l`aiuto allo sviluppo fornito dalla ce ai servizi sanitari nell`africa

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Relazione speciale n . 10
2008
CORTE DEI CONTI
EUROPEA
L’AIUTO ALLO SVILUPPO FORNITO
DALLA CE AI SERVIZI SANITARI
NELL’AFRICA SUBSAHARIANA
IT
Relazione speciale
n. 10
2008
L’AIUTO ALLO SVILUPPO
FORNITO DALLA CE
AI SERVIZI SANITARI
(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)
CORTE DEI CONTI EUROPEA
2
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Relazione speciale
n. 10
2008
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando
il portale Europa (http://europa.eu).
Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2009
ISBN 978–92–9207–098-4
doi: 10.2865/23898
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana
INDICE
Paragrafi
GLOSSARIO
IVI
SINTESI
13
INTRODUZIONE
46
ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT
729
OSSERVAZIONI RELATIVE ALL’ASSEGNAZIONE E ALL’EROGAZIONE
DI FONDI AL SETTORE SANITARIO
720
817
1820
RISORSE ASSEGNATE DALLA COMMISSIONE AL SETTORE SANITARIO
RISORSE FINANZIARIE
RISORSE UMANE
2129
2223
2425
2629
TEMPISTICA DEL FINANZIAMENTO COMUNITARIO PER IL SETTORE SANITARIO
INTERVENTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DAL FES
SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
FONDO MONDIALE
3072
GESTIONE ED EFFICACIA DEGLI STRUMENTI
3146
3134
3546
SOSTEGNO AL BILANCIO
L’UTILIZZO DEL SOSTEGNO AL BILANCIO DA PARTE DELLA COMMISSIONE
L’EFFICACIA DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO NEL MIGLIORARE I SERVIZI SANITARI
4755
4849
50
5155
PROGETTI
PROGETTI FES
PROGETTI INTRAACP
PROGETTI SANITARI FINANZIATI DALLA LINEA DI BILANCIO GENERALE
5662
5658
5962
FONDO MONDIALE
LA GESTIONE, DA PARTE DELLA COMMISSIONE, DEL SOSTEGNO AL FONDO MONDIALE
EFFICACIA DEL FONDO MONDIALE
6372
6467
6872
UTILIZZO COERENTE DEGLI STRUMENTI E INTEGRAZIONE NEGLI APPROCCI SETTORIALI
GESTIONE COERENTE DEGLI STRUMENTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE
INTEGRAZIONE DEGLI INTERVENTI NEGLI APPROCCI SETTORIALI
7383
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
7378
7983
RISORSE
ALLEGATO I  OBIETTIVI DI SVILUPPO DEL MILLENNIO: PROGRESSI AL 2007
ALLEGATO II  ESTRATTO DELLA DICHIARAZIONE DI BRUXELLES DEI MINISTRI ACP
DELLA SANITÀ, OTTOBRE 2007
ALLEGATO III  SINTESI PER PAESE
ALLEGATO IV  ELENCO DEI PROGETTI ESAMINATI
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
GLOSSARIO
ACP: Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico
ACT: Terapia di combinazione basata sull’artemisinina (per il trattamento della
malaria)
ARV: Antiretrovirale
CCM: Country Coordination Mechanism (Meccanismo di coordinamento per paese)
CE: Comunità europea
DOTS: Directly Observed Treatment Short Course (Trattamento di breve durata sotto osservazione diretta)
ECHO: Direzione generale per gli Aiuti umanitari della Commissione europea
FES: Fondo europei di sviluppo
EuropeAid: Ufficio di cooperazione EuropeAid
FMI: Fondo monetario internazionale
Fondo mondiale: Fondo mondiale per la lotta contro l’AIDS, la tubercolosi e la malaria
HIPC: Highly Indebted Poor Countries Debt Initiative (Iniziativa per la cancellazione del
debito dei paesi più poveri e indebitati)
HIV/AIDS: Virus dell’immunodeficienza umana/Sindrome da immunodeficienza
acquisita
ITN: Insecticide Treated Bednets (zanzariere trattate con insetticida per la prevenzione
della malaria)
OSM: Obiettivi di sviluppo del Millennio
OVC: Orphans and Vulnerable Children (Bambini orfani e vulnerabili)
Pepfar: Piano di emergenza del presidente degli Stati Uniti per la cura dell’AIDS
PRBS: Poverty Reduction Budget Support (Sostegno di bilancio per la riduzione della
povertà)
PTMF: Prevenzione della trasmissione madre-figlio
SSR: Salute sessuale e riproduttiva
SWAp: Sector Wide Approach (Approccio settoriale)
USD: Dollaro USA
CTV: Consulenza e test volontari (in materia di HIV/AIDS)
OMS: Organizzazione mondiale della sanità
SINTESI
I.
L’audit della Corte era inteso a valutare
l’efficacia dell’aiuto comunitario nel contribuire al miglioramento dei servizi sanitari nell’Africa subsahariana, nel quadro
degli impegni comunitari per la riduzione
della povertà e gli obiettivi di sviluppo del
millennio (OSM). L’audit ha verificato se le
risorse finanziarie e umane attribuite al settore sanitario riflettano gli impegni politici
della Commissione e se quest’ultima abbia
accelerato l’esecuzione di tale aiuto. Inoltre, l’audit ha valutato se la Commissione
abbia utilizzato in modo efficace i diversi
strumenti di assistenza al settore sanitario,
in particolare il sostegno al bilancio e i progetti, nonché il Fondo mondiale per la lotta
contro l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi
(Fondo mondiale).
II.
Complessivamente, le sovvenzioni comunitarie al settore sanitario non sono cresciute dal
2000 proporzionalmente all’aiuto complessivo allo sviluppo, nonostante gli impegni
assunti dalla Commissione rispetto agli OSM
e alla crisi sanitaria nell’Africa subsahariana.
La Commissione ha erogato finanziamenti
cospicui per contribuire alla creazione del
Fondo mondiale, tuttavia non ha prestato
la stessa attenzione al rafforzamento dei
sistemi sanitari, benché tale aspetto avrebbe
dovuto essere prioritario (paragrafi 8-17). La
Commissione non ha potuto disporre di competenze sanitarie sufficienti per assicurare
un utilizzo ottimale dei finanziamenti destinati al settore sanitario (paragrafi 18-20).
III.
La Commissione ha accelerato la concessione
dell’aiuto da essa gestito a favore del settore
sanitario. Il Fondo mondiale ha mobilitato
un volume considerevole di fondi, però il
tasso di esborso è stato più lento rispetto
al Fondo europei di sviluppo (FES). È possibile migliorare la prevedibilità del flusso
di fondi provenienti da tutti gli strumenti,
al fine di permettere ai paesi di elaborare
bilanci più accurati riguardo alle risorse
disponibili per i settori sanitari nazionali
(paragrafi 22-29).
7
SINTESI
IV.
VI.
La Commissione ha utilizzato in maniera
limitata il sostegno settoriale al bilancio nel
campo della sanità, benché tale strumento
possa apportare un contributo importante
al miglioramento dei servizi sanitari. Il
sostegno generale al bilancio, i cui collegamenti con il settore sanitario sono meno
diretti, è stato ampiamente utilizzato dalla
Commissione, ma non in maniera molto efficace (paragrafi 32-46). Complessivamente,
i progetti sono risultati ragionevolmente
efficaci, benché la loro sostenibilità sia
spesso problematica (paragrafi 47-55). La
Commissione ha svolto un ruolo essenziale
nella creazione del Fondo mondiale, che
ha già prodotto risultati significativi. Una
maggiore partecipazione della Commissione
alle attività del Fondo nei paesi beneficiari
avrebbe potuto, tuttavia, aumentarne l’efficacia (paragrafi 56-62).
Nella presente relazione, la Corte raccomanda principalmente alla Commissione
di:
V.
La Commissione non si è sufficientemente
adoperata per garantire l’utilizzo congiunto e coerente dei diversi strumenti.
Nella scelta degli strumenti da utilizzare,
dovrebbe tener conto in modo più specifico
della situazione nazionale e in particolare
dell’esistenza, o meno, di una politica settoriale sanitaria ben definita. Considerata
l’importanza di tali politiche per l’efficacia
di ciascuno strumento, è necessario che la
Commissione contribuisca maggiormente
al loro sviluppo e che garantisca l’integrazione dei propri interventi in tali politiche
(paragrafi 63-72).
— considerare, durante la valutazione intermedia del decimo FES, un incremento
dell’aiuto al settore sanitario, al fine di
ottemperare agli impegni assunti nei
confronti degli OSM in campo sanitario;
— esaminare le modalità di distribuzione
dell’aiuto al settore sanitario, onde assicurare che sia diretto principalmente alla
sua priorità politica, ossia il sostegno ai
sistemi sanitari;
— assicurare che ciascuna delegazione
disponga, internamente o attingendo
alle risorse di altri partner, delle competenze sanitarie adeguate;
— utilizzare maggiormente il sostegno
settoriale al bilancio in campo sanitario
e focalizzare ulteriormente il sostegno
generale al bilancio sul miglioramento
dei servizi sanitari;
— continuare ad utilizzare i progetti, specialmente per favorire la definizione
delle politiche e il potenziamento delle
capacità, gli interventi pilota e l’assistenza alle regioni più povere;
— collaborare più strettamente con il Fondo
mondiale nei paesi beneficiari;
— stabilire orientamenti più chiari che permettano di determinare quando è opportuno ricorrere ai diversi strumenti e come
combinarli al meglio;
— compiere maggiori sforzi per contribui re
all’elaborazione, nei paesi beneficiari,
di politiche ben definite nel settore
sanitario.
INTRODUZIONE
1.
2.
La salute è un fattore determinante della crescita economica e dello
sviluppo, mentre la mancanza di salute è allo stesso tempo una causa
e un effetto della povertà. Il ruolo capitale svolto dalla salute nella
riduzione della povertà è stato riconosciuto negli OSM che, nel periodo
2000-2015, devono essere al centro della cooperazione internazionale
allo sviluppo. Pertanto, tre degli otto OSM riguardano direttamente la
salute: l’OSM 4: diminuire la mortalità infantile; l’OSM 5: migliorare la
salute materna, e l’OSM 6: combattere l’HIV/AIDS, la malaria ed altre
malattie. Tuttavia, la relazione intermedia 2007 delle Nazioni Unite
sui progressi compiuti nel conseguimento degli OSM 1 affermava che le
difficoltà previste per il loro raggiungimento sono più gravi nell’Africa
subsahariana, come illustrato all’allegato I. I ministri della Salute
degli Stati ACP, in occasione del vertice del 2007, hanno espresso
forte preoccupazione per altre questioni sanitarie al di fuori degli
OSM e per le sfide enormi affrontate dai servizi sanitari per risolverle
(cfr. allegato II).
1
Relazione 2007 sugli obiettivi
di sviluppo del millennio. Nazioni
Unite, New York 2007.
2
Dichiarazione del Consiglio
e della Commissione sulla politica
di sviluppo della Comunità
europea, documento n. 13458/00
del 16 novembre 2000.
3
Comunicazione della
Commissione al Consiglio e al
Parlamento europeo: «Azione
accelerata di lotta contro le
principali malattie trasmissibili
nel quadro della riduzione della
povertà», COM(2000) 585 def. del
Nel 2000, la Commissione ha individuato nella riduzione della povertà la
finalità principale della propria politica di sviluppo 2 e si è impegnata
ad aiutare i paesi in via di sviluppo a conseguire gli OSM. Il «Consenso europeo sullo sviluppo» del 2005 ha continuato a sottolineare
tali priorità. La politica sanitaria della Commissione nel quadro della
riduzione della povertà e degli OSM è stata posta in essere mediante
due iniziative fondamentali:
a) n e l 2 0 0 0 , h a a v v i a t o u n a p o l i t i c a i n t e s a a d a c c e l e r a r e l a l o t t a
c o n t r o l ’ H I V / A I D S , l a m a l a r i a e l a t u b e r c o l o s i 3. L a C o m m i s s i o n e
ha sottolineato che la principale risposta a lungo termine per il
miglioramento delle condizioni sanitarie, compresa la lotta contro tali malattie, consisteva nel «sostenere maggiormente il rafforzamento dei sistemi sanitari perché i più poveri (…) possano
accedere più facilmente agli strumenti di prevenzione e al trattamento». Ha anche evidenziato che «la situazione di emergenza
mondiale e nazionale creata da queste malattie non aspetterà il
miglioramento dei sistemi sanitari; è necessario perciò condurre
simultaneamente azioni che vadano oltre il settore tradizionale
della sanità». La Commissione ha proposto pertanto nuovi partenariati e meccanismi di fornitura più rapidi e tale iniziativa ha
contribuito alla creazione del Fondo mondiale nel 2001;
20.9.2000.
9
b) mentre l’iniziativa politica del 2000 era incentrata sull’HIV/AIDS,
la malaria e la tubercolosi, nel 2002 la Commissione ha messo
a punto una nuova politica sanitaria globale al fine di rispecchiare
gli obiettivi di riduzione della povertà della sua politica di sviluppo 4 . I programmi nazionali avrebbero continuato a costituire
l’ambito principale di concentrazione degli investimenti CE nel
settore della sanità e avrebbe privilegiato azioni nei seguenti settori: promozione della sanità pubblica, rafforzamento dei sistemi
sanitari, sistemi di finanziamento dei servizi sanitari non penalizzanti per i più poveri, malattie trasmissibili nonché salute e diritti
connessi alla sessualità e alla riproduzione;
c) queste due politiche costituiscono tuttora la base principale degli
interventi della Commissione nel settore sanitario; la comunicazione del 2000 è stata aggiornata nel 2004 per includere il periodo
2007-2011. La principale iniziativa supplementare, volta a rafforzare i sistemi sanitari, è consistita nella messa a punto, nel
2005, di una strategia dell’Unione per far fronte alla penuria di
risorse umane che affligge il settore sanitario nei paesi in via di
sviluppo.
3.
4
Comunicazione della
Parlamento europeo: «Salute
e riduzione della povertà
nei paesi in via di sviluppo»,
COM(2002) 129 def. del 22.3.2002.
La tabella 1 illustra le fonti principali del finanziamento comunitario per
l’assistenza sanitaria, i canali di distribuzione di tale finanziamento
e gli strumenti per la sua attuazione.
Fonte: ECA
Fonti
Canali
Sostegno
generale al
bilancio
I programmi nazionali
sono stabiliti tra gli Stati
ACP e la Commissione
per la durata di ciascun
Fondo europeo di
sviluppo. La
Commissione decide
una dotazione globale e,
generalmente, vengono
selezionati due settori
focali su cui concentrare
l’assistenza.
Programmi
nazionali
Sostegno
settoriale al
bilancio
I programmi regionali
funzionano allo stesso
modo dei programmi
nazionali, ma
interessano più paesi in
una data regione.
Tuttavia, il ricorso ai
programmi regionali per
la fornitura di aiuti
sanitari è stato limitato e
circoscritto unicamente
al finanziamento di
progetti.
Programmi
regionali
Progetti
Ai sensi dell’accordo di
Cotonou (allegato IV,
articolo 12), per
finanziamento tra paesi
ACP si intende la parte
dei fondi «destinati alle
operazioni regionali
che debba essere
accantonata per
operazioni a vantaggio
di molti o di tutti gli
Stati ACP».
Finanziamento
tra paesi ACP
Fondo europei di sviluppo
Regolamento (CE)
n. 1658/98 del Consiglio
relativo al
cofinanziamento con
le organizzazioni non
governative di sviluppo
(ONG) europee di azioni
nei settori che
interessano i paesi in via
di sviluppo. Dal 1998 al
2006 tale regolamento
ha finanziato progetti in
diversi settori, compreso
quello sanitario.
Cofinanziamento
con le ONG
Fondo
mondiale
In particolare, il
regolamento (CE)
n. 1568/2003 del
15 luglio 2003 sul
contributo alla lotta contro
le malattie legate alla
povertà (HIV/AIDS,
tubercolosi e malaria)
nei paesi in via di
sviluppo e il regolamento
(CE) n. 1567/2003 del
15 luglio 2003 sul
sostegno alle politiche
e alle azioni riguardanti
la salute e i diritti
riproduttivi e sessuali nei
paesi in via di sviluppo.
Aiuto
sanitario
Linee di bilancio generali
PROSPETTO DEI MECCANISMI DI FINANZIAMENTO RELATIVI ALL’AIUTO FORNITO
DALLA COMUNITÀ EUROPEA IN CAMPO SANITARIO
10
TABELLA 1
Strumenti
11
ESTENSIONE
E APPROCCIO DELL’AUDIT
4.
L’audit della Corte mirava a valutare l’efficacia dell’assistenza comunitaria
nel contribuire al miglioramento dei servizi sanitari nell’Africa subsahariana dal 2000 nel quadro della riduzione della povertà. L’audit
era imperniato su quattro quesiti chiave:
5
Grazie alla buona cooperazione
della Commissione, 37 delle
41 delegazioni della Commissione
nell’Africa subsahariana hanno
risposto al questionario.
a) L e r i s o r s e a t t r i b u i t e d a l l a C o m m i s s i o n e a l s e t t o r e s a n i t a r i o n e
riflettono gli impegni politici?
b) L a C o m m i s s i o n e h a a c c e l e r a t o i l f i n a n z i a m e n t o p e r l ’ a s s i s t e n z a
sanitaria?
c) La Commissione ha impiegato efficacemente i singoli strumenti
disponibili per contribuire al miglioramento dei servizi sanitari?
d) La Commissione ha usato in modo coerente la gamma di strumenti
disponibili per contribuire in maniera efficace al miglioramento
dei servizi sanitari?
5.
Per rispondere ai quesiti suddetti, i l l a v o r o d i a u d i t s v o l t o h a c o m p r e s o
principalmente:
a) un esame della documentazione relativa alla politica comunitaria
di assistenza sanitaria;
b) un esame degli impegni e degli esborsi nel settore sanitario a titolo
del FES, della linea di bilancio generale e del Fondo mondiale;
c) missioni in loco in Kenya, Lesotho, Malawi, Mali e Swaziland;
d) c o n t r o l l i d o c u m e n t a l i r e l a t i v i a i n t e r v e n t i s a n i t a r i i n B u r u n d i ,
Costa d’Avorio ed Etiopia;
e) un sondaggio sul sostegno comunitario al settore sanitario condotto presso le 41 delegazioni della Commissione nell’Africa
subsahariana 5 .
6.
L’audit è stato limitato ai paesi dell’Africa subsahariana beneficiari di
finanziamenti FES, ossia ai paesi afflitti dalle peggiori crisi sanitarie.
L’audit non ha esaminato le modalità in cui altri ambiti di intervento,
come l’approvvigionamento idrico e le infrastrutture igieniche, sono
stati utilizzati per migliorare la sanità, né come altre questioni sanitarie sono state integrate in interventi in altri ambiti. È stato escluso,
inoltre, l’audit degli interventi in campo sanitario da parte della direzione generale per gli Aiuti umanitari della Commissione europea
(ECHO).
OSSERVAZIONI RELATIVE
ALL’ASSEGNAZIONE
E ALL’EROGAZIONE DI FONDI
AL SET TORE SANITARIO
RISORSE ASSEGNATE DALLA COMMISSIONE
AL SETTORE SANITARIO
7.
La presente sezione intende stabilire se le risorse finanziarie e umane
attribuite dalla Commissione al settore sanitario riflettano gli obiettivi della relativa politica. La Corte ha esaminato le dichiarazioni programmatiche della Commissione, gli obiettivi del Parlamento europeo
e i finanziamenti assegnati, nonché le cause e conseguenze del livello
di tali finanziamenti.
6
AIDS, la malaria e la tubercolosi
povertà, COM(2001) 96 def. del
21.2.2001.
7
RISORSE FINANZIARIE
Programma d’azione: Azione
accelerata di lotta contro l’HIV/
Aggiornamento sul programma
d’azione della CE — Azione
accelerata di lotta contro l’HIV/
La Commissione ha assunto forti impegni in materia
di politica sanitaria
8.
9.
AIDS, la malaria e la tubercolosi
povertà, COM(2003) 93 def. del
La Commissione ha assunto forti impegni a favore del settore sanitario nel
quadro delle sue politiche di aiuto in tale ambito. Nel suo programma
d’azione del 2000 per la politica di «Azione accelerata», la Commissione
precisava che «nell’ambito del bilancio complessivo destinato alla cooperazione allo sviluppo, (…) renderà prioritari gli interventi in materia di
sanità, AIDS e demografia (SAD) nei prossimi cinque anni (2002-2006)» 6 .
Successivamente, la relazione del 2003 sullo stato di avanzamento del
programma d’azione 7 faceva riferimento all’obiettivo di attribuire alla
sanità il 15 % dell’aiuto programmato a titolo del nono FES. Il documento
del 2002 relativo alla politica sanitaria e di riduzione della povertà sottolineava che la comunità internazionale doveva esplicare sforzi assai più
consistenti per sostenere il settore sanitario e che la Comunità europea
doveva svolgere al riguardo un ruolo importante.
26.2.2003.
8
Bilancio generale dell’Unione
europea per l’esercizio 2004
(GU C 105 del 30.4.2004, pag.
1169).
9
Comunicazione della
Commissione al Parlamento
europeo relativa alla posizione
comune del Consiglio
sull’adozione di un regolamento
del Parlamento europeo e del
Consiglio che istituisce uno
Nel 2004, al fine di mostrare la priorità attribuita all’assistenza comunitaria diretta agli OSM in materia di sanità e istruzione, il Parlamento
europeo ha introdotto un obiettivo di assegnazione specifico nei
commenti alle linee di bilancio relativi a tutte le componenti della
cooperazione allo sviluppo, compresi gli Stati ACP (Stati dell’Africa,
dei Caraibi e del Pacifico): «La cooperazione allo sviluppo nell’ambito della presente linea di bilancio è essenzialmente finalizzata al
conseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio (…) almeno
il 20 % degli impegni annuali totali sarà attribuito ad attività nei
settori dell’insegnamento e delle cure sanitarie di base» 8 . Nel 2006 la
Commissione si è impegnata formalmente a dare la precedenza a tali
settori nel quadro dei programmi nazionali oggetto del nuovo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) e a raggiungere l’obiettivo
del 20 % 9 , tenendo conto del sostegno al bilancio connesso a questi
settori. È difficile applicare un approccio di questo tipo nell’ambito
del FES dove, contrariamente a quanto avviene nel contesto dello
Strumento di cooperazione allo sviluppo, il sostegno al bilancio
è fornito principalmente attraverso il sostegno generale al bilancio
per il quale non esiste un metodo riconosciuto per assegnare l’aiuto
a settori specifici. Benché la Commissione non abbia adottato un
impegno simile per il FES, il Parlamento ha affermato che l’impegno
della Commissione «deve essere applicato a tutte le spese europee
per la politica di sviluppo compreso il FES perché sia coerente» 10 .
strumento per il finanziamento
della cooperazione allo sviluppo.
Allegato relativo all’articolo 5 dello
strumento per il finanziamento
della cooperazione allo sviluppo,
COM(2006) 628 def. del 24.10.2006.
10
Parlamento europeo
«Relazione sull’attuazione
della programmazione del
10° Fondo europeo di sviluppo».
A6-0042/2008 del febbraio 2008.
13
Il sostegno globale della Commissione al settore sanitario
è al di sotto degli impegni e dei parametri di riferimento della
sua politica, malgrado i nuovi aiuti cospicui al Fondo mondiale
10.
Come illustrato nella tabella 2, l’aiuto impegnato direttamente nel quadro
del nono FES 11 a favore del settore sanitario nell’Africa subsahariana
è stato pari al 5,5 % di tutti gli impegni a titolo del FES, percentuale
decisamente inferiore all’obiettivo del 15 % (cfr. paragrafo 8). Ciò si
è verificato nonostante una progressione dal 4,4 % nel quadro dell’ottavo FES a seguito di nuovi finanziamenti significativi per interventi
nel campo della sanità intra-ACP, soprattutto sotto forma di contributi
al Fondo mondiale.
11
Fatta eccezione per il
sostegno generale al bilancio
(cfr. paragrafo 12).
TABELLA 2
IMPEGNI A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO A TITOLO DELL’OTTAVO
E DEL NONO FES, ESPRESSI IN PERCENTUALE DELL’IMPORTO GLOBALE
DEGLI IMPEGNI FES NELL’AFRICA SUBSAHARIANA IN MILIONI DI EURO
AL 31 DICEMBRE 2007
Ottavo FES
Impegni totali del FES
9 787,0
Importo degli
impegni
FES settore
sanitario
Impegni a favore della
sanità nel quadro dei
programmi nazionali
13 930,7
% del totale
degli impegni
FES
Importo degli
impegni FES
nel settore
sanitario
% del totale
degli impegni
FES
369,3
3,8 %
351,2
2,5 %
sanità nel quadro dei
programmi regionali
13,1
0,1 %
19,7
0,1 %
sanità nel quadro degli
interventi finanziati tra
Stati ACP
47,6
0,5 %
399,7
2,9 %
430,0
4,4 %
770,6
5,5 %
Tipo di sostegno sanitario
Totale
11.
Nono FES
Come illustrato nella tabella 3, gli impegni diretti per il settore sanitario
nei programmi nazionali a favore dell’Africa subsahariana sono stati
molto bassi rispetto all’obiettivo fissato dal Parlamento europeo (cfr.
paragrafo 9): infatti sono scesi dal 5,1 % a titolo dell’ottavo FES al
3,6 % nel quadro del nono FES, mentre le attribuzioni programmate
a titolo del decimo FES ammontano soltanto al 3,5 %. Ciò si è verificato nonostante la politica della Commissione prevedesse di utilizzare
i programmi nazionali come canale principale per l’assistenza nel
settore sanitario (cfr. paragrafo 2). Gli impegni modesti per il settore sanitario non erano compensati da impegni più elevati a favore
dell’istruzione: gli impegni combinati per la sanità e l’istruzione nei
programmi nazionali sono scesi dal 7,5 % nel quadro dell’ottavo FES
al 6,2 % a titolo del nono FES ed era previsto che rimanessero a tale
livello nell’ambito del decimo FES.
14
TABELLA 3
IMPEGNI A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO A TITOLO DELL’OTTAVO
E DEL NONO FES, ESPRESSI IN PERCENTUALE DEGLI IMPEGNI FES TOTALI
RELATIVI AI PROGRAMMI NAZIONALI NELL’AFRICA SUBSAHARIANA
IN MILIONI DI EURO AL 31.12.2007
Totale impegnato nel quadro dei programmi
nazionali a titolo dei FES
12.
Ottavo FES
Nono FES
7 268,6
9 793,8
Impegni a favore della sanità nel quadro
dei programmi nazionali
369,3
5,1 %
351,2
3,6 %
Impegni a favore dell’Istruzione nel quadro
dei programmi nazionali
175,5
2,4 %
255,8
2,6 %
Totale impegnato a favore della sanità
e dell’istruzione nel quadro dei programmi nazionali
544,8
7,5 %
607
6,2 %
A parte il finanziamento diretto del settore sanitario, una valutazione del
sostegno della Commissione al settore sanitario nell’Africa subsahariana dovrebbe anche tenere conto del sostegno generale al bilancio,
sebbene in pratica esso sia molto difficile da quantificare:
a) nel quadro del settimo e ottavo FES, la Commissione aveva impegnato 3 240 milioni di euro per programmi di sostegno al bilancio.
