Le questioni - Provincia di Verona
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Le questioni - Provincia di Verona
QUALE SENSO E QUALE RUOLO PER LA PARTECIPAZIONE IN PROCESSI DI AGENDA 21? Nota per il convegno provinciale “Il Forum di Agenda 21 Locale: esperienze a confronto” 28.02.03 Andrea Calori – AT – Atelier Territorio In anni recenti, il tema della costruzione partecipata di scelte pubbliche si è diffuso in molto rapido sotto la spinta di diverse esigenze, sensibilità ed obblighi normativi. A partire dagli anni ’90, si è progressivamente riconosciuta anche in Italia la necessità di considerare gli approcci partecipativi come elementi strutturali di diverse politiche pubbliche e delle relative procedure; siano esse di tipo codificato o volontario. In realtà, il tema della partecipazione ha molte declinazioni e va riconosciuto che il recente successo delle sue formulazioni ha portato anche ad una varietà di applicazioni pratiche che poco hanno a che fare sia con le potenzialità strutturali dei processi partecipativi, sia con i dibattiti disciplinari e con le pratiche che hanno avuto un ruolo centrale nella crescita di una cultura partecipativa nel campo delle scelte pubbliche. Basti pensare all’esperienza dei Patti Territoriali e, in generale, agli strumenti della Programmazione Negoziata: è opinione largamente condivisa che il loro esito, spesso deludente, sia dovuto in gran parte proprio alla mancanza di un vero coinvolgimento di tutte le componenti della società locale nell’individuare consensualmente delle vere strategie di sviluppo con obiettivi e strumenti che siano realmente radicati nelle realtà locali. Sia in sedi tecniche sia in ambito politico, ad esempio, si continua spesso a parlare di partecipazione riferendosi ad esperienze ed approcci assemblearisti che avevano avuto una stagione di successo negli anni ’60 e ’70. Un periodo in cui, sull’onda delle trasformazioni sociali ed economiche dell’epoca, si era diffusa un’idea di partecipazione che aveva scopi, attori e metodi radicalmente diversi da quelli che caratterizzano gli approcci partecipativi maturati nei decenni successivi. Il richiamo a quelle forme di partecipazione - oltretutto in presenza di un contesto completamente diverso da quello che le aveva generate – ha portato alla proliferazione di esperienze di convocazione assembleare della cittadinanza generate molto spesso dalla buona volontà dei loro promotori politici e tecnici ma, sostanzialmente, marginali (quando non illusorie) perché non in grado di incidere efficacemente sul processo decisionale. Il risultato è che la partecipazione viene spesso ancora vista come momento comunicativo offerto alla cittadinanza e in cui vengono presentate alcune scelte di rilevanza pubblica, rispetto alle quali viene sollecitata la produzione di osservazioni ex post. In altri casi, e come adempimento di alcune normative che prescrivono di attivare processi di partecipazione per arrivare a scelte condivise, vengono attivati dei tavoli di incontro tra rappresentanti delle diverse istituzioni coinvolte in una data politica. Questi tavoli, generalmente di tipo tecnico, sono molto diffusi nelle attività di pianificazione e progettazione pubblica e rispondono sostanzialmente ai principi della concertazione, in cui viene – appunto – “concertato”, l’apporto di diversi soggetti.. Questi ultimi, per loro specifico mandato costitutivo, hanno compiti e ruoli specifici rispetto ad alcuni temi ed è in virtù di questi loro contributi specifici che vengono convocati per concertare delle scelte; limitatamente ai loro compiti e ruoli. Il richiamo a questi due modelli – quello assemblearista-allargato e quello concertativo-ristretto – è utile per individuare due modalità di comportamento fra loro molto diversi, in mezzo ai quali va collocato in modo più specifico lo spazio della partecipazione. AT – Atelier Territorio – Milano-Torino-Firenze – sede di Milano – c.so Sempione 100 – 20154 tel. 02.331.94.56 Un ambito in cui una pluralità di soggetti caratterizzati da ruoli e competenze differenziate partecipano in modo strutturale alla costruzione di azioni di rilevanza pubblica; aggiungendo