2013 I fondi strutturali e la nuova politica di

I Fondi strutturali e la nuova politica di coesione
nella programmazione 2007 - 2013
Consiglio regionale del Veneto
Commissione Speciale Rapporti Comunitari
-novembre 2006 -
1
a cura di:
dott.ssa Arianna Zanon, ufficio Rapporti Comunitari
con la collaborazione del Sig. Piero Pegoraro, segreteria Commissione Rapporti
Comunitari
coordinamento:
dott. Roberto Valente, dirigente segreteria Prima Commissione consiliare
2
SOMMARIO
1.
Introduzione
4
Le tappe dell’evoluzione dei fondi strutturali
8
1.1. La nascita della politica regionale
8
1.2. L’Atto Unico Europeo e la riforma dei fondi strutturali del 1988
9
1.3
La programmazione comunitaria 1988-1993
10
1.4. La programmazione comunitaria 1994-1999
12
1.5. La programmazione 2000-2006 (agenda 2000)
13
1.6. Obiettivi e Iniziative comunitarie nel periodo 2000 - 2006
14
1.7. Programmi riguardanti la Regione Veneto nel periodo 2000 – 2006
17
2.
La riforma della politica di coesione e i nuovi regolamenti
23
2.1. I punti chiave della nuova programmazione 2007-2013: strategia,
decentramento, semplificazione
24
2.2. Le novità riguardanti il FSE, il FESR e il fondo di coesione
28
2.3. Regolamento per i Gruppi europei di cooperazione transfrontaliera
30
2.4. Specificità territoriali
30
3.
31
I nuovi obiettivi
3.1. Obiettivo Convergenza (FESR, FSE, Fondo di coesione)
31
3.2. Obiettivo Competitività regionale e occupazione (FESR, FSE)
32
3.3. Obiettivo Cooperazione territoriale europea (FESR)
34
4
37
Le fasi del processo di programmazione
4.1. Le prospettive finanziarie della UE per il periodo 2007-2013
37
4.2. Le linee Guida per la scrittura del Quadro Strategico Nazionale per la 39
politica di coesione 2007-2013
4.3. Il Documento strategico Regionale del Veneto
40
4.4. Il Quadro Strategico Nazionale (QSN)
41
4.5.
Orientamenti strategici in materia di coesione 2007-2013
44
Fonti e riferimenti bibliografici
45
3
INTRODUZIONE
Il 6 settembre 2006 sono state pubblicate sulla Gazzetta ufficiale
dell’Unione europea le cinque decisioni della Commissione relative ai Fondi
strutturali per il nuovo periodo di programmazione 2007-2013, che
definiscono l’elenco degli Stati membri e delle regioni ammessi a
beneficiare del finanziamento dei Fondi e la ripartizione degli stanziamenti
per Stato.
I documenti segnano un altro passo del processo che porterà alla
definizione dei diversi programmi che permetteranno l'impiego delle risorse
che l'Unione europea ha stanziato per la nuova politica regionale, a partire dal
1° gennaio 2007.
Il periodo 2007-2013 rappresenta il quarto ciclo di programmazione, con
riferimento al quale le Regioni europee sono chiamate a definire, secondo un
metodo ormai consolidato, proposte di utilizzo dei fondi europei che la
Commissione europea dovrà esaminare ed approvare.
L'accordo definitivo sulle prospettive finanziarie ha fissato in circa 308
miliardi di euro le risorse di fondi strutturali che l'UE dispiegherà sul territorio
europeo, perseguendo i tre grandi obiettivi fissati dalla Commissione:
"Convergenza", volto alla crescita delle regioni con un PIL inferiore al 75% della
media comunitaria; "Competitività e Occupazione", finalizzato al supporto
delle Regioni fuori dall'obiettivo Convergenza per avviare, mantenere o
rafforzare la competitività, l'attrattività e l'occupazione; "Cooperazione
territoriale", a sostegno di programmi di cooperazione transfrontaliera,
transnazionale ed interregionale.
La maggior parte delle azioni finanziate dai Fondi dovrà poi essere
collegata con la strategia di Lisbona1, che fa riferimento alla ricerca ed allo
1
La strategia elaborata dai Capi di Stato e di Governo al Consiglio europeo straordinario di Lisbona (23 24 marzo 2000) mira ad un “economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in
grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti e una maggiore coesione
sociale”. Essa si basa su tre pilastri fondamentali:• un approccio microeconomico che predispone il
passaggio verso un'economia e una società basate sulla conoscenza, migliorando le politiche in materia di
società dell'informazione e di R&S, nonché accelerando il processo di riforma strutturale ai fini della
competitività e dell'innovazione e completando il mercato interno;• una politica sociale attiva che mira a
modernizzare il modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l'esclusione sociale; •
una visione macroeconomica coerente con il Trattato che si impegna a sostenere il contesto economico
sano e le prospettive di crescita favorevoli applicando un adeguato policy-mix.
4
sviluppo
tecnologico,
all'innovazione
e
imprenditorialità,
alla
società
dell'informazione, ai trasporti, alle fonti di energia rinnovabile, alla protezione
dell'ambiente, alle politiche del mercato del lavoro e delle risorse umane.
Complessivamente per i tre nuovi obiettivi all'Italia sono state assegnate
risorse pari a circa 26,2 miliardi di euro. A livello regionale, solo Campania,
Puglia, Calabria e Sicilia sono ammesse a beneficiare dei finanziamenti dei
Fondi nell'ambito dell'obiettivo "Convergenza" (la Basilicata a titolo transitorio
e specifico); le restanti Regioni sono ammesse a beneficiare dei finanziamenti
nell'ambito dell'obiettivo "competitività regionale ed occupazione (la Sardegna
a titolo transitorio e specifico); tutte rientrano nell’obiettivo "Cooperazione".
L’obiettivo che interesserà il Veneto è dunque quello Competitività e
occupazione, per il quale, ad oggi, si stima uno stanziamento indicativo per
l’Italia pari a 4.540 milioni di euro. Il Veneto dovrebbe poter beneficiare di
circa un 10,6%, pari, quindi, a circa 480 milioni di euro.
Gli orientamenti mirano a garantire l'equilibrio fra i due obiettivi, della
coesione territoriale e della strategia per la crescita e l’occupazione. Per
questo è stata riconosciuta l’impossibilità di adottare un approccio unico e
standardizzato per i nuovi programmi.
Al momento, è ancora in atto il negoziato fra l'Amministrazione centrale
e le Regioni per la definizione delle risorse destinate a ciascuna regione
italiana nell'ambito dell'obiettivo Competitività/Occupazione, ma è stato
raggiunto un accordo che prevede la messa a disposizione di risorse da parte
dell'Amministrazione centrale per diminuire l'impatto della diminuzione di
quelle comunitarie rispetto al precedente periodo 2000-2006.
Il Consiglio dell'Unione europea ha adottato, il 6 ottobre 2006, una
decisione sugli Orientamenti strategici comunitari in materia di coesione che
definiscono per il periodo 2007-2013 princìpi e priorità della politica di
coesione e suggeriscono strumenti per permettere alle regioni europee di
sfruttare la dotazione stanziata ai programmi nazionali e regionali per il
prossimo settennato.
In base a tali orientamenti, le autorità nazionali elaboreranno le
rispettive priorità e i piani strategici nazionali per il periodo 2007-2013, i
cosiddetti “Quadri strategici di riferimento nazionali” (QSRN). Conformemente
5
alla strategia di Lisbona rinnovata, i programmi cofinanziati dalla politica di
coesione dovrebbero tendere ad orientare le risorse per il conseguimento di tre
obiettivi prioritari:
- incrementare l’attrattiva degli Stati membri, delle regioni e delle città
migliorandone l’accessibilità, garantendo una qualità e un livello di servizi
adeguati e tutelandone le potenzialità ambientali;
- promuovere l’innovazione, l’imprenditorialità e la crescita dell’economia
basata sulla conoscenza favorendo la ricerca e l’innovazione, incluse le nuove
tecnologie dell’informazione e della comunicazione;
- creare posti di lavoro più numerosi e qualitativamente migliori attirando un
maggior numero di persone sul mercato del lavoro o verso la creazione di
imprese,
migliorando
l’adattabilità
dei
lavoratori
e
delle
aziende
e
incrementando gli investimenti in capitale umano.
In Italia la proposta tecnico-amministrativa di QSN è stata messa a punto
attraverso una complesso ed articolato lavoro coordinato dal Dipartimento
Politiche per la coesione del Ministero per lo Sviluppo economico.
Le Regioni italiane poi, sulla base di una "Intesa" sancita in Conferenza
Unificata Stato/Regioni hanno avviato la predisposizione di singoli "Quadri
strategici regionali", nei quali vengono descritte e motivate le priorità locali.
Tali documenti costituiscono la base per la definizione del QSN, che a sua volta
sarà attuato dai singoli Programmi Operativi regionali o settoriali.
Il Documento Strategico Regionale approfondisce l’analisi del contesto
regionale e gli scenari previsti e, sulla base della programmazione regionale
generale e di settore, propone degli obiettivi per quanto riguarda innovazione
e società dell’informazione, mobilità, occupazione e accessibilità, ambiente,
cooperazione territoriale europea.
La bozza di Documento Strategico Regionale è stata presentata al Tavolo
di Partenariato del 18.10.2005 e successivamente adottata dalla Giunta
regionale con deliberazione n. 4337 del 30.12.2005.
Successivamente è stato predisposto un contributo di analisi conoscitiva
per la predisposizione del Documento Strategico Regionale relativo al Quadro
Territoriale Infrastrutturale, presentato al Tavolo di Partenariato del
6
14.03.2006 e approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 1149 del
18.04.2006.
Nel contesto italiano, le Regioni che rientrano nella Priorità
“Convergenza” (ex Ob.1) sono Calabria, Campania, Puglia e Sicilia;
le Regioni Basilicata e Sardegna sono, rispettivamente, phasing out
dalla
Priorità
“Convergenza”
e
phasing
in
nella
Priorità
“Competitività e Occupazione”; tutte le altre Regioni sono
collocate nella Priorità “Competitività e Occupazione”.
7
1. Le tappe dell’evoluzione dei fondi strutturali
1.1. La nascita della politica regionale
I Fondi strutturali sono strumenti finanziari gestiti dalla Commissione europea
per riequilibrare e ridistribuire le risorse all’interno del territorio europeo e di
raggiungere la coesione economica e sociale di tutte le regioni dell'Unione e la
riduzione del divario tra quelle più avanzate e quelle in ritardo di sviluppo.
I Trattati istitutivi delle Comunità europee non riconoscevano esplicitamente la
necessità di
una politica regionale comunitaria, in quanto inizialmente il
divario economico e sociale tra le diverse aree non era avvertito come una
delle questioni politiche più rilevanti.
La strategia regionale volta alla riduzione delle disparità regionali è nata
all’inizio degli anni ’70 con l’istituzione da parte della Commissione europea
del FESR (regolamento n. 724/75) a seguito delle sollecitazioni e degli impegni
assunti dai Capi di Stato e di Governo nel vertice di Parigi nel 1972 in occasione
dell’adesione alla Comunità di Danimarca, Irlanda e Regno Unito.