Fino al 2000, i fondi di contropartita derivanti dai programmi erano
assegnati, in generale, direttamente ai bilanci nazionali per la sanità
e l’istruzione e si calcola che nel periodo 1990-1999, 800 milioni di
euro (80 milioni di euro l’anno, 35 % dei fondi di contropartita) siano
stati assegnati al settore sanitario;
b) nel quadro del nono FES, gli impegni relativi al sostegno generale al
bilancio ammontavano a circa 2 000 milioni di euro ma non erano più
destinati a settori specifici. Sebbene non sia possibile determinare
l’importo dei finanziamenti assegnati al settore sanitario, si stima
che fosse inferiore ai finanziamenti concessi a titolo dei due FES
precedenti. Nell’ipotesi in cui i paesi spendano il sostegno generale
al bilancio che ricevono proporzionalmente alle parti corrispondenti
dei loro bilanci settoriali, ciò significherebbe che circa 200 milioni di
euro sono stati utilizzati per la sanità (33 milioni di euro l’anno), dal
momento che in media i bilanci della sanità rappresentano il 9-10 %
dei bilanci nazionali globali nell’Africa subsahariana. Tale percentuale è nettamente inferiore al 35 % destinato precedentemente
dalla Commissione al settore sanitario. Inoltre, come illustrato da
una valutazione del sostegno di bilancio agli Stati dell’Africa subsahariana effettuata nel 2007 dal Fondo monetario internazionale
(FMI), si stima che tali paesi risparmino in media fino al 70 % di tale
sostegno per ridurre i rispettivi deficit di bilancio 12 . Ciò significa che
l’importo del sostegno generale al bilancio effettivamente utilizzato
per i bilanci nazionali del settore sanitario a titolo del nono FES era
decisamente inferiore a 200 milioni di euro;
c) per il decimo FES, il sostegno generale al bilancio è stato programmato
a circa 3 300 milioni di euro. Benché tale importo rappresenti un aumento
rispetto al nono FES, le risorse destinate alla sanità probabilmente non
raggiungeranno quelle assegnate a titolo del settimo e ottavo FES.
12
The IMF and Aid to Sub-Saharan
Africa. Ufficio di valutazione
indipendente dell’FMI, 2007.
15
13.
14.
Le linee del bilancio generale costituiscono un’altra fonte di finanziamento del sostegno alla sanità (cfr. tabella 1). Gli importi sono
aumentati in modo significativo nel periodo 2003-2006, ammontando
in media a 109 milioni di euro all’anno, di cui circa un terzo erano
impegnati direttamente per l’Africa subsahariana. Tale importo era
nettamente superiore ai 22 milioni di euro assegnati annualmente
nel periodo 1997-2002, tuttavia tale bilancio si è ridotto a 84 milioni
di euro all’anno per il periodo 2007-2013.
13
La Commissione europea è uno
dei cinque principali donatori
dell’Africa subsahariana insieme
alla Francia, al Regno Unito, agli
Stati Uniti e alla Banca mondiale.
14
Risoluzione del Parlamento
europeo del 24 aprile 2007
contenente le osservazioni che
Globalmente, nonostante sia estremamente difficile calcolare una cifra
esatta e riconoscendo i limiti di un approccio basato esclusivamente
sull’input fornito, l’analisi della Corte rileva che nel periodo coperto
dal nono FES è stato assegnato al settore sanitario nell’Africa subsahariana, indicativamente, un importo, dell’ordine di 1 100-1 200 milioni
di euro, comprensivo del sostegno al bilancio generale e del finanziamento a titolo della linea di bilancio generale. Si stima che tale
importo rappresenti un incremento, in termini assoluti, che raggiunge
il 30 %, rispetto al periodo coperto dall’ottavo FES. Tuttavia, essendo
gli impegni totali per il nono FES aumentati di oltre il 40 % rispetto al
FES precedente, la percentuale di fondi CE impegnati a favore del settore sanitario nell’Africa subsahariana è diminuita. Mentre il decimo
FES rappresenta un incremento del 60 % rispetto ai fondi assegnati
dal nono FES, si stima che gli stanziamenti relativi al settore sanitario
nell’Africa subsahariana corrispondano approssimativamente all’importo stanziato dal nono FES. Gli stanziamenti modesti assegnati
dai programmi nazionali ad interventi diretti nel settore sanitario
nell’Africa subsahariana sono in netto contrasto con gli stanziamenti
comunitari concessi ai paesi dell’Asia, dove il 14 % dei fondi a titolo
del programma indicativo pluriennale 2007-2010 sono stati assegnati
alla sanità di base. Ciò è accaduto nonostante i paesi asiatici fossero
significativamente più avanti per quanto riguarda gli OSM nel campo
della sanità.
costituiscono parte integrante
della decisione che concede
il discarico per la gestione
finanziaria del sesto, settimo,
ottavo e nono Fondo europeo
di sviluppo per l’esercizio 2005,
paragrafo 29.
Il sostegno internazionale per il potenziamento
dei sistemi sanitari non è sufficiente
15.
A partire dal nono FES, la Commissione e gli Stati membri dell’UE hanno
cercato di ripartirsi il lavoro in modo appropriato, basandosi sulle
rispettive competenze tradizionali e sul vantaggio comparativo percepito. Sebbene la ripartizione del lavoro tra i donatori costituisca un
criterio della sana gestione finanziaria, non garantisce l’attribuzione,
ai paesi dell’Africa subsahariana, di risorse adeguate per raggiungere
un livello minimo di servizi sanitari e realizzare notevoli progressi
verso gli OSM in materia di sanità. Analisi effettuate dalla Commissione, dagli Stati membri dell’UE e dall’Organizzazione mondiale della
sanità (OMS) hanno permesso di determinare quali principali problematiche debbano essere affrontate dalla comunità internazionale per
quanto riguarda il livello globale e la distribuzione degli aiuti nel
settore sanitario (cfr. riquadro 1). La relativa assenza dal settore di
un donatore importante come la Commissione 13 ha contribuito a tali
deficienze; secondo il Parlamento europeo, il principio della divisione
del lavoro non è un motivo valido perché la Commissione non svolga
un ruolo chiave nel settore sanitario 14 .
16
16.
17.
Il codice di condotta dell’UE in materia di complementarità e divisione
dei compiti nell’ambito della politica di sviluppo, elaborato nel 2007 15 ,
sottolinea la necessità di affrontare il problema degli Stati negletti
dai donatori, che sono spesso Stati fragili e paesi in situazione di
post-crisi. Il ruolo che la Commissione europea poteva svolgere in
tali paesi costituiva un vantaggio comparativo, riconosciuto dalle
politiche di sviluppo del 2000 e del 2005. In effetti, da un lato, in tali
paesi è rappresentata più frequentemente dei suoi Stati membri e,
dall’altro, svolge un ruolo di sostegno alla riabilitazione e allo sviluppo al termine delle operazioni di soccorso gestite da ECHO. Dal
momento che una parte significativa degli interventi di ECHO riguardano il settore sanitario, è particolarmente importante assicurare il
seguito degli interventi in campo sanitario. Soltanto in un numero
limitato di questi paesi (Angola, Burundi, Costa d’Avorio, Repubblica
democratica del Congo, Liberia e Zimbabwe) si è ravvisato nel settore
sanitario il settore focale nel quadro del decimo FES.
15
Nota n. 9558/07 del Consiglio
dell’Unione europea, Bruxelles,
15 maggio 2007.
Il finanziamento da parte della Commissione degli interventi specifici per
una determinata patologia è relativamente superiore a quello previsto
per i sistemi sanitari (cfr. paragrafo 10). Tale differenza è dovuta al
fatto che, nel periodo 2000-2005, la Commissione ha compiuto sforzi
significativi per la definizione e l’attuazione dei programmi d’azione
relativi all’iniziativa politica incentrata sull’HIV/AIDS, la malaria e la
tubercolosi. D’altro canto, ha prestato una minore attenzione all’attuazione della più ampia politica sanitaria. Il declino nel sostegno
della Commissione ai programmi nazionali (cfr. paragrafo 11), iniziato
nel 2000, rientra in una tendenza più ampia da parte della comunità
internazionale a concentrarsi su interventi specifici per una deter-
RIQUADRO 1
PROBLEMI FONDAMENTALI RELATIVI AL LIVELLO GLOBALE
E ALLA DISTRIBUZIONE DEI FINANZIAMENTI NEL SETTORE DELLA SANITÀ
Gli esperti sanitari degli Stati membri dell’UE e della Commissione hanno concluso, nel 2006, che la parte della sanità
nel sostegno globale dell’UE allo sviluppo d’oltremare (6,6 %) era insufficiente e che l’assistenza sanitaria dell’UE non
era correlata al fabbisogno dei paesi in termini di finanziamenti per il settore sanitario.
La direzione generale dello Sviluppo ha stimato che, per fornire un servizio sanitario minimo16, 32 paesi dell’Africa
subsahariana avrebbero bisogno di un finanziamento totale di 9 767 milioni di euro, anche se raggiungessero l’obiettivo
fissato dai capi di Stato africani in occasione del vertice di Abuja del 2001, ossia destinare il 15 % dei bilanci nazionali
alla sanità.
Uno studio dell’OMS sul sostegno al settore sanitario ha identificato una serie di «paesi orfani di aiuti sanitari» e ha
concluso che non esisteva alcuna chiara correlazione tra la situazione sanitaria di un paese e l’importo del sostegno
da esso ricevuto per tale settore. I paesi con tassi elevati di prevalenza dell’HIV/AIDS beneficiano di una maggiore
assistenza sanitaria, anche se la situazione sanitaria globale in altri paesi è altrettanto grave se non peggiore17.
16
Nel 2001, la commissione su macroeconomia e salute ha calcolato che sono necessari 30 USD annui per abitante per fornire un
servizio sanitario minimo. Tale cifra non comprende alcuni importanti elementi quali la pianificazione familiare, gli ospedali
terziari e le urgenze.
17
Secondo la classifica dello studio OMS, nell’Africa subsahariana sono considerati orfani di aiuti sanitari i seguenti paesi:
Repubblica centrafricana, Costa d’Avorio, Repubblica democratica del Congo, Etiopia, Nigeria, Sudan, Togo e Zimbabwe.
17
minata patologia a scapito del rafforzamento dei sistemi sanitari 18 .
In occasione dell’indagine condotta dalla Corte presso le delegazioni della Commissione nell’Africa subsahariana, 23 delegazioni su
27 ritenevano che vi fossero troppi finanziamenti specifici per una
determinata patologia. La Corte ha osservato che, per lottare contro
l’HIV/AIDS, l’Etiopia e il Mali hanno ricevuto un aiuto esterno superiore al bilancio sanitario nazionale globale, nonostante si trattasse di
due paesi con tassi relativamente bassi di prevalenza dell’HIV/AIDS 19 .
La valutazione intermedia UNDP 2007 sugli OSM ha sottolineato che
sistemi sanitari carenti costituiscono un ostacolo serio per il loro
raggiungimento.
18
Stati Uniti per l’aiuto contro l’AIDS
(Pepfar) è stato lanciato nel 2003
allo scopo di fornire 15 miliardi
di USD per il sostegno alla lotta
contro l’HIV/AIDS per un periodo
di cinque anni in 15 paesi, 12 dei
quali erano paesi dell’Africa
subsahariana (compresa la
Repubblica sudafricana).
19
RISORSE UMANE
In particolare, il piano di
emergenza del presidente degli
Secondo un’indagine
demografica e sanitaria realizzata
nel 2005, il tasso di prevalenza
La Commissione non dispone di competenze sanitarie adeguate
18.
dell’HIV è pari all’1,4 % in Etiopia
e all’1,9 % nel Mali.
Nonostante la Commissione stessa abbia riconosciuto la propria mancanza
di competenze sanitarie nel 2004, indicandole come una ragione del
sostegno finanziario limitato concesso al settore sanitario 20 , la Corte
ha riscontrato che tale problema persiste e che non è stata sviluppata
alcuna strategia delle risorse umane per colmare tali lacune. Delle
37 delegazioni presenti nell’Africa subsahariana che hanno risposto al
sondaggio della Corte, 13 dispongono di personale (in totale 18 persone) in possesso di una qualifica universitaria in ambiti connessi al
settore sanitario 21 . Soltanto quattro di queste persone sono funzionari
permanenti e solo una di esse si occupa a tempo pieno di questioni
s a n i t a r i e 22. L a C o r t e h a i d e n t i f i c a t o d i v e r s i p r o b l e m i n e l c o r s o d e i
lavori di audit in loco (cfr. riquadro 2). Non solo è indispensabile che
le delegazioni situate nei paesi in cui il settore sanitario rappresenta
un elemento fondamentale del FES possiedano competenze sanitarie,
ma è importante che anche le altre delegazioni abbiano accesso alle
competenze sanitarie al fine di:
20
Seconda relazione sullo stato
di avanzamento del programma
d’azione della CE, SEC(2004) 1326
def. del 26.10.2004.
21
Quattro funzionari permanenti,
cinque agenti locali, sette agenti
contrattuali e due esperti junior.
22
Le questioni sanitarie erano
inoltre trattate da cinque agenti
locali (che se ne occupavano
a tempo pieno), sette agenti
contrattuali (tre dei quali vi
lavoravano a tempo pieno
e quattro a tempo parziale) e due
a) g e s t i r e g l i a s p e t t i s a n i t a r i d e i p r o g r a m m i d i s o s t e g n o g e n e r a l e
al bilancio;
b) s o s t e n e r e e m o n i t o r a r e l e o p e r a z i o n i d e l F o n d o m o n d i a l e n e i
paesi;
c) sorvegliare meglio la linea del bilancio generale relativa alla sanità
e i progetti intra-ACP;
d) garantire che le questioni relative all’HIV/AIDS siano integrate in
tutti gli interventi comunitari.
esperti junior (entrambi a tempo
parziale).
RIQUADRO 2
QUESTIONI RELATIVE AL PERSONALE IDENTIFICATE NEL CORSO
DELLE MISSIONI DI AUDIT DELLA CORTE
In Burundi, nonostante la sanità fosse un settore importante del nono FES e un settore focale del decimo FES, la delegazione non disponeva di alcuna competenza sanitaria. In Kenya, dopo la partenza dell’esperto nazionale sanitario di
uno Stato membro nell’agosto 2006, la delegazione non è riuscita ad ottenere un sostituto, poiché non era disponibile
alcun posto. Nella delegazione in Swaziland lavorava un funzionario con una formazione in campo sanitario, che si
era occupato però di altri settori, dato che la sanità non rappresentava per quel paese un settore focale nel quadro
del nono FES.
18
19.
I servizi centrali della Commissione non posseggono competenze sufficienti per fornire un appoggio adeguato alle delegazioni nell’Africa
subsahariana. Presso la direzione generale dello Sviluppo, tre funzionari (di cui uno solo possiede una formazione in campo sanitario)
e tre esperti nazionali/multilaterali distaccati si occupano di questioni
di politica sanitaria concernenti tutti i paesi in via di sviluppo e di
questioni di programmazione nei paesi ACP. Presso EuropeAid lavorano solo due esperti in campo sanitario responsabili dell’assistenza
alle 41 delegazioni dell’Africa subsahariana.
20.
Una misura positiva recentemente adottata dalla Commissione per far
fronte alla mancanza di competenze sanitarie a livello delle delegazioni è stata la nomina di un consigliere regionale per l’HIV/AIDS per
l’Africa meridionale impiegato presso la delegazione di Pretoria, ma
si tratta di un caso isolato. Inoltre, la cooperazione tra le delegazioni
e i consiglieri sanitari regionali di ECHO nei paesi in situazione di
post-conflitto può ancora essere migliorata. Alcune delegazioni hanno
anche cercato di attingere alle competenze sanitarie di altri donatori,
compresi gli Stati membri dell’UE, ma tale cooperazione continua ad
essere limitata e, in generale, non è ufficializzata. Di conseguenza,
i mandati conferiti dalla Commissione agli Stati membri non sono
definiti in modo adeguato e non garantiscono che la Commissione
conservi le proprie responsabilità.
TEMPISTICA DEL FINANZIAMENTO COMUNITARIO
PER IL SETTORE SANITARIO
21.
Un elemento importante della politica sanitaria della Commissione dal
2000 è stato l’impegno ad accelerare il sostegno al settore sanitario,
segnatamente per combattere le malattie legate alla povertà (cfr.
paragrafo 2). Anche la prevedibilità dei finanziamenti è diventata una
questione fondamentale se i paesi beneficiari vogliono migliorare la
procedura di budgeting e l’attuazione degli aiuti esterni. La presente
sezione esamina il tasso di esborso dei diversi strumenti e identifica
fattori che ne condizionano la tempestività e la prevedibilità.
INTERVENTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DAL FES
L’assistenza del FES al settore sanitario ha subito
un’accelerazione nell’ambito del nono FES
22.
Il ritmo di esecuzione degli interventi nel settore sanitario a titolo del
nono FES nell’Africa subsahariana è cresciuto notevolmente rispetto
all’ottavo FES (cfr. tabella 4). Un fattore determinante dell’accelerazione degli esborsi è la deconcentrazione. Secondo l’indagine della
Corte, il 77 % delle delegazioni riteneva che la deconcentrazione
avesse accelerato l’attuazione dei progetti finanziati dal FES.
19
TABELLA 4
RAFFRONTRO TRA LE PERCENTUALI DEGLI INTERVENTI FES NEL SETTORE
SANITARIO NELL’AFRICA SUBSAHARIANA CHE HANNO DATO LUOGO
A ESBORSI NEI PRIMI CINQUE ANNI DELL’OTTAVO E DEL NONO FES
Percentuale cumulativa degli impegni FES per il settore sanitario
che hanno dato luogo a esborsi durante i primi cinque anni del FES
1
23.
Ottavo FES
Nono FES1
Anno 1
0%
0%
Anno 2
1%
3%
Anno 3
3%
13 %
Anno 4
8%
25 %
Anno 5
18 %
39 %
Esclusi i trasferimenti al Fondo globale (cfr. paragrafo 26).
Il fatto che la Commissione attribuisca finanziamenti per l’intera durata
dei documenti di strategia nazionale costituisce una base solida per
stabilire previsioni in materia di finanziamenti. Tuttavia, la Corte ha
osservato che, nonostante la deconcentrazione, le procedure complesse
applicate per l’ottenimento di input (opere, forniture e servizi), nonché
per l’approvazione e l’attuazione dei programmi di lavoro, continuano
a ridurre la rapidità e la prevedibilità del flusso di finanziamenti per gli
interventi sanitari nell’ambito dei FES.
SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
Gli esborsi della Commissione sono tempestivi,
ma la prevedibilità costituisce un problema
24.
Nell’ambito dell’ottavo e del nono FES, il sostegno generale al bilancio
è risultato uno strumento a esborso rapido, come illustrato nella tabella 5.
Inoltre, il fatto che i programmi coprano generalmente un periodo di tre
anni e le assegnazioni indicative siano fissate nei documenti strategici
nazionali per sei anni contribuisce alla loro prevedibilità.
TABELLA 5
IMPEGNI A TITOLO DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO CHE HANNO
DATO LUOGO A ESBORSI DURANTE I PRIMI CINQUE ANNI DELL’OTTAVO
E DEL NONO FES
Percentuale cumulativa degli impegni a titolo del sostegno generale al
bilancio che hanno dato luogo a esborsi durante i primi cinque anni dei FES
Ottavo FES
Nono FES
Anno 1
12 %
5%
Anno 2
22 %
18 %
Anno 3
31 %
38 %
Anno 4
55 %
57 %
Anno 5
71 %
74 %
20
25.
Tuttavia, la Corte ha constatato che la rapidità e la prevedibilità erano
ridotte a causa dei motivi seguenti:
a) ritardi nei paesi che presentano domande di pagamento ammissibili, dovuti principalmente ai problemi da essi incontrati nella
raccolta di dati per gli indicatori di performance (per es. Burundi,
Kenya e Mali);
b) alcuni paesi hanno perso l’ammissibilità al sostegno al bilancio
generale, con il risultato che quest’ultimo viene sospeso, riducendo così l’assistenza disponibile per i bilanci sanitari. Quattro
dei sei paesi interessati dall’audit in loco e dai controlli documentali della Corte (Etiopia, Kenya, Lesotho e Malawi) si trovavano in tale situazione. Ciononostante, la Corte ha constatato
in Etiopia che la comunità internazionale aveva trovato un meccanismo alternativo efficace per garantire un flusso continuo di
finanziamenti a favore del settore sanitario e di altri settori chiave
(cfr. riquadro 3). Uno dei vantaggi connessi all’utilizzo del sostegno settoriale al bilancio in parallelo con il sostegno generale al
bilancio consiste nel fatto che, in alcune circostanze, è possibile
utilizzare il primo anche quando il secondo è stato sospeso.
FONDO MONDIALE
Il Fondo mondiale ha erogato un volume considerevole di fondi,
però il tasso di esborso è stato più lento rispetto al FES
26.
Uno degli obiettivi della creazione del Fondo mondiale era l’instaurazione
di un meccanismo di fornitura più rapido (cfr. paragrafo 2). Mentre
i contributi della Commissione al Fondo mondiale, iniziati nell’ambito
del nono FES, hanno accelerato il ritmo di esborso degli impegni globali per la sanità nell’ambito del FES da parte della Commissione (cfr.
tabella 6), l’esborso a favore del Fondo mondiale costituisce soltanto
il primo passo per far affluire tale sostegno ai beneficiari finali.
RIQUADRO 3
SOSTEGNO AL BILANCIO IN ETIOPIA
In Etiopia, il sostegno generale al bilancio è stato sospeso nel 2005 a causa della situazione politica. Tuttavia, per
garantire il mantenimento dell’aiuto esterno ai servizi fondamentali, compreso il settore sanitario, la comunità internazionale ha posto in essere un nuovo «programma di protezione dei servizi fondamentali» (Basic Services Protection
Programme) multisettoriale che fornisce assistenza direttamente alle autorità regionali. Tale approccio rappresenta un
mezzo per ridurre il rischio che gli sforzi a lungo termine per migliorare i servizi sanitari possano essere compromessi
dalla sospensione del sostegno generale al bilancio.
21
TABELLA 6
EFFETTO DEGLI ESBORSI DEL FONDO MONDIALE SUL TASSO DI ESBORSO
DEGLI IMPEGNI FES A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO
Percentuale cumulativa degli impegni FES nel settore sanitario
che hanno dato luogo a esborsi nei primi cinque anni dei FES
27.
Nono FES
Nono FES
Ottavo FES
(escluso il Fondo
mondiale)
(compreso il Fondo
mondiale)
Anno 1
0%
0%
22 %
Anno 2
1%
3%
24 %
Anno 3
3%
13 %
31 %
Anno 4
8%
25 %
46 %
Anno 5
18 %
39 %
55 %
In termini di aumento del volume globale di esborsi per la lotta contro
l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi, il Fondo mondiale si è rivelato
efficace, dato che gli esborsi nell’Africa subsahariana ammontano
a 2 931 milioni di USD per il periodo 2002-2007. Ciononostante, come
illustrato nella tabella 7, il tasso di esborso del Fondo mondiale nei
paesi dell’Africa subsahariana è più lento di quello degli interventi
sanitari a titolo del FES. Nel caso della prima serie di sovvenzioni
avviate nel 2002, solo il 73 % del bilancio era stato sborsato alla fine
del periodo quinquennale previsto per la loro esecuzione. L’analisi
della Corte non indica alcun miglioramento nel tasso di esborso degli
aiuti del Fondo mondiale approvati negli anni successivi.
22
TABELLA 7
RAFFRONTO TRA IL TASSO CUMULATIVO DI ESBORSO DEL FONDO
GLOBALE E QUELLO DEGLI INTERVENTI FES NEL SETTORE SANITARIO
Fondo mondiale
28.
Interventi dei FES nel settore
sanitario
Anno 1
2%
1%
Anno 2
13 %
25 %
Anno 3
26 %
36 %
Oltre alla legittima enfasi posta dal Fondo mondiale sul finanziamento
basato sulla performance, con conseguente riduzione degli esborsi
intesi a finanziare sovvenzioni meno efficaci, altri due fattori hanno
influito sul tasso di esborso:
a) le difficoltà incontrate da alcuni beneficiari dell’aiuto del Fondo
mondiale nel porre in essere sistemi finanziari, di appalto e di
monitoraggio conformi ai requisiti stabiliti dal Fondo mondiale
e nell’erogare rapidamente i fondi;
b) n u o v e f o n t i d i f i n a n z i a m e n t o , c o m e i l P E P F A R , c h e h a n n o f a t t o
la loro comparsa in taluni paesi durante l’esecuzione degli
aiuti concessi dal Fondo mondiale, riducendone la capacità di
assorbimento.
29.
A differenza degli aiuti dei FES, le sovvenzioni del Fondo mondiale sono
approvate sulla base di cicli di finanziamento annuali. I paesi ignorano
se le rispettive domande di aiuto saranno approvate e non conoscono
l’importo del finanziamento eventuale. Nei primi sei anni del Fondo
mondiale, solo il 39 % delle domande di sovvenzione presentate per
un finanziamento sono state effettivamente approvate.
23
GESTIONE ED EFFICACIA
DEGLI STRUMENTI
30.
La Corte ha esaminato i tre principali strumenti utilizzati per migliorare
i servizi sanitari: sostegno al bilancio, progetti e Fondo mondiale. La
presente sezione si propone di valutare se la Commissione abbia ben
gestito tali strumenti, se siano stati efficaci e se la Commissione li
abbia utilizzati insieme in modo coerente. L’allegato III presenta una
sintesi degli interventi nei cinque paesi visitati dalla Corte.
23
European Commission General
Budget Support Guidelines 2007
(pag. 10).
24
Note on Sector Budget Support,
novembre 2005, workshop di
Dublino del Partenariato strategico
con l’Africa, un gruppo di donatori
SOSTEGNO AL BILANCIO
bilaterali e multilaterali.
L’UTILIZZO DEL SOSTEGNO AL BILANCIO DA PARTE
DELLA COMMISSIONE
Il sostegno al bilancio può svolgere un ruolo fondamentale
nel migliorare i servizi sanitari
31.
Il sostegno al bilancio può svolgere un ruolo chiave nel migliorare i servizi
sanitari mediante l’aumento dei fondi messi a disposizione dei governi
per i bilanci sanitari, consentendo loro in tal modo di sviluppare i servizi, prerequisito necessario per il conseguimento degli OSM. Inoltre,
esso può rafforzare il quadro politico e il contesto istituzionale tramite
il dialogo politico e l’assistenza tecnica. La Commissione, uno dei principali erogatori del sostegno al bilancio, lo definisce come il trasferimento
di risorse finanziarie di un organismo di finanziamento esterno verso il
tesoro nazionale di un paese partner, a patto che tale paese rispetti le
condizioni stabilite per il pagamento 23 . Nonostante la Commissione suddivida il sostegno al bilancio in sostegno generale al bilancio e in sostegno
settoriale al bilancio, nella pratica tale distinzione è meno chiara:
«Il modo migliore per descrivere il sostegno al bilancio consiste nel paragonarlo a uno spettro. A un estremo, troviamo il sostegno generale al
bilancio, in cui il dialogo e le condizioni sono incentrate su questioni
macroeconomiche e intersettoriali. All’estremo opposto, il sostegno settoriale al bilancio è incentrato solo su questioni settoriali specifiche. In
mezzo vi è il sostegno generale al bilancio, con condizioni e un dialogo
settoriali, e le operazioni di sostegno settoriale al bilancio che comprendono alcune condizioni e un dialogo macroeconomici e trasversali» 24 .
Il sostegno settoriale al bilancio è stato poco utilizzato
e il ruolo del sostegno generale al bilancio nel migliorare
i servizi sanitari non risulta chiaro
32.
Il sostegno settoriale al bilancio, incentrato su un settore, potrebbe
permettere di sostenere in particolare il settore sanitario. Tuttavia,
nonostante dal 2000 la politica della Commissione sia consistita in
un maggiore utilizzo del sostegno settoriale al bilancio, in pratica
solo due paesi dell’Africa subsahariana (Mozambico e Zambia) ne
hanno beneficiato concretamente a titolo del nono FES. Ciò è dovuto
innanzitutto al fatto che la Commissione ha usato, in generale, il
sostegno al bilancio nel settore sanitario solo se nel paese in questione la sanità costituisce un settore focale, il che accade solo in
un numero ristretto di paesi. Un secondo motivo è da ricercarsi nel
24
fatto che uno dei criteri di ammissibilità è l’esistenza di una politica
settoriale sanitaria ben definita, che in taluni paesi non è ancora
sufficientemente sviluppata.
33.
