dettati dalla legge n. 150 del 7 giugno 2000, che si rivolge alle amministrazioni pubbliche.
Mentre, per quanto riguarda il privato, la questione si sposta sul cosiddetto decreto Bersani (D.L. 4 luglio 2006, n.223 convertito in legge 4 agosto 2006 n. 248), che coinvolge appunto i liberi professionisti.
Una volta individuato lo spazio adeguato per raccogliere le informazioni
sulle diverse ‘case history’ la redazione del Corriere de iure publico supporterà lo sviluppo delle pagine.
Per ulteriori informazioni consultare l’inserto all’interno di questo giornale oppure contattare la segreteria della Fondazione ‘de iure publico’,
tel. 02 66989008

Giugno 2008 - de Iure Publico

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