La prima programmazione operata sulla base del FESR copriva il triennio 19751977 e le risorse finanziarie messe a disposizione erano pari a circa al 4% del
bilancio comunitario, da ripartire negli allora nove Stati membri della
Comunità.
Sebbene fosse possibile utilizzare altri strumenti di intervento regionale
stabiliti dal Trattato di Roma, quali il Fondo sociale europeo (FSE)2 e la Banca
Europea per gli Investimenti (BEI), il Fondo europeo di sviluppo regionale era
sicuramente il più importante strumento di intervento. Doveva affiancare le
azioni nazionali intervenendo unicamente nelle zone identificate dagli Stati
membri in applicazione dei rispettivi regimi di aiuti a finalità regionale; aveva
il fine di correggere i principali squilibri regionali della Comunità, in
particolare quelli risultanti dalla prevalenza delle attività agricole, dalle
riconversioni e ristrutturazioni industriali e da una sottoccupazione di tipo
strutturale; operava essenzialmente attraverso contributi a fondo perduto agli
investimenti, tanto in favore delle attività produttive quanto per la
2
Fondo sociale europeo, che eroga finanziamenti per le azioni di formazione e di lotta alla
disoccupazione, (sistemi di istruzione, formazione professionale, finanziamenti per le
assunzioni).
8
realizzazione di infrastrutture pubbliche, purché connesse alle attività
produttive.
La gestione degli stanziamenti del FESR, inizialmente assegnata ai soli Stati
membri, venne in parte attribuita alla Commissione europea in modo da
consentire un controllo sulle politiche nazionali. con il Regolamento n. 214/79,
poi riformato nel 1984.
1.2. L’Atto Unico Europeo e la riforma dei Fondi Strutturali del 1988
Con l’approvazione dell’Atto Unico Europeo (AUE) nel 1986 la Comunità diede
un forte impulso al processo di integrazione, ponendo le basi per una prima
riforma dei Fondi strutturali.
Il principale obiettivo dell’AUE, ossia la realizzazione di un mercato unico, non
poteva infatti prescindere dalla correzione dei principali squilibri regionali
esistenti nella Comunità, e dall’adeguamento strutturale delle regioni in
ritardo di sviluppo.
Per favorire l’integrazione economica occorreva intensificare gli sforzi
finanziari destinati alla coesione economica e sociale. Fu così che, su proposta
del Presidente della Commissione, Jacques Delors, i capi di Stato e di governo
adottarono un piano d'azione che consentirà di raddoppiare le risorse
finanziarie dei Fondi strutturali tra il 1987 e il 1992.
Ciò consentì l’avvio nel 1988 della prima riforma dei Fondi strutturali, in base
alla quale furono emanati un Regolamento quadro n. 2052, che enunciava le
missioni dei fondi e definiva i principi base del loro funzionamento; un
regolamento di coordinamento, il n. 4253, che prevedeva un approccio
integrato attraverso una gestione maggiormente sinergica delle risorse e un
regolamento di applicazione per ognuno dei tre fondi: 4254/88/CEE (FESR),
4255/88/CEE (FSE), 4256/88/CEE (FEAOG - Sezione Orientamento).
La riforma sancì inoltre l’introduzione dei quattro principi fondamentali sui
quali si basano Fondi strutturali: concentrazione, partnership, addizionalità,
e programmazione. Introdotti con l’Atto Unico Europeo nel 1986, sono stati in
seguito inseriti dal Trattato sull’UE del 1992 all’interno del più generale
principio di sussidiarietà, secondo il quale le decisioni devono venire assunte al
livello di governo più vicino al cittadino.
9
Il
principio
della
concentrazione
ha
varie
sfumature.
Si
parla
di:
concentrazione tematica su obiettivi prioritari al fine di evitare una dispersione
delle azioni; concentrazione geografica su regioni o zone maggiormente in
difficoltà; concentrazione finanziaria all’interno della dotazione decisa dalla
Commissione per ciascun obiettivo prioritario al fine di concentrare i
finanziamenti sulle regioni maggiormente in difficoltà.
Il principio della partnership comporta una cooperazione strettissima tra la
Commissione, gli Stati membri e le altre autorità competenti a livello
nazionale, ma anche regionale e locale per assicurare il coinvolgimento
nell’azione comunitaria di tutti gli operatori interessati in tutti gli stadi
dell’elaborazione, così da garantire unitarietà e coerenza agli interventi e
massimizzare l’impatto socioeconomico, con la conseguenza di ottenere una
maggiore incisività dell’azione comunitaria. In tale contesto andò via via
assumendo sempre più importanza il ruolo svolto dalle autorità regionali e
dagli operatori locali.
Il
principio
dell’addizionalità
definisce
l’intervento
comunitario
come
complementare e non sostitutivo a quello nazionale ed è volto ad evitare che
le risorse dei Fondi strutturali vengano semplicemente a sostituirsi agli aiuti
nazionali; esse devono invece avere carattere aggiuntivo rispetto alle risorse
pubbliche nazionali destinate ai medesimi obiettivi.
Il principio della programmazione consiste nell’elaborazione di programmi di
sviluppo
pluriennali,
mediante
un
processo
decisionale
condotto
in
partenariato che prevede quattro fasi principali: 1. pianificazione e
individuazione dei bisogni dello Stato membro da esprimere in piani
pluriennali; 2. programmazione delle attività da svolgere e della strategia per
attuarle tramite l’elaborazione di un Quadro comunitario di sostegno10 (QCS);
3. attuazione del QCS; 4. fase di sorveglianza, valutazione e controllo
dell’attuazione del QCS.
1.3. La programmazione comunitaria 1988-1993
In base ai principi indicati dalla riforma dei fondi strutturali, la sua prima
programmazione comunitaria per il 1988-1993 fissò 5 obiettivi prioritari:
10
• Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in
ritardo di sviluppo (finanziato da FESR, FSE, FEAOG);
• Ob. 2: riconvertire le regioni e le zone in declino industriali (finanziato da
FESR, FSE);
• Ob. 3: combattere la disoccupazione di lunga durata (finanziato dal FSE);
• Ob. 4: facilitare l'inserimento professionale dei giovani (finanziato dal FSE);
• Ob. 5: Suddiviso in 5a): promuovere un più veloce adattamento delle
strutture agricole (finanziato da FSE, FEAOG – Orientamento) e 5b): favorire lo
sviluppo delle zone rurali con basso livello di sviluppo socioeconomico
(finanziato da FSE, FEAOG – Orientamento).
Dopo cinque anni dalla sua entrata in vigore la nuova regolamentazione fu
sottoposta a revisione. In questo modo fu anche possibile controllare l’utilizzo
dei contributi dei Fondi strutturali e valutare il grado di realizzazione e
attuazione a livello nazionale e locale dei compiti assunti nei confronti della
Comunità. Infatti, uno dei maggiori problemi riscontrati anche dopo l’adozione
della nuova disciplina dei Fondi strutturali, consisteva nel fatto che molte
risorse stanziate rimanevano inutilizzate a causa soprattutto dell’incapacità
delle autorità degli Stati membri o degli altri enti preposti alla gestione, ad un
corretto e completo utilizzo dei contributi.
Nel 1993, cioè al termine del periodo prefissato, la Commissione apportò
alcune modifiche all’impianto operativo dei Fondi strutturali. Con il documento
noto come Pacchetto Delors II la Commissione sottolineò la validità di fondo
dei principi che avevano ispirato la riforma del 1988, ma fece emergere anche
la necessità di apportare dei miglioramenti nella semplificazione delle
procedure, nella trasparenza e nel controllo finanziario. Inoltre si era posta
l’esigenza di adeguare i programmi comunitari alle mutate realtà economiche
e sociali, per cui il processo di modifica dei regolamenti comunitari fu
condizionato anche dall’ingresso nell’Unione dei Länder della ex Germania
Democratica e dall’acuirsi di crisi economiche in alcune zone industriali della
Francia e del Regno Unito.
La normativa esistente venne quindi nuovamente modificata nel 1993 con il
regolamento n. 2081. Vennero rafforzati i quattro principi di: concentrazione
delle risorse su un numero limitato di obiettivi e nelle aree più svantaggiate
11
sotto il profilo socio-economico; partnership (che doveva ora operare in
corrispondenza
di
tutte
le
fasi
operative
degli
interventi,
dalla
programmazione alla valutazione ex post); addizionalità (vennero adottati
degli indicatori statistici destinati a consentire il controllo del mantenimento
dell’ammontare di spesa a finalità strutturale ad un livello almeno pari a
quello precedente) e programmazione (modificato in modo sostanziale
attraverso il metodo di intervento per programmi). Infine, venne modificato
l’elenco delle regioni destinatarie degli interventi, con l’intento di conferire
una maggiore elasticità nella determinazione dei criteri di ammissibilità, pur
tenendo presente il principio della concentrazione geografico.
1.4. La programmazione comunitaria 1994-1999
Gli obiettivi della programmazione comunitaria 1994-1999 fissati sulla base
della riforma furono i seguenti:
• Ob. 1: Sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di
sviluppo, comprese le aree rurali. Esso interessava il 26% della popolazione
comunitaria e ad esso erano destinati oltre 2/3 dei finanziamenti;
• Ob. 2: Riconversione delle regioni (o di parte di esse) gravemente colpite dal
declino industriale. Esso interessava il 16,4% della popolazione comunitaria e
ad esso era destinato l’11% dei mezzi finanziari complessivi;
• Ob. 3: Lotta alla disoccupazione di lunga durata; inserimento professionale
dei giovani; integrazione delle persone minacciate di esclusione dal mercato
del lavoro (questo obiettivo ingloba i precedenti ob. 3 e 4). Ad esso era
destinato il 9,4% delle risorse totali: i giovani disoccupati rappresentavano il
1,3% della popolazione comunitaria, mentre i disoccupati di lungo periodo il
2,4%;
• Ob. 4: adattamento dei lavoratori ai mutamenti industriali ed all’evoluzione
dei sistemi di produzione. A questo obiettivo era destinato il 1,6% del totale
delle risorse;
• Ob. 5a: Adeguamento delle strutture agricole (nell’ambito della riforma della
PAC); ristrutturazione del settore della pesca. A questo obiettivo era dedicato
il 4,4% delle risorse complessive;
12
• Ob. 5b: Promozione dello sviluppo e adeguamento strutturale delle zone
rurali. Il 5% del totale dei finanziamenti era destinato a questo obiettivo, che
copriva l’8,8% della popolazione comunitaria;
• Ob. 6 (a partire dal 1995, cioè dal momento dell’atto di adesione di Austria,
Finlandia e Svezia): aree a bassa densità di popolazione. Esso, coinvolgendo
solo lo 0,4% degli abitanti della Comunità, comprendeva lo 0,5% delle risorse
finanziarie complessive.
In questo periodo di programmazione al FESR furono destinati 80,5 miliardi di
Ecu. I Paesi che maggiormente beneficiarono di tale Fondo furono Spagna
(24,1%), Italia (15,2%), Grecia e Portogallo (entrambi con il 12,4%), ai quali si
aggiunse la Germania (12,2%) dopo l’unificazione avvenuta nel 1989. Il FSE ha
rappresentato il 30% circa degli interventi strutturali della Comunità, contro il
31% del periodo precedente, destinando la maggior parte dei fondi alla Spagna
(20%) e alla Germania (poco meno del 16%).