La Commissione ha utilizzato il sostegno generale al bilancio molto più
del sostegno settoriale al bilancio e 21 paesi dell’Africa subsahariana
ne hanno beneficiato nell’ambito del nono FES. Si tratta della forma di
sostegno al bilancio preferita dalla Commissione e, diversamente dal
sostegno settoriale al bilancio, la Commissione ne consente l’utilizzo in
aggiunta all’aiuto fornito a due settori focali. Inoltre, un numero maggiore di paesi sono ammissibili al sostegno generale al bilancio, dato che
è una politica nazionale generale, più che una politica settoriale specifica, a rappresentare un requisito di ammissibilità, anche se l’efficacia
della politica nazionale dipende in larga misura dalla forza delle politiche settoriali. Nonostante il sostegno generale al bilancio si ponga una
gamma di obiettivi più ampia di quelli del sostegno settoriale al bilancio,
può contribuire anche al miglioramento dei servizi sanitari se nella sua
concezione è compresa una dimensione settoriale (cfr. paragrafo 31).
Tradizionalmente ciò è avvenuto per i programmi di sostegno generale al bilancio attuati dalla Commissione, che ha privilegiato la sanità
e l’istruzione e ha incluso la condizionalità e le disposizioni del settore
sanitario per il dialogo relativo alla politica sanitaria con i governi.
34.
Ciononostante, la Corte ha osservato che le opinioni variavano tra i servizi
della Commissione, in particolare tra macroeconomisti e professionisti sanitari, riguardo alla misura in cui il sostegno generale al bilancio
debba possedere una dimensione settoriale. Dal sondaggio della Corte
è emerso che la maggioranza delle delegazioni consideravano il miglioramento dei servizi sanitari un obiettivo fondamentale di tale strumento
(cfr. tabella 8). D’altro canto, il manuale sul sostegno generale al bilancio, rivisto nel 2007, ha ridotto notevolmente la dimensione settoriale
dello strumento rispetto al precedente manuale del 2002, riducendone
la focalizzazione sul miglioramento dei servizi sanitari.
TABELLA 8
PERCEZIONE, DA PARTE DELLE DELEGAZIONI, DELL’IMPORTANZA
DI CIASCUN OBIETTIVO DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
1
2
3
4
5
S/O
Media
Obiettivi del sostegno generale al bilancio
1
1
1
7
18
2
4,43
Riduzione della povertà
1
0
1
10
16
2
4,43
Miglioramento della gestione delle finanze
pubbliche
1
1
3
11
12
2
4,14
Creazione di una stabilità macroeconomica
1
2
4
14
7
2
3,86
Armonizzazione delle procedure di aiuto
1
0
8
12
7
2
3,86
Aumento della prevedibilità dei finanziamenti
1
4
5
8
10
2
3,79
Miglioramento dei servizi sanitari
1
4
6
8
9
2
3,71
Miglioramento dei servizi educativi
3
5
0
9
10
3
3,67
Riduzione dei costi di transazione dell’aiuto
(1 = non importante, 5 = molto importante, S/O = senza opinione)
25
L’EFFICACIA DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
NEL MIGLIORARE I SERVIZI SANITARI
35.
È generalmente riconosciuto che è molto difficile valutare l’efficacia del
sostegno generale al bilancio. Sebbene una valutazione del sostegno
generale al bilancio, effettuata congiuntamente dai donatori e pubblicata nel 2006, abbia rappresentato un passo importante nella valutazione dello strumento, essa presentava comunque delle limitazioni.
La Commissione continua ad impegnarsi per stabilire una metodologia
di valutazione adeguata. La Corte ha valutato l’efficacia di tale strumento sulla base degli elementi seguenti 25 e ha esaminato se:
25
La valutazione della Corte si basa
principalmente sui programmi
di sostegno generale al bilancio
in Burundi, Etiopia, Kenya,
Lesotho, Malawi e Mali. Prende
in considerazione anche lavori
di audit pertinenti effettuati
in altri paesi nel quadro della
dichiarazione di affidabilità
a) i contributi finanziari concessi siano stati associati a un aumento
degli stanziamenti assegnati ai bilanci sanitari nazionali e degli
esborsi a partire da questi ultimi, e se tali finanziamenti fossero
suscettibili di essere utilizzati ai fini previsti;
b) il quadro politico e istituzionale nel settore sanitario abbia favorito una fornitura efficace dei servizi;
c) le delegazioni abbiano partecipato ai dialoghi politici relativi al
settore sanitario, il che contribuirebbe a un utilizzo più efficace
del sostegno generale al bilancio;
d) gli obiettivi fissati nel quadro degli indicatori di performance per
il settore sanitario, e selezionati come elemento di condizionalità
per il sostegno generale al bilancio, siano stati raggiunti e se
fossero adeguati.
relativa al FES, in particolare in
Ghana, Guinea-Bissau, Madagascar,
Mozambico, Niger e Sierra Leone.
Contributi finanziari: nella maggioranza dei paesi esaminati,
il sostegno generale al bilancio non è stato associato
a un aumento delle risorse di bilancio per il settore sanitario
36.
La Corte ha constatato che, nella maggioranza dei paesi esaminati, il
sostegno generale al bilancio non ha generato un aumento delle
risorse convogliate attraverso il bilancio sanitario nazionale (cfr.
riquadro 4). Ciò è dovuto in particolare al fatto che, in alcuni casi,
i paesi beneficiari decidono di non incrementare le spese di bilancio
in un dato esercizio finanziario di un importo pari a quello del sostegno al bilancio ricevuto, ma utilizzano invece tali fondi per ridurre
il disavanzo pubblico [cfr. paragrafo 12, lettera b)]. Inoltre, la Commissione non ha cercato in modo sistematico di incoraggiare tali
paesi a incrementare i bilanci sanitari nazionali attribuendo a tali
aumenti un valore di indicatore di performance nelle convenzioni di
finanziamento concluse nell’ambito del sostegno generale al bilancio. Infatti, gli stanziamenti di bilancio per il settore sanitario sono
stati considerati un indicatore di performance soltanto in cinque dei
dodici paesi controllati.
26
L’«interpretazione dinamica» da parte della Commissione
dell’ammissibilità al sostegno generale al bilancio
mette a repentaglio l’utilizzo efficace del finanziamento
per migliorare i servizi sanitari
37.
L’efficacia del sostegno generale al bilancio nel migliorare i servizi sanitari
dipende non solo da quante risorse sono destinate alla spesa sanitaria,
ma anche dall’adeguatezza dei sistemi di gestione delle finanze pubbliche che ne disciplinano l’utilizzo. A seguito di quella che la Commissione definisce un’«interpretazione dinamica» dell’ammissibilità,
sebbene i paesi dell’Africa subsahariana abbiano, in genere, una scarsa
capacità di gestione delle finanze pubbliche, possono essere comunque
ammissibili al sostegno generale al bilancio, aumentando considerevolmente il rischio di una spesa pubblica inefficiente e scarsamente
efficace. I fondi convogliati al settore sanitario sono particolarmente
a rischio, poiché il passaggio delle risorse ai fornitori di servizi in prima
linea è complicato e in generale attraversa una complessa stratificazione amministrativa. La Corte ha osservato che i controlli della spesa
pubblica o gli audit intesi a ripercorrerne l’iter, sebbene poco utilizzati,
hanno identificato perdite significative di risorse pubbliche per quanto
riguarda le spese sanitarie non salariali, che potrebbero avere serie
ripercussioni sulla fornitura di servizi sanitari 26 . Inoltre, è generalmente
riconosciuto che l’acquisto di medicinali tramite depositi farmaceutici
centrali presenta rischi elevati.
26
Cfr., ad esempio, «Public
Expenditure Tracking Surveys —
Quantitative Service Delivery
Surveys in Sub-Saharan Africa:
A Stocktaking Study». Bernard
Gauthier. HEC Montreal. Settembre
2006, studio richiesto dalla Banca
mondiale.
RIQUADRO 4
IL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO E I SUOI EFFETTI SUI BILANCI
DEL SETTORE SANITARIO
In Burundi, nonostante il piano nazionale di sviluppo sanitario per il periodo 2006-2010 prevedesse un aumento della
quota del bilancio nazionale attribuito alla sanità dal 3,6 % al 15 % nel 2010, gli stanziamenti per la sanità sono scesi
nel 2007 al 2 % soltanto.
In Etiopia, gli stanziamenti e le spese per la sanità sono rimasti bassi per il periodo esaminato (2002-2007), pertanto
i servizi sanitari non hanno ricevuto finanziamenti sufficienti. Sebbene il PRBS 2 (Poverty reduction budget support,
Sostegno di bilancio per la riduzione della povertà) si prefiggesse un incremento nel bilancio sanitario dal 6,8 % del
2003 al 7,3 % nel 2004, in realtà la parte del bilancio destinata alla sanità è scesa al 6,5 %. Nel complesso, le spese
ricorrenti legate alla povertà in Etiopia sono aumentate in modo significativo dopo il 2000, però ciò non è avvenuto
per il settore sanitario, la cui parte nelle spese suddette ammonta solo al 15 %.
In Mali, la convenzione di finanziamento per il sostegno generale al bilancio prevedeva che la parte del settore sanitario
nel bilancio nazionale ricorrente aumentasse dal 10,5 % all’11,5 % nel periodo 2002-2005; tuttavia, ciò non è avvenuto
e nel 2005 tale parte è scesa al 10,2 %.
In Kenya, gli stanziamenti per il settore sanitario sono passati al 9 % nel 2005-2006, a fronte del 7 %-7,5 % degli esercizi
precedenti, però la spesa nel 2005-2006 è stata solo del 5,7 %, poiché è andata diminuendo ogni anno dal 2001-2002,
quando rappresentava il 9 % della spesa nazionale totale.
In Malawi, nei primi due esercizi (2005-2007) successivi al ripristino del sostegno generale al bilancio, il governo ha
privilegiato l’estinzione del debito interno e il bilancio della sanità è stato mantenuto al 10,7 % soltanto, una percentuale
inferiore rispetto ad alcuni esercizi precedenti. Tuttavia, un incremento significativo del bilancio era programmato
per il 2007-2008.
In Lesotho, la spesa sanitaria è stata mantenuta ai livelli precedenti, nonostante l’aggravarsi della crisi sanitaria.
27
38.
I programmi di sostegno generale al bilancio non hanno affrontato in
modo adeguato tali rischi. Il manuale del sostegno generale al bilancio del 2002 prevedeva audit finanziari e verifiche di conformità,
segnatamente nei settori sociali, nel corso dell’attuazione del programma, oltre alla valutazione iniziale della qualità della gestione
delle finanze pubbliche. Tali controlli sono necessari soprattutto
laddove la capacità delle istituzioni superiori di controllo nazionali
è ridotta, cosa che generalmente accade. Nella pratica, tuttavia, tali
controlli non sono stati effettuati e la Commissione ne ha eliminato
l’obbligatorietà dalla versione 2007 del manuale, secondo il quale la
Commissione, dopo aver trasferito i fondi alle tesorerie nazionali, non
ne verificherà le modalità di utilizzo. Ciò contrasta con la politica della
Commissione relativa al sostegno settoriale al bilancio, che si propone
di esaminare l’utilizzo delle risorse in modo più dettagliato prestando
attenzione alla catena dei risultati dalle «risorse» alle «realizzazioni»
e ai «risultati» 27 . La Corte condivide la visione del Parlamento europeo secondo cui tali controlli costituiscono un ulteriore vantaggio
del sostegno settoriale al bilancio rispetto al sostegno generale al
bilancio, in termini di potenziale efficacia 28 .
27
European Commission Support
to Sector Programmes Guidelines,
luglio 2007.
28
Risoluzione del Parlamento
europeo del 22 aprile 2008 recante
le osservazioni che costituiscono
parte integrante della decisione
sul discarico per l’esecuzione del
bilancio generale dell’Unione
europea per l’esercizio 2006,
sezione III — Commissione,
paragrafo 225.
29
Sostegno della Comunità ai
programmi di riforme economiche
e all’adeguamento strutturale:
bilancio e prospettive. COM(2000)
58 def. del 4.2.2000.
Al momento di utilizzare il sostegno generale al bilancio,
non è stata prestata sufficiente attenzione al rafforzamento
della politica sanitaria e del quadro istituzionale per migliorare
i servizi sanitari
39.
In due paesi visitati, Malawi e Mali, la Corte ha osservato che l’esistenza
di una valida politica sanitaria sostenuta dai donatori attraverso un
approccio settoriale (Sector Wide Approach, SWAp) permetterebbe
di migliorare l’efficacia del sostegno generale al bilancio nel settore
sanitario. Tuttavia, dall’indagine di audit risulta che quasi la metà
dei paesi che avevano beneficiato del sostegno generale al bilancio
a titolo del nono FES, o che avrebbero dovuto beneficiarne a titolo
del decimo FES, non avevano ancora elaborato un approccio settoriale
sanitario. Ciò evidenzia il fatto che la Commissione non ha prestato
sufficiente attenzione alla definizione di approcci settoriali, necessari
affinché il sostegno generale al bilancio possa apportare un contributo efficace al miglioramento dei servizi sanitari.
40.
I ministeri della Sanità figurano spesso tra i ministeri più deboli, soprattutto ai livelli regionale e locale, verso i quali alcuni paesi hannno
proceduto a un decentramento esteso. Tale capacità istituzionale
limitata rappresenta un vincolo per lo sviluppo e l’attuazione di valide
politiche sanitarie. La politica della Commissione è consistita nel
fornire assistenza tecnica al rafforzamento dei ministeri settoriali
prioritari e di quelli delle finanze, essendo il 10 % circa dei finanziamenti a titolo del sostegno generale al bilancio riservato a tale
scopo 29 . Tuttavia, nei 12 paesi beneficiari del sostegno generale al
bilancio esaminati dalla Corte, in un caso soltanto (Niger) sono stati
assegnati dei fondi per l’assistenza tecnica specifica al ministero della
sanità. L’edizione 2007 del manuale del sostegno generale al bilancio non prevede più l’utilizzo dell’assistenza tecnica per i ministeri
settoriali.
28
La Commissione non ha sfruttato appieno le opportunità
di dialogo in materia di sanità per migliorare l’efficacia
del sostegno generale al bilancio
41.
Uno dei vantaggi potenziali del sostegno al bilancio è l’opportunità da
esso offerta di migliorare l’efficacia tramite il dialogo politico tra
donatori e governi beneficiari. Dall’indagine della Corte è emerso che
la grande maggioranza delle delegazioni ha partecipato direttamente
a un dialogo nel settore sanitario; tuttavia, la Corte ha constatato
carenze nella qualità e nella profondità di tale dialogo:
a) le competenze sanitarie limitate presso le delegazioni (cfr. paragrafo 18) non favoriscono un dialogo di qualità. La Commissione
ha cercato esperti in economia cui affidare compiti relativi al
sostegno generale al bilancio, ma non ha costituito per tali programmi équipe allargate comprendenti anche esperti sanitari
(e nel campo dell’istruzione). Mentre in alcuni casi è possibile
avvalersi di rappresentanti degli altri donatori, soltanto due delegazioni vi hanno fatto ricorso, senza che tale operazione fosse
coperta da un mandato scritto formale (cfr. paragrafo 20);
b) il grado di approfondimento del dialogo settoriale che le delegazioni dovrebbero raggiungere nel quadro del sostegno generale
al bilancio non è chiaro (cfr. paragrafo 34);
c) le discussioni sul raggiungimento degli obiettivi degli indicatori di
performance sono intese come un mezzo per stabilire un dialogo
settoriale sanitario più ampio, tuttavia la Corte ha osservato che
tale dialogo tendeva ad essere troppo incentrato su indicatori
specifici, piuttosto che su problemi sanitari di più ampia portata,
nonché sull’importo della quota variabile da versare per ciascun
indicatore piuttosto che sui fattori sottostanti che condizionavano
la performance.
Soltanto la metà degli obiettivi degli indicatori di performance
sono stati raggiunti ed esistono carenze nei meccanismi
previsti per il loro utilizzo
42.
Dal 2000, la politica della Commissione relativa al sostegno generale al
bilancio è stata incentrata, in larghissima misura, sui risultati. Il 30 %
circa degli esborsi a titolo del sostegno generale al bilancio sono effettuati tramite i cosiddetti versamenti di quote variabili in funzione del
raggiungimento degli obiettivi stabiliti per gli indicatori di performance. Al fine di migliorare la loro pertinenza e la responsabilizzazione
nazionale, tali indicatori sono sempre più spesso selezionati sulla base
dei documenti strategici per la riduzione della povertà elaborati dai
governi beneficiari. La necessità di misurare i risultati ha prodotto
anche sforzi significativi per rafforzare i sistemi statistici nazionali.
43.
La Corte ha esaminato in che misura gli obiettivi degli indicatori di performance applicabili al settore sanitario contenuti nelle convenzioni
di finanziamento della Commissione siano stati raggiunti. Ha osservato che, nel complesso, solamente il 50 % di tali obiettivi era stato
raggiunto. Ciò solleva la questione dell’efficacia dei programmi di
sostegno generale al bilancio nel migliorare i servizi sanitari.
29
44.
La Corte ha individuato diversi fattori relativi alle modalità di utilizzo
degli indicatori di performance sanitari, che hanno ridotto anche
l’efficacia del sostegno al bilancio generale nel contribuire ai miglioramenti nei servizi sanitari:
a) l a d i m i n u z i o n e d e l v a l o r e d ’ i n c e n t i v o d e g l i o b i e t t i v i d i p e r f o r mance può essere dovuta, da un lato, agli importi relativamente
modesti attribuiti a ciascun indicatore e, dall’altro, alla politica
della Commissione consistente nel rendere disponibili i fondi non
spesi per altre azioni di assistenza FES ai paesi, nei casi in cui
quote variabili non sono state erogate a causa del mancato raggiungimento degli obiettivi;
b) inoltre, quando sono stati selezionati degli indicatori che i governi
non controllavano a sufficienza, questi ultimi erano meno incentivati a raggiungere gli obiettivi e il legame con il sostegno generale
al bilancio è stato ridotto;
c) spesso, i dati utilizzati non erano affidabili, pertanto talvolta risultava difficile sapere con certezza se un obiettivo fosse stato raggiunto o meno, soprattutto quando gli indicatori erano misurati
su periodi relativamente brevi di dodici mesi. Ciò poteva rendere
difficile l’individuazione delle modifiche;
d) t a l v o l t a , g l i o b i e t t i v i s t a b i l i t i n o n e r a n o a b b a s t a n z a a m b i z i o s i ,
o lo erano eccessivamente;
e) gli indicatori non prestavano sufficiente attenzione agli aspetti
qualitativi dell’assistenza sanitaria.
45.
La Corte ha anche verificato se il sostegno generale al bilancio fosse
stato particolarmente efficace nel migliorare i servizi sanitari per le
fasce più povere della popolazione. Dall’analisi svolta dall’OMS sulle
politiche sanitarie previste nei documenti strategici per la riduzione
della povertà risulta che, nell’ambito delle politiche sanitarie nazionali, l’attenzione prestata alla questione della povertà è generalmente
limitata. Tale osservazione trova conferma nei più ampi elementi probatori raccolti dalla Corte, che rivelano l’alta concentrazione di personale sanitario e servizi sanitari nelle aree urbane. Inoltre, gli indicatori
di performance sanitaria della Commissione comprendono raramente
una dimensione «povertà», che avrebbe concentrato i miglioramenti
nei servizi sanitari a favore delle fasce meno abbienti della popolazione e/o delle regioni più povere del paese.
46.
Nel suo questionario, la Corte ha chiesto alle delegazioni la loro opinione sull’efficacia del sostegno generale al bilancio nel migliorare
i servizi sanitari e nel soddisfare gli altri obiettivi. Le risposte hanno
confermato le preoccupazioni della Corte riguardo all’efficacia di tale
sostegno, come è attuato al momento, nel migliorare i servizi sanitari.
Su una scala da 1 (scarsa) a 5 (elevata), le delegazioni hanno valutato
l’efficacia di tale aiuto nel migliorare i servizi sanitari al 2,77 soltanto,
ossia il livello di efficacia più basso per gli otto obiettivi di sostegno
generale al bilancio (cfr. tabella 9).
30
TABELLA 9
PERCEZIONE, DA PARTE DELLE DELEGAZIONI DELLA COMMISSIONE
EUROPEA NELL’AFRICA SUBSAHARIANA, DELL’EFFICACIA DEL SOSTEGNO
GENERALE AL BILANCIO NEL MIGLIORARE I SERVIZI SANITARI
1
2
3
4
5
S/O
Media
Obiettivi del sostegno generale al bilancio
1
1
5
8
9
5
3,96
Creazione di una stabilità macroeconomica
0
0
6
15
3
5
3,88
Miglioramento della gestione delle finanze
pubbliche
1
1
5
13
5
4
3,80
Armonizzazione delle procedure di aiuto
2
1
6
10
5
5
3,63
Riduzione dei costi di transazione dell’aiuto
1
5
7
9
3
4
3,32
Aumento della prevedibilità dei finanziamenti
1
7
6
6
2
7
3,05
Riduzione della povertà
1
7
8
4
2
7
2,95
Miglioramento dei servizi educativi
3
8
4
5
2
7
2,77
Miglioramento dei servizi sanitari
(1 = non importante, 5 = molto importante, S/O = senza opinione)
PROGETTI
47.
Tradizionalmente, il progetto ha rappresentato il principale strumento
utilizzato dalla Commissione per attuare l’aiuto allo sviluppo. Dal
2000, tuttavia, la Commissione ha fatto del sostegno al bilancio la
forma preferita di esecuzione degli aiuti. Questo cambiamento l’ha
portata a precisare, nei suoi manuali relativi all’aiuto, che il progetto
è di fatto uno strumento da utilizzare «in ultima istanza», quando il
ricorso ad altri strumenti risulta impossibile. La Corte ha esaminato
un campione di progetti al fine di valutarne l’efficacia in termini di
raggiungimento, effettivo o probabile, degli obiettivi. L’efficacia dei
progetti è stata considerata «soddisfacente» laddove gli obiettivi sono
stati raggiunti o sono in procinto di esserlo; «parzialmente soddisfacente» quando sono stati riscontrati alcuni problemi e gli obiettivi
sono stati raggiunti solo in parte; «non soddisfacente» quando sono
stati rilevati problemi significativi e un numero limitato di obiettivi
programmati sono stati conseguiti, o sono suscettibili di esserlo. L’allegato III presenta brevemente i progetti esaminati nel corso delle
missioni in loco, mentre l’allegato IV contiene l’elenco completo dei
progetti oggetto dell’audit.
31
PROGETTI FES
Tutti i progetti FES si sono rivelati ragionevolmente efficaci,
tuttavia nella maggioranza dei casi vi sono dubbi quanto
alla loro sostenibilità
48.
I progetti FES possono combinare la fornitura di assistenza tecnica, di
infrastrutture e di attrezzature. La Corte ha esaminato l’efficacia di
dodici progetti FES nel settore sanitario in dodici paesi. L’efficacia dei
progetti è stata valutata soddisfacente o parzialmente soddisfacente
in due terzi dei paesi nonostante il carattere relativamente complesso
degli interventi nel settore sanitario. La valutazione della Corte sull’efficacia dei progetti FES corrispondeva in gran parte all’opinione delle
delegazioni della Commissione. Nel questionario della Corte, le delegazioni hanno valutato la loro efficacia a 3,11 su una scala compresa
tra 1 (scarsa) e 5 (elevata). Fra gli elementi positivi dei progetti FES
figurano il contributo al miglioramento della qualità delle politiche
e della fornitura di servizi. D’altro canto, nella maggioranza dei casi
i progetti esaminati dalla Corte non si rivolgevano in modo specifico
alle fasce meno abbienti della popolazione, sebbene potenzialmente
potessero avere un impatto a livello regionale e locale. Le prospettive
di sostenibilità della maggior parte dei progetti non erano buone.
49.
L’audit della Corte ha individuato i principali fattori che hanno inciso
negativamente sulla performance dei progetti sanitari finanziati
dal FES, alcuni dei quali condizionano anche progetti FES in altri
settori:
a) i p r o g e t t i t e n d e v a n o a d e s s e r e t r o p p o a m b i z i o s i , i n p a r t i c o l a r e
nelle situazioni di post-conflitto, a causa sia dell’ampio ventaglio di attività e copertura geografica di alcuni progetti, sia delle
aspettative eccessive riguardo agli obiettivi che i progetti avrebbero potuto conseguire senza il supporto di altri strumenti;
b) i t e m p i p r e v i s t i p e r l ’ a t t u a z i o n e d e i p r o g e t t i e r a n o i n g e n e r e
troppo brevi, innanzitutto a causa delle lunghe procedure di
aggiudicazione e approvazione (cfr. paragrafo 23) e, in secondo
luogo, perché ci voleva del tempo affinché le modifiche apportate
ai progetti fossero assimilate dalle organizzazioni dei beneficiari
e divenissero sostenibili;
c) l a q u a l i t à d e l l ’ a s s i s t e n z a t e c n i c a p r e v i s t a c h e a v e v a f o r m a t o
oggetto di contratti per tali progetti è stata molto variabile e ciò
ha influito notevolmente sui risultati dei progetti;
d) a n c h e l a c a p a c i t à d i f o r n i r e s e r v i z i s a n i t a r i e d i l a v o r a r e c o n
progetti FES è stata variabile, soprattutto a livello provinciale
e locale;
e) la mancanza di una politica nazionale valida nel settore sanitario
ha ridotto l’efficacia dei progetti, in particolare le prospettive di
raggiungimento della sostenibilità;
f) spesso, le delegazioni non disponevano di competenze sanitarie
e, più in generale, erano sottoposte a una pressione eccessiva per
poter garantire il livello di supervisione necessario a massimizzare
le prospettive di successo dei progetti.
32
PROGETTI INTRAACP
Modalità complesse di concezione e di gestione rendono
i progetti intra-ACP meno efficaci di altre tipologie di progetti
50.
Ciascun progetto intra-ACP riguarda una serie di paesi in diverse regioni
dell’Africa subsahariana. Nell’ambito del nono FES, tali progetti erano
attuati nella maggioranza dei casi tramite agenzie delle Nazioni Unite.
L’efficacia dei cinque progetti controllati è stata giudicata soddisfacente in un caso, parzialmente soddisfacente in due casi e insoddisfacente negli altri due casi. Per quanto riguarda la gestione di
questo tipo di progetti, tra i fattori responsabili di una performance
generalmente modesta figurano:
a) la concezione dei progetti, alla quale spesso hanno partecipato
molti paesi, ricevendo ciascuno risorse relativamente modeste per
finanziare un gran numero di attività. Ciò ne ha ridotto l’impatto
potenziale;
b) lo scarso coinvolgimento delle delegazioni della Commissione in
questi progetti a gestione centralizzata e le difficoltà incontrate
dai servizi centrali della Commissione nel monitorare in modo
appropriato i progetti che interessano spesso numerosi paesi;
c) le difficoltà nel concordare le modalità di programmazione e di
comunicazione tra la Commissione e le agenzie dell’ONU e i problemi affrontati successivamente da questi ultimi per rispettare
tali modalità.
PROGETTI SANITARI FINANZIATI DALLA LINEA
DI BILANCIO GENERALE
Ad eccezione dei progetti gestiti a livello centrale, i progetti
finanziati dalla linea di bilancio generale si sono rivelati per lo
più efficaci, tuttavia la loro sostenibilità è spesso incerta
51.
I progetti sanitari finanziati dalla linea di bilancio generale sono attuati
principalmente da ONG e da altri attori non statali. La Corte ha controllato nove di questi progetti in Kenya, Malawi e Mali. L’efficacia di tre progetti è stata giudicata soddisfacente, quella degli altri
sei parzialmente soddisfacente. Le delegazioni della Commissione
hanno espresso un giudizio relativamente positivo su tali progetti,
dato che nel questionario della Corte hanno valutato la loro efficacia
a 3,5 su una scala compresa tra 1 (scarsa) e 5 (elevata). Anche quattro
progetti cofinanziati da ONG in Lesotho, Malawi, Mali e Swaziland
sono stati controllati dalla Corte e sono risultati efficaci. In un caso,
la loro efficacia è stata considerata soddisfacente e, negli altri tre
casi, parzialmente soddisfacente.
33
52.