1.5. La Programmazione 2000-2006 (Agenda 2000)
Il Consiglio europeo, riunitosi a Berlino il 24 e 25 marzo 1999, approvò
l’accordo politico sul pacchetto “Agenda 2000”, che definisce le prospettive
finanziarie per il periodo 2000-2006 e il progetto di regolamentazione sugli
aiuti strutturali, sulla politica agricola comune e sugli strumenti di preadesione
dei Paesi candidati, dando così il via alla riforma dei Fondi strutturali, che
segnò l’avvio della vera e propria politica di coesione economica e sociale.
Agenda 2000 stabilì tra le altre, le seguenti principali finalità della Comunità:
sviluppo
armonioso
e
duraturo
delle
attività
economiche;
sviluppo
dell'occupazione; tutela e il miglioramento dell'ambiente; eliminazione delle
ineguaglianze; promozione della parità tra uomini e donne.
Essa diede origine a una ventina di testi di legge riguardanti settori prioritari
nei quali si ravvisano le seguenti esigenze:
• proseguire le riforme agricole nell'intento di stimolare la competitività
europea, integrare maggiormente le considerazioni ecologiche, garantire agli
agricoltori redditi equi, semplificare la normativa giuridica e decentrarne
l'applicazione;
13
• accrescere l'efficacia dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione
concentrando maggiormente le azioni sotto il profilo tematico e geografico e
migliorandone la gestione;
• potenziare la strategia di preadesione dei Paesi candidati mediante due nuovi
dispositivi finanziari: lo strumento strutturale di preadesione (ISPA), destinato
a migliorare le infrastrutture di trasporto e di salvaguardia dell'ambiente, e lo
strumento agricolo di preadesione (SAPARD), per favorire l'adeguamento a
lungo termine del settore agricolo e delle zone rurali nei Paesi candidati;
• adottare un nuovo quadro finanziario per il periodo 2000-2006, per
consentire all'Unione di affrontare le principali sfide, l'allargamento in
particolare, rispettando al tempo stesso la disciplina di bilancio.
La riforma dei Fondi strutturali si concretizzò nella semplificazione nella
programmazione e nella gestione dei Fondi strutturali, nella riduzione del
numero degli obiettivi e nella revisione di alcuni criteri di eleggibilità e nel
rafforzamento del principio di concentrazione. Il numero dei Fondi strutturali e
l’incidenza delle risorse destinate in rapporto al PIL europeo ad essi destinate
restò invariato e ad essi si aggiunse un nuovo fondo per la pre-adesione dei
nuovi Paesi entranti.
Il Regolamento (CE) n. 1260/1999 recante disposizioni generali sui Fondi
strutturali stabilì che la politica strutturale della Comunità europea è volta a
promuovere uno sviluppo armonioso, equilibrato e duraturo delle attività
economiche; lo sviluppo dell’occupazione e delle risorse umane; la tutela e il
miglioramento dell’ambiente, l’eliminazione delle ineguaglianze, nonché la
promozione della parità tra uomo e donna.
Per realizzare il principio una maggiore concentrazione la Comunità ha quindi
ridotto a tre i sette obiettivi prioritari della programmazione 1994-1999, ha
ridotto il numero delle Iniziative comunitarie da 13 a 4, e ha riconfermato il
ruolo del Fondo di coesione.
1.6. Obiettivi e Iniziative comunitarie nel periodo 2000 - 2006
I programmi di iniziativa nazionale e regionale, elaborati secondo i piani di
sviluppo presentati dagli Stati membri o dalle loro regioni di concerto con la
14
Commissione, prevedevano per il periodo 2000-2006, la concentrazione delle
risorse su zone e priorità raggruppate in base ai seguenti obiettivi:
► Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle
regioni in ritardo di sviluppo. Le regioni ammissibili all'Obiettivo 1 sono le
regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria. La
dotazione 2000-2006 per le regioni Obiettivo 1 è di 22,122 miliardi di euro
(42.823 miliardi di lire) contro i 16,195 miliardi di euro per il periodo 19941999. I 2/3 delle azioni dei Fondi strutturali sono adottate in relazione
all’obiettivo 1. I fondi di finanziamento per interventi rientranti in questo
obiettivo sono il FESR, il FSE, il FEAOG – sezione Orientamento, lo SFOP. A
questo obiettivo è destinato il 69,7% dei Fondi strutturali.
► Obiettivo 2: favorire la riconversione economica e sociale delle zone in
difficoltà strutturale. Tali zone sono suddivise in quattro tipi: industriali,
rurali, urbane e dipendenti dalla pesca. La ripartizione degli stanziamenti
dell'Obiettivo 2 fra gli Stati membri è stata effettuata esclusivamente sulla
base della popolazione ammissibile: si è quindi deciso di considerare che ogni
abitante di zona ammissibile beneficerebbe di un tasso di aiuto identico, pari a
41,4 euro (valore 1999) all'anno. I fondi di finanziamento per interventi
rientranti in questo obiettivo sono il FESR, il FSE, il FEAOG. A questo obiettivo
è destinato l’11,5% dei Fondi strutturali.
► Obiettivo 3: favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche
di istruzione, formazione e occupazione. Tutto il territorio dell'Unione
europea, tranne le regioni ammissibili all'obiettivo 1, sono eleggibili a
finanziamenti. Esso si inquadra nella strategia europea per l'occupazione e
funge da quadro di riferimento per tutte le azioni a favore delle risorse umane.
Raggruppa gli obiettivi 3 e 4 della precedente programmazione ed è finanziato
dal FSE. E’ destinato a questo obiettivo il 12% dei Fondi strutturali.
Le iniziative comunitarie per il periodo 2000-2006 sono le seguenti:
1.
EQUAL: cooperazione transnazionale per promuovere nuove strategie di
lotta alle discriminazioni e alle diseguaglianze in relazione al mercato del
lavoro. E' finanziata dal Fondo Sociale Europeo (FSE);
2.
INTERREG
III:
cooperazione
transfrontaliera,
transnazionale,
interregionale volta ad incentivare uno sviluppo equilibrato dell'insieme dello
15
spazio comunitario. E' finanziata dal Fondo europeo di sviluppo regionale
(FESR);
3.
LEADER +: tende a favorire scambi di esperienze fra operatori socio-
economici di zone rurali sulle nuove strategie locali di sviluppo sostenibile
attraverso iniziative di gruppi d'azione locale. E' finanziata dal Fondo europeo
agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG - Orientamento);
4.
URBAN II: promozione di uno sviluppo urbano sostenibile attraverso il
recupero economico e sociale dei centri urbani e dei quartieri degradati. E'
finanziata dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).
In base agli accordi del Consiglio europeo di Berlino del marzo 1999, i Fondi
strutturali e il Fondo di coesione per il periodo 2000–2006 disponevano
complessivamente di circa 213 miliardi di euro (195 per i primi; 18 per il
secondo), importo che rappresenta il 33% degli stanziamenti per impegni sul
bilancio comunitario. La politica strutturale dell'Unione stanziò per l'Italia
29,656 miliardi di euro per il periodo 2000-2006 contro i 22,475 miliardi di euro
per il periodo 1994-1999, con un incremento del 32%.
Per quanto riguarda le modifiche apportate dalla riforma, è stata rafforzata la
concentrazione geografica, dimostrato dal fatto che la quota di popolazione
dei 15 Stati membri che beneficia degli obiettivi 1 e 2 è scesa dal 51% ad un
livello di circa il 40%.
Un altro passo verso la semplificazione venne rappresentato dall’attuazione in
ciascuna regione di un unico Programma integrato dei Fondi strutturali,
contenente gli interventi promossi attraverso l’insieme dei Fondi strutturali sia
nell’ambito dell’obiettivo 1 che dell’obiettivo 2.
Fu inoltre stabilita una netta ripartizione dei compiti e delle responsabilità
articolata come segue:
• a livello comunitario vengono decisi gli obiettivi strategici quantificati, gli
assi prioritari e la relativa dotazione, la descrizione delle misure e le
necessarie garanzie relative alle modalità di attuazione; la programmazione
dettagliata è di esclusiva competenza degli Stati membri che ripartiscono gli
stanziamenti tra le misure operative, quantificano gli obiettivi specifici e
definiscono i beneficiari finali e i criteri di selezione (ogni Stato designa a tal
fine un’Autorità di gestione);
16
• per garantire un controllo rigoroso ed un’attenta verifica dei risultati, la
Commissione si accerta che gli Stati membri dispongano di adeguati sistemi di
gestione, di valutazione e controllo.
La Commissione ha previsto un allargamento del partenariato nelle diverse fasi
dell’iter decisionale a nuovi soggetti, quali: la Autorità regionali e gli Enti
locali; le parti economiche e sociali e le Organizzazioni non governative.
Esigenza di ridefinire il partenariato con una chiara ripartizione di ruoli e
responsabilità tra Regioni, Stati membri e Commissione, anche al fine di
attuare al meglio il principio della sussidiarietà. Ad un più ampio
decentramento e semplificazione delle procedure si accompagnerà quindi
l’esigenza di maggiore efficacia, trasparenza e rigore, che si esprimeranno
nella valutazione dei risultati e nel potenziamento dei controlli.
1.7. Programmi riguardanti la Regione Veneto nel periodo 2000 – 2006
Per quanto riguarda la Regione Veneto nel periodo di programmazione 20002006 è interessata dai seguenti programmi:
Obiettivo 2: definito dal regolamento (CE) 1260/1999 come l’obiettivo
finalizzato a favorire la riconversione economica e sociale delle regioni con
difficoltà strutturali (è quindi collegato al FESR). Interessa determinate zone
regionali. Prevede finanziamenti a favore delle imprese e dei soggetti pubblici
per lo sviluppo delle attività produttive, del turismo e dell'ambiente.
I documenti principali per comprendere l'obiettivo 2 sono: il Documento Unico
di Programmazione (DOCUP), ossia il documento che definisce le strategie e le
linee di intervento; il Complemento di Programmazione, il documento che
specifica gli interventi che vengono finanziati; e infine l'elenco delle zone in
cui possono essere finanziati gli interventi (c.d. zonizzazione).
Obiettivo 3: volto a favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle
politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione (rientra nel
FSE). Interessa tutto il territorio regionale.
Piano di Sviluppo Rurale: mira a favorire lo sviluppo sostenibile ed integrato
delle attività rurali nel contesto sociale, economico e territoriale (FEAOG garanzia). Interessa tutto il territorio regionale.
17
Interreg III: La Commissione delle Comunità Europee ha deciso di istituire
un'iniziativa comunitaria concernente la cooperazione transfrontaliera,
conformemente a quanto previsto dall'art. 20 del Regolamento CE N. 1260/99,
denominandola INTERREG III.
Obiettivo di questa iniziativa è quello di evitare che i confini nazionali
ostacolino lo sviluppo equilibrato e l'integrazione del territorio europeo. In
particolare intende fronteggiare l'isolamento delle zone frontaliere evitando
che i confini costituiscano una barriera economica, culturale e sociale e
sopperire alla possibile marginalizzazione delle stesse da parte delle politiche
nazionali.
Leader +: è l'iniziativa comunitaria per lo sviluppo rurale costituisce un
completamento dei programmi generali e ha lo scopo di promuovere azioni
integrate elaborate e attuate nell’ambito di partenariati attivi che operano a
livello
locale.
E’
stata
avviata
dalla
Commissione
Europea
con
la
Comunicazione agli Stati Membri C 139/5 del 14 aprile 2000. Beneficiari: sono i
c.d. GAL, “Gruppi di Azione Locale”.
Equal: iniziativa volta a favorire la cooperazione transnazionale per la
promozione di nuove pratiche di lotta alle discriminazioni e disuguaglianze
di ogni tipo nel mercato del lavoro, Equal nasce come strumento di
realizzazione della Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) adottata
dall’Unione Europea per contrastare il fenomeno della disoccupazione e
migliorare le condizioni di accessibilità e permanenza nel mercato del lavoro.
Equal costituisce un vero e proprio “laboratorio” in cui vengono ideate e
sperimentate nuove pratiche di lotta alla disuguaglianza e all’esclusione
nell’ambito lavorativo, attraverso la creazione di partenariati di sviluppo (di
seguito denominate PS), promuovendo la collaborazione attiva tra i diversi
attori a livello locale, nazionale e transnazionale.
Suddivisa in due fasi (biennio 2001-2003 e biennio 2004-2006), Equal è
articolata in assi di intervento (Occupabilità, Imprenditorialità, Adattabilità,
Pari Opportunità, Pesca), cui si aggiunge una priorità tematica specifica per
l’integrazione socio-lavorativa dei richiedenti asilo.
Interessa tutto il territorio regionale.
18
Azioni Innovative: Il Regolamento 1260/99 del Consiglio recante disposizioni
generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26 giugno 1999) precisa all'articolo
22 che, secondo le modalità di cui all'articolo 4 del Regolamento 1783/1999
concernente il FESR (GU L 213 del 13 agosto 1999), su iniziativa della
Commissione Europea, i Fondi possono finanziare azioni innovative che
contribuiscono all'elaborazione di metodi e pratiche innovative intese a
migliorare la qualità degli interventi previsti dagli obiettivi comunitari.
Gli
Orientamenti
della
Commissione
Europea
sulle
(Comunicazione della Commissione COM (2001) 60-005
azioni
innovative
del 31.1.2001)
stabiliscono che nel periodo dal 2001 al 2005, le autorità competenti nelle
Regioni possono presentare una proposta di programma entro il 31 maggio di
ogni anno. Ogni programma ha durata massima di due anni. E’ previsto che la
partecipazione comunitaria sia limitata a due programmi per Regione al
massimo, nel periodo 2000-2006.
La Commissione Europea con Decisione C(2002)879 del 27 febbraio 2002 ha
approvato il finanziamento al primo programma Regionale delle Azioni
Innovative del Veneto (PRAI) “Accelerare lo sviluppo e la diffusione dei servizi
on line nella Regione Veneto”.
Il primo PRAI è stato realizzato nel corso del biennio 2002/2003 dagli attuatori
individuati con dgr 1445 del 31/5/2002 (Unioncamere) 1446 del 31/5/2002
(Veneto Innovazione spa), dgr 1447 (Direzione Sistema Informatico) e si è
concluso il 31.12.2003.
Concluso il primo PRAI, la Giunta ha ritenuto opportuna la partecipazione della
Regione ad un secondo bando e con provvedimento n. 1486 del 14.5.2004 ha
approvato i progetti da inserire nel nuovo Programma demandando alla
Direzione Programmi Comunitari il perfezionamento della candidatura al bando
di maggio 2004.
In data 25 maggio 2004 è stato conseguentemente trasmesso agli uffici della
Commissione Europea il Programma “Veneto Net Goal 2006”, con una
dotazione finanziaria complessiva di 5,7 MEURO comprensiva anche del
finanziamento di una misura di accompagnamento e dell’assistenza tecnica.
A conclusione dell’iter istruttorio, il PRAI è stato approvato con Decisione
C(2004) 5752 del 27.12.2004 della quale la Giunta Regionale ha preso atto con
19
dgr. 723 del 4.3.2005, demandando al Dirigente della Direzione Programmi
Comunitari la stipula della Convenzione di Finanziamento con la Commissione
Europea.
Nel giugno del 2005 è partita la fase operativa del Programma sulla base delle
direttive e delle modalità di attuazione procedurale stabilite dalla Giunta con
dgr. 1429 del 14.6.2005. In sintonia con il Piano strategico di Sviluppo della
Società Veneta dell’Informazione, il Programma intende promuovere e
sostenere:
a) lo sviluppo pilota di una nuova organizzazione di E-company derivanti dalle
supply chain dei vecchi distretti (Azione “E-cluster”) per compensare
carenze e svantaggi dovuti ai processi di delocalizzazione industriale;
b) una nuova organizzazione basata su risorse umane altamente qualificate,
su una piattaforma di comunicazione avanzata e di servizi on-line che
consenta di migliorare le possibilità di catturare opportunità di business
internazionali (Azione “Net Globo”);
c) lo sviluppo dell’informazione e di nuovi servizi tra utenti e Pubblica
Amministrazione attraverso i canali della TV interattiva (Azione “Citizen
iTV”);
d) il miglioramento della conoscenza e dell’accesso al patrimonio storico e
culturale delle Ville Venete e dei loro tesori (Azione “ViVen Open Net”),
per mezzo di un modello pilota di rete integrata con la moderna
organizzazione di TDM (Tourist Destination Management).
20
FONDI STRUTTURALI 2000-2006 – SCHEDA RIASSUNTIVA
I fondi strutturali - strumenti finanziari dell'Unione europea finalizzati a
promuovere la coesione economica e sociale fra gli Stati membri, finanziando
le azioni "strutturali", ossia miranti a ridurre i divari di sviluppo tra le regioni –
nel periodo 2000 – 2006 sono:
il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)
il Fondo sociale europeo (FSE),
il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEOGA)
lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).
L'utilizzo dei Fondi strutturali avviene attraverso tre modalità di intervento:
1. Programmi di iniziativa nazionale e regionale
2. Programmi di iniziativa comunitaria
3. Azioni innovatrici o pilota.
1. I programmi di iniziativa nazionale e regionale vengono elaborati secondo i
piani di sviluppo presentati dagli Stati membri o dalle loro regioni, di concerto
con la Commissione, e prevedono, per il periodo 2000-2006, la concentrazione
delle risorse su zone e priorità raggruppate in base a tre "obiettivi":
- obiettivo 1: mira a promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle
regioni che presentano ritardi nello sviluppo.
- obiettivo 2: mira a favorire la riconversione economica e sociale delle zone
con difficoltà strutturali.
- obiettivo 3: mira a favorire l'adeguamento e l'ammodernamento delle
politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione.
2. I programmi di iniziativa comunitaria permettono alla Commissione
europea di impiegare mezzi specifici per risolvere problemi particolari a livello
europeo. La loro attuazione compete comunque agli Stati membri e/o alle loro
regioni. Le iniziative comunitarie per il periodo 2000-2006 sono quattro EQUAL;
INTERREG III; LEADER +; URBAN II.
3. Le azioni innovatrici o pilota consistono in studi, progetti pilota e scambi di
esperienze che sostengono il raggiungimento degli obiettivi prefissati dalla
Commissione europea.
Per il periodo 2000-2006 sono stati stabiliti i seguenti campi d'azione:
l'economia regionale fondata sulla conoscenza e sull'innovazione tecnologica
(FESR); eEuropa-Regio: la società dell'informazione al servizio dello sviluppo
regionale (FESR); l'identità regionale e lo sviluppo rurale (FESR); il mercato del
lavoro, l'occupazione e la formazione professionale (FSE); il settore della
pesca, in particolare di azioni di carattere transnazionale e creazione di reti a
livello di operatori del settore e delle zone dipendenti da tale settore (SFOP).
Rientrano tra queste azioni i progetti sostenuti dall'art.6 "Azioni innovative e
assistenza tecnica" del FSE e 4 "Azioni innovatrici" del FESR.
21
LE PRINCIPALI NOVITÀ DEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2007 - 2013
1. A differenza del passato, sono tre i fondi che finanzieranno gli interventi:
• FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), che promuove investimenti
pubblici e privati per ridurre gli squilibri regionali nell’UE
• FSE (Fondo Sociale Europeo), volto ad accrescere l’adattabilità dei
lavoratori e delle imprese, migliorare l'accesso all'occupazione e alla
partecipazione al mercato del lavoro e rafforzare l’inclusione sociale
• Fondo di coesione, che contribuisce a interventi nei settori dell’ambiente
e delle reti di trasporti transeuropee nei paesi con reddito nazionale lordo
(RNL) inferiore al 90% della media comunitaria
2. Tre sono anche gli obiettivi dei nuovi fondi:
• Convergenza, diretto a Stati e regioni in ritardo di sviluppo. Importo tot.:
251,16 miliardi € (81,5% del tot.). Finanziato da FESR, FSE e FdC.
• Competitività regionale e occupazione, interessa tutte le regioni che non
rientrano nell’obiettivo “Convergenza”. Mira a rafforzare competitività e
attrattività delle regioni e l’occupazione a livello regionale. Importo tot.:
49,13 miliardi € (circa il 16% del totale). Finanziato da FESR e FSE
• Cooperazione territoriale europea , volta a rafforzare la cooperazione
transfrontaliera e transnazionale , tramite iniziative congiunte a livello
regionale e nazionale e la cooperazione e lo scambio di esperienze a livello
interregionale. In questo obiettivo andranno a confluire tra l’altro le azioni
attualmente finanziate dai programmi Interreg, Leader, Equal e Urban.
Finanziato da FESR e FSE. Importo totale: 7,75 miliardi di Euro (circa il
2.5% del totale). Finanziato da FESR e FSE
3. Non ci sarà più la divisione predefinita in “zone”, per cui gli eventuali
ambiti territoriali di attuazione degli interventi potranno essere scelti dalle
Regioni con maggiore flessibilità, sulla base della natura del problema che
si intende affrontare e degli obiettivi da realizzare.
4. Altri cambiamenti sostanziali riguardano le fasi di programmazione
dell’utilizzo dei fondi, in un’ottica di semplificazione. Le principali sono:
• adozione da parte della Commissione degli orientamenti strategici per la
coesione, una sorta di linee guida contenenti principi e priorità che le
autorità nazionali e regionali devono seguire nella redazione dei documenti
di programmazione dei fondi.
• sulla base degli orientamenti strategici, ogni Stato membro adotta il
Quadro Strategico di riferimento nazionale , che sostituisce in pratica gli
attuali DOCUP
• sulla base del Quadro Strategico di riferimento nazionale, le Regioni o gli
Stati membri propongono dei Programmi operativi nazionali e regionali
(uno per ogni fondo), contenenti la definizione delle priorità, le
disposizioni di attuazione ed il piano finanziario. I programmi operativi,
che sostituiranno gli attuali Complementi di Programmazione, dovranno
essere adottati con Decisione della Commissione.
• Una volta approvati, si passerà alla fase di gestione operativa e di
selezione dei progetti.