Gli aspetti particolarmente positivi di tali tipologie di progetti erano
i seguenti:
30
Appraisal of the Two Legal Bases
on Health, AIDS and Population,
Ecorys Research and Consulting,
a) i progetti erano incentrati su aspetti legati alla povertà e spesso
fornivano servizi fondamentali nelle aree più remote, dove i servizi
statali erano meno presenti;
b) in ambiti sensibili, come l’HIV/AIDS, molte persone, soprattutto
giovani, preferivano essere assistiti da ONG anziché rivolgersi ai
servizi sanitari dello Stato;
c) per la Commissione, tali progetti erano più facilmente controllabili
dei progetti più ampi finanziati dal FES e, pertanto, erano meno
esposti a ritardi, poiché tutte le attività connesse ai progetti rientravano in un unico contratto concluso con una ONG;
d) i p r o g e t t i f r u t t a v a n o a m p i a v i s i b i l i t à a f r o n t e d i f i n a n z i a m e n t i
relativamente modesti.
53.
novembre 2006.
In generale, come osservato in una recente valutazione delle linee di
bilancio relative al settore sanitario 30 , il punto debole di tali progetti
è la loro sostenibilità e un più ampio impatto, dal momento che:
a) nonostante le norme disciplinanti le linee del bilancio generale
relative alla sanità fossero intese a promuovere progetti innovativi, il fatto che le procedure della Commissione non contemplino
la partecipazione di funzionari sanitari nazionali significava che
i progetti erano meno suscettibili di essere integrati nelle politiche nazionali;
b) la Commissione non ha stabilito un sistema inteso a garantire la
diffusione sistematica degli insegnamenti tratti dai progetti che
hanno avuto un esito positivo;
c) i progetti con risultati positivi avrebbero potuto essere sviluppati
grazie ai finanziamenti FES. A tal fine, la sanità avrebbe dovuto
essere selezionata come settore focale e sia le delegazioni che
i funzionari nazionali avrebbero dovuto essere bene informati
sui progetti al momento della programmazione; in generale, ciò
non è mai successo.
54.
Esiste un’altra fonte di preoccupazione: mentre i progetti sono focalizzati sulla povertà, la selezione dei progetti non tiene debitamente
conto dei livelli di povertà dei diversi paesi. La normativa relativa al
cofinanziamento da parte delle ONG ha cercato, in maniera sempre
più incisiva, di risolvere tale problematica riducendo il numero dei
paesi ammissibili.
34
55.
La Corte ha controllato anche cinque progetti nel settore sanitario, sottoposti a gestione centralizzata e finanziati dalla linea di bilancio
generale. Ciascuno di essi interessava almeno due paesi, spesso un
numero maggiore, senza frontiere comuni. Per quanto riguarda i progetti intra-ACP, sono stati considerati meno efficienti dei progetti
attuati in un solo paese. Tali progetti erano confrontati a due tipi di
difficoltà: quelle incontrate dalle ONG nell’attuare progetti spesso
complessi che coprivano diversi paesi in diverse regioni e quelle
incontrate dai servizi centrali della Commissione nel monitorare tali
progetti.
FONDO MONDIALE
LA GESTIONE, DA PARTE DELLA COMMISSIONE,
DEL SOSTEGNO AL FONDO MONDIALE
La Commissione ha svolto un ruolo importante nell’istituire il
Fondo mondiale, però ha compiuto pochi sforzi per sostenerlo
o monitorarlo a livello dei paesi beneficiari
56.
Nel quadro della sua politica di «rapido intervento» (cfr. paragrafo 2), la
Commissione ha fornito un contributo significativo all’istituzione del
Fondo mondiale. È rappresentata in seno al Consiglio e può dunque
influenzare i principi globali che ne reggono il funzionamento (cfr.
riquadro 5). Il Fondo mondiale è diventato in poco tempo un attore
importante nella lotta contro l’HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria;
entro il 2007, aveva approvato sovvenzioni per 8 947 milioni di USD
a favore di 136 paesi, di cui circa il 60 % è stato destinato all’Africa
subsahariana.
RIQUADRO 5
PRINCIPI OPERATIVI DEL FONDO MONDIALE
•
Funzionare come uno strumento finanziario e non come un ente attuatore.
•
Rendere disponibili risorse finanziarie supplementari e far leva su di esse.
•
Sostenere programmi che rispecchiano la responsabilizzazione nazionale.
•
Operare in modo equilibrato in termini di diverse regioni, malattie e interventi.
•
Perseguire un approccio integrato ed equilibrato alla prevenzione e al trattamento.
•
Valutare proposte mediante processi di esame indipendenti.
•
Elaborare una procedura di concessione dei finanziamenti semplificata, rapida e innovativa, e operare in modo
trasparente, con l’obbligo di rendere conto.
35
57.
58.
Nel periodo 2001-2007, la Commissione ha sborsato complessivamente
622,5 milioni di euro a favore del Fondo mondiale attingendo ai fondi
intra-ACP a titolo del FES (330 milioni di euro) e alle linee di bilancio generali relative al settore sanitario (292,5 milioni di euro). Tale
somma, che rappresenta l’8,1 % dei contributi totali al Fondo mondiale, fa della Commissione il quarto donatore principale. Tuttavia,
una recente valutazione della gestione del Fondo mondiale ha permesso di constatare che il Fondo può avere difficoltà nell’assorbire
l ’ a u m e n t o d e i c o n t r i b u t i p r o m e s s i d a i d o n a t o r i 31. C i ò m o s t r a c o m e
alcuni paesi non siano in grado di tradurre i loro bisogni di assistenza
in proposte di sovvenzione di un livello accettabile e non siano capaci,
in seguito, di spendere i finanziamenti ricevuti.
31
Evaluation of the Organisational
Effectiveness and Efficiency of
the Global Fund to Fight AIDS,
Tuberculosis and Malaria. Ottobre
2007 (Macro Consultancy).
Il ruolo significativo svolto dai servizi centrali della Commissione nella
creazione del Fondo mondiale, e le risorse considerevoli ad esso destinate, contrastano con il ruolo modesto svolto nel quadro del Fondo
mondiale dalla maggioranza delle delegazioni della Commissione.
Gli orientamenti diffusi dai servizi centrali della Commissione non
contenevano istruzioni, bensì si limitavano a «incoraggiare» le delegazioni a sostenere le operazioni del Fondo. I servizi centrali della
Commissione avevano previsto che le delegazioni sarebbero intervenute in tre settori principali, tuttavia le delegazioni non hanno svolto
un ruolo attivo in nessuno di essi. Si trattava di:
a) partecipare attivamente ai meccanismi di coordinamento nazionale
del Fondo mondiale e contribuire al loro potenziamento: secondo
quanto emerso dall’indagine della Corte, solo il 35 % delle delegazioni partecipano a tali meccanismi. I motivi più spesso evocati per
la mancata partecipazione comprendono la carenza di personale
presso le delegazioni e il fatto che il settore sanitario non è un
settore focale per la Commissione;
b) rendere conto degli aspetti del funzionamento del Fondo mondiale
a livello nazionale: in base all’indagine della Corte, solo l’8 % delle
delegazioni ha riferito ai servizi centrali della Commissione in
modo regolare, il 59 % in maniera saltuaria mentre un terzo non
vi ha mai provveduto. Nonostante la Commissione sia rappresentata nel Consiglio del Fondo mondiale, la mancanza di feedback
sulle operazioni del Fondo da parte delle delegazioni ha ridotto
la sua capacità di agire a questo livello per migliorare l’efficacia
delle operazioni;
c) fornire assistenza tecnica per sviluppare le proposte di sovvenzione
e favorirne l’attuazione: gli organi nazionali non sono in grado
di elaborare proposte di sovvenzione e poi attuarle (cfr. paragrafo 57). Al fine di risolvere tale problema, il Fondo mondiale ha
sottolineato in particolare la necessità, per la comunità internazionale, di fornire assistenza tecnica nell’Africa subsahariana. La
Commissione, tuttavia, non ha risposto a tale appello.
36
EFFICACIA DEL FONDO MONDIALE
Il Fondo mondiale ha contribuito in modo significativo
alla lotta contro l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi;
tuttavia, per essere più efficace, deve essere completato
da un aiuto supplementare a lungo termine ai sistemi sanitari
da parte dei donatori
59.
Una delle misure principali dell’efficacia del Fondo mondiale proviene
dagli indicatori di realizzazione da esso utilizzati per coprire i cosiddetti «programmi sostenuti dal Fondo mondiale». Tali indicatori
tengono conto non solo delle realizzazioni dei programmi finanziati
esclusivamente dal Fondo mondiale, ma anche di quelli cofinanziati
assieme alle amministrazioni nazionali e ad altri aiuti esterni. Pertanto,
risulta difficile stabilire quali realizzazioni possano essere attribuite
specificamente al Fondo mondiale 32 . Ciononostante, è chiaro che esso
ha apportato un contributo importante alle realizzazioni illustrate
nella tabella 10. Nei cinque paesi visitati, la Corte ha constatato in
particolare il contributo del Fondo mondiale all’aumento della terapia
antiretrovirale (ARV) e delle consulenze e dei test dell’HIV, mentre la
prevenzione della trasmissione madre-figlio risultava difficile a causa
delle carenze di personale e di questioni culturali. Alcune sovvenzioni del programma di lotta contro la malaria hanno subito ritardi
per quanto riguarda l’aggiudicazione degli appalti per zanzariere
trattate con insetticida (ITN) e la terapia di combinazione basata
sull’artemisinina (ACT). L’allegato III illustra in maniera dettagliata
gli interventi del Fondo mondiale esaminati durante l’audit.
32
Parimenti, la consultazione
delle relazioni sulla performance
dei programmi disponibili sul
sito Internet del Fondo mondiale
permette difficilmente di stabilire
il contributo specifico del Fondo
mondiale alle realizzazioni
registrate per ciascun programma.
37
TABELLA 10
INDICATORI DI PERFORMANCE DEL FONDO MONDIALE RELATIVI ALLE SUE
TRE REGIONI DELL’AFRICA SUBSAHARIANA AL 31 DICEMBRE 2007
HIV/AIDS
%
Attività
dell’obiettivo
Terapia antiretrovirale
93 %
1 100 000 persone trattate con la terapia
antiretrovirale
Consulenze e test HIV
101 %
16 milioni di beneficiari
Prevenzione della trasmissione
madre-figlio (PTMF)
64 %
100 000 donne incinte e sieropositive hanno
beneficiato di una formazione completa
sulla prevenzione della trasmissione
madre-figlio
Sostegno agli orfani
116 %
2 milioni di orfani curati e aiutati
86 %
800 000 persone trattate
Zanzariere trattate con
insetticidi (ITN)
63 %
35 milioni di zanzariere distribuite
Trattamento antimalaria (ACT)
43 %
37 milioni di trattamenti antimalaria
distribuiti
Assistenza e sostegno
107 %
1,7 milioni di persone curate e aiutate
Persone che hanno usufruito
della formazione
105 %
1,8 milioni di persone formate per la
prestazione di servizi
Tubercolosi
Trattamento DOTS
Malaria
Altri indicatori
Fonte: Fondo mondiale.
60.
Il Fondo mondiale si è trovato di fronte a un dilemma: interpretare il
proprio mandato in modo restrittivo e concentrarsi esclusivamente
sulle tre malattie, oppure interpretarlo in modo più ampio e finanziare
anche il sostegno ai sistemi sanitari? Nel 2007, il Fondo mondiale
ha optato per una nuova posizione politica, decidendo che avrebbe
finanziato il rafforzamento dei sistemi sanitari nel quadro generale
del finanziamento di proposte valide sotto il profilo tecnico e incentrate sulle tre malattie 33 . Tuttavia, le modalità pratiche di attuazione
di tale concetto non sono ancora chiare, data la difficoltà di isolare
parti specifiche dei sistemi sanitari. Il Fondo mondiale, tuttavia, ha
sottolineato che il sostegno principale al rafforzamento dei sistemi
sanitari dovrebbe provenire da altri donatori, puntualizzando che
è assolutamente necessario e urgente che le loro strategie privilegino il rafforzamento sostanziale a lungo termine dei sistemi sanitari
e d e l l e i n f r a s t r u t t u r e g r a z i e a f i n a n z i a m e n t i s u p p l e m e n t a r i 34. T a l i
finanziamenti sono importanti per conseguire un migliore equilibrio
tra gli interventi a favore dei sistemi sanitari e quelli specifici per una
determinata patologia, e per aumentare l’efficacia del sostegno del
Fondo mondiale. Infatti, sistemi sanitari carenti possono rappresentare una strozzatura che riduce le capacità di assorbimento nazionali
delle sovvenzioni del Fondo.
33
Verbale della riunione del
Consiglio del Fondo mondiale del
novembre 2007.
34
«Partners in Impact — Results
Report 2007», Fondo mondiale.
38
61.
62.
La lotta contro le tre malattie è iscritta nel mandato del Fondo mondiale.
Ciò significa che l’importo dell’aiuto concesso ai singoli paesi è più
un riflesso del carico di morbilità nelle zone interessate che dei livelli
globali di povertà in tali paesi. Eppure, la riduzione della povertà
è stata al centro delle preoccupazioni del Fondo mondiale in tali paesi.
Il Fondo ha cercato, in particolare facendo frequentemente ricorso
alle organizzazioni locali, di intervenire nelle regioni più povere dei
paesi, dove i servizi sanitari statali sono meno presenti.
Il ruolo del Fondo mondiale nel rafforzamento dei sistemi sanitari e nella
riduzione della povertà sono questioni che non hanno ricevuto sufficiente attenzione dalla Commissione, a livello del Consiglio del
Fondo o dei paesi beneficiari. Ciò indica che la partecipazione delle
delegazioni alle operazioni del Fondo mondiale è stata generalmente
limitata e i servizi centrali della Commissione non hanno provveduto
sufficientemente a garantire tale partecipazione (cfr. paragrafo 58).
UTILIZZO COERENTE DEGLI STRUMENTI
E INTEGRAZIONE NEGLI APPROCCI SETTORIALI
63.
Nel quadro della sua politica sanitaria generale, la Commissione ha assegnato al sostegno al bilancio un ruolo primario nella strategia di
assistenza al settore sanitario, sottolineando tuttavia la pertinenza
continua di altri strumenti. Inoltre, ha ricordato che era importante
disporre di un quadro politico nazionale solido in materia di sanità
all’interno del quale operare:
«L’assistenza può prevedere sostegni al bilancio, sostegni ai settori sociali
e ai progetti, a condizione che esista un quadro politico nazionale
preciso. Nei casi in cui il sostegno al bilancio non è adatto, il finanziamento della Comunità si rivolgerà a programmi e progetti a favore
del potenziamento delle capacità elaborati nell’ambito di un quadro
politico nazionale. In mancanza di un tale quadro nazionale, la Comunità si orienterà verso un approccio settoriale. Nella maggior parte
dei paesi in via di sviluppo, la Comunità conserverà, per un periodo
provvisorio dedicato al potenziamento delle capacità e della fiducia,
un approccio basato su strumenti misti» 35 .
GESTIONE COERENTE DEGLI STRUMENTI DA PARTE
DELLA COMMISSIONE
La Commissione non ha elaborato orientamenti per la gestione
coerente dei diversi strumenti nel settore sanitario
64.
La Commissione non ha sviluppato orientamenti che permettono di stabilire quando sarebbe più indicato utilizzare il sostegno generale al
bilancio o il sostegno settoriale al bilancio, o una combinazione di
entrambi, per risolvere nel modo più efficace possibile la situazione
di un dato paese. Mentre il manuale della Commissione sul sostegno
settoriale al bilancio illustra i vantaggi derivanti dall’utilizzo com-
35
Comunicazione della
Parlamento europeo: «Salute
e riduzione della povertà
nei paesi in via di sviluppo»,
COM(2002) 129 def. del 22.3.2002.
39
binato del sostegno generale al bilancio e del sostegno settoriale al
bilancio, il numero assai limitato di programmi sanitari a titolo del
sostegno settoriale al bilancio finanziati dalla Commissione nell’Africa
subsahariana ha ridotto l’efficacia del sostegno generale al bilancio
(cfr. paragrafi 36-46).
65.
Inoltre, mancano linee direttrici per quanto riguarda le modalità di collegamento tra progetti a livello settoriale e sostegno generale al
bilancio al fine di aumentare l’efficacia degli interventi della Commissione. La Corte ha rilevato alcuni casi in cui i progetti a titolo del
FES avevano rafforzato i programmi finanziati dal sostegno generale
al bilancio, anche se i due interventi non erano stati coordinati, e altri
casi in cui un maggiore coordinamento con i progetti FES si sarebbe
rivelato utile per gli interventi finanziati dal sostegno generale al
bilancio (cfr. riquadro 6).
66.
La politica sanitaria del 2002, pur sottolineando il ruolo complementare
dei diversi strumenti, non fa in realtà riferimento ai legami tra il
Fondo mondiale e gli strumenti gestiti dalla Commissione. La Corte
ha constatato che a causa della mancata partecipazione delle delegazioni alle operazioni del Fondo mondiale (cfr. paragrafo 58), la
Commissione ha continuato a finanziare progetti FES concernenti
l’HIV/AIDS. Se avesse lasciato al Fondo mondiale il finanziamento di
tali progetti, la Commissione avrebbe potuto destinare il suo aiuto
a problemi sanitari più ampi, che esulano dal mandato del Fondo
mondiale.
67.
Il sostegno generale al bilancio da parte della Commissione e il Fondo
mondiale condividono alcune aree di interesse, segnatamente l’utilizzo di indicatori di performance nel settore sanitario e il miglioramento dei sistemi di monitoraggio e valutazione pertinenti, nonché
i sistemi finanziari e di appalto. In tali aree, tuttavia, lo strumento
del sostegno generale al bilancio e il Fondo mondiale non hanno
cooperato e le convenzioni di finanziamento concluse nel quadro del
sostegno generale al bilancio non fanno generalmente riferimento al
Fondo mondiale.
RIQUADRO 6
LEGAMI TRA I PROGETTI SANITARI A TITOLO DEL FES E IL SOSTEGNO
GENERALE AL BILANCIO
La Corte ha constatato che in Mali il progetto di sostegno al settore sanitario (PASS) nel quadro dell’ottavo FES ha
rafforzato le capacità del ministero della Sanità e, pertanto, ha aumentato l’efficacia del sostegno generale al bilancio,
anche se tale progetto non era stato concepito specificamente per completare il sostegno generale al bilancio. Peraltro,
il mancato coordinamento tra questi due strumenti ha fatto sì che la Commissione non prorogasse in Lesotho un
progetto finanziato dall’ottavo FES relativo ai sistemi informativi di gestione sanitaria, sebbene le carenze riscontrate
nei dati sanitari fossero state una delle cause della sospensione del sostegno generale al bilancio in tale paese nell’ambito dell’ottavo e del nono FES.
40
INTEGRAZIONE DEGLI INTERVENTI
NEGLI APPROCCI SETTORIALI
L’integrazione degli interventi della Commissione
negli approcci settoriali è un fattore chiave per la loro
efficacia, tuttavia la Commissione non ha sostenuto
tali approcci in modo sufficiente
68.
Un fattore importante nel decidere quale combinazione di strumenti sia
più indicata per un dato paese è l’esistenza di una politica settoriale
ben definita. L’indagine della Corte ha constatato che la situazione
variava notevolmente da paese a paese: dieci paesi avevano già elaborato approcci settoriali, altri dieci li stavano preparando e le delegazioni presenti in quattordici paesi avevano ritenuto inadeguate le
politiche sanitarie.
69.
Benché gli approcci settoriali siamo importanti per migliorare l’efficacia
del sostegno generale al bilancio (cfr. paragrafo 39) e siano uno dei
criteri di ammissibilità del sostegno settoriale al bilancio (cfr. paragrafo 32), la Commissione non ha considerato prioritaria l’assistenza
alla loro elaborazione. Secondo quanto emerso dall’indagine della
Corte, soltanto presso otto delegazioni (22 %) i progetti di assistenza
tecnica a titolo del nono FES erano stati utilizzati per contribuire alla
preparazione di un approccio settoriale nel settore sanitario.
70.
Mentre i paesi che dispongono di un approccio settoriale nel campo della
sanità sono ancora una minoranza, il loro numero è andato crescendo
dal 2000. Pertanto, vi sono maggiori opportunità di fornire un sostegno settoriale al bilancio nel quadro degli approcci settoriali a titolo
del decimo FES rispetto al nono FES, tuttavia ciò non ha portato a un
aumento significativo del sostegno settoriale al bilancio programmato
per questo periodo.
71.
Un problema chiave per quanto riguarda l’approccio per progetti è la
loro sostenibilità (cfr. paragrafi 48 e 53). Poiché essa dipende dalla
loro integrazione in politiche settoriali ben definite e adeguatamente
finanziate, è necessario che la Commissione dia la precedenza a progetti FES incentrati sul potenziamento delle capacità per favorire
l’instaurazione di tali politiche.
72.
Un compito impegnativo concernente il Fondo mondiale è l’allineamento
delle sue procedure, in particolare quelle relative al finanziamento
basato sulla performance, con le procedure nazionali. Alla fine del
2007, il Fondo mondiale partecipava a approcci settoriali in campo
sanitario in due paesi soltanto, Malawi e Mozambico; tuttavia, nella
strategia 2007, affermava di volersi impegnare maggiormente in
tali finanziamenti laddove esistessero strategie sanitarie adeguate
a livello nazionale. La frequenza con cui tale approccio può essere
seguito dipende dal senso dato al termine «adeguato» e dal sostegno
fornito dalla comunità internazionale, Commissione compresa, allo
sviluppo di tali strategie da parte dei paesi interessati.
41
CONCLUSIONI
E RACCOMANDAZIONI
RISORSE
IL LIVELLO E L’IMPORTANZA RELATIVA DELLE RISORSE
FINANZIARIE ASSEGNATE AL SETTORE SANITARIO NON
RIFLETTONO ADEGUATAMENTE GLI IMPEGNI POLITICI
DELLA COMMISSIONE, MENTRE LE COMPETENZE SANITARIE
SONO INSUFFICIENTI
73.
Dal 2000, nonostante gli impegni assunti dalla Commissione riguardo
agli OSM e la crisi sanitaria in Africa subsahariana, le dotazioni finanziarie a favore del settore sanitario nell’Africa subsahariana non
sono aumentate proporzionalmente all’aiuto totale allo sviluppo,
situandosi inoltre al di sotto del parametro di riferimento indicato
dal Parlamento europeo, che si propone di attribuire il 20 % degli
stanziamenti a programmi nazionali nei settori dell’insegnamento
primario e secondario e delle cure sanitarie di base.
74.
La Commissione ha mobilitato finanziamenti supplementari significativi
per contribuire al Fondo mondiale per la lotta contro l’AIDS, la tubercolosi e la malaria. Tuttavia, si è concentrata sulla lotta contro tali
malattie piuttosto che sul sostegno ai sistemi sanitari, che costituisce
la sua priorità politica.
75.
La Commissione non dispone di competenze sanitarie sufficienti per
attuare adeguatamente la propria politica sanitaria. Inoltre, non ha
preso sistematicamente disposizioni per attingere a fonti alternative
di competenze.
42
RACCOMANDAZIONI RELATIVE ALL’ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE
N. 1: Nel contesto della sua politica di sostegno al raggiungimento
degli OSM, la Commissione dovrebbe considerare di aumentare il sostegno al settore sanitario durante la valutazione intermedia del decimo
FES, in particolare:
a) n e i p a e s i f r a g i l i , d o v e s i r i t i e n e c h e l a C o m m i s s i o n e p o s s i e d a u n
vantaggio comparativo;
b) nei paesi in cui ECHO ha svolto operazioni al fine di rafforzarvi il
collegamento tra soccorso, risanamento e sviluppo (CARS);
c) nei paesi che sono risultati essere «orfani di aiuti sanitari».
N. 2: La Commissione dovrebbe rivedere l’equilibrio del suo finanziamento per accertarsi che rifletta la sua priorità politica, ossia il
sostegno al sistema sanitario.
N. 3: La Commissione dovrebbe assicurarsi di disporre di competenze
sanitarie sufficienti per attuare adeguatamente le politiche e gli interventi in campo sanitario e per svolgere un ruolo efficace nel dialogo
nel settore sanitario. A tal fine dovrebbe, quanto meno, garantire che
tutte le delegazioni presso le quali la sanità è un settore centrale
dispongano di specialisti sanitari. Dovrebbe misurare sino a che punto
le seguenti opzioni siano realizzabili al fine di assicurare un sostegno
adeguato alle altre delegazioni:
a) fornire competenze sanitarie alle delegazioni regionali, al fine di
sostenere quelle che ne sono prive;
b) o p e r a r e i n p i ù s t r e t t a c o l l a b o r a z i o n e c o n i c o n s i g l i e r i s a n i t a r i d i
ECHO nei paesi in situazione di post-conflitto;
c) istituire partenariati più stretti con gli uffici nazionali dell’Organizzazione mondiale della sanità al fine di beneficiare delle loro
competenze;
d) siglare accordi formali con gli Stati membri dell’UE per avvalersi
delle loro competenze; tali accordi dovranno basarsi su un mandato
che confermi che la responsabilità incombe alla Commissione e che
definisca chiaramente le modalità operative.
43
VI È STATA UN’ACCELERAZIONE NEL RITMO DI ESECUZIONE
DELLE RISORSE FES ATTRIBUITE AL SETTORE SANITARIO.
IL FONDO MONDIALE HA EROGATO FINANZIAMENTI INGENTI,
TUTTAVIA IL TASSO DI ESBORSO È RELATIVAMENTE LENTO.
LA PREVEDIBILITÀ DEI FLUSSI DI AIUTO RIMANE UNA SFIDA
PER TUTTI GLI STRUMENTI
76.
È stato registrato un miglioramento significativo nel tasso di esecuzione degli interventi a titolo del FES, dovuto, almeno in parte, alla
deconcentrazione.
77.
Il Fondo mondiale è riuscito ad erogare un volume notevole di fondi, però
il tasso di esborso effettivo è stato relativamente lento, soprattutto
a causa della bassa capacità di assorbimento della maggior parte dei
paesi beneficiari.
78.
La prevedibilità dei finanziamenti rimane un problema per tutti gli strumenti, compreso il sostegno generale al bilancio, dato che i paesi la
cui ammissibilità a tale strumento è sospesa dispongono di meno
risorse per i bilanci sanitari nazionali.
RACCOMANDAZIONI SULLA TEMPESTIVITÀ E SULLA PREVEDIBILITÀ
N. 4: La Commissione dovrebbe lavorare in più stretta collaborazione
con il Fondo mondiale per accelerare l’attuazione dei suoi programmi,
fornendo un’assistenza tecnica ai paesi beneficiari, sia nella preparazione delle richieste di finanziamento sia nell’esecuzione delle convenzioni di sovvenzione.
N. 5: La Commissione dovrebbe rendere il sostegno al bilancio nel
settore sanitario più prevedibile assicurando la propria capacità di
intervenire con strumenti alternativi nei casi in cui un paese perda
l’ammissibilità al sostegno al bilancio.
44
IL CONTRIBUTO DEL SOSTEGNO AL BILANCIO NON
SI È RIVELATO ANCORA EFFICACE PER MIGLIORARE I SERVIZI
SANITARI; I PROGETTI POSSONO SVOLGERE UN RUOLO
IMPORTANTE NEL SOSTENERE IL SETTORE SANITARIO
E IL FONDO MONDIALE HA PRODOTTO REALIZZAZIONI
SIGNIFICATIVE
79.
Nella sua forma attuale, il sostegno generale al bilancio comprende
collegamenti con il settore sanitario, che non sono stati però sufficientemente sfruttati durante la sua attuazione. Pertanto, sebbene
potenzialmente sia uno strumento importante per migliorare i servizi
sanitari, attualmente non risulta efficace a tal fine e non è incentrato sui bisogni delle fasce più povere della popolazione. Il sostegno
settoriale al bilancio, focalizzato sul settore sanitario, è stato poco
utilizzato dalla Commissione nell’Africa subsahariana.
80.
Sebbene i progetti presentino delle carenze, soprattutto in relazione
alla sostenibilità, si sono rivelati uno strumento utile per sostenere il
settore sanitario. In generale, i progetti più problematici sono quelli
che coprono un certo numero di paesi, a causa delle difficoltà di
gestione connesse.