22
2. La riforma della politica di coesione e i nuovi regolamenti
L'allargamento dell'Unione a 25 Stati membri, e successivamente a 27 o più
Paesi, rappresenta una sfida senza precedenti per la competitività e la
coesione interna dell'Unione. L'allargamento ha comportato un ampliamento
del divario nello sviluppo economico, uno spostamento geografico del problema
delle disparità verso est e una situazione occupazionale più difficile.
Al tempo stesso, l'Unione deve affrontare sfide legate all’accelerazione della
ristrutturazione
economica
a
seguito
della
globalizzazione,
della
liberalizzazione degli scambi, della rivoluzione tecnologica, dello sviluppo
dell'economia e della società della conoscenza, dell'invecchiamento della
popolazione e della crescita dell'immigrazione.
Il rafforzamento della competitività regionale attraverso un investimento
mirato e più equilibrato in tutta l'Unione e l'offerta di opportunità economiche
per aiutare le persone a realizzare le loro capacità costituiscono quindi punti
fondamentali per la crescita dell'economia dell'Unione .
Ciò richiede, innanzitutto e più che mai, la definizione di un approccio
strategico che individui le priorità della politica di coesione, assicuri il
coordinamento con il sistema di governo economico e sociale e preveda una
revisione periodica e trasparente dei progressi compiuti.
Tali necessità sono state messe in evidenza nella terza Relazione sulla
coesione Il 18 febbraio 2004 adottata dalla Commissione Europea.
La terza Relazione, che costituisce il punto d’arrivo del dibattito sul futuro
della politica regionale, contiene le priorità ed i principali elementi del nuovo
sistema di attuazione dei programmi di nuova generazione in conformità con le
linee guida generali stabilite nella proposta, anch’essa avanzata dalla
Commissione, sulle prospettive finanziarie 2007-2013.
L’impostazione data dalla Commissione ha ottenuto un unanime consenso da
parte degli Stati membri, delle Regioni e delle organizzazioni non governative
nel corso di un apposito Forum tenutosi nel maggio del 2004 a Bruxelles.
Recependo le linee guida contenute nella terza Relazione sulla coesione, il 14
Luglio 2004 la Commissione europea ha adottato le proposte relative alla
riforma dei fondi strutturali per il nuovo periodo di programmazione e lo scorso
31 luglio 2006 sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea
23
L 210 i seguenti regolamenti definitivi per i Fondi strutturali che disciplinano
appunto l'azione dei Fondi strutturali nel periodo di programmazione 20072013:
• Regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo
regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999;
• -Regolamento (CE) n. 1081/2006 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo sociale europeo e recante
abrogazione del regolamento (CE) n. 1784/1999;
• -Regolamento (CE) n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo a un gruppo europeo di
cooperazione territoriale (GECT);
• -Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006,
recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul
Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il
regolamento (CE) n. 1260/1999;
• -Regolamento (CE) n. 1084/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006, che
istituisce un Fondo di coesione e abroga il regolamento (CE) n. 1164/94;
• Regolamento (CE) n. 1085/2006 del Consiglio, del 17 luglio 2006, che
istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA).
2.1. I punti chiave della nuova programmazione 2007-2013: strategia,
decentramento, semplificazione
Come già anticipato, la nuova organizzazione della strategia della politica di
coesione si incentra sui tre obiettivi prioritari: Convergenza (ex Obiettivo 1);
Competitività regionale e occupazione (ex Obiettivi 2 e 3); Cooperazione
territoriale europea (ex iniziativa comunitaria Interreg).
Essa apporta sostanziali modifiche ai meccanismi d’intervento che hanno
regolato sino ad oggi il funzionamento dei Fondi strutturali, pur mantenendo
fermi i principi di base della programmazione pluriannuale, del partenariato
tra soggetti che intervengono a più livelli, del cofinanziamento, fondato sulla
24
complementarietà degli aiuti comunitari e nazionali e della valutazione dei
risultati a più stadi.
►L’approccio della programmazione è incentrato sugli Orientamenti strategici
dell’Unione, sui nuovi Quadri di riferimento strategici nazionali e sui
Programmi operativi, in sostituzione degli Documenti unici di programmazione
(DOCUP)3 e dei Complementi di programmazione.
E’ previsto che ogni Stato membro prepari sulla base degli Orientamenti
strategici adottati dal Consiglio un documento quadro nazionale relativo alla
propria strategia di sviluppo da negoziare con la Commissione, che costituirà il
contesto di riferimento per la preparazione dei Programmi operativi. Sulla base
del documento politico, la Commissione adotterà per ciascuno Stato membro
programmi nazionali e regionali, i quali saranno definiti soltanto a livello di
priorità, mettendo in evidenza le operazioni principali.
Il documento strategico deve garantire la coerenza della politica di
coesione con:
- gli obiettivi di Lisbona e Göteborg;
- gli indirizzi di massima per le politiche economiche; .
- la strategia in materia di occupazione.
Sulla base del documento strategico del Consiglio, ogni Stato membro dovrà
negoziare con la Commissione l'approvazione di un Documento Quadro
contenente la strategia di sviluppo e costituente la base dei Programmi
(tematici) Nazionali e dei Programmi Regionali.
La strategia di Lisbona….
Nel tentativo di migliorare i risultati economici dell'Unione, i Capi di Stato e di
governo dell'UE, riunitisi a Lisbona nel marzo 2000, hanno delineato una
strategia destinata a “rafforzare l’occupazione, la riforma economica e la
coesione sociale nel quadro di un’economia fondata sulla conoscenza” entro il
2010. L’obiettivo più frequentemente citato, ossia fare dell’Unione europea
“l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in
3
Il DOCUP o Documento unico di programmazione: è il documento presentato alla Commissione europea
dalle regioni che rientrano negli ob. 2 e 3. E’ un piano di sviluppo finalizzato ad assicurare il coordinamento
dell’insieme degli aiuti strutturali comunitari in uno specifico territorio e raggruppa la strategia di sviluppo e i
programmi ai fini di un accordo unico. Vi sono indicati gli assi prioritari strategici di intervento, la loro
articolazione in misure, nonché la partecipazione finanziaria a livello di assi.
25
grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori
posti e una maggiore coesione sociale”, è stato integrato l’anno successivo dal
Consiglio europeo di Goteborg sullo sviluppo sostenibile. La strategia di Lisbona
si fonda pertanto su tre pilastri: due a favore di un rinnovamento economico e
sociale, cui viene ad aggiungersene un terzo a carattere ambientale.
…e di Göteborg
Per sviluppo sostenibile si intende uno sviluppo in grado di soddisfare i bisogni
attuali senza comprometter quelli delle generazioni future. La tutela
dell’ambiente è stata introdotta nelle altre politiche comunitarie a partire dal
1993. Con l’adozione del trattato di Amsterdam nel 1997, la promozione di uno
“sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche” ha
completato l’elenco degli obiettivi comunitari ed è stata oggetto, nel maggio
2001, di una Comunicazione europea relativa a una strategia per lo sviluppo
sostenibile. Nel giugno 2001, il Consiglio europeo di Göteborg ha deciso di
integrare una dimensione ambientale nel processo di Lisbona.
Ad una maggiore strategicità nella programmazione, si accompagna un
maggiore decentramento e una più marcata semplificazione, ponendo
conseguentemente le premesse per una nuova corresponsabilità degli Stati
membri e delle Regioni alla realizzazione dei programmi.
►Gli strumenti finanziari passano da sei a tre e tale significativa riduzione è
accompagnata dall’applicazione del principio ”un Fondo per programma”, cioè
i Programmi operativi sono finanziati da un solo strumento finanziario, salvo
nel caso degli interventi infrastrutturali, dove vi sarà l’azione integrata di FESR
e Fondo di coesione. Si tende così ad una migliore concentrazione favorendo la
determinazione di un giusto equilibrio tra gli aspetti geografici, tematici e
finanziari.
Tuttavia, per coordinare meglio gli investimenti pesanti del FESR e del Fondo
di coesione, quest’ultimo non finanzierà più progetti distinti, ma priorità
all’interno di programmi comuni FESR/Fondo di coesione, inclusi i progetti di
ampie dimensioni che prevedono un importo superiore a 25 milioni di euro nel
settore dell’ambiente e a 50 milioni di euro negli altri ambiti. Gli interventi
saranno soggetti alle stesse norme del FESR e del FSE, tra cui la regola del
26
disimpegno automatico dei crediti non utilizzati nei due anni successivi al
relativo impegno.
►Altro aspetto essenziale è dato dalla concentrazione tematica e, quindi, non
più geografica nell’attuazione dei Fondi strutturali. Ciò implica l’abbandono
del sistema della “zonizzazione” per adottare un approccio più globale e, di
conseguenza, più coerente per aiutare le regioni europee ad elaborare
strategie di sviluppo complessive e maggiormente rivolte alle loro parti più
deboli. Infine, nell’ambito degli interventi concernenti le infrastrutture
ambientali e di trasporto, il FESR e il Fondo di coesione seguono un sistema di
programmazione unico.
►Per quanto riguarda il nuovo sistema di gestione e di controllo finanziario, al
fine di migliorare la coerenza e la trasparenza del sistema generale dei sistemi
di gestione e di controllo dei Fondi strutturali, è stata definita una base
comune costituita da una serie minima di condizioni che ciascun sistema di
gestione e di controllo interno coinvolto nella gestione dei Fondi sarà tenuto a
rispettare.
Inoltre vengono delineati il contesto, la natura e la ripartizione delle
responsabilità tra i diversi soggetti che intervengono nell’esecuzione del
bilancio comunitario, ossia gli Stati membri e gli organismi esecutivi da un lato,
la Commissione dall’altro.
Il regolamento precisa le disposizioni generali dei sistemi di gestione e
controllo, le funzioni dell’autorità di gestione di ogni programma, dell’ente
preposto alla certificazione delle spese, dell’autorità incaricata della revisione
contabile nonché del comitato di sorveglianza.
►In materia di gestione finanziaria vengono introdotti tre importanti elementi
di semplificazione. In primo luogo, i pagamenti e la gestione finanziaria sono
effettuati a livello delle priorità e non più a livello delle misure. Inoltre, il
contributo comunitario va calcolato esclusivamente in base alla spesa pubblica.
Infine, le norme di ammissibilità delle spese saranno soggette in larga misura
alle disposizioni nazionali e non più comunitarie, ad eccezione di un numero
limitato di aree quali l’IVA, che continuerà a non essere ammissibile.
27
► Per quanto riguarda i controlli, viene accordata maggiore fiducia ai sistemi
nazionali di controllo finanziario e di certificazione delle spese qualora gli Stati
membri siano i principali contribuenti finanziari e la Commissione abbia
ottenuto la garanzia dell’affidabilità di tali sistemi, in particolare affidandosi
al parere di un ente revisore indipendente. Questo nuovo principio della
«proporzionalità» consentirà alla Commissione di ridurre il numero di controlli
e di revisioni contabili a suo carico.
I meccanismi di correzione finanziaria ad opera della Commissione saranno
applicati in modo progressivo. In caso di dubbi sul corretto funzionamento dei
sistemi di gestione e controllo o sulla regolarità delle operazioni, il termine di
pagamento potrà essere sospeso e sui versamenti intermedi potrà essere
applicato un diritto di ritenzione del 20 %; nei casi di maggiore gravità, i
pagamenti potranno essere sospesi in parte o integralmente.
►Il regolamento generale definisce le specifiche responsabilità degli Stati
membri e della Commissione per le valutazioni ex ante e ex post. Gli Stati
membri effettueranno valutazioni ad hoc qualora le procedure di sorveglianza
dei programmi dovessero indicare sostanziali divari tra le realizzazioni e gli
obiettivi iniziali, nonché nei casi in cui venga proposta una sostanziale
revisione dei programmi.
2.2. Le novità riguardanti il FSE, il FESR e il Fondo di coesione
FSE Per anticipare i mutamenti indotti dai processi di ristrutturazione
economica e sociale, dallo sviluppo dell’economia della conoscenza e
dall’andamento demografico saranno intensificati i collegamenti tra il FSE, la
strategia europea per l’occupazione e le priorità dell’Unione in materia di
inclusione sociale, istruzione e formazione, pari opportunità.
Nell’ambito dell’obiettivo «Convergenza» si tratterà essenzialmente di
valorizzare le risorse umane per incrementare il potenziale occupazionale,
migliorare la produttività del lavoro e promuovere la crescita, nonché
sostenere la governance e il rafforzamento delle istituzioni e della capacità
amministrativa.
Per quanto riguarda l’obiettivo «Competitività», l’azione sarà incentrata
sull’adattabilità dei lavoratori e delle imprese, l’accesso all’impiego,
28
l’inclusione sociale dei ceti più svantaggiati, la lotta alle forme di
discriminazione sul mercato del lavoro e la creazione di partenariati e reti per
favorire l’occupazione e l’inclusione. Le attività innovative e le azioni di
cooperazione transnazionale sono interamente assorbite nei programmi del
FSE.
FESR L’obiettivo “Convergenza”, oltre a prevedere aiuti per le PMI e a favorire
il potenziamento delle infrastrutture nel settore dei trasporti, dell’ambiente,
dell’energia, dell’istruzione, della sanità, pone una maggiore enfasi sulla
ricerca, l’innovazione e la prevenzione dei rischi.
Nell’ambito dell’obiettivo “Competitività”, gli interventi riguardano tre temi
prioritari: innovazione e economia basata sulla conoscenza; ambiente e
prevenzione
dei
rischi;
accessibilità
ai
servizi
di
trasporto
e
di
telecomunicazione di interesse economico generale nei territori diversi dai
grandi centri urbani.
Per quanto riguarda l’obiettivo “Cooperazione”, i programmi transfrontalieri
promuoveranno in particolare l’imprenditorialità, la gestione congiunta
dell’ambiente e la condivisione delle infrastrutture; i programmi transnazionali
riguarderanno invece la protezione e la gestione delle risorse idriche,
l’accessibilità alle grandi reti e l’interoperabilità dei sistemi, la prevenzione
dei rischi e le attività congiunte di ricerca e sviluppo tecnologico.
Il regolamento sul FESR definisce inoltre le disposizioni specifiche inerenti la
dimensione urbana, le zone con svantaggi naturali, le regioni ultraperiferiche e
le zone rurali o dipendenti dal settore della pesca. In queste ultime, gli
interventi del FESR verteranno su attività diverse dall’agricoltura e dalla pesca,
nonché sull’accessibilità e sul miglioramento delle sinergie tra città e aree
rurali.
Fondo di coesione La proposta di regolamento mantiene la condizionalità degli
interventi del Fondo di coesione: rispetto dei criteri di convergenza
economica, gestione della spesa pubblica e attuazione dei programmi di
stabilità.
Per quanto riguarda le reti transeuropee di trasporto, l’intervento del Fondo
interesserà in particolare i progetti prioritari di interesse europeo.
29
Al fine di soddisfare i sostanziali bisogni dei nuovi Stati membri, gli interventi
copriranno non solo le grandi infrastrutture di trasporto e di tutela
dell’ambiente, ma anche ambiti che presentano una chiara dimensione
ambientale quali l’efficienza energetica e le fonti di energia rinnovabili,
l’intermodalità dei trasporti, i sistemi di trasporto urbani e collettivi ecc.
2.3. Regolamento per i Gruppi europei di cooperazione transfrontaliera
L’ultimo regolamento consente la creazione di Gruppi europei di cooperazione
transfrontaliera
(GECT),
organismi
dotati
di
capacità
giuridica
che
supervisioneranno l’attuazione dei programmi dell’obiettivo «Cooperazione» in
base ad una convenzione tra amministrazioni nazionali, regionali e locali o enti
pubblici di altra natura che costituiranno tali gruppi. Ciò al fine di ovviare alle
difficoltà incontrate da Stati membri, regioni ed enti locali nella realizzazione
di azioni di cooperazione transfrontaliera, transnazionale o interregionale
dovute all’esistenza di molteplici normative e procedure nazionali.
Ogni GECT avrà uno statuto, organi e regole finanziarie propri e svolgerà le
mansioni attribuitegli dai membri in base alla convenzione. Quest’ultima
stabilirà il diritto applicabile (di uno degli Stati membri interessati) alle
attività del gruppo. L’esistenza del GECT, tuttavia, non influirà sulla
responsabilità finanziaria degli Stati membri e di altre autorità.
2.4. Specificità territoriali
La programmazione tiene conto in particolare delle specificità dei seguenti
territori:
• aree urbane, soprattutto le cittadine di medie dimensioni, il cui ruolo nel
promuovere lo
sviluppo regionale viene valorizzato mediante aiuti alla
riqualificazione
urbana,
sfruttando
l’esperienza
maturata
nell’ambito
dell’iniziativa comunitaria URBAN;
• territori rurali o aree dipendenti dal settore della pesca, cui sono destinate
azioni di diversificazione finanziate dai fondi strutturali, complementari e
coordinate con gli interventi dei nuovi fondi, ossia il Fondo europeo agricolo
per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per la pesca (FEP). Questi
ultimi sostituiranno la sezione orientamento e i contributi specifici per lo
sviluppo rurale della sezione garanzia del Fondo europeo agricolo di
30
orientamento e di garanzia (FEAOG), nonché lo Strumento finanziario di
orientamento della pesca (SFOP), ma non saranno più annoverati tra i fondi
strutturali;
• le RUP, le zone con svantaggi naturali (isole, aree montane), le regioni a
bassa o bassissima densità demografica e le zone frontaliere che sino al 30
aprile 2004 erano situate lungo i confini esterni dell’Unione.
3. I nuovi obiettivi
I tre assi prioritari dell’attuale periodo di programmazione, ossia l’obiettivo n.
1 (regioni in ritardo di sviluppo), l’obiettivo n. 2 (zone in fase di riconversione
economica e sociale) e l’obiettivo n. 3 (sistemi di formazione e promozione del
lavoro), saranno sostituiti nel 2007 dai tre nuovi obiettivi descritti qui di
seguito.
3.1. Obiettivo Convergenza (FESR, FSE, Fondo di coesione)
Questa priorità, simile all’attuale obiettivo n. 1, mira ad accelerare la
convergenza economica delle regioni meno avanzate: condizioni più propizie
alla crescita e all’occupazione favorendo investimenti nelle persone e nelle
risorse fisiche; innovazione e società della conoscenza; adattabilità ai
cambiamenti
economici
e
sociali;
tutela
dell’ambiente;
efficienza
amministrativa. Questo obiettivo svolgerà un ruolo indispensabile soprattutto
nei nuovi Stati membri in cui si registrano divari di sviluppo senza precedenti
nella storia dell’Unione.
Criteri di ammissibilità
• L’obiettivo «Convergenza» riguarda le regioni con un prodotto interno lordo
pro capite (PIL/abitante), calcolato in base ai dati relativi all’ultimo triennio
antecedente l’adozione del regolamento, inferiore al 75 % della media dell’UE
allargata. Tale situazione interessa principalmente la maggior parte dei nuovi
Stati membri.
• Al fine di consolidare i progressi conseguiti nell’ambito dei precedenti
programmi, sino al 2013 è previsto un sostegno transitorio specifico, a
carattere decrescente, per le regioni che supereranno la soglia del 75 % del PIL
a causa dell’effetto statistico dell’allargamento.
31
• Indipendentemente dalla loro ammissibilità all’obiettivo «Convergenza», le
regioni ultraperiferiche (RUP: Azzorre, Madera, Canarie e dipartimenti francesi
d’oltremare) fruiranno di un finanziamento specifico a titolo del FESR destinato
a favorirne l’integrazione nel mercato interno e a compensare gli specifici
vincoli di tali zone.
• Analogamente a quanto avvenuto in precedenza, l’obiettivo «Convergenza»
interessa gli interventi del Fondo di coesione negli Stati membri con un reddito
nazionale lordo (RNL) inferiore al 90 % della media comunitaria, per assistere
tali Paesi a soddisfare i requisiti dell’Unione economica e monetaria.
L’elenco delle regioni e degli Stati membri che rispettano tali condizioni sarà
pubblicato dalla Commissione all’entrata in vigore del regolamento.
Risorse: Le risorse destinate all’obiettivo «Convergenza», pari a 264 miliardi di
euro, ossia il 78,54 % della dotazione dei fondi a fronte dell’attuale 75 %,
saranno ripartite come segue: 67,34 % per le regioni con un PIL pro capite
inferiore al 75 % della media comunitaria; 8,38 % per le regioni interessate dal
cosiddetto «effetto statistico»; 23,86 % per i paesi beneficiari del Fondo di
coesione; 0,42 % per le regioni ultraperiferiche.
3.2. Obiettivo Competitività regionale e occupazione (FESR, FSE)
Per quanto riguarda la politica di coesione negli altri territori dell’Unione, la
Commissione propone un duplice approccio. Si tratta, da un lato, di rafforzare
la competitività e l’attrattiva delle regioni attraverso programmi di sviluppo
regionale, anticipando i cambiamenti economici e sociali e sostenendo
l’innovazione, la società della conoscenza, l’imprenditorialità, la protezione
dell’ambiente e la prevenzione dei rischi. Dall’altro, mediante programmi
nazionali o territoriali di livello adeguato finanziati dal FSE, si tende a
potenziare l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese nonché a garantire lo
sviluppo di mercati del lavoro per rafforzare l’inclusione sociale, in linea con la
strategia europea per l’occupazione.
L’obiettivo «Competitività» svolgerà un ruolo essenziale per evitare l’insorgere
di nuovi squilibri a svantaggio di regioni che, altrimenti, verrebbero
penalizzate da fattori socioeconomici sfavorevoli senza poter contare su
sufficienti aiuti pubblici.
32
33
Criteri di ammissibilità
• Le regioni non ammissibili ai programmi di convergenza potranno beneficiare
dell’obiettivo «Competitività». Gli Stati membri devono stilare la lista delle
regioni per le quali intendono presentare un programma da cofinanziare a
titolo del FESR; la precedente ripartizione in zone dell’attuale obiettivo n. 2
sarà pertanto soppressa.
• Le regioni dell’attuale obiettivo n. 1 che nel 2007 non saranno più ammissibili
all’obiettivo «Convergenza» in virtù dei loro progressi economici fruiranno di
un sostegno transitorio specifico a carattere decrescente, erogato a titolo
dell’obiettivo «Competitività» sino al 2013, per consolidare i risultati raggiunti.
La lista di queste regioni sarà pubblicata dalla Commissione all’entrata in
vigore del regolamento.
Risorse: L’obiettivo «Competitività» beneficerà di una dotazione di 57,9
miliardi di euro, pari al 17,22 % dello stanziamento complessivo, così ripartiti:
83,44 % per le regioni che continueranno a soddisfare i criteri di ammissibilità
dell’attuale obiettivo n. 1; 16,56 % per le regioni che fruiranno del sostegno
transitorio.
Per quanto riguarda le regioni che manterranno i requisiti di ammissibilità ai
sensi dell’attuale obiettivo n. 1, il sostegno sarà ripartito al 50 % tra FESR e
FSE; nelle regioni soggette a sostegno transitorio la quota del FSE potrà
arrivare sino ad un massimo del 50 %.
3.3. Obiettivo Cooperazione territoriale europea (FESR).
Nell’ambito di questo obiettivo, che trae spunto dall’esperienza dell’iniziativa
comunitaria Interreg, la sfida consiste nell’intensificare la cooperazione a tre
livelli:
cooperazione
transfrontaliera
mediante
programmi
congiunti;
cooperazione a livello delle zone transnazionali; reti di cooperazione e di
scambio di esperienze sull’intero territorio dell’Unione.
L’obiettivo «Cooperazione» favorirà uno sviluppo equilibrato, armonico e
sostenibile del territorio europeo.
Si noti che al di fuori dell’obiettivo «Cooperazione», i programmi di
convergenza e competitività copriranno azioni di cooperazione specificamente
34
interregionali tra le autorità partecipanti di un programma e le autorità di
almeno un altro Stato membro.
Criteri di ammissibilità La cooperazione transfrontaliera interesserà le regioni
situate lungo i confini terrestri interni e talune frontiere terrestri esterne,
nonché alcune regioni ai confini marittimi. Tale cooperazione sarà inoltre
prevista nelle misure transfrontaliere dello Strumento europeo di prossimità e
partenariato e dello Strumento di preadesione che dovrebbero sostituire in
futuro gli attuali programmi Phare, Tacis, MEDA, CARDS, ISPA e Sapard.
All’entrata in vigore del regolamento la Commissione adotterà la lista delle
regioni transfrontaliere ammissibili nonché l’elenco delle zone di cooperazione
transnazionale. Per quanto riguarda il finanziamento delle reti europee di
cooperazione e di scambio sarà ammissibile l’intero territorio dell’Unione.
Risorse: I crediti destinati alla cooperazione territoriale, pari a 13,2 miliardi di
euro, ossia il 3,94 % dello stanziamento complessivo, saranno così ripartiti: il
47,73 % della dotazione sarà destinato alla cooperazione transfrontaliera; il
47,73 % per le zone di cooperazione transnazionale; il restante 4,54 % per le
reti europee di cooperazione e scambio.
35
FONDI STRUTTURALI: STRUMENTI E OBIETTIVI
2000-2006
Obiettivi
Strumenti finanziari
Fondo di coesione
Fondo di coesione
Obiettivo n. 1
FESR
FSE
FEAOG orientamento
SFOP
Obiettivo n. 2
FESR
FSE
Obiettivo n. 3
FSE
Interreg
FESR
URBAN
FESR
EQUAL
FSE
Leader +
FEAOGoriantamento
Sviluppo rurale e
ristrutturazione del
settore della pesca al di
fuori dell’obiettivo 1
FEAOG-garanzia
SFOP
9 obiettivi
6 strumenti
2007 -2013
Obiettivi
Strumenti
finanziari
Convergenza e
competitività
Fondo di coesione
FESR
FSE
Competitività
regionale e
occupazione
- livello regionale
- livello nazionale:
strategia europea
per l’occupazione
FESR
FSE
Cooperazione
territoriale europea
FESR
3 obiettivi
3 strumenti
La tabella propone una sintesi comparativa dei due periodi di programmazione
focalizzata su obiettivi e strumenti.
36
4. Le fasi del processo di programmazione
La riforma dei Fondi Strutturali della politica di Coesione della Unione Europea
per il 2007 – 2013, è stata disegnata dal progetto del regolamento generale CE
sulla riforma delle politiche di coesione economica, sociale e territoriale per il
periodo 2007 – 2013, di cui alla Comunicazione COM (2004) 492 def del 14 luglio
2004 e dai progetti contemporanei dei regolamenti di disciplina dei Fondi
Strutturali.
Detta riforma ha previsto un approccio programmatico strategico e un raccordo
organico della politica di coesione con le strategie nazionali degli Stati
membri.
I presupposti normativi e finanziari e le fasi di preparazione del ciclo di
programmazione per il periodo 2007-2013, comprendono:
a) Il varo delle prospettive finanziarie della UE per il periodo 2007-2013;
b) Il varo del pacchetto dei regolamenti comunitari, rispettivamente, di
disciplina dei fondi strutturali e del relativo coordinamento, e di disciplina per
l’attuazione;
c) l’emanazione da parte del Consiglio Europeo degli Orientamenti Generali per
le Politiche di Coesione;
d) l’approvazione del Quadro Strategico Nazionale, previo parere della
Conferenza Unificata Stato-Regioni – Città ed Autonomie Locali, tramite
delibera CIPE recante, distintamente per i due obiettivi, sia il riparto delle
risorse
comunitarie
fra
i
programmi
operativi,
sia
il
corrispondente
stanziamento della quota statale del cofinanziamento nazionale, sia, se del
caso, lo stanziamento di risorse compensative a beneficio di talune Regioni;
e) la presentazione dei Programmi Operativi, cioè soprattutto dei POR FESR e
FSE, corredati di idonei atti regionali recanti l’indicazione della copertura della
quota regionale del cofinanziamento nazionale.
4.1. Le prospettive finanziarie della UE per il periodo 2007-2013
Il 4 aprile 2006 è stato raggiunto l’accordo tra il Parlamento Europeo, il
Consiglio Europeo e la Commissione della UE sulle prospettive finanziarie
dell’Unione Europea per il periodo 2007-2013. L’accordo prevede, a fronte
37
della richiesta avanzata dal Parlamento europeo di un aumento di 12 miliardi
di Euro rispetto alle prospettive raggiunte con il Consiglio Europeo del
dicembre 2005 (862 miliardi di euro), un incremento di 4 miliardi per integrare
il finanziamento a settori considerati prioritari quali l'istruzione, la ricerca, le
reti transeuropee e la cooperazione territoriale europea. Tale accordo non ha
pertanto modificato in modo apprezzabile l’assegnazione delle risorse per la
Politica di Coesione, fatta eccezione per quelle di pertinenza del nuovo
Obiettivo 3. (+ 300 milioni di Euro), rispetto alle conclusioni del Consiglio
Europeo di Bruxelles del dicembre 2005, recante, relativamente ai Fondi
Strutturali per la Politica di Coesione e per la PAC, i seguenti punti salienti:
budget complessivo : 862,363 miliardi di Euro pari all’1,054% del PIL della UE;
budget per la Politica di Coesione: 307,619 miliardi di Euro di cui 25,698
assegnati all’Italia; budget per la PAC : 295,105 miliardi di Euro; Fondi della
Coesione per l’Italia: 25,624 miliardi di Euro di cui 19,255 per l’Ob.
“Convergenza”; (18,867 per Calabria, Campania, Puglia, Sicilia e 0,388 per la
Basilicata) e 5.641 per l’Obiettivo “Competitività Regionale e Occupazione”
(0,879 per la Sardegna e 4,762 per tutte le altre regioni).
Le predette conclusioni avevano recato, rispetto alla proposta del Reg. CE
Quadro nella versione del Luglio 2004 modificazioni concernenti, oltre
all’ammontare degli stanziamenti, anche la relativa ripartizione percentuale
sia fra gli Obiettivi che all’interno degli stessi. In particolare, la suddivisione
delle risorse per i Fondi Strutturali fra i nuovi obiettivi 1, 2, 3 è stata
modificata in ragione delle seguenti quote: 81,54%; 15,95%; 2,52% (proposte
della Commissione: 78,54; 17,22; 3,97), riservando:
• nell’ambito dell’Ob.1 (Convergenza), il 70,51% (già 67,34) ai NUTS II (regioni)
con PIL < 75% media UE, e il 4,99,0% (8,38) alle regioni in phasing out (in Italia,
la Basilicata);
• nell’ambito dell’Ob.2 (Competitività Regionale e Occupazione), il 78,86%
(83,44%) ai NUTS II che non rientrano nelle due casistiche precedenti, e il
21,14% (16,56) alle regioni in phasing in (in Italia, la Sardegna);
• nell’ambito dell’Obiettivo 3 (Cooperazione Territoriale Europea), il 73,86%
alla Cooperazione Transfrontaliera “interna” e al contributo FESR alla sezione
transfrontaliera degli Strumenti europei di “Vicinato” e di “Pre-adesione”, il
38
20,95/% alla Cooperazione Transnazionale, e il 5,19% alla Cooperazione
Interregionale, alle reti di cooperazione e allo scambio di esperienze.
4.2. Linee Guida per la scrittura del Quadro Strategico Nazionale per la
politica di coesione 2007-2013
Le Linee Guida, approvate da Stato centrale, Regioni ed Enti locali con Intesa
della Conferenza unificata del 3 febbraio 2005 (assunta ai sensi dell’art. 8 della
Legge 5 giugno 2003, n. 131) per la stesura del Quadro Strategico Nazionale per
il 2007-2013 individuano gli elementi fondanti per la politica di coesione.
L’esperienza maturata durante il passato ciclo di programmazione e il livello di
decentramento politico e amministrativo raggiunto hanno suggerito di affidare
la valutazione in merito ai profili strategici alle Amministrazioni centrali e alle
Regioni, assicurando nel contempo un’effettiva partecipazione delle Autonomie
locali, oltre ad avvalersi di autonome valutazioni delle parti economiche e
sociali.
Tre le fasi individuate dalle Linee Guida per la “scrittura” del QSN:
ƒ
Fase 1 - preparazione di un Documento Strategico Preliminare (DSPR) da
parte di ogni Regione e da parte del complesso delle Amministrazioni centrali
coinvolte4, nonché da parte delle 8 Regioni del Sud la preparazione di un
Documento Strategico per il Mezzogiorno (DSM). Nei suddetti Documenti
vengono descritte e motivate le priorità relative ai profili strategici individuati
nelle Linee Guida. Tra l’altro, ogni Regione fornirà indicazioni sui metodi
prescelti di concertazione istituzionale, con particolare attenzione al ruolo
delle Città e delle Autonomie locali.
ƒ
Fase 2 - Confronto strategico Centro – Regioni: il confronto fra i due livelli
avverrà sulla base dei Documenti Strategici predisposti.
ƒ
Fase 3 - Stesura del Quadro Strategico Nazionale: il QSN sarà approvato
dal CIPE, sentita la Conferenza Unificata e sarà inviato alla Commissione
europea entro giugno 2006.
Infine, le Linee Guida, prevedono, tra l’altro, a) l’individuazione delle Intese
Istituzionali di Programma Stato-Regione; b) l’introduzione dell’Accordo di
4
I Documenti Strategici redatti a cura dei Ministeri confluiscono nel Documento Strategico Preliminare
Nazionale (DSPN) da assumere come base, nel rapporto Stato – Regioni e partenariato istituzionale e
sociale, per la redazione del QSN.
39
Programma Regionale (o “Strumento di Attuazione Regionale) quale strumento
di attuazione per i settori, programmi e/o progetti per i quali viene individuata
come necessaria o comunque più efficace una modalità attuativa basata sulla
cooperazione della Regione con gli Enti Locali.
4.3. Il Documento strategico Regionale del Veneto
La Regione del Veneto ha individuato nel Dipartimento di Scienze Economiche
dell’Università di Ca’ Foscari il soggetto qualificato per la stesura del
“Rapporto per la formulazione del Documento Strategico Preliminare della
Regione del Veneto”.
La formalizzazione è avvenuta tramite una convenzione tra il Dipartimento di
Scienze Economiche e Studiare Sviluppo5, che si è tradotta nella formulazione
di un Rapporto propedeutico alla realizzazione del Documento Strategico
Regionale.
Il lavoro di ricerca delinea e approfondisce l’analisi del contesto regionale e
dei contesti specifici (innovazione ed economia basata sulla conoscenza,
occupazione e inserimento sociale, ambiente e prevenzione dei rischi,
accessibilità e obiettivo “Cooperazione territoriale europea”), gli scenari
previsivi e propone, anche sulla base della programmazione regionale generale
(Programma Regionale di Sviluppo) e di settore, obiettivi e priorità specifici.
Il Rapporto è stato presentato al Tavolo di partenariato “Fondi strutturali”, a
Mestre il 18 ottobre 2005 e successivamente adottato dalla Giunta regionale
con deliberazione n. 4337 del 30.12.2005.
Il Documento strategico Regionale risulta pertanto il prodotto delle attività di
ricerca svolte dal gruppo di lavoro costituito all’interno del Dipartimento di
Scienze Economiche, delle integrazioni e/o osservazioni del Nucleo di
coordinamento per la programmazione comunitaria e delle proposte pervenute
alla Regione da parte dei partecipanti al Tavolo di partenariato.
5
Società partecipata interamente dalla Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze e operante come
soggetto strumentale del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e di coesione (DPS), del Ministero
dell’Economia e delle Finanze (MEF) nel supporto ad altre amministrazioni pubbliche sui temi dello
sviluppo locale.
40
Il documento è stato elaborato in forma di bozza in quanto al momento della
stesura i regolamenti sulle politiche di coesione non erano ancora stati emanati
ed essendo ancora in corso il negoziato sulle dotazioni finanziarie.
Successivamente è stato predisposto un contributo di analisi conoscitiva per la
predisposizione del Documento Strategico Regionale relativo al Quadro
Territoriale Infrastrutturale, presentato al Tavolo di Partenariato del
14.03.2006 e approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 1149 del
18.04.2006.
4.4. Il Quadro Strategico Nazionale (QSN)
Per avviare la scrittura del QSN, la delibera CIPE n. 77/2005, che attua le Linee
guida, ha previsto che dodici Amministrazioni centrali, raccolte in un Comitato
coordinato dal Ministero dell’Economia e Finanze (MEF) – Dipartimento per le
politiche di sviluppo e coesione (DPS), predisponessero un Documento a
carattere tecnico-amministrativo, il Documento Strategico Preliminare
Nazionale (DSPN). Col Documento, presentato nel novembre 2005 sono state
individuate una serie di priorità strategiche da perseguire nel prossimo ciclo di
programmazione, marcando continuità e discontinuità rispetto all’esperienza
realizzata nel 2000-2006. Tale mandato è stato assolto dalle Amministrazioni
centrali suindicate in partenariato, oltre che con le parti economiche e sociali,
con le rappresentanze istituzionali degli Enti locali che hanno partecipato alla
stesura del DSPN, attraverso la predisposizione di contributi documentali da
hoc e partecipando alla discussione di specifiche parti del DSPN.
L’altro documento previsto per l’elaborazione del QSN previsto dalle Linee
Guida è il Documento Strategico per il Mezzogiorno (DSM) presentato nel
dicembre 2005. Come il DSPN, il DSM è un contributo di natura tecnicoamministrativa orientato, come anche previsto dalle Linee Guida, a fornire
elementi e proposte al processo di confronto partenariale “allargato” che
porterà alla definizione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013. Il DSM è il
frutto di un percorso di confronto e analisi sulle politiche di sviluppo nel
Mezzogiorno che ha visto la partecipazione delle 8 Regioni del Sud (Abruzzo,
Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna), del
Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione del MEF e del Ministero del
Lavoro.
41
Gli incontri di discussione, dedicati ad approfondimenti tematici ed alla
redazione del documento, sono stati numerosi e si sono tenuti a partire dal
mese di aprile fino a novembre 2005: ad alcuni di questi incontri ha
partecipato, oltre ad una rappresentanza del partenariato economico sociale,
una rappresentanza del partenariato istituzionale che ha fornito spunti e
contribuiti anche documentali alla discussione.
Il Documento Strategico per il Mezzogiorno e il Documento Strategico
Preliminare Nazionale, assieme ai Documenti Strategici Preliminari Regionali
(DSPR) predisposti dalle singole Regioni, ha rappresentato la base documentale
del confronto tecnico ed amministrativo fra i vari livelli di governo e le parti
economiche e sociali per la definizione, secondo quanto stabilito dalle Linee
Guida, entro il I semestre del 2006 di un “primo schema” di Quadro Strategico
Nazionale.
Nei mesi da gennaio a marzo 2006, il Dipartimento Politiche di sviluppo e
coesione del MEF ha organizzato 8 tavoli tematici (e relativi Gruppi tecnici) ai
quali hanno preso parte i referenti delle Amministrazioni centrali e regionali,
delle Province autonome e delle parti economico-sociali e del partenariato
istituzionale. I Tavoli hanno discusso i temi proposti dal DPS del MEF sulla base
dei Documenti Strategici Preliminari predisposti, pervenendo alla redazione di
schede per la bozza del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013.
La "Bozza tecnico-amministrativa del Quadro Strategico Nazionale 20072013" è stata quindi resa disponibile sul sito web del Dipartimento per le
Politiche di Sviluppo del MEF nel mese di aprile. In base all’Intesa sancita in
Conferenza Unificata il 3 febbraio 2005 e alla successiva delibera CIPE
attuativa del 15 luglio 2005, entro la fine di settembre 2006 il Governo italiano
dovrà inviare alla Commissione europea il Quadro Strategico Nazionale 20072013, con l’individuazione degli indirizzi strategici e operativi per l’attuazione
della politica regionale comunitaria e nazionale.
Le Regioni e le Province autonome, le Amministrazioni centrali, gli Enti locali e
le Parti economiche e sociali hanno a loro volta condotto, sulla base dei
Documenti Strategici Preliminari, una seconda fase di confronto tecnicoamministrativo, avviata a gennaio, attraverso Tavoli tematici, Gruppi tecnici di
lavoro e Audizioni.
42
In base alla citata delibera Cipe del 15 luglio 2005, entro la fine di settembre
2006 il Governo italiano avrebbe dovuto inviare alla Commissione europea il
Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, con l’individuazione degli indirizzi
strategici e operativi per l’attuazione della politica regionale comunitaria e
nazionale. Tuttavia, a causa di alcuni fattori, tra cui il cambio di Governo e le
modifiche dell’assetto organizzativo del Ministero delle Finanze, non è stato
possibile rispettare tale termine, che slitterà presumibilmente a metà
novembre 2006.
Le Regioni e le Province autonome, le Amministrazioni centrali, gli Enti locali e
le Parti economiche e sociali hanno condotto, sulla base dei Documenti
strategici preliminari, una seconda fase di confronto tecnico-amministrativo,
avviata a gennaio, attraverso Tavoli tematici, Gruppi tecnici di lavoro e
Audizioni.
Le strategie di fondo del QSN
Il QSN definisce dieci priorità relative all’accrescimento del capitale umano,
alla ricerca ed all’innovazione, al recupero di produttività, al miglioramento
della qualità della vita, all’attrazione di risorse ed all’apertura internazionale.
La dimensione territoriale della politica regionale 2007-2013 trova la sua
declinazione nell’ambito delle singole priorità, con la forte attenzione rivolta
alla costruzione di una programmazione e progettazione territoriale, basata
quindi sulla valorizzazione delle specifiche identità e potenzialità,
rintracciabili nelle aree urbane, nelle aree rurali e nei sistemi produttivi locali.
Le 10 priorità del QSN
1.Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane
2.Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione per
la competitività
3.Uso sostenibile ed efficiente delle risorse ambientali per lo sviluppo
4.Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l’attrattività e lo sviluppo
5.Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale
6.Reti e collegamenti per la mobilità
7.Competitivitàdei sistemi produttivi e occupazione
8.Competitivitàe attrattività delle città e dei sistemi urbani
9.Apertura internazionale e attrazione di investimenti e risorse
10.Governance, capacità istituzionali e mercati concorrenziali ed efficaci.
43
4.5. Orientamenti strategici in materia di coesione 2007-2013
Il Consiglio dell'Unione europea ha adottato, il 6 ottobre 2006, una decisione
sugli Orientamenti strategici comunitari in materia di coesione che mirano a
garantire l'equilibrio fra gli obiettivi della coesione territoriale e della strategia
per la crescita e l’occupazione. Per questo è stata riconosciuta l’impossibilità
di adottare un approccio unico e standardizzato per i nuovi programmi.
In base a tali orientamenti, le autorità nazionali elaboreranno le rispettive
priorità e i piani strategici nazionali per il periodo 2007-2013, i cosiddetti
“Quadri strategici di riferimento nazionali” (QSRN). Conformemente alla
strategia di Lisbona rinnovata, i programmi cofinanziati dalla politica di
coesione dovrebbero tendere ad orientare le risorse per il conseguimento di tre
obiettivi prioritari:
- incrementare l’attrattiva degli Stati membri, delle regioni e delle città
migliorandone l’accessibilità, garantendo una qualità e un livello di servizi
adeguati e tutelandone le potenzialità ambientali;
- promuovere l’innovazione, l’imprenditorialità e la crescita dell’economia
basata sulla conoscenza favorendo la ricerca e l’innovazione, incluse le nuove
tecnologie dell’informazione e della comunicazione;
- creare posti di lavoro più numerosi e qualitativamente migliori attirando un
maggior numero di persone sul mercato del lavoro o verso la creazione di
imprese,
migliorando
l’adattabilità
dei
lavoratori
e
delle
aziende
e
incrementando gli investimenti in capitale umano.
44
Fonti e riferimenti bibliografici:
•
•
•
Bollettini d’informazione e note sintetiche “Inforegio” (Regioni e città per
la crescita e l’occupazione: una rassegna dei regolamenti 2007-2013 per la
politica di coesione e la politica regionale, Nota sintetica a cura di
Inforegio – 2006; Riforma della politica di coesione – Domande e risposte
Nota sintetica a cura di Inforegio – 2006; La nuova politica di coesione a
partire dal 2007, Nota sintetica a cura di Inforegio – 2004) consultabili sul
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