81.
Il Fondo mondiale ha contribuito in modo significativo alla lotta contro
l’AIDS, la malaria e la tubercolosi. Tuttavia, nonostante il ruolo importante svolto nella creazione del Fondo, la Commissione ha compiuto
pochi sforzi per contribuire alla sua efficacia a livello nazionale.
45
RACCOMANDAZIONI RELATIVE ALLA GESTIONE
E ALL’EFFICACIA DEGLI STRUMENTI
N. 6: Si dovrebbe fare maggiore ricorso al sostegno settoriale al bilancio. Il requisito generale secondo cui esso può essere utilizzato solo nei
casi in cui la sanità rappresenta un settore centrale dovrebbe essere
rivisto, mentre la Commissione dovrebbe riconsiderare la ripartizione
attuale delle risorse tra il sostegno settoriale al bilancio e il sostegno
generale al bilancio.
N. 7: La dimensione settoriale del sostegno generale al bilancio
dovrebbe essere rafforzata:
a) facendo ricorso a indicatori di performance e al dialogo nel settore
sanitario per incoraggiare i paesi a rispettare l’impegno di riuscire
ad assegnare il 15 % del bilancio nazionale al settore sanitario
e ad eseguire la totalità del bilancio nazionale assegnato a tale
settore;
b) p r o c e d e n d o a v e r i f i c h e o p e r a t i v e e f i n a n z i a r i e p e r s t a b i l i r e s e l e
risorse del bilancio sanitario siano utilizzate conformemente alla
loro destinazione;
c) finanziando l’assistenza tecnica mediante il sostegno al bilancio per
rafforzare la politica sanitaria, la capacità istituzionale nel settore
sanitario e far fronte alle carenze specifiche a livello della gestione
delle finanze pubbliche e delle procedure di appalto nel settore
sanitario;
d) migliorando la qualità del contributo al dialogo nel settore sanitario, incrementando il livello di competenze sanitarie presso i servizi
della Commissione o facendo ricorso alle competenze di altri donatori sulla base di mandati formulati per iscritto e con chiarezza;
e) prestando maggiore attenzione alla necessità di garantire che gli
indicatori di performance siano basati su sistemi statistici validi,
che riflettano la capacità dell’amministrazione nazionale di influire
sulla performance e che tengano conto della riduzione della povertà
e degli obiettivi qualitativi.
N. 8: Nel quadro del Fondo mondiale, la Commissione dovrebbe assumere maggiori responsabilità nei paesi beneficiari. Oltre ad assistere
maggiormente tali paesi nella preparazione e nell’esecuzione delle
sovvenzioni del Fondo mondiale, le delegazioni dovrebbero riferire
ai servizi centrali della Commissione per permetterle di intervenire in
modo più efficace in seno al Consiglio del Fondo mondiale.
N. 9: La Commissione dovrebbe ricorrere più frequentemente allo strumento «progetto» per fornire un sostegno politico e tecnico e consigli
(progetti FES), finanziare interventi pilota (progetti sanitari finanziati
dalla linea di bilancio generale) e fornire cure mediche nelle regioni più
povere non coperte in maniera adeguata dai servizi sanitari (progetti
finanziati dalla linea di bilancio relativa alle ONG). Si dovrebbe riesaminare il ruolo dei progetti finanziati dalla linea di bilancio generale
che coprono diversi paesi, nonché il ruolo dei progetti intra-ACP.
46
LA COMMISSIONE NON HA ELABORATO ORIENTAMENTI
PER GARANTIRE L’UTILIZZO COERENTE DEI DIVERSI
STRUMENTI DI SOSTEGNO AL SETTORE SANITARIO E NON
HA INTEGRATO A SUFFICIENZA I PROPRI INTERVENTI
NEGLI APPROCCI SETTORIALI
82.
La Commissione non ha definito in modo adeguato il ruolo potenziale di
ciascuno strumento nel settore sanitario e il modo in cui dovrebbero
essere combinati per una massima sinergia.
83.
Data l’importanza di approcci settoriali solidi per l’efficacia di tutti gli
strumenti, è necessario intensificare gli sforzi per sostenere il contributo alla concezione e all’attuazione di tali approcci.
RACCOMANDAZIONI RELATIVE ALL’UTILIZZO COERENTE DEGLI STRUMENTI
N. 10: La Commissione dovrebbe stabilire e diffondere orientamenti
chiari che permettano di stabilire quando sia opportuno utilizzare
ciascuno strumento e come possano essere combinati al fine di massimizzare le sinergie. Essa dovrebbe, tra l’altro:
a) definire le circostanze in cui utilizzare il sostegno generale al bilancio o far ricorso al sostegno settoriale al bilancio, e quelle in cui
è opportuno combinare i due strumenti;
b) p r e v e d e r e u n u t i l i z z o p i ù f r e q u e n t e e d e f f i c a c e d e l l o s t r u m e n t o
«progetto» per rafforzare il sostegno al bilancio e gli interventi del
Fondo mondiale nel settore sanitario;
c) tener conto delle operazioni del Fondo mondiale ogniqualvolta la
Commissione preveda un intervento nel settore sanitario, anche
nel quadro del sostegno generale al bilancio.
N. 11: La scelta degli strumenti da utilizzare dovrebbe tenere conto in
modo più specifico della situazione nazionale e in particolare dell’esistenza di una politica settoriale ben definita.
N. 12: La Commissione dovrebbe allineare maggiormente gli interventi nel settore sanitario, compresi gli interventi a titolo del Fondo
mondiale, agli approcci settoriali. Nei paesi in cui tali approcci non
esistono ancora, la Commissione dovrebbe impegnarsi per la loro
introduzione.
La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 19 novembre 2008.
Per la Corte dei conti
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
47
Fonte: ECA
48
ALLEGATO I
OBIETTIVI DI SVILUPPO DEL MILLENNIO: PROGRESSI AL 2007
Africa
Obiettivi e traguardi
settentrionale
Asia
subsahariana
orientale
sudorientale
meridionale
occidentale
povertà estrema
povertà moderata
povertà moderata
povertà estrema
bassa povertà
malnutrizione
moderata
malnutrizione
moderata
malnutrizione elevata
malnutrizione
moderata
numero elevato
di iscrizioni
numero elevato
di iscrizioni
numero elevato
di iscrizioni
numero modesto
di iscrizioni
OBIETTIVO 1 | Eliminare la povertà estrema e la fame
Dimezzare il numero di persone che vivono
in condizioni di povertà estrema
Dimezzare il numero delle persone
che soffrono la fame
bassa povertà
malnutrizione molto
malnutrizione estrema
limitata
OBIETTIVO 2 | Garantire l’istruzione elementare a tutti i bambini
Educazione primaria universale
numero significativo
di iscrizioni
basso numero
di iscrizioni
OBIETTIVO 3 | Promuovere la parità fra i sessi e l’autonomia delle donne
Eliminare le disparità fra i sessi
nell’istruzione elementare
prossimo alla parità
quasi prossimo alla
parità
parità
parità
Proporzione di donne salariate
percentuale bassa
percentuale media
percentuale elevata
percentuale media
percentuale bassa
percentuale bassa
Proporzione di seggi occupati dalle donne
nei parlamenti nazionali
rappresentanza molto
rappresentanza bassa
bassa
rappresentanza
moderata
rappresentanza bassa rappresentanza bassa
bassa
OBIETTIVO 4 | Ridurre la mortalità infantile
Ridurre di due terzi la mortalità dei bambini
di età inferiore ai cinque anni
Immunizzazione contro il morbillo
bassa mortalità
mortalità
estremamente elevata
bassa mortalità
mortalità moderata
mortalità elevata
mortalità moderata
elevata copertura
scarsa copertura
copertura moderata
copertura moderata
scarsa copertura
elevata copertura
mortalità
bassa mortalità
mortalità elevata
mortalità
mortalità moderata
OBIETTIVO 5 | Migliorare la salute delle madri
Ridurre di tre quarti il tasso di mortalità
legata alla maternità
mortalità moderata
OBIETTIVO 6 | Lottare contro l’HIV/AIDS, la malaria e altre malattie
Arginare e cominciare a far regredire
la diffusione dell’HIV/AIDS
bassa prevalenza
prevalenza
estremamente alta
bassa prevalenza
bassa prevalenza
prevalenza moderata
bassa prevalenza
la diffusione della malaria
basso rischio
rischio elevato
rischio moderato
rischio moderato
rischio moderato
basso rischio
la diffusione della tubercolosi
bassa mortalità
mortalità elevata
mortalità moderata
mortalità moderata
mortalità moderata
bassa mortalità
OBIETTIVO 7 | Garantire la sostenibilità ambientale
Invertire la tendenza alla deforestazione
scarsa copertura
forestale
copertura forestale
moderata
copertura forestale
moderata
elevata copertura
forestale
copertura forestale
moderata
scarsa copertura
forestale
Dimezzare la percentuale
di abitanti che non ha accesso
ad un approvvigionamento idrico più sicuro
copertura elevata
copertura scarsa
copertura moderata
copertura moderata
copertura moderata
copertura elevata
Dimezzare la percentuale di abitanti
che non può accedere a strutture igieniche
copertura moderata
copertura molto
scarsa
copertura molto
scarsa
copertura scarsa
copertura molto
scarsa
copertura moderata
Migliorare le condizioni di vita
degli abitanti di alloggi insalubri
percentuale moderata percentuale estrema
di abitanti di alloggi di abitanti di alloggi
insalubri
insalubri
percentuale elevata percentuale moderata percentuale elevata percentuale moderata
di abitanti di alloggi di abitanti di alloggi di abitanti di alloggi di abitanti di alloggi
insalubri
insalubri
insalubri
insalubri
OBIETTIVO 8 | Creare un partenariato mondiale per lo sviluppo
Disoccupazione giovanile
Utenti di Internet
disoccupazione
disoccupazione
elevata
bassa disoccupazione
disoccupazione
elevata
disoccupazione
moderata
disoccupazione
accesso moderato
accesso
estremamente basso
accesso moderato
accesso moderato
accesso basso
accesso moderato
Fonte: Nazioni Unite.
Traguardo già raggiunto o prossimo al raggiungimento.
Il traguardo dovrebbe essere raggiunto entro il 2015 se le tendenze prevalenti dovessero essere confermate,
oppure il problema in questione non desta gravi preoccupazioni nella regione.
Si ritiene che il traguardo non sarà raggiunto entro il 2015.
Nessun progresso, deterioramento o inversione di tendenza.
49
Obiettivi e traguardi
Oceania
settentrionale
Comunità
Asia degli Stati indipendenti
Africa America latina
e Caraibi
subsahariana
Europa
orientale
Asia
bassa moderata
povertà
povertà
bassa povertà
OBIETTIVO 1 | Eliminare la povertà estrema e la fame
Dimezzare il numero di persone che vivono
in condizioni di povertà estrema
Dimezzare il numero delle persone
che soffrono la fame
–
bassa povertà
povertà
povertàmoderata
estrema
malnutrizione
molto
malnutrizione
malnutrizione
malnutrizione
malnutrizione
molto
malnutrizione estrema
malnutrizione elevata
limitata
moderata
moderata
moderata
limitata
OBIETTIVO 2 | Garantire l’istruzione elementare a tutti i bambini
Educazione primaria universale
numero
cativo
numerosignifi
modesto
di
di iscrizioni
iscrizioni
basso numero
numero
elevato
di
di iscrizioni
iscrizioni
numero
numero elevato
elevato
di
di iscrizioni
iscrizioni
numero elevato
di iscrizioni
OBIETTIVO 3 | Promuovere la parità fra i sessi e l’autonomia delle donne
Eliminare le disparità fra i sessi
nell’istruzione elementare
prossimo
prossimo alla
alla parità
parità
quasi prossimo alla
parità
parità
parità
parità
parità
Proporzione di donne salariate
bassa
percentuale media
media
percentuale elevata
percentuale
percentuale elevata
elevata
percentuale elevata
Proporzione di seggi occupati dalle donne
nei parlamenti nazionali
rappresentanza
rappresentanza
molto
rappresentanza
rappresentanza bassa rappresentanza bassa rappresentanza bassa
bassa
moderata
bassa
moderata
OBIETTIVO 4 | Ridurre la mortalità infantile
Ridurre di due terzi la mortalità dei bambini
di età inferiore ai cinque anni
bassa mortalità
mortalità
moderata
mortalità
bassa mortalità
bassa
bassa mortalità
mortalità
mortalità moderata
Immunizzazione contro il morbillo
elevata
scarsa copertura
scarsa copertura
elevata
copertura
copertura
moderata
elevata copertura
elevata copertura
mortalità
mortalità moderata
bassa
bassa mortalità
mortalità
bassa mortalità
OBIETTIVO 5 | Migliorare la salute delle madri
Ridurre di tre quarti il tasso di mortalità
legata alla maternità
mortalità
mortalitàmoderata
elevata
OBIETTIVO 6 | Lottare contro l’HIV/AIDS, la malaria e altre malattie
la diffusione dell’HIV/AIDS
prevalenza
bassa prevalenza
bassa prevalenza
prevalenza
moderata prevalenza moderata prevalenza
moderata
estremamente alta
bassa prevalenza
la diffusione della malaria
basso
basso rischio
rischio
rischiomoderato
elevato
rischio
rischio
bassomoderato
rischio
basso rischio
la diffusione della tubercolosi
bassa mortalità
mortalità
moderata
mortalità
elevata
bassa mortalità
mortalità
mortalità moderata
moderata
mortalità moderata
OBIETTIVO 7 | Garantire la sostenibilità ambientale
Invertire la tendenza alla deforestazione
scarsa copertura
elevata
copertura
forestale
forestale
copertura
forestale
elevata copertura
moderata
forestale
copertura
forestale
elevata copertura
moderata
forestale
scarsa copertura
forestale
Dimezzare la percentuale
di abitanti che non ha accesso
ad un approvvigionamento idrico più sicuro
copertura
coperturaelevata
scarsa
scarsa
copertura elevata
copertura
coperturamoderata
elevata
copertura moderata
Dimezzare la percentuale di abitanti
che non può accedere a strutture igieniche
Migliorare le condizioni di vita
degli abitanti di alloggi insalubri
copertura
moderata
scarsa copertura
scarsa copertura moderata
copertura
scarsa copertura
coperturamolto
moderata
coperturamolto
moderata
percentuale
percentualemoderata
estrema percentuale
elevata percentuale moderata
percentuale moderata
moderata percentuale
bassa percentuale
di
di abitanti
abitanti di
di alloggi
alloggi di
di abitanti
abitanti di
di alloggi
alloggi di
di abitanti
abitanti di
di alloggi
alloggi di abitanti di alloggi
insalubri
insalubri
insalubri
insalubri
insalubri
insalubri
insalubri
OBIETTIVO 8 | Creare un partenariato mondiale per lo sviluppo
Disoccupazione giovanile
Utenti di Internet
disoccupazione
disoccupazione
disoccupazione
elevata
elevata
disoccupazione
elevata
disoccupazione
elevata
accesso
moderato
accesso
basso
accesso
accesso elevato
estremamente basso
accesso
accesso moderato
moderato
accesso moderato
50
ALLEGATO II
ESTRATTO DELLA DICHIARAZIONE DI BRUXELLES
DEI MINISTRI ACP DELLA SANITÀ, OTTOBRE 2007
«N. Riconoscendo le sfide attuali legate alla gestione della sanità
n e gli Stati AC P, c he c om pr e nd ono, t ra l’alt ro, la penuria di ris ors e
umane, le carenze dei sistemi di allerta e di sorveglianza epidemiologica, l’insufficienza dei sistemi di gestione delle informazioni
s a n i tar i e n e c e ssar i e pe r la pr e sa di decis ioni, la s cars a q ualit à delle
cure mediche, in particolare per quel che riguarda le precauzioni
generali, la trasfusione sanguigna e la capacità dei laboratori, il
b a s so li ve llo d i r i c e r c a e svi lup po ( R&D) a livello nazionale/operativo concernente le malattie endemiche e le malattie trasmissibili
come l’HIV e l’AIDS, la tubercolosi e la malaria, le malattie cron ic he c om e i l d i ab e te , l’i pe r te ns ione e l’ as ma, e le malat t ie dovut e
a v iole n ze , tr aum i e i n c i d e nti , la capacit à limit at a di preparazione
e g esti on e d i e pi d e m i e c om e l’Ebola, i prezzi es orbit ant i dei medicinali e dei farmaci e la necessità di riservare nei bilanci annuali
r isor se suffi c i e nti pe r i l se ttor e s anit ario;
O . S ot t ol inea nd o l’i m por tan za dei s is t emi s anit ari negli St at i ACP
per far fronte alla prevenzione, al trattamento e alla gestione in funz io ne d e l c on te sto e pi d e m i ologico di malat t ie t ropicali t ras curat e,
come la tripanosomiasi umana (malattia del sonno), la dengue, la
lebbra, la filariasi, l’oncocerciasi (cecità del fiume), la schistosomiasi (bilharziosi) e il tracoma; malattie croniche e legate allo stile
di vita, come l’ipertensione, il cancro, l’anemia drepanocitica e il
diabete; malattie emergenti e riemergenti, come l’ulcera di Buruli, la
febbre emorragica, monkeypox, la peste, la rabbia, nonché malattie
mentali, malattie neurologiche, la meningite cerebrale, i parassiti
in t esti nali e la d i ar r e a i n fan ti l e;»
51
ALLEGATO III
SINTESI PER PAESE
SWA ZI LA N D
QUADRO GENERALE DELLA SITUAZIONE SANITARIA
C o n i l 34 % d e lla popolazi one colpit a dal virus , lo Swaziland prese nta i l pi ù alto tasso d i pr e va lenza dell’HIV/AIDS a livello mondia l e . Tale tasso è str e ttam e n te legat o al t as s o di prevalenza della
tubercolosi, anch’esso il più elevato al mondo, i cui casi sono passati
da 856 su 100 000 persone nel 2000 a 1 182 nel 2006. La speranza di
vita è scesa da 60 anni nel 1998 a soli 31 anni nel 2004. Si stima che
v i si an o 130 000 b am b i n i or fani e vulnerabili (Or ph a n s a n d Vu ln era ble Child ren, O VC ) su un a popolazione t ot ale di un milione.
La mortalità infantile e quella dei bambini al di sotto dei cinque anni
è aumentata dal 1997, passando da 78 e 106 casi ogni 1 000 bambini
n a t i vi vi ne l 1997 a 85 e 120 r i s pet t ivament e nel 2006. L’HIV/AIDS
è responsabile del 47 % dei decessi tra i bambini sotto i cinque anni.
È stato osservato un rapido aumento della mortalità materna, passata
da 230 decessi ogni 100 000 bambini nati vivi nel 1999 a 370 nel
2 0 06. L e c ause pr i n c i pali non s ono s olt ant o l’ HIV/AIDS, ma anch e
l e insuffi c i e nze d e l si ste m a sanit ario. I s ervizi s anit ari incont rano
se mpr e pi ù d i ffi c oltà a far fr ont e all’ enorme carico s upplement are
di mor b i li tà, a c ui si ag g i ung e un aument o delle malat t ie non t rasm i ssi b i li , ogg e tto d i sc ar sa at t enzione.
PROGETTI FES
Programma di prevenzione e trattamento dell’HIV/AIDS (HAPAC)
Il programma HAPAC I (2001-2005; 2,25 milioni di euro) ha ampiamente conseguito i propri obiettivi per quanto riguarda lo sviluppo
di nuovi se r vi zi d i c onsule nza e depis t aggio volont ari, la creazione
di una rete di cure a domicilio in una delle quattro regioni dello
S w a zi land e le m i sur e d i soste gno int es e a rafforzare il t rat t ament o
delle IST. Il programma HAPAC II (2006-2008; 2 milioni di euro) ha
p e rm e sso pr i n c i palm e nte d i m ant enere i s ervizi pos t i in es s ere nel
q u ad r o d e l pr og r am m a H APAC I. T ut t avia, gli obiet t ivi modes t i di
estensione dei servizi che si poneva tale progetto di follow-up sono
st a t i r agg i unti solo i n m i sur a limit at a. HAPAC II h a beneficiat o di
u n fi n an zi am e nto pe r c hé la sos t enibilit à di HAPAC I non era s t at a
ancora garantita, tuttavia la sostenibilità costituisce ancora un problema capitale. Inoltre, alcuni centri di consulenza e depistaggio
v o l ontar i d ovr e b b e r o c hi ud e r e alla fine del proget t o, nel 2008. Un
miglior coordinamento tra la Commissione e il Fondo mondiale
avrebbe permesso a quest’ultimo di riprendere le operazioni condo tte n e l quad r o d e l pr og e tto HAPAC I al t ermine dello s t es s o.
52
ALLEGATO III
LINEA DI BILANCIO GENERALE
PER IL COFINANZIAMENTO CON LE ONG
P r o get t o int egr a t o di l ot t a contro l’ H IV/ AID S e di sosteg no ai
m e z z i d i s us s is t enz a
Questo progetto si propone di assistere le persone colpite dall’HIV/
AIDS e i bambini orfani e vulnerabili dando loro accesso a cure
a domicilio e aiutandoli a migliorare la loro sicurezza alimentare
producendo il proprio cibo. Il progetto è ad un livello di attuazione
ancora limitato. Benché molto pertinenti, gli obiettivi sono risultati
troppo ambiziosi per un progetto della durata appena superiore
a t r e an n i .
FO NDO MONDIALE
Finora, il Fondo mondiale ha concesso allo Swaziland il sostegno pro
capite più alto al mondo (105 milioni di USD, ossia circa 100 dollari
p e r ab i tan te ). L a m agg i or par te dei fondi erano des t inat i alla lot t a
contro l’HIV/AIDS. Il finanziamento limitato per la tubercolosi non
r if l e tte la gr avi tà d e l pr ob le m a pos t o da t ale malat t ia.
I r i sultati otte nuti ne l quad r o dei programmi finanziat i dal Fondo
mondiale sono piuttosto contrastanti. Complessivamente, le cure
e l ’ assi ste nza alle fam i gli e e al le comunit à colpit e dall’HIV/AIDS,
i servizi di consulenza e depistaggio volontari e alcune componenti
delle cure a domicilio hanno registrato progressi positivi. Cionon o s tan te , alc un i e le m e n ti d e lle component i relat ive ai t rat t ament i
antiretrovirali e alla loro sorveglianza, il sostegno alla prevenzione
della trasmissione madre-figlio e le azioni di prevenzioni dirette
ai giovani si sono rivelati meno efficaci. Gli obblighi in materia
di presentazione di relazioni imposti dal Fondo mondiale hanno
f u nzi onato d a c atali zzator e , permet t endo di migliorare i s is t emi di
m o ni tor ag g i o e d i valutazi one e l’ affidabilit à dei dat i.
53
ALLEGATO III
LE SO T HO
In Lesotho il tasso di prevalenza dell’HIV/AIDS è del 23 %, uno
de i pi ù e le vati al m ond o. U n t as s o di prevalenza della t ubercolos i
e s t re m am e n te e le vato vi è str e t t ament e as s ociat o. L’HIV/AIDS e la
tubercolosi sono le cause principali del crollo della speranza di vita,
passata da 60 anni alla metà degli anni 1990 a solamente 41 anni. Si
stima che vi siano 180 000 bambini orfani e vulnerabili, che rapprese ntano c i r c a i l 10 % d e lla pop olazione. Se la malaria non es is t e in
Lesotho, la progressione delle malattie non trasmissibili costituisce
u n altr o m oti vo d i pr e oc c upaz ione.
La mortalità infantile ha registrato una forte crescita, in parte
a c ausa d e ll’H I V/ AI D S : è passat a da una media di 75 deces s i ogni
1 000 bambini nati vivi nel periodo 1995-1999 a 91 nel periodo
2 0 00-2004. Allo ste sso te m po, la mort alit à mat erna è drammat icamente aumentata, passando da 282 decessi per 100 000 bambini nati
v iv i ne l 1993 a 762 ne l 2004. Il det eriorament o degli indicat ori di
sa l ute r i fle tte an c he i l d e c li no dei s ervizi s anit ari, confront at i a un
c a r ic o d i m or b i li tà c r e sc e n te . Le ris ors e di bilancio non s ono s t at e
aumentate per far fronte a tale situazione e sono assegnate alle cure
secondarie e terziarie e alle aree urbane in modo sproporzionato.
G l i ope r ator i san i tar i stanno d iminuendo a caus a dei t ras feriment i
v e rso altr i pae si e d e i d e c e ssi legat i all’HIV/AIDS.
SO STEGNO GENERALE AL BILANCIO
Il sostegno generale al bilancio non si è rivelato uno strumento effic a ce pe r m i gli or ar e i se r vi zi sanit ari. Il programma a t it olo dell’ ot t a v o F E S è stato sospe so d alla Commis s ione perch é il governo non
si è impegnato sufficientemente nella riforma della gestione delle
finanze pubbliche. Inoltre, il programma ha incontrato difficoltà
nel fornire dati affidabili relativi agli indicatori di performance.
P e r tali r agi oni , l’ai uto a ti tolo del nono FES non è s t at o erogat o,
b e nc hé fosse stato i ni zi alm e nte previs t o.
54
ALLEGATO III
PROGETTI FES
In Lesotho, un importante contributo al processo di decentramento
de l se ttor e sani tar i o è ve n uto dal proget t o a t it olo dell’ ot t avo FES
« S oste gno alla r i for m a d e l se ttore s anit ario» ( 1,8 milioni di euro) ,
c h e ha pe r m e sso d i soste ne r e la programmazione generale del processo e di pilotare il decentramento in tre distretti, anche se la
fase pilota, della durata di nove mesi, è risultata troppo breve.
Successivamente, il governo del Lesotho ha esteso il decentramento
a l l ’i n si e m e d e i d i e c i d i str e tti , nonos t ant e le s erie limit azioni delle
c a p ac i tà am m i ni str ati ve e d e lle ris ors e.
PROGETTO FINANZIATO DALLA LINEA COFINANZIAMENTO
CON LE ONG: ASSISTENZA A DOMICILIO PER LE PERSONE
AFFETTE DA HIV/AIDS O MALATTIE TERMINALI E PER
I BAMBINI ORFANI E VULNERABILI
N e l c om ple sso, i l pr oge tto ha avut o un es it o pos it ivo: 600 pers one
hanno ricevuto una formazione per prestatori di cure, ciascuna con
u n a m e d i a d i d i e c i c li e nti ; tuttavia, il s os t egno fornit o ai bambini
orfani e vulnerabili è limitato. Per garantire la sostenibilità del
p r oge tto, è stato avvi ato un proget t o di follow-up incent rat o s ulla
sic ur e zza ali m e n tar e e sulle attivit à ch e generano ent rat e; t ut t avia,
la durata del progetto, fissata a tre anni, rischia di essere troppo
b r e ve pe r r agg i ung e r e g li ob i e t t ivi s t abilit i.
FO NDO MONDIALE
Il principale intervento finora attuato (HIV/AIDS, fase 2) ha permesso
a più di 15 000 persone di ricevere trattamenti antiretrovirali, mentre
l’obiettivo era di 12 500 beneficiari. Il finanziamento è stato erogato in
parti quasi uguali dal Fondo mondiale e dal governo. Tuttavia, è possibile che il sistema di monitoraggio prenda in considerazione persone
che sono decedute durante il trattamento o che lo hanno abbandonato.
Soltanto il 30 % circa delle persone che necessitano di un trattamento
antiretrovirale, lo ricevono. I siti di consulenza e depistaggio volontari si sono moltiplicati, però il numero di persone sottoposti a un
test HIV è inferiore del 20 % alle previsioni. Ciò riflette i problemi
generali incontrati nell’attuazione della campagna «Know Your Status»
(Conoscete il vostro stato di salute) in Lesotho. Nel caso delle cure
e del sostegno forniti ai bambini orfani e vulnerabili, il contenuto
dell’aiuto dispensato non è stato definito chiaramente ed è stato difficile determinare di cosa tali bambini abbiano beneficiato. Gli obiettivi
di distribuzione di preservativi sono stati superati, ma solo in parte
grazie al finanziamento del Fondo mondiale; ci si è dovuti assicurare
che i giovani si procurassero ed utilizzassero effettivamente i preservativi distribuiti e disponibili nei centri sanitari. Sono stati realizzati
alcuni progressi in materia di educazione dei giovani alla prevenzione dell’HIV/AIDS. Il sostegno alla prevenzione della trasmissione
madre-figlio ha costituito l’area più problematica e soltanto uno dei
sei obiettivi legati agli indicatori è stato conseguito. Tale situazione
è dovuta in parte alla carenza di personale sanitario.
55
ALLEGATO III
KEN YA
Tu t ti i pr i nc i pali i n d i c ator i i n mat eria di s anit à s i s ono det eriorat i
nel corso degli anni 1990 e questa tendenza è proseguita durante l’attuazione del primo piano strategico sanitario nazionale (1999-2004).
Il tasso di mortalità dei bambini di età inferiore ai cinque anni
è a um e n tato d all’11, 2 % all’11,5 %. Anch e s e è difficile s t abilire il
tasso di mortalità materna, gli indicatori non lasciano presagire
alcun miglioramento. L’unico settore che presenta un netto miglior a me nto è la pr e vale n za d e ll’HIV, pas s at a dal 13 % nel 1994 al 6 %
n e l 2005.
Il deterioramento dei principali indicatori relativi alla sanità riflette
l a d i m i nuzi on e d e l r i c or so ai s ervizi s anit ari dis ponibili pres s o le
st r uttur e san i tar i e pub b li c he , l a penuria di pers onale s anit ario e la
su a i ne g uale d i str i b uzi one tr a le zone urbane e rurali e t ra i s et t ori
pubblico e privato, nonché la stagnazione dei contributi del bilancio
nazionale a favore della sanità. Il secondo piano strategico sanitario
nazionale (2005-2010), sostenuto da donatori nel quadro di una
programmazione congiunta dei lavori e del finanziamento (Joint
Pl a nning of Work and F und ing) , t ent a di invert ire la t endenza.
Il s oste gno ge ne r ale al b i lanc i o non s i è rivelat o molt o efficace nel
migliorare i servizi sanitari in Kenya: le spese sanitarie sono ancora
relativamente modeste, vi sono carenze nei sistemi sanitari e di
gestione generale delle finanze pubbliche, e uno solo dei quattro
o b i e tti vi le g ati agli i n d i c ator i di performance è s t at o cons eguit o.
PROGETTI FES
Il progetto a titolo dell’ottavo FES intitolato «Programma di sviluppo dei servizi e dei sistemi sanitari nei distretti» (District Health
Services and Systems Development Programme, DHSSDP) ha contribuito in modo significativo a migliorare l’accesso ai servizi sanitari,
pubblici o no, e la loro qualità nelle regioni centrali e orientali,
concentrandosi in particolare sulle persone maggiormente a rischio
e sulle comunità. Tuttavia, i risultati avrebbero potuto essere ancora
migliori se i tempi previsti per l’attuazione del progetti fossero stati
su p e r i or i a tr e anni e n on fossero s t at i ridot t i da rit ardi.
56
ALLEGATO III
PROGETTI FINANZIATI DA UNA LINEA
I n i z ia t iv a p er l a s a l ut e s es s uale e riprodu ttiva deg li adolescenti
( A d olescen t Sex ua l a n d R eprod uctive H ealth I nitiative, ASR H )
Questo progetto stava realizzando notevoli progressi nel permettere
a i gi ovani pi ù vulne r ab i li e d e marginat i di accedere più facilment e
alla prevenzione dell’HIV/AIDS e ai servizi sanitari grazie a un
sistema di servizi di consulenza e depistaggio volontari itineranti
e adattati ai giovani, nonché nel sensibilizzare la comunità a tale
in izi ati va.
A c ces s o e r icor s o a s er v iz i os tetrici di b ase completi e di qu alità
Questo progetto cerca di migliorare l’accesso di donne e bambini
a c ur e oste tr i c he e ne on atali i n dieci dis t ret t i s elezionat i. Gli indicatori di progetto rivelano un aumento percentuale del trattamento
di c om pli c azi on i d i r e ttam e n te connes s e al part o in s eno ai s ervizi
o s t etr i c i d ’ur g e nza ne i d i str e tt i int eres s at i e un numero cres cent e
di p ar ti assi sti ti d a oste tr i c he .
A p pr occio gl oba l e per r a ggiun g ere le persone particolarmente
a r i s c h io d i inf ez ione o a f f et t e da H IV/ AID S
Il p r oge tto è i nte so a r affor zare le capacit à dell’ ON G Marie St opes
Kenya di contribuire al piano strategico nazionale del Kenya per
l ’ A I D S (2005-2010). I pr i m i progres s i s ono s oddis facent i.
U za z i Bor a — S er v iz i p er l e madri e i b amb ini —
A t tiv it à r el a t iv e a l l ’HIV
Il progetto mirava a migliorare la prevenzione in materia di trasmissione madre-figlio, nonché i servizi di cure prenatali, perin a t ali e postnatali i n d ue d i stret t i. Gli obiet t ivi del proget t o s ono
stati in parte realizzati e la principale carenza interessa i servizi
p o s tnatali .
FO NDO MONDIALE
B e nc hé i l K e nya fi g ur i tr a i principali beneficiari del Fondo mondiale, l’attuazione delle sovvenzioni è stata inficiata da ritardi notev o l i, pe r tanto, la m agg i or par te degli obiet t ivi non pot ranno es s ere
r a g g i unti e i b i lan c i son o stati ridot t i dopo la fas e I.
57
ALLEGATO III
MA LAWI
Il tasso di prevalenza dell’HIV/AIDS (quasi il 14 %) in Malawi
è u no d e i pi ù alti al m ond o. Q ues t o t as s o h a provocat o un aument o
notevole dei casi di tubercolosi, che sono raddoppiati tra il 1994
e il 2004. I n oltr e , la m alar i a è ampiament e diffus a ed è la caus a di
morte più frequente tra gli adulti e i bambini. Anche se la situazione
è mi gli or ata d al 2000, i l M alawi cons erva uno dei t as s i di mort alit à
materna più alti al mondo, con 984 decessi per 100 000 bambini nati
v iv i. Analogam e nte , an c he se sono s t at i compiut i alcuni progres s i
per quanto riguarda la mortalità infantile, scesa a 76 decessi per
1 000 bambini nati vivi, questo settore continua ad essere un’import a nte fonte d i pr e oc c upazi on e . In Malawi, i s ervizi s anit ari h anno
sofferto della drammatica mancanza di risorse per affrontare questi
problemi e il personale sanitario, molto limitato, era fortemente
c o nc e ntr ato n e lle zon e ur b ane .
A metà del 2007, il sostegno generale al bilancio non aveva determin a t o un m i g li or am e n to si g ni fi cat ivo dei s ervizi s anit ari. Dal 2005,
quando il sostegno generale al bilancio è ripreso, il governo ha usato
il sostegno al bilancio soprattutto per ottenere risultati soddisfac e nti i n m ate r i a d i ge sti one fi scale invece di aument are la s pes a di
bilancio a favore degli indigenti. Tuttavia, per mezzo dell’effetto
l e v a pr od otto d al soste gno ge nerale al bilancio, la Commis s ione h a
c o ntr i b ui to a far e i n m od o c he il governo cont inui ad as s egnare al
settore sanitario almeno il 10,7 % del bilancio nazionale totale. Dato
c h e l’e ffe tti vo alle gg e r i m e nto del debit o ( «complet ion point ») dei
P P M I (pae si pove r i m olto i n d ebit at i) è s t at o raggiunt o, s arà pos s ib il e aum e n tar e le spe se d i sc r e z ionali, anch e per la s alut e.
PROGETTI FES
Il p r oge tto a ti tolo d e ll’ottavo FES h a permes s o di creare un s erviz io n azi on ale d i tr asfusi on e sanguigna, ch e copre t ra un t erzo e la
m e t à d e l fab b i sogno n azi on ale. Anch e s e t ali ris ult at i res t ano al di
sotto degli obiettivi indicati nella convenzione di finanziamento,
r a p pr e se n tano c om un que un progres s o s ignificat ivo, t enut o cont o
degli ostacoli culturali e organizzativi che hanno dovuto essere
su p e r ati ne l quad r o d e l pr oge t t o.
58
ALLEGATO III
PROGETTI FINANZIATI DA UNA LINEA
Mi gl ior a ment o del l a s a l ut e s essu ale e riprodu ttiva (SSR )
e s er v iz i r el a t iv i a l l ’HIV/A IDS per i g iovani
Tr am i te O NG e c e n tr i pe r i g i ovani, il proget t o mira ad aument are
il r ic or so ai se r vi zi d i salute ses s uale e riprodut t iva ad us o dei giovani e l’adozione di pratiche sessuali più sicure. A causa dei ritardi
iniziali, è possibile che non tutti gli obiettivi del progetto siano
r a g g i unti .
P r o moz ione d ei c a mbia ment i di comportamento
e migl ior a ment o del l ’a c c es s o ai servizi di salu te sessu ale
e r i p r od ut t iv a nel dis t r et t o di Thyolo
Il pr og e tto appor ta un c ontr i but o prezios o. In part icolare, h a permesso di migliorare l’accesso a un continuum di cure, sostegno
e trattamenti dell’HIV, nonché l’accesso ai servizi di prevenzione
della trasmissione madre-figlio e ai servizi di consulenza e depistagg io volon tar i i n que sto d i str e tt o povero del Malawi meridionale.
S alut e inf a nt il e e giov a nil e nelle reg ioni centrali e meridionali
d e l Ma l a w i
Il progetto sta dando buoni risultati: è aumentato il numero dei giovani che ricorrono a servizi di consulenza e depistaggio volontari nei
centri per la gioventù e nei centri sanitari selezionati ed è diminuito
il num e r o d i g r avi d anze tr a le ragazze in et à s colas t ica.
FO NDO MONDIALE
In generale, il Fondo mondiale sta producendo risultati significativi;
in particolare, ha permesso di aumentare notevolmente il numero di
t r a t tam e nti anti r e tr ovi r ali , pas s at o da alcune migliaia s olt ant o nel
2004 a 110 000 a metà del 2007. Dopo alcuni ritardi, la maggior parte
delle altre componenti della fase 1 del progetto HIV/AIDS erano
dir e tte ve r so r i sultati n ote voli , compres a la component e «s os t egno
ai sistemi sanitari». Quest’ultima ha contribuito alla formazione
di un g r an num e r o d i m e m b r i del pers onale, s egnat ament e a livello
degli operatori sanitari delle comunità. L’area più problematica era
l a c om pone nte « pr e ve n zi on e d ella t ras mis s ione madre-figlio».
59
ALLEGATO III
MA LI
Il Mali presenta tassi di mortalità materna (1 200 decessi per 100 000
bambini nati vivi) e infantile (219 decessi per 1 000 bambini nati vivi
nel 2004) particolarmente alti. Il tasso di prevalenza dell’HIV/AIDS
è relativamente basso (1,9 %) ma la tubercolosi è ampiamente diffusa
(578 casi ogni 100 000 persone) e la malaria continua ad essere una
delle cause principali della mortalità infantile. Tra le principali
m a l atti e fi gur ano le i nfe zi oni res pirat orie acut e, la diarrea, i vermi
della Guinea e la schistosomiasi, nonché problemi crescenti connessi
a p atologi e c r oni c he c om e i l d iabet e e le malat t ie cardiach e.
N o nostante i nve sti m e n ti si gni ficat ivi nelle infras t rut t ure s anit arie
e un miglioramento globale dell’accesso ai servizi sanitari, sussist o no gr avi pr ob le m i . L ’asse nza di una polit ica delle ris ors e umane
adeguata provoca una scarsa disponibilità e una cattiva ripartizione
geografica del personale, che si rivela anche inadeguato sotto il
p r ofi lo d e lle c om pe te n ze , d e lla mot ivazione e dei principi et ici. Il
processo di decentramento non è stato accompagnato da un trasferimento sufficiente di risorse umane e finanziarie. Complessivamente,
l a quali tà d e i se r vi zi san i tar i permane s cars a e i più indigent i non
p o s sono ac c e d e r e a tali se r vi zi .
Contrariamente agli impegni assunti nella convenzione di finanziam e nto a ti tolo d e l soste gno g e nerale al bilancio, il governo non h a
aumentato la parte di bilancio destinata alla sanità, mentre le finanze
pubbliche continuano ad essere assegnate in modo non equo alle
div e r se r e gi oni . I n oltr e , la ge stione delle finanze pubblich e rimane
carente, il rischio fiduciario è elevato e l’efficacia e l’efficienza della
sp e sa pub b li c a son o li m i tate .
60
ALLEGATO III
PROGETTI FES
Il progetto PASS a titolo dell’ottavo FES ha raggiunto il suo obiettivo
per quanto riguarda il rafforzamento delle capacità del ministero
de l la S an i tà, m a non que llo r e l at ivo al migliorament o della q ualit à
dei servizi sanitari. Il progetto non è stato in grado di introdurre tali
miglioramenti, poiché questi richiedevano l’adozione di importanti
r if or m e str uttur ali .
PROGETTI FINANZIATI DA UNA LINEA DI BILANCIO
GENERALE
Mi gl ior a ment o del l a s a l ut e r i produ ttiva delle donne
n e l nor d d el Ma l i
Il pr og e tto ha c on tr i b ui to i n modo s ignificat ivo al migliorament o
de l la for m azi one d e l pe r son ale s anit ario e alla fornit ura di at t rezzature; tuttavia, la durata del progetto si è rivelata troppo corta per
a v e r e un i m patto r e ale sulla mort alit à mat erna.
A zione Bioma l i
Q u esto pr og e tto, i n te so a m i gliorare il depis t aggio dell’ HIV/AIDS,
de l la tub e r c olosi e d e lla m alar ia in Mali h a condot t o alla creazione
di una rete di laboratori; tuttavia, si sono registrati ritardi nella
formazione del personale all’utilizzo delle attrezzature fornite. Il
monitoraggio dell’aumento dei tassi di depistaggio si è rivelato
p r ob le m ati c o.
A p pr oc c io p a r t ec ip a t iv o a l mig lioramento dell’ accesso
alle cur e s a nit a r ie p er i p a z ien ti affetti da tu b ercolosi
Questo progetto regionale, che copre anche il Benin, il Burkina
Faso e il Senegal, ha contribuito a migliorare il depistaggio della
t u be r c olosi e i l m on i tor agg i o della malat t ia.
61
ALLEGATO III
R aff or z a ment o del l e ca pa cit à locali di lotta contro l’ H IV/ AID S
Q u esto pr og e tto, anc or a i n fase iniziale, mira a ridurre la t ras mis sione per via sessuale e madre-figlio nelle regioni più povere del
n o rd d e l Mali gr azi e a un a pi ù ampia part ecipazione della s ociet à
c iv ile e al m i g li or am e n to d e lla q ualit à dei s ervizi s anit ari.
FO NDO MONDIALE
La sovvenzione versata a titolo della lotta contro la malaria ha
c o ntr i b ui to alla for n i tur a d i zanzariere e alla formazione del perso nale sani tar i o. G r azi e anc he alla s ovvenzione per la lot t a cont ro
l ’ H I V/ AI D S, i l num e r o d i pazient i t rat t at i con una t erapia ant iret r o vi r ale è aum e n tato d a 600 a 12 800 nel periodo 2005-2007. Per
quanto riguarda la sovvenzione per la lotta contro la tubercolosi,
l a com pone nte « tr attam e nto» ha dat o ris ult at i migliori della componente «prevenzione». La componente «rafforzamento dei sistemi
sanitari» ha incontrato alcune difficoltà, segnatamente in relazione
a l l a c ostr uzi one e all’attr e zzatura del laborat orio nazionale.
62
ALLEGATO IV
ELENCO DEI PROGETTI ESAMINATI
Stato
Titolo del progetto
Importo
del progetto
Classificazione
PROGETTI FES
Angola
Programma di sostegno al settore sanitario
25,0
Insoddisfacente
Benin
Sostegno al settore sanitario
10,2
Parzialmente soddisfacente
Burundi
Sostegno transitorio al settore sanitario
Ciad
4,1
Insoddisfacente
Sostegno alla politica sanitaria
42,0
Insoddisfacente
Costa d’Avorio
Programma d’urgenza e di riabilitazione, fase 1
34,0
Soddisfacente
Kenya
Sviluppo dei servizi e dei sistemi sanitari dei distretti
15,0
Soddisfacente
Lesotho
Sostegno alla riforma del settore sanitario
1,8
Malawi
Servizio trasfusionale del Malawi
9,4
Mali
10,5
Sierra Leone
28,0
Insoddisfacente
Swaziland
Programma di prevenzione e di cura dell’HIV/AIDS
4,3
Uganda
Sviluppo delle risorse umane nel settore sanitario
17,0
Soddisfacente
PROGETTI INTRA-ACP
8 paesi
Partenariato CE/ACP/OMS relativo agli OSM nel settore sanitario
25,0
14 paesi
Programma dell’OMS di eradicazione della poliomelite
26,8
41 paesi
Partenariato CE/ACP/OMS relativo alla politica farmaceutica
24,6
Insoddisfacente
22 paesi
Salute sessuale e riproduttiva CE/ACP/UNFPA/IPPF
32,0
Soddisfacente
3 paesi
Sviluppo di sperimentazioni multicentriche relative a un vaccino
contro la malaria
7,0
Insoddisfacente
63
ALLEGATO IV
Stato
Titolo del progetto
Importo
del progetto
Classificazione
PROGETTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DA UNA LINEA DEL BILANCIO GENERALE
Kenya
Iniziativa per la salute sessuale e riproduttiva degli adolescenti
2,6
Kenya
Migliorare l’accesso e il ricorso a servizi ostetrici di base completi
e di qualità
2,2
Soddisfacente
Kenya
Approccio globale per raggiungere le persone particolarmente
a rischio di infezione o affette da HIV/AIDS
4,4
Kenya
Uzazi Bora — Servizi per le madri e i bambini — Attività relative all’HIV
1,3
Malawi
Miglioramento della salute sessuale e riproduttiva e servizi relativi
all’HIV/AIDS per i giovani
2,25
Malawi
Promozione dei cambiamenti di comportamento e miglioramento
dell’accesso ai servizi di salute sessuale e riproduttiva
1,35
Soddisfacente
Mali
Miglioramento dei servizi di salute riproduttiva nel nord del Mali
1,6
Soddisfacente
Mali
«Azione BioMali»
3,6
Mali
Approccio partecipativo al miglioramento della qualità e dell’accesso
alle cure sanitarie per i pazienti affetti da tubercolosi
4,5
Burundi, Kenya,
Mozambico
Programma di lotta contro l’AIDS
2,0
Insoddisfacente
Burundi, Guinea,
Haiti
Rafforzamento reciproco degli attori privati e pubblici in prima linea
nei settori della protezione dei diritti, della prevenzione delle infezioni
e dell’assistenza sanitaria completa per le persone affette da HIV/AIDS
3,9
Benin,
Repubblica democratica
del Congo
Programma per lo sviluppo di cure HIV per i pazienti tubercolotici
affetti da HIV/AIDS
4,3
Insoddisfacente
Zambia, Sud Africa
Rafforzamento delle capacità locali e appropriazione dei vaccini
contro l’HIV in Sud Africa
3,0
Insoddisfacente
Malawi, Sud Africa
Migliorare la prevenzione e il trattamento della tubercolosi
4,5
PROGETTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DALLA LINEA DI BILANCIO «COFINANZIAMENTO CON LE ONG»
Lesotho
Assistenza domiciliare per le persone affette da HIV/AIDS
o da malattie terminali e per i bambini orfani
0,7
Mali
Rafforzamento delle capacità locali di lotta contro l’HIV/AIDS
1,0
Malawi
Salute infantile e giovanile nelle regioni centrali e meridionali
del Malawi
0,75
Soddisfacente
Swaziland
Progetto integrato relativo all’HIV/AIDS e ai mezzi di sussistenza
0,75
RISPOSTE
DELLA COMMISSIONE
SINTESI
I.
La Commissione desidera ringraziare la
Corte dei conti europea per il lavoro svolto
nell’ambito dell’aiuto allo sviluppo fornito
dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana. Essa fornisce un’analisi interessante
contenente conclusioni e insegnamenti che
consente alla Commissione di chiarire alcune
questioni evidenziate dal lavoro di audit
della Corte.
II.
La politica della Commissione riconosce che
per contribuire al conseguimento di migliori
risultati dal punto di vista sanitario occorre
una strategia globale che affronti i vincoli
esistenti attraverso gli strumenti più adeguati e la ripartizione dei compiti con gli
altri donatori. Pertanto, «a livello nazionale
la Comunità utilizzerà una gamma di interventi complementari tra cui: il sostegno
macroeconomico collegato al miglioramento
delle condizioni sanitarie, il sostegno ai settori che hanno un forte impatto sulle condizioni sanitarie e aiuti diretti al settore della
sanità» (comunicazione della Commissione
sulla salute e la riduzione della povertà).
In linea con i suoi impegni politici, la Commissione è rimasta sensibile all’importanza
del rafforzamento dei sistemi sanitari mantenendo il suo finanziamento diretto alla
salute a livello nazionale, incrementando
il sostegno generale al bilancio e contribuendo alle iniziative a livello globale.
Le competenze sanitarie nella Commissione
vengono mantenute nei limiti delle decisioni
in materia di assegnazione delle risorse. Tuttavia meccanismi quali, a livello nazionale,
il «Fondo di cooperazione tecnica» (TCF) o,
più nello specifico, a livello di servizi centrali, le «Perizie tecniche esterne» (ETE) possono fornire sostegno tecnico ai servizi della
Commissione per compiti specifici.
65
III.
La Commissione continua nel suo impegno
a migliorare la tempestività e prevedibilità
della sua assistenza al settore sanitario: essa
cerca di privilegiare un approccio settoriale
(SWAp), un sostegno settoriale al bilancio
(SBS), laddove le condizioni lo consentono,
ma altresì un tipo di sostegno generale al
bilancio (GBS) a lungo termine più prevedibile («Contratto OSM») nei paesi efficienti.
IV.
La Commissione condivide il parere della
Corte sul ruolo potenziale del sostegno
settoriale al bilancio, una modalità di aiuto
relativamente nuova per la quale la Commissione è, secondo i dati disponibili, l’utente
principale in Africa. La Commissione ha già
utilizzato il sostegno settoriale al bilancio per dare sostegno ai servizi sanitari in
Mozambico, Sud Africa e Zambia.
La Commissione vede il sostegno generale
al bilancio come un completamento degli
interventi essenziali o non dal punto di vista
sanitario ed è impegnata a sviluppare ulteriormente l’efficacia di tale strumento sia in
generale che in relazione a questioni settoriali. Tuttavia la Commissione fa notare che
l’efficacia del sostegno generale al bilancio
viene valutata in modo migliore sul lungo
termine dal momento che occorre tempo per
ottenere risultati a livello nazionale. Servono
infatti miglioramenti in ampi sistemi e dunque tali risultati non possono essere confrontati con i progressi realizzati in gruppi
di popolazione più piccoli e specifici.
V.
Secondo un documento strategico nazionale
relativo a un paese in cui viene sostenuto
il sistema sanitario, la Commissione prevede tipi diversi di sostegno previsti nella
sua politica di miglioramento delle condizioni sanitarie in risposta alle specificità
del paese. La Commissione continuerà a rafforzare le sinergie tra i diversi interventi
a livello nazionale.
Nel corso dell’ultimo decennio il quadro
strategico/politico sanitario è molto migliorato nei paesi dell’Africa subsahariana. Ciò
è stato possibile grazie al sostegno dell’OMS
(Organizzazione mondiale della Sanità) e di
tutti i maggiori partner allo sviluppo (tra
cui la Commissione). Tuttavia queste politiche devono essere costantemente riviste e migliorate. Per esempio, le revisioni
annuali congiunte del sistema sanitario in
cui la Commissione è spesso coinvolta costituiscono una strategia che garantisce nuovi
sviluppi alla politica.
VI.
La Commissione prenderà in considerazione le assegnazioni settoriali in base alle
linee guida che dovranno essere create per
la valutazione intermedia del decimo FES.
Tali linee guida metteranno l’accento sugli
obiettivi nazionali, sui risultati ottenuti nonché sui principi di responsabilità nazionale
e la ripartizione dei compiti. Terranno altresì
in considerazione il fatto che è possibile
perseguire risultati in materia di obiettivi
di sviluppo del Millennio in campo sanitario
in vari modi, ossia tramite investimenti al
di fuori del settore sanitario (approvvigionamento idrico e infrastrutture igieniche,
sviluppo rurale, governance ecc.) e non
soltanto attraverso un sostegno diretto ai
servizi sanitari.
La Commissione continuerà a occuparsi della
promozione dei sistemi sanitari sostenendo,
laddove possibile, programmi settoriali. La
Commissione seguirà attentamente e fornirà
la sua assistenza in settori quali lo sviluppo
e il mantenimento delle risorse umane destinate alla sanità nonché il finanziamento dei
sistemi sanitari.
66
— La Commissione concorda sul fatto che
sia essenziale che le delegazioni che
svolgono un ruolo di donatore attivo
nel settore sanitario dispongano delle
competenze adeguate. Laddove la sanità
costituisce un settore centrale, la Commissione prenderà in esame le modalità
per fornire alla delegazione le competenze
adeguate. In altri casi, compreso il sostegno generale al bilancio, possono essere
prese in considerazione, nel contesto
della ripartizione dei compiti, partecipazioni passive nonché la delega delle
responsabilità ad altri donatari. Possono
essere altresì prese in considerazione
modalità pragmatiche quali la condivisione di esperti a livello comunitario.
— In tutti i settori di cooperazione il sostegno settoriale al bilancio aumenterà da
poco meno del 9 % registrato nell’ambito del nono FES al 16 % nell’ambito
del decimo FES. Quando sussisteranno le
condizioni necessarie, questa costitui rà
la modalità da prediligere nei paesi che
hanno programmato il sostegno al settore
sanitario. La Commissione continuerà
a sforzarsi per rendere più efficace, dal
punto di vista del raggiungimento degli
obiettivi, il suo strumento di sostegno
generale al bilancio, anche attraverso il
lancio di contratti OSM.
— La Commissione continuerà a utilizzare
progetti al fine di sviluppare e rafforzare
i sistemi sanitari, specialmente in paesi
caratterizzati da situazioni di fragilità.
Il potenziamento delle capacità, secondo il
«piano di azione di Accra» (settembre 2008),
dovrà essere attuato in misura crescente
attraverso fondi comuni per rafforzare le
capacità nazionali, sfruttando al massimo
le competenze a livello locale.
— Facendo seguito dell’audit della Corte
è stato creato uno specifico gruppo
interservizi per definire gli interventi che
la Commissione deve attuare a livello
nazionale per assicurare un utilizzo più
efficiente delle risorse finanziarie del
Fondo mondiale.
— La presente guida sull’utilizzo specifico
dei vari strumenti collegati al settore
sanitario, nonché sul loro utilizzo congiunto, sarà rivista nelle «linee guida
sulla programmazione sanitaria». Queste ultime sono attualmente in fase
di aggiornamento per prendere nella
dovuta considerazione gli sviluppi più
ampi degli strumenti esistenti a livello
comunitario (per es. contratti OSM).
— La Commissione concorda pienamente
sul fatto che, per lo sviluppo di sistemi
sanitari efficaci, siano fortemente auspicabili una politica sanitaria e un quadro
strategico efficienti. Essa continuerà
a promuovere lo sviluppo e l’adozione
di politiche sanitarie ben definite con
tutti gli interventi complementari previsti dalla sua politica.
Nei paesi con un ambiente SWAp, il sostegno
allo sviluppo delle politiche viene garantito
anche attraverso un dialogo politico settoriale (partecipazione a specifici gruppi di
lavoro, partecipazione a revisioni congiunte
governo-donatore in materia di sanità), nonché attraverso progetti.
67
INTRODUZIONE
1.
L’Africa subsahariana è rimasta indietro nel
raggiungimento di gran parte degli OSM e in
particolare di quelli relativi alla sanità.
I progressi compiuti sugli OSM relativamente
alla salute sono legati a miglioramenti su
vari fronti (istruzione, approvvigionamento
idrico, infrastrutture igieniche, sicurezza alimentare, ecc). Di conseguenza, per contribuire al raggiungimento di risultati migliori
dal punto di vista sanitario occorre una
strategia globale che affronti le restrizioni
esistenti attraverso gli strumenti più adeguati e la ripartizione dei compiti con gli
altri donatori.
OSSERVAZIONI RELATIVE
ALL’ASSEGNAZIONE
E ALL’EROGAZIONE DI FONDI
A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO
7.
La Commissione desidera inserire l’audit
sull’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai
servizi sanitari nell’Africa subsahariana nella
prospettiva del suo approccio globale all’assistenza allo sviluppo.
La politica della Commissione ammette che
per contribuire al conseguimento di migliori
risultati dal punto di vista sanitario occorre
una strategia globale che affronti le restrizioni esistenti attraverso gli strumenti più
adeguati e la ripartizione dei compiti con
gli altri donatori. Pertanto, «a livello nazionale la Comunità utilizzerà una gamma di
interventi complementari tra cui: il sostegno
macroeconomico collegato al miglioramento
delle condizioni sanitarie, il sostegno ai settori che hanno un forte impatto sulle condizioni sanitarie e aiuti diretti al settore della
sanità (comunicazione della Commissione
sulla salute e la riduzione della povertà).
Mentre la Commissione si è impegnata fortemente nel campo della sanità, non ha mai
fissato formalmente per il FES un obiettivo
in termini di percentuale di fondi stanziati
per la sanità. Inoltre la Commissione è del
parere che gli obiettivi basati sui contributi
finanziari siano sempre meno adatti a rispecchiare gli attuali impegni assunti nel quadro
dell’agenda sull’efficacia degli aiuti nonché
l’impatto reale che la Commissione ha sulle
politiche dei paesi partner.
La Commissione segue un approccio di base
allo sviluppo incentrato sulla lotta contro
la povertà e, in questo contesto, sui miglioramenti all’interno dei settori sociali. Così
la Commissione è impegnata a perseguire
risultati relativi allo sviluppo stabiliti dagli
indicatori di performance. Se questi risultati/
indicatori verranno raggiunti attraverso contributi finanziari maggiori o minori, diretti
o indiretti è di secondaria importanza.
La Commissione concorda sul fatto che non
esista alcun metodo riconosciuto di attribuzione dell’assistenza GBS a settori specifici. Di conseguenza, la Commissione prende
nota della metodologia di audit e dei relativi
risultati. La Commissione desidera tuttavia
sottolineare che, a causa della fungibilità dei
fondi, il sostegno al bilancio, sia mirato che
non, contribuisce al finanziamento dell’intero bilancio e non soltanto a una parte di
esso. Il loro contributo figurativo al finanziamento del settore sanitario dovrebbe essere
dunque lo stesso. Alla luce dell’assenza di un
metodo riconosciuto internazionalmente per
l’attribuzione dell’assistenza GBS a settori
specifici, la Commissione non si occupa di
conclusioni specifiche sulle risorse finanziarie. Intende piuttosto lavorare per la creazione di una metodologia di rendicontazione
basata su indicatori di performance ed efficacia degli aiuti, in linea con il piano di azione
di Accra e i principi di Parigi (assunzione
di responsabilità, allineamento, armonizzazione, gestione orientata ai risultati relativi
allo sviluppo e responsabilità reciproca).
68
12.
b)
La Commissione osserva che la quota del
«70 %» che la Corte estrae dallo studio
dell’Ufficio di valutazione indipendente
del Fondo monetario internazionale fa riferimento soltanto all’utilizzo di aiuti aggiuntivi ma non tiene in considerazione modalità
e settori. Questa quota dunque non è collegata all’importo complessivo degli aiuti al
bilancio o ai flussi di aiuto totali. Il sostegno
al bilancio viene sempre preso in considerazione nel determinare le spese pubbliche,
comprese quelle sanitarie, e il loro finanziamento ottimale. Se questo implica una
riduzione del debito pubblico o un aumento
delle riserve, gli aiuti che non vengono spesi
immediatamente vanno a incrementare la
capacità di spesa futura, compresa quella
del settore sanitario.
La programmazione dei fondi FES viene effettuata congiuntamente con il paese partner
e previa consultazione con gli Stati membri:
le strategie nazionali per il decimo FES sono
state presentate al comitato FES e considerate da parte dagli Stati membri come risposte pertinenti ai problemi dei paesi partner
in considerazione del sostegno fornito dagli
altri partner allo sviluppo. Inoltre, nel contesto delle conclusioni del Consiglio europeo
del 24 giugno 2008 relativo all’agenda UE
sugli obiettivi di sviluppo del Millennio, l’UE
si è collettivamente impegnata ad aumentare — in relazione alle prospettive UE di
APS — il sostegno comunitario alla sanità
(8 miliardi di euro entro il 2010, 6 miliardi
di euro per l’Africa subsahariana). In questo
senso, il ruolo unificatore della Comunità
nella divisione dei compiti applicati alla
sanità sarà di fondamentale importanza.
15.
La Commissione fa osservare che il sostegno
internazionale per i paesi in via di sviluppo,
specialmente nell’Africa subsahariana, non
è sufficiente. Questa mancanza ha conseguenze in tutte i settori, compresi i sistemi
sanitari.
16.
La Commissione fornirà sostegno diretto al
settore della sanità nell’ambito del decimo
FES a 15 paesi dell’Africa subsahariana, di
cui 8 caratterizzati da situazioni di fragilità.
Il numero di paesi che ricevono dalla Commissione un sostegno diretto al loro settore
sanitario è lievemente aumentato passando
da 7 nell’ambito del nono FES a 8 nell’ambito
del decimo FES.
Le scelte programmatiche dei donatori
rispecchiano in modo crescente i principi
approvati a livello internazionale relativi
all’efficacia degli aiuti, quali la responsabilità nazionale e la ripartizione dei compiti
tra i donatori. L’eccessivo frazionamento
degli aiuti aumenta i costi amministrativi
rendendo la gestione degli stessi particolarmente complessa e danneggia i sistemi
dei paesi partner.
La Commissione e gli Stati membri hanno
assunto un forte impegno politico in relazione alla divisione del lavoro, impegno
che trova riscontro nel codice di condotta
dell’UE in materia di complementarità e divisione dei compiti nell’ambito della politica
di sviluppo, elaborato nel 2007.
17.
I partenariati globali (come il Fondo mondiale, il GAVI/Alleanza mondiale per i vaccini
e l’immunizzazione) hanno infatti attratto
finanziamenti significativi, a volte a scapito
del rafforzamento dei sistemi sanitari.
Ciononostante ha contribuito a una fornitura
massiccia di medicinali, vaccini e altri beni
destinati alla cura/prevenzione per combattere l’AIDS nonché malattie largamente diffuse quali, per esempio, malaria, tubercolosi
o morbillo.
69
Oltre ad aver dato il suo contributo al Fondo
mondiale, la Commissione ha altresì contribuito al rafforzamento dei sistemi sanitari
attraverso varie azioni per ridurre la crisi
delle risorse umane destinate alla sanità,
migliorare la disponibilità e l’accessibilità di
medicinali essenziali o promuovere i finanziamenti a favore della sanità. Nei paesi in
cui la «sanità» costituisce un settore sostenuto dal programma indicativo nazionale, il
rafforzamento dei sistemi sanitari costituisce
ovviamente l’obiettivo centrale del sostegno
comunitario, preferibilmente attraverso un
approccio settoriale.
18.
Laddove la Commissione è indirettamente
coinvolta nel settore sanitario, in particolare
attraverso il sostegno generale al bilancio
collegato ai settori sociali o linee di bilancio
e finanziamenti intra-ACP, le partecipazioni
passive devono essere concordate con altri
donatori (UE) nello spirito del codice di condotta sulla complementarità e divisione dei
compiti e del coordinamento all’interno del
sostegno al bilancio che il gruppo donatore
ha assicurato.
Le delegazioni possono altresì essere sostenute dai servizi centrali. I servizi per la famiglia Relex hanno raggruppato le proprie
competenze sanitarie in seno a équipe sanitarie nelle direzioni generali DEV e AIDCO.
Ciò ha sostanzialmente contribuito a un
miglior sostegno tecnico alle delegazioni
nell’ambito del dialogo politico con i paesi
partner nonché nell’identificazione/formulazione/attuazione degli interventi sanitari.
a)
Non solo per sostenere le «operazioni» del
Fondo mondiale ma anche per spingere il
Fondo a integrare le sue attività nelle politiche nazionali e per rafforzare i sistemi
sanitari.
d)
Nei paesi in cui è molto diffusa l’infezione da
HIV, le delegazioni stanno prendendo misure
per fare in modo che tutti i professionisti
che si occupano di progetti/programmi possano inserire l’HIV/AIDS tra le proprie aree di
competenza, anche se non sono specialisti
nel campo sanitario. Per esempio, le delegazioni della CE in Africa meridionale stanno
ultimando una guida sul tema «Integrazione
dell’HIV e dell’AIDS in settori e programmi».
Alcune delegazioni (per es. Botswana) hanno
già condotto una formazione specifica per il
proprio personale sull’integrazione dell’HIV/
AIDS.
20.
La Commissione cerca di studiare in che
misura la ripartizione del lavoro fornirà
opportunità per l’utilizzo congiunto delle
competenze. Il problema è che anche gli
Stati membri dell’UE stanno riducendo la
propria competenza settoriale e potrebbero
essere riluttanti a concludere accordi formali
e vincolanti.
Laddove una cooperazione maggiore con
i consulenti sanitari ECHO è auspicabile, vi
sono limiti al loro utilizzo nello sviluppo
delle politiche, giacché il loro profilo professionale richiede generalmente che gestiscano gli aiuti umanitari nelle situazioni di
emergenza. Questo profilo è differente da
quello professionale di un analista o consulente della politica sanitaria che si occupa
di sostenere il rafforzamento dei sistemi
sanitari.
24.
La Commissione accoglie favorevolmente
le osservazioni della Corte sulla rapidità
e prevedibilità dei finanziamenti al sostegno generale al bilancio nell’ambito del
nono FES. Essa osserva che, nell’ambito del
decimo FES, sta progettando di migliorare
ulteriormente la prevedibilità del suo strumento per il sostegno generale al bilancio
attraverso la creazione, laddove lo consentono le condizioni, di «contratti OSM».
70
25.
a)
La Commissione continuerà a rafforzare
i sistemi d’informazione sanitaria nei paesi
partner (come la Zambia) al fine di incrementare le loro capacità di raccolta dei dati
legati alle erogazioni basate sui risultati.
b)
Le condizioni di ammissibilità possono
influenzare la prevedibilità del sostegno al
bilancio ma offrono garanzie fondamentali
in termini di efficacia del sostegno al bilancio. L’erogazione dei fondi di sostegno settoriale al bilancio, laddove un programma
di sostegno generale al bilancio venga ritardato o temporaneamente sospeso, è possibile soltanto quando un deterioramento del
quadro macroeconomico infici l’ammissibilità del sostegno generale al bilancio ma
la Commissione non ritiene possa mettere
a rischio gli obiettivi del settore.
Infine, su 26 programmi di sostegno generale
al bilancio finanziati nell’ambito del nono
FES, il 19 % ha subito ritardi o sospensioni.
29.
Il fatto che venga selezionata solo una piccola parte di richieste presentate al Fondo
mondiale non agevola il coordinamento
dell’assistenza fornita dalla comunità donatrice. Come notato dalla Corte in Lesotho,
il Fondo mondiale ha concesso, durante il
suo settimo round, 33 milioni di dollari per
assistere gli OVC (Bambini orfani e vulnerabili) mentre il documento strategico nazionale per il Lesotho ha già destinato loro un
sostegno significativo (in un momento in cui
non vi era alcuna garanzia che la richiesta al
Fondo sarebbe stata accolta).
31.
La Commissione si compiace che la Corte
abbia riconosciuto che il sostegno al bilancio può potenzialmente svolgere un ruolo
chiave per migliorare i servizi sanitari.
Le differenze tra il sostegno generale al
bilancio e il sostegno settoriale al bilancio
sono state identificate chiaramente nella
definizione internazionale esistente fornita dall’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico)/DAC
(Comitato di aiuto allo sviluppo). Se da un
lato questa definizione non viene applicata
c o s t a n t e m e n t e d a t u t t i e i n o g n i l u o g o 1,
le linee guida e le prassi comunitarie sono
completamente in linea con essa.
32.
Il sostegno settoriale al bilancio, una modalità di assistenza relativamente nuova,
è stato avviato nell’ambito del nono FES,
con i primi impegni nel 2003, dopo la pubblicazione delle linee guida sul sostegno
generale al bilancio (2002) e sul sostegno
ai programmi settoriali (2003). Se è vero che
finora il sostegno al bilancio nel settore sanitario è limitato a un numero esiguo di paesi,
i dati a disposizione per l’Africa 2 mostrano
che la Commissione è l’utente principale
del sostegno settoriale al bilancio in tutti
i settori.
Considerato il profondo impegno tecnico
richiesto per la progettazione e attuazione
delle politiche settoriali all’interno di un
dialogo mirato con un’ampia gamma di operatori come richiesto dal sostegno settoriale
al bilancio, la Commissione ritiene che i settori centrali siano quelli verso cui dovrebbe
indirizzarsi tale sforzo impegnativo a utilizzare l’SBS. Laddove, tuttavia, sono disponibili i fondi, il sostegno settoriale al bilancio
è stato già usato anche in settori non centrali (Ghana, Mozambico).
33.
Il sostegno generale al bilancio può essere
un qualcosa di aggiuntivo ai settori centrali
perché fornisce una opportunità unica di
intavolare un dialogo sulle priorità politiche
generali del paese partner. L’SBS costituisce
una modalità per garantire sostegno a un
settore centrale o non centrale.
1
Partenariato strategico con l’Africa, Indagine sul sostegno
al bilancio 2007.
2
Vedi sopra.
71
34.
La Commissione ha una visione (e una prassi)
univoca sulla relazione esistente tra il GBS
e sostegno al settore sociale. Quest’ultima
viene chiaramente stabilita nelle attuali linee
guida, che non riducono la pertinenza delle
dimensioni del settore sociale 3 . La Commissione sta promuovendo una maggiore sensibilizzazione del personale sul nesso tra il
sostegno al bilancio e i servizi sociali.
35.
Avendo contribuito all’approccio di valutazione concepito e utilizzato per la valutazione congiunta DAC (2006), la Commissione
sta attualmente lavorando con altri donatori
di sostegno al bilancio all’interno del DAC
per mettere a punto una metodologia perfezionata che prenda in considerazione gli
insegnamenti tratti finora.
3
«In un programma GBS finalizzato a sostenere una politica
e strategia nazionale esisteranno comunque settori o aree
chiave che riceveranno un’attenzione particolare. Tali
settori saranno quelli giudicati di importanza fondamentale
per il sostegno alla strategia nazionale. In quei paesi in
cui viene dato sostegno ai documenti strategici per la
36.
In un dato anno, le decisioni di bilancio in
termini di spese totali, la loro assegnazione
di settore, il livello di deficit e la composizione del finanziamento prendono in considerazione le limitazioni macroeconomiche
attuali e future nonché il livello previsto
e la distribuzione di tutti i flussi di aiuto.
Normalmente, dunque, in un anno qualunque non ci sarà né ci dovrebbe essere una
relazione diretta tra un maggior sostegno al
bilancio e maggiori spese sanitarie. Tuttavia, con il tempo, le sovvenzioni al bilancio
sostengono la creazione dello spazio fiscale
necessario per l’incremento delle spese.
Attraverso il suo dialogo e le sue condizioni, il sostegno comunitario al bilancio ha
spesso spinto verso maggiori stanziamenti
di bilancio a favore del settore sanitario.
Quest’ultimo, tuttavia, non è stato sempre
considerato come la priorità più urgente,
per esempio quando i problemi di esecuzione del bilancio possono compromettere
l’impatto di stanziamenti più consistenti.
Per questi motivi la Commissione preferisce
generalmente concentrarsi sugli indicatori
di risultati che registrano i miglioramenti al
livello dei beneficiari.
riduzione della povertà è normale puntare sui settori sociali
dell’istruzione e della salute quali elementi chiave nella
riduzione del reddito e della povertà non legata al reddito»
(Linee guida, pagg. 50-51).
37.
Incoraggiando il rafforzamento di sistemi
di gestione finanziaria pubblici, la «interpretazione dinamica» da parte della Commissione dell’ammissibilità, che si applica
sia al GBS che all’SBS, sostiene gli sforzi
locali volti a migliorare l’utilizzo efficace del
finanziamento di bilancio. In questo modo
il GBS promuove una risposta sostenibile
alla spesa pubblica inefficiente e inefficace
(nella sanità come in altri settori) che porterà benefici a tutte le modalità di aiuto
attuate nel paese partner.
I controlli alla spesa pubblica illustrano bene
la situazione ma si sono rivelati di scarsa utilità come strumento per impegnare le autorità nazionali in un programma di riforma
della gestione delle finanze pubbliche.
72
38.
I programmi GBS affrontano i rischi citati
dalla Corte in diversi modi.
Il primo è l’attuazione periodica del programma diagnostico PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), che
comprende indicatori sulla spesa di livello
primario nel settore della sanità e dell’istruzione (indicatore di performance n. 23). Il
secondo è la progressiva inclusione della
spesa decentrata e non concentrata nei
programmi di riforma della gestione finanziaria pubblica. D’accordo con altri donatori di sostegno al bilancio, la Commissione
è disposta ad utilizzare gli audit finanziari
e le verifiche di conformità nei casi in cui
questi sono considerati gli strumenti più
utili per stimolare il processo di riforma
della gestione delle finanze pubbliche.
Ad ogni modo, i modi in cui la Commissione
gestisce questi rischi devono essere compatibili con il fatto che, una volta trasferiti al
tesoro nazionale, i fondi della Commissione
confluiscono nelle risorse nazionali e non
possono dunque essere rintracciati o soggetti ad audit. Questo vale sia per il GBS
che per l’SBS, entrambi senza un obiettivo
specifico.
Nel sostegno settoriale al bilancio viene prestata attenzione all’intera catena di risultati
nonché all’assegnazione ed esecuzione del
bilancio di settore. Questa attenzione può
trovare sostegno nel dialogo o nella condizionalità in base al contesto e agli obiettivi
specifici di un dato programma SBS.
39.
Il GBS sostiene il rafforzamento della politica
globale e del quadro istituzionale necessario per un miglioramento sostenibile e generale nella prestazione di servizi sanitari. La
Commissione conviene sul fatto che l’esistenza di politiche sanitarie ben definite
aumenti l’efficacia di tutti i tipi di aiuto al
settore e abbia attivamente contribuito alla
creazione di politiche sanitarie dagli anni
novanta (Senegal, Zambia, Ghana, ecc.).
Tuttavia non deve esservi confusione tra
SWAp, politiche sanitarie nazionali e la loro
relazione con il sostegno generale al bilancio. Gli SWAp sono accordi che armonizzano
il sostegno dei donatori con una politica
sanitaria esistente. Sebbene non completamente allineati ai sistemi nazionali come il
sostegno al bilancio, gli SWAp costituiscono
uno sviluppo positivo ma non dovrebbero
essere un prerequisito per il GBS. In pratica,
se associato a un dialogo politico adeguato,
il primo può innescare la creazione di SWAPs
(per es. Madagascar).
Infine, concentrandosi a livello di documenti
strategici per la riduzione della povertà, il
GBS favorisce la realizzazione degli obiettivi di sviluppo del Millennio anche creando
una richiesta di politiche settoriali meglio
definite. Dei 22 paesi dell’Africa subsahariana che hanno regolarmente attuato il
GBS comunitario nell’ambito del nono FES,
14 svolgono regolarmente revisioni congiunte del settore sanitario. I risultati delle
stesse vengono poi presi in considerazione
nel corso della revisione annuale congiunta
del GBS. Negli altri paesi si sta progressivamente procedendo all’elaborazione di queste revisioni.
40.
Le linee guida GBS del 2007 non vietano
l’utilizzo di fondi di sviluppo della capacità GBS per sostenere i ministeri settoriali.
Tuttavia, per evitare un’eccessiva frammentazione, i fondi di sviluppo della capacità
GBS vengono principalmente utilizzati per
rafforzare i sistemi di gestione delle finanze
pubbliche e i quadri di monitoraggio dei
documenti strategici per la riduzione della
povertà. Tuttavia questo può includere principalmente sistemi di gestione finanziaria
pubblici decentralizzati in molti paesi direttamente rilevanti per la prestazione di servizi sanitari.
I donatori attivi nel settore forniscono un’assistenza tecnica più ampia al settore sanitario nel quadro di programmi settoriali.
73
41.
La Commissione accoglie favorevolmente la
conclusione della Corte secondo cui un’ampia maggioranza delle delegazioni partecipa direttamente al dialogo nel settore
sanitario.
43.
Conformemente ai dati della Commissione
su 138 obiettivi sanitari definiti che coprono
le decisioni sulle erogazioni nel periodo
2003-2007, 83 obiettivi sono stati completamente realizzati (vale a dire il 60 %).
a)
coinvolta nel settore sanitario, in particolare
attraverso il sostegno generale al bilancio
collegato ai settori sociali, le partecipazioni
passive devono essere concordate con altri
donatori (UE) nello spirito del codice di condotta sulla complementarità e divisione dei
compiti e del coordinamento all’interno del
sostegno al bilancio che il gruppo donatore
ha assicurato. Le delegazioni possono altresì
essere sostenute da esperti sanitari disponibili presso i servizi centrali.
Inoltre, per un rimanente 15 % dei casi gli
obiettivi sono stati raggiunti parzialmente.
b)
Un numero crescente di paesi gestisce il
sostegno generale allo sviluppo attraverso
sistemi di valutazione della performance
(8 nel 2006, 12 nel 2008). Tali matrici comunemente approvate definiscono chiaramente
i riferimenti utilizzati per valutare la performance del paese, ivi compresa nel settore
sanitario. È compito di ciascuna delegazione
decidere la profondità e la portata del suo
coinvolgimento nel dialogo politico settoriale. Si veda anche il paragrafo 39 di cui
sopra per l’articolazione tra GBS e revisioni
settoriali.
c)
Il valore aggiunto del GBS è costituito da un
dialogo settoriale incoraggiante per collegare i contributi politici, tecnici e finanziari
ai risultati del settore critico. Di conseguenza, la Commissione continuerà i suoi
sforzi per assicurare che gli indicatori di
risultati GBS siano correttamente integrati
nel dialogo e nei processi settoriali. Tuttavia le discussioni sui risultati reali devono
trovare un equilibrio tra questo obiettivo
e la necessità di assicurare una verifica esauriente delle condizioni di erogazione.
Questi risultati sono probabilmente il frutto
di obiettivi troppo ambiziosi.
44.
a)
Il peso finanziario assegnato agli obiettivi
individuali costituisce solo uno dei modi
attraverso i quali il bilancio contribuisce
a promuovere risultati migliori; tra le altre
modalità vi sono il monitoraggio, il dialogo
politico e l’assunzione di responsabilità
a livello nazionale.
b)
La Commissione utilizza alcuni indicatori
di risorse (in genere assegnazione ed esecuzione finanziaria) ma si basa soprattutto
sugli indicatori di risultati (prestazioni
assistite).
Se da un lato non sono sotto il controllo
diretto del governo, dall’altro il governo le
controlla ancora in modo indiretto. A differenza degli indicatori di risorse o realizzazioni (numero di ospedali), essi riescono
a cogliere gli obiettivi delle politiche di
governo e i loro effetti sulle popolazioni che
ne beneficiano.
c)
Sebbene l’affidabilità dei dati costituisca
una limitazione, utilizzando i dati esistenti
la Commissione promuove e favorisce il loro
miglioramento.
74
d)
L’identificazione di obiettivi ambiziosi e realistici è difficile e può essere ottenuta in
modo soddisfacente dopo vari anni di pratica
nella gestione con risultati e quando i processi settoriali vengono controllati nel modo
appropriato. Il miglioramento delle capacità
gestionali dei paesi partner mediante lo sviluppo di risultati costituisce uno degli obiettivi dell’approccio della Commissione verso
il sostegno al bilancio.
e)
Vengono fatti sforzi per prendere in considerazione in modo migliore la qualità dell’assistenza. A titolo di esempio, l’indicatore
relativo alla partecipazione alle prestazioni
si è progressivamente sviluppato passando
da prestazioni «istituzionali» (mentre non
tutti in un centro sanitario sono stati formati
a partecipare alle prestazioni) a una partecipazione più «qualificata».
45.
Sebbene la Corte abbia ragione nel sostenere che gli indicatori non si rivolgono direttamente ai più poveri, occorre notare che:
— la definizione di alcuni indicatori rispecchia una dimensione di povertà (per es.
prestazioni assistite in centri sanitari di
base);
— i tassi di povertà in paesi che beneficiano
di sostegno al bilancio oscillano tra il 30
e il 60 % della popolazione: gli obiettivi
per gran parte degli indicatori hanno
superato la quota della popolazione non
povera.
Esiste inoltre una tendenza crescente a utilizzare indicatori disaggregati a livello di
regioni più povere, aree marginali o per
genere.
47.
Sebbene il progetto (come approccio
o modalità di attuazione di un programma di
sostegno alla politica settoriale) non costituisca la forma preferita a livello comunitario di attuazione degli aiuti, è chiaro che
i progetti rimangono ancora uno strumento
importante per fornire l’assistenza allo
sviluppo.
Per esempio una prima valutazione delle
assegnazioni iniziali ai programmi indicativi
nazionali del decimo FES/dotazione A dei
paesi dell’Africa subsahariana (Sud Africa
escluso) mostra che il sostegno al bilancio
(ivi compresi GBS e SBS) rappresenta circa
il 48 % degli importi stanziati sinora. Il 52 %
restante verrà poi speso essenzialmente
attraverso progetti.
48.
Al fine di monitorare e trarre insegnamenti
dai progetti che finanzia e in aggiunta alle
valutazioni intermedie e finali, la Commissione ha creato un sistema di monitoraggio orientato ai risultati che copre tutte le
regioni e i settori degli aiuti comunitari. Tale
sistema si basa soprattutto sulla qualità del
progetto, l’efficienza ed efficacia fino ad
oggi, le prospettive d’impatto e la sostenibilità potenziale. I risultati ottenuti attraverso il monitoraggio orientato ai risultati
per gli interventi sanitari del FES negli anni
2001-2007, mostrano in effetti una sostenibilità insufficiente.
49.
a)
La situazione sta migliorando giacché la
Commissione cerca di fare il possibile per
migliorare il «collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo».
46.
Occorre notare che altri obiettivi GBS possono avere un’influenza positiva indiretta
sul settore sanitario.
75
c)
Facendo seguito alla relazione speciale sulla
«Efficacia dell’assistenza tecnica nel contesto dello sviluppo delle capacità» (2007),
la Commissione elaborerà entro la fine di
novembre 2008 le sue nuove «Linee guida
sulla cooperazione tecnica e disposizioni
sull’attuazione del programma». L’obiettivo
è quello di fornire una cooperazione tecnica
di qualità che appoggi programmi condotti
a livello nazionale nonché sostegno attraverso misure per l’attuazione di progetti
di proprietà del partner, con una riduzione
sostanziale dell’utilizzo di unità parallele
di attuazione dei progetti. Ciò dovrebbe
contribuire a una migliore qualità della
cooperazione tecnica, all’assunzione delle
responsabilità e a una capacità rafforzata.
e)
Gran parte dei paesi dell’Africa subsahariana
ha elaborato politiche sanitarie nazionali
con il sostegno dell’Organizzazione mondiale della sanità e dell’intera comunità di
donatori, compresa la Comunità europea.
Tuttavia spesso occorre una migliore sinergia tra le politiche e le risorse (bilancio stanziato per la sanità, risorse umane destinate
alla sanità ecc.).
La Commissione contribuisce al miglioramento di queste politiche sanitarie attraverso progetti (come il «Programme de
soutien au secteur de la santé» in Angola
per un importo di 25 milioni di euro), «Programmi di sostegno alla politica settoriale»
(per es. il sostegno settoriale al bilancio
nella sanità in Mozambico e Zambia) o anche
attraverso la sua partecipazione alle «Revisioni annuali congiunte del settore sanitario» (per es. Benin, Madagascar, Mozambico,
Zambia).
f)
Cfr. risposte ai paragrafi VI (terzo trattino)
e 18.
50.
b)
Le delegazioni vengono tenute al corrente
dei progetti centralizzati che interessano
i loro paesi. Questo è utile in vista dell’ottimizzazione degli interventi comunitari
e per evitare possibili sovrapposizioni tra
azioni attuate a livello nazionale o regionale
e quelle attuate a livello intra-ACP. Inoltre, quando si tengono seminari regionali,
le delegazioni comunitarie vengono regolarmente informate dei programmi gestiti
a livello centrale. Per ottenere maggiori
informazioni, le delegazioni hanno anche
accesso al CRIS (sistema informativo EuropeAid) e all’intranet di EuropeAid.
c)
Le linee guida congiunte ONU-CE sull’elaborazione delle relazioni si prefiggono di
superare proprio queste difficoltà.
53.
a)
Generalmente questi progetti sanitari, che
rientrano nelle linee generali di bilancio,
vengono proposti e attuati da ONG e altri
operatori non statali e sono finanziati dalla
Commissione solo se sufficientemente compatibili con le politiche sanitarie e i progetti
dei paesi in cui vengono realizzati. Tali progetti vengono spesso portati a termine in
cooperazione con i sistemi sanitari locali.
b)
Tra il 2004 e il 2005 la Commissione ha tenuto
quattro seminari tematici (Addis Abeba,
Dakar, Maputo e Bangkok) con beneficiari
di contratti, organizzazioni della società
civile e altri partner quali l’OMS, per discutere e condividere gli insegnamenti appresi
durante le azioni finanziate nell’ambito di
linee di bilancio tematiche per la sanità.
c)
La natura innovativa e il potenziale per
interventi di sviluppo si applica non soltanto
ai programmi sanitari nazionali in un dato
paese ma anche ad altri paesi che si trovano
ad affrontare simili sfide nonché a iniziative
globali che finanziano interventi sanitari in
tali settori.
76
54.
Gli inviti a presentare proposte nell’ambito di
linee di bilancio tematiche per la sanità sono
indirizzati ai paesi meno sviluppati o a reddito basso o medio-basso e, all’interno di tali
paesi, ai gruppi più svantaggiati della popolazione. È noto che le fasce di popolazione
povere e marginalizzate anche nei paesi in
via di sviluppo più avanzati hanno bisogno
di assistenza. Questo vale soprattutto per
le necessità legate all’HIV/AIDS e per quelle
della salute riproduttiva di gruppi particolari quali consumatori di droghe iniettive,
lavoratori migranti, rifugiati, operatori del
sesso, uomini omosessuali ecc. Inoltre, il
processo di valutazione degli inviti a presentare proposte tiene in considerazione
la pertinenza dell’azione proposta rispetto
alle necessità e alle limitazioni del paese/
regione/popolazione interessati.
58.
In seguito all’audit della Corte, la Commissione ha deciso di creare uno specifico
gruppo interservizi con i seguenti compiti:
— definire il ruolo e le responsabilità che
una delegazione comunitaria dovrebbe
avere in relazione al Fondo mondiale
(per es. partecipazione al meccanismo
di coordinamento nazionale, attività di
relazione ecc.). Possono essere identificati diversi tipi di delegazioni secondo
criteri quali, per esempio, il livello di prevalenza di HIV nel paese, il fatto che la
«sanità» sia o no un settore centrale nel
documento strategico nazionale ecc.;
— scoprire come le delegazioni porteranno
a termine i loro nuovi compiti tenuto
conto delle loro risorse limitate;
— determinare come le delegazioni possono essere sostenute dai servizi centrali
e come sia la DG DEV che la DG AIDCO
coopereranno per svolgere la loro attività di assistenza alle delegazioni.
c)
La capacità dei paesi di preparare proposte
di buona qualità sta generalmente migliorando. L’ultima serie di inviti a presentare
proposte (lanciata il 1° marzo 2008) ha fatto
registrare il più ampio importo finora richiesto (6,1 miliardi di dollari), ma anche il tasso
maggiore di proposte raccomandate dal
gruppo di revisione tecnica, ossia il 54 %.
La Commissione sta attualmente valutando
insieme a UNAIDS come migliorare le capacità dei paesi nella lotta contro l’AIDS (sviluppo e attuazione di un piano d’azione di
«creazione delle capacità»).
60.
Sistemi sanitari efficienti sono in grado di
convertire il sostegno del Fondo mondiale
e del PEPFAR (piano di emergenza del Presidente degli Stati Uniti per l’aiuto contro l’AIDS) in servizi sanitari destinati alla
popolazione affetta da HIV/AIDS, tubercolosi
e malaria.
La Commissione sostiene inoltre gli elementi principali dei sistemi sanitari quali «Le
risorse umane per la sanità»: DCI/«Investire
nelle persone» ha riservato 40 milioni di
euro per le risorse umane destinate alla
sanità (2007-2013). Il FES sostiene attività e programmi per le risorse umane in
Angola, Mozambico, Uganda, Zambia e Zimbabwe e gli indicatori delle risorse umane
destinate alla sanità vengono ora utilizzati
nelle tranche variabili del sostegno generale al bilancio e di quello settoriale per la
sanità. La Commissione lavora altresì con
l’OMS nel sostenere politiche farmaceutiche
(25 milioni di euro) nonché una pianificazione sanitaria e di bilancio migliorata (25
milioni di euro) nei paesi ACP.
62.
La Commissione è consapevole che, per
essere produttivi, programmi importanti
specifici per una malattia, quali quelli del
Fondo mondiale, hanno bisogno di sistemi
sanitari efficienti. Per comprendere al meglio
questa relazione, la DG DEV sta attualmente
lavorando su linee guida strategiche e tecniche, mettendo in evidenza come questi programmi specifici per una malattia possano
rafforzare i sistemi sanitari.
77
64.
La Commissione fa notare che la questione
può emergere innanzi tutto quando è richiesta una combinazione di GBS e di un settore
sanitario centrale e solo secondariamente
quando l’SBS costituisce uno strumento di
attuazione adeguato per il settore sanitario
centrale (o non centrale).
La Commissione ritiene che, al fine di migliorare l’efficacia del contributo GBS alle condizioni sanitarie, siano auspicabili una politica
sanitaria ben definita e un programma settoriale per la sanità sostenuto dai donatori,
non necessariamente un SBS finanziato dalla
Commissione.
65.
In linea con la sua convinzione relativa alla
complementarità degli strumenti, la Commissione conviene con la Corte nel sostenere
che i progetti possano rafforzare il sostegno
al bilancio ma fa notare che anche il contrario è altrettanto vero.
66.
La complementarità non è semplice da realizzare con il Fondo mondiale. La prevedibilità
è scarsa (secondo la Corte, il Fondo ha autorizzato solo il 39 % delle proposte avanzate
per le ondate 1-7 degli inviti a presentare
proposte). Inoltre la scaletta per pianificare
e preparare un intervento è completamente
differente per la Commissione e per il Fondo
mondiale.
67.
La Commissione conviene che esistono sinergie potenziali che possono essere meglio
sfruttate sia dai donatori di sostegno al
bilancio che dal Fondo mondiale.
68.
Di norma, se esiste un programma settoriale 4
in un paese e se la Commissione è coinvolta
nel settore sanitario di tale paese, la Commissione sosterrà la sua attuazione.
4
Come risultato per aver seguito uno SWAp, un governo
sviluppa progressivamente un programma settoriale.
Un programma settoriale è composto da tre componenti:
una politica e strategia settoriale, un bilancio settoriale
e la sua prospettiva a medio termine e un meccanismo di
coordinamento di settore.
Per riaffermare la sua posizione, la Commissione ha firmato nel settembre 2007 la «Partnership internazionale per la salute» (IHP) che
ha rilanciato l’approccio settoriale nel settore
sanitario. Successivamente, le delegazioni
della Commissione in Etiopia e Mozambico
hanno recentemente firmato congiuntamente
con i governi e i partner allo sviluppo una
«convenzione IHP» (modalità per applicare
la partnership in un paese specifico).
69.
La Commissione promuove attivamente lo
sviluppo e l’attuazione di un programma
settoriale, attraverso uno SWAp, soprattutto
nei paesi in cui sostiene il settore sanitario.
Finora, la Commissione è stata coinvolta in
svariati programmi settoriali (per es. Ghana,
Mozambico, Senegal, Uganda e Zambia).
70.
Per fornire sostegno settoriale al bilancio al
settore sanitario devono essere soddisfatti
i seguenti criteri:
1. Il sostegno alla salute deve essere incluso
nel documento strategico nazionale,
come i settori centrali e non centrali nel
contesto dell’assunzione delle responsabilità a livello nazionale e della divisione
del lavoro.
2. Le condizioni di ammissibilità SBS vengono soddisfatte (politica settoriale ben
definita, meccanismo di coordinamento
settoriale, stabilità macroeconomica
e miglioramento della gestione delle
finanze pubbliche).
Tuttavia in molti paesi dell’Africa subsahariana queste condizioni non sono attualmente soddisfatte.
72.
I quadri politici/strategici nel corso dell’ultimo decennio sono molto migliorati nei
paesi dell’Africa subsahariana grazie al
sostegno dell’OMS e di tutti i maggiori partner allo sviluppo. Tuttavia queste politiche
devono essere costantemente migliorate
(occorrono, per esempio, migliori collegamenti tra necessità e risorse sanitarie). Le
revisioni annuali congiunte del settore sanitario in cui la Commissione è spesso coinvolta costituiscono un esercizio che spesso
determina nuovi sviluppi nei quadri strategici/politici sanitari.
78
CONCLUSIONI
E RACCOMANDAZIONI
73.
In linea con i suoi impegni politici, la Commissione ha mantenuto il suo finanziamento diretto alla salute a livello nazionale
e aumentato il sostegno generale al bilancio nonché il suo contributo alle iniziative
a livello globale.
L’impegno del 20 % [«la Commissione si
impegna a garantire che una percentuale
di riferimento del 20 % dell’assistenza assegnata nel quadro dei programmi per paese
coperti dallo strumento di cooperazione allo
sviluppo (DCI) sia destinata, entro il 2009,
all’istruzione di base e secondaria nonché
alla sanità di base, attraverso il sostegno
finanziario a progetti o a programmi in tali
settori, stabilendo una media di tutte le aree
geografiche», articolo 5 dello strumento di
cooperazione allo sviluppo] non si applica
ai paesi ACP.
74.
Sistemi sanitari efficienti sono in grado di
convertire il sostegno del Fondo mondiale
e del PEPFAR in servizi sanitari alla popolazione affetta da HIV/AIDS, tubercolosi
e malaria.
La Commissione appoggia altresì gli elementi principali dei sistemi sanitari quali
le «Risorse umane destinate alla salute»:
DCI/«Investire nelle persone» e ha riservato
40 milioni di euro per le risorse umane destinate alla sanità (2007-2013). Il FES sostiene
attività e programmi per le risorse umane
destinate alla sanità in Angola, Mozambico,
Uganda, Zambia e Zimbabwe. Gli indicatori
delle risorse umane vengono attualmente
utilizzati nelle tranche variabili del sostegno
generale al bilancio e di quello settoriale
per la sanità. La Commissione lavora altresì
con l’OMS nel sostenere politiche farmaceutiche (25 milioni di euro) nonché una pianificazione sanitaria e di bilancio migliorata
(25 milioni di euro) nei paesi ACP.
75.
La Commissione ha preso nota delle osservazioni della Corte e cercherà di trovare soluzioni al fine di avere competenze aggiuntive,
interne o attraverso accordi, per esempio,
con uffici di sostegno degli Stati membri
presenti nei paesi.
RACCOMANDAZIONI RELATIVE
ALL’ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE
N. 1: La Commissione considererà le assegnazioni settoriali in base alla linee guida
che dovranno essere create per la valutazione intermedia del decimo FES. Queste
sottolineeranno probabilmente gli obiettivi
nazionali, i risultati ottenuti e i principi di
responsabilità nazionale e di ripartizione
dei compiti. Terranno altresì in considerazione il fatto che è possibile perseguire
risultati in materia di obiettivi di sviluppo
del millennio in campo sanitario in vari
modi, ossia tramite investimenti al di
fuori del settore sanitario (approvvigionamento idrico e infrastrutture igieniche,
sviluppo rurale, governance) e non soltanto
attraverso un sostegno diretto ai servizi
sanitari.
a) Riconoscendo l’opportunità di allargare
l’attenzione alla sanità negli Stati fragili,
spesso orfani di aiuti sanitari, la Commissione fornisce già o fornirà sostegno diretto
al settore sanitario nell’ambito del decimo
FES a 15 paesi dell’Africa subsahariana di
cui 8 caratterizzati da situazioni di fragilità
(Burundi, Ciad, Congo, Repubblica democratica del Congo, Guinea, Costa d’Avorio,
Liberia e Zimbabwe). Il numero di paesi
caratterizzati da situazioni di fragilità il
cui settore sanitario è sostenuto dalla Commissione è aumentato da 7 nel corso del
nono FES a 8 nel decimo FES.
79
N. 2: Durante la revisione intermedia del
decimo FES, la Commissione rivedrà l’equilibrio dei suoi finanziamenti per rispecchiare al meglio le priorità politiche nella
sanità come in altri settori alla luce dei
primi anni di attuazione del decimo FES. Il
rafforzamento dei sistemi sanitari è infatti
tra le sue priorità.
N. 3: Pur riconoscendo i limiti della decisione di assegnazione delle risorse giacché
riguarda il personale in generale, la Commissione sta valutando come assicurare un
migliore accesso alle competenze sanitarie pubbliche all’interno delle delegazioni.
coinvolta nel settore sanitario, in particolare attraverso il sostegno generale al
bilancio collegato ai settori sociali o linee
di bilancio e finanziamenti intra-ACP,
le partecipazioni passive devono essere
concordate con altri donatori (UE) nello
spirito del codice di condotta sulla complementarità e divisione dei compiti e del
coordinamento all’interno del sostegno al
bilancio che il gruppo donatore ha assicurato. Laddove la sanità costituisce un
settore centrale, la Commissione valuterà
modalità per mettere a disposizione della
delegazione le competenze adeguate.
a) Da tempo si sta valutando la possibilità
di creare competenze sanitarie nella delegazione regionale. La Commissione deve
trovare un migliore equilibrio tra i vantaggi
e gli svantaggi di tale raccomandazione
prima di raggiungere una qualsivoglia
decisione.
76.
La Commissione accoglie con favore l’osservazione della Corte in relazione alla maggiore
tempestività dell’attuazione degli interventi
sanitari FES, nell’ambito del nono FES, e concorda con la Corte nel sostenere che questo
è dovuto parzialmente alla devoluzione.
77.
I risultati della valutazione dei primi cinque
anni del Fondo mondiale saranno disponibili
entro la fine di quest’anno. Essi forniranno
informazioni dettagliate e analisi sull’attuazione pratica delle proposte finanziate dal
Fondo. La Commissione segue attentamente
la presente valutazione e terrà in considerazione le sue conclusioni. La Commissione
darà seguito alle conclusioni dell’audit della
Corte.
78.
La Commissione concorda nel sostenere
che una maggiore prevedibilità dei finanziamenti aumenterebbe l’efficacia degli
aiuti. Di conseguenza, a partire dal decimo
FES, la Comunità europea ha sviluppato il
contratto OSM precisamente per aumentare
la prevedibilità del sostegno al bilancio nei
paesi partner efficienti. La Commissione fa
notare che, tuttavia, la volatilità degli aiuti
è giustificata quando non sussistono più
le condizioni per l’efficacia degli aiuti, per
esempio quando l’ammissibilità al sostegno
al bilancio non è più applicabile.
c) La cooperazione con l’OMS, già importante, potrebbe essere ulteriormente rafforzata grazie ai suoi uffici nazionali, quando
sarà possibile.
80
RACCOMANDAZIONI SULLA
TEMPESTIVITÀ E SULLA PREVEDIBILITÀ
N. 4: La Commissione sta attualmente
valutando con UNAIDS come migliorare le
capacità dei paesi nella lotta contro l’AIDS
(sviluppo e attuazione di un piano d’azione
di «creazione delle capacità»).
N. 5: Nell’ambito del decimo FES, la Commissione sta cercando di rendere il suo
sostegno generale al bilancio più prevedibile attraverso l’avvio di contratti OSM
nei paesi efficienti. La Commissione ritiene
che la minaccia di sospendere i pagamenti
costituisca un incentivo per conservare
l’ammissibilità: questa sarebbe messa in
pericolo se fosse automatico il ricorso
a strumenti alternativi per preservare il
flusso di finanziamenti. La necessità di evitare di punire inutilmente i poveri, tuttavia,
è uno dei fattori chiave che determinano le
decisioni della Commissione nell’ambito di
questo approccio caso per caso.
79.
La Commissione accoglie favorevolmente il
fatto che la Corte abbia riconosciuto che il
sostegno generale al bilancio possa costituire uno strumento importante per sostenere politiche sanitarie migliori. Tuttavia la
Commissione fa notare che l’efficacia del
sostegno generale al bilancio viene valutata in modo migliore sul lungo termine dal
momento che occorre tempo per ottenere
risultati a livello nazionale. Servono infatti
miglioramenti in ampi sistemi e dunque tali
risultati non possono essere confrontati con
i progressi realizzati in gruppi di popolazione
più piccoli e specifici. Nell’ambito dell’attuazione del decimo FES vengono individuati
ulteriori miglioramenti, grazie all’introduzione di contratti OSM e all’uso preferenziale
dell’SBS per la realizzazione del sostegno
settoriale programmato. La Commissione
continua i suoi sforzi per aumentare l’efficacia dei suoi strumenti di sostegno al bilancio
(anche attraverso l’utilizzo sempre maggiore
di indicatori disaggregati a livello di regioni
più povere, aree marginali o genere).
80.
L’impostazione del progetto — come progetto autonomo o come modalità di attuazione di un programma di sostegno alla
politica settoriale — continuerà a essere un
elemento importante del sostegno comunitario al settore sanitario. La Commissione
cerca costantemente di migliorare la selezione di progetti plurinazionali.
81.
L’implicazione delle delegazioni dipende
altresì dalla loro capacità su questioni
settoriali.
Facendo seguito alla relazione della Corte
è stato creato uno specifico gruppo interservizi per definire le azioni che la Commissione
dovrebbe attuare a livello nazionale per assicurare un utilizzo più efficiente delle risorse
finanziarie del Fondo mondiale.
81
ALLA GESTIONE E ALL’EFFICACIA
DEGLI STRUMENTI
N. 6: La Commissione è impegnata a utilizzare nella maggiore misura possibile l’SBS
per interventi sanitari in settori centrali
e non centrali quando le condizioni lo consentono. Per quanto riguarda le sue linee
guida di programmazione, la Commissione
ritiene che il GBS sia complementare agli
interventi in settori centrali, anche quando
questi sono attuati attraverso l’SBS.
N. 7: a) La Commissione continuerà i suoi
sforzi per utilizzare gli indicatori di performance GBS e i collegamenti tra GBS e dialogo
settoriale (ivi comprese le revisioni settoriali congiunte e il dialogo continuo dove vi
è uno SWAp) in modo da incoraggiare i paesi
a ottenere i loro OSM sanitari e altri obiettivi
in maniera sostenibile. Questo comporterà
l’utilizzo di quello che ciascun paese ritiene
possa essere la combinazione più adeguata
tra indicatori di risultati e risorse (quali le
quote di bilancio e i tassi di esecuzione).
Nelle operazioni di sostegno generale al
bilancio può essere inclusa una funzione di
assistenza tecnica per rispondere ai bisogni
specifici relativi ai settori con indicatori GBS
(per es. i sistemi informativi sanitari).
b) A livello settoriale le revisioni annuali si
basano generalmente sull’attuazione della
politica settoriale e sull’esecuzione del
bilancio settoriale. Vengono altresì presi in
considerazione, laddove disponibili, le revisioni relative ai risultati della spesa pubblica
nonché i controlli sulla spesa. Dei 22 paesi
dell’Africa subsahariana che hanno attuato
periodicamente il GBS comunitario nell’ambito del nono FES, 14 svolgono regolarmente
revisioni del settore sanitario congiunte.
I risultati delle stesse vengono poi presi in
considerazione nel corso della revisione
annuale congiunta del GBS. Nei restanti paesi
questi vengono progressivamente sviluppati
e incoraggiati nel contesto del dialogo GBS.
Tuttavia la Commissione preferirà generalmente l’utilizzo del GBS e di una qualsiasi
salvaguardia collegata come mezzo per
rafforzare componenti più sistemiche della
gestione finanziaria pubblica del partner
nonché per creare capacità nell’area della
gestione delle risorse umane. In questo modo
preferirebbe rafforzare le capacità degli
organi di responsabilità nazionale a eseguire
revisioni come quelle suggerite piuttosto che
a svolgerle direttamente. Tale approccio può
potenzialmente massimizzare l’impatto del
GBS, riduce i rischi di sovraccaricare lo strumento e include un progetto più adeguato ai
molteplici obiettivi del GBS.
c) Vedi sopra [punto b) del presente riquadro].
d) Nei limiti generali del suo bilancio destinato alle risorse umane e nel contesto in
evoluzione di divisione dei compiti, la Commissione farà il possibile per migliorare la
qualità dei contributi al dialogo nel settore
sanitario come suggerito in precedenza.
e) La Commissione si preoccupa costantemente di migliorare gli indicatori utilizzati
nelle sue operazioni di sostegno al bilancio.
N. 8: La Commissione ha deciso di creare uno
specifico gruppo interservizi con i seguenti
compiti:
1) definire il ruolo e le responsabilità che
una delegazione comunitaria dovrebbe
avere in relazione al Fondo mondiale (per
es. partecipazione al meccanismo di coordinamento nazionale, attività di relazione
ecc.). Possono essere identificati diversi tipi
di delegazioni secondo criteri quali, per
esempio, il livello di prevalenza di HIV nel
paese, il fatto che la «sanità» sia o non sia
un settore centrale nel documento strategico nazionale ecc.;
2) scoprire come le delegazioni porteranno
a termine i loro nuovi compiti tenuto conto
delle risorse limitate di cui dispongono;
3) determinare come le delegazioni possono
essere sostenute dai servizi centrali e come
sia la DG DEV che la DG AIDCO coopereranno
per svolgere la loro attività di assistenza
alle delegazioni.
Inoltre la Commissione sta attualmente
valutando con UNAIDS come migliorare la
capacità dei paesi nella lotta contro l’AIDS
(sviluppo e attuazione di un piano d’azione
di «creazione delle capacità»).
82
N. 9: Sebbene il progetto (come approccio
o modalità di attuazione di un programma
di sostegno alla politica settoriale) non costituisca la forma preferita a livello comunitario di attuazione degli aiuti, è chiaro che
i progetti rimangono ancora uno strumento
importante per portare a termine l’assistenza allo sviluppo. Per esempio una prima
valutazione delle assegnazioni iniziali ai
programmi indicativi nazionali del decimo
FES/dotazione A dei paesi dell’Africa subsahariana (Sud Africa escluso) mostra che il
sostegno al bilancio (ivi compresi GBS e SBS)
rappresenta circa il 48 % degli importi stanziati sinora. Il 52 % restante verrà poi speso
essenzialmente attraverso progetti e programmi destinati. Tuttavia la Commissione
non è d’accordo con la raccomandazione di
utilizzare il sostegno ai progetti per «fornire
assistenza sanitaria nelle regioni più povere
non adeguatamente coperte da servizi di
assistenza sanitaria» giacché in almeno 30
paesi in via di sviluppo l’accesso ai servizi
sanitari è limitato. Ma la risposta adeguata
alla sfida è rappresentata da APS sanitari
sufficienti, prevedibili e allineati piuttosto
che dal proposto finanziamento delle ONG.
82.
La Commissione migliorerà ulteriormente il
modo in cui cerca di sfruttare le sinergie tra
i suoi interventi, a iniziare dalla revisione
continua delle guide sanitarie.
83.
Per sostenere l’attuazione di programmi settoriali, la Commissione nel 2007 ha aggiornato le sue linee guida del 2003 sul sostegno
comunitario ai programmi settoriali e ha
organizzato una serie completa di attività
di formazione collegate a questa modalità
di attuazione. Ha inoltre avviato e gestito
insieme alla Danimarca e ai Paesi Bassi il
programma di apprendimento congiunto
sugli approcci settoriali, un’iniziativa molto
ben considerata dalla comunità donatrice.
La Commissione continuerà a sostenere la
creazione e l’attuazione di programmi settoriali, direttamente nei paesi in cui la sanità
è parte della sua strategia di cooperazione,
indirettamente attraverso la valutazione
della performance GBS e altrove attraverso
processi di revisione congiunta.
ALL’UTILIZZO COERENTE
DEGLI STRUMENTI
N. 10: a) Alla luce dell’esperienza accumulata, la Commissione valuterà se occorre
rivedere le indicazioni su quando utilizzare
il GBS e l’SBS e come utilizzarli entrambi al
meglio, indicazioni attualmente contenute
nelle linee guida dalla Commissione per la
programmazione, GBS e SBS.
b) La guida sull’utilizzo specifico dei vari
strumenti collegati al settore sanitario (ivi
compresi i progetti), nonché sul loro utilizzo congiunto, sarà rivista nelle «linee
guida sulla programmazione sanitaria».
Queste ultime sono attualmente in fase di
aggiornamento per prendere nella dovuta
considerazione gli sviluppi più ampi degli
strumenti esistenti a livello comunitario
(per es. i contratti OSM).
c) Il gruppo interservizi della Commissione
che si occupa della cooperazione con il
Fondo mondiale cercherà di trovare una
maggiore complementarità con il Fondo
stesso tenendo in considerazione questioni
di prevedibilità in relazione a operazioni
del Fondo mondiale e tempistiche differenti
per le operazioni della Commissione e del
Fondo mondiale.
N. 11: La Commissione è impegnata a utilizzare l’SBS come modalità di attuazione
preferita per gli interventi sanitari allorquando, per esempio, esiste una politica
settoriale ben definita.
N. 12: La Comunità continuerà a sostenere
la creazione e l’attuazione di programmi
settoriali, direttamente nei paesi in cui
la sanità è parte della sua strategia di
cooperazione, indirettamente attraverso
la valutazione della performance GBS
e altrove attraverso processi di revisione
congiunta.
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 10/2008
L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee
2009 — 82 pagg. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-098-4
doi: 10.2865/23898
Come procurarsi le pubblicazioni dell’Unione europea
Pubblicazioni gratuite:
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presso le rappresentanze o delegazioni della Commissione europea. È possibile
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•
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le loro coordinate consultando il sito http://ec.europa.eu o inviando
un fax al numero +352 2929-42758.
CE AI SER VIZI SANITARI NELL’AFRICA SUBSAHARIANA ESAMINA LE RISORSE
UMANE E FINANZIARIE ASSEGNATE AL SE T TORE SANITARIO PER STABILIRE SE
RISPECCHINO GLI IMPEGNI DELLA POLITICA COMUNITARIA IN QUESTO CAMPO E
QJ-AB-08-010-IT-C
LA RELAZIONE SPECIALE CONCERNENTE L’AIUTO ALLO SVILUPPO FORNITO DALLA
SE LA COMMISSIONE ABBIA ACCELERATO L’ATTUAZIONE DELL’AIUTO E UTILIZZATO
I VARI TIPI DI FINANZIAMENTO IN MODO EFFICACE. LA RELAZIONE CONTIENE
UNA SERIE DI RACCOMANDAZIONI VOLTE AD ACCRESCERE L’EFFICACIA DELL’AIUTO
COMUNITARIO NEL CONTRIBUIRE AL MIGLIORAMENTO DEI SER VIZI SANITARI
NELL’AFRICA SUBSAHARIANA.
ISBN 978-92-9207-098-4

l`aiuto allo sviluppo fornito dalla ce ai servizi sanitari nell`africa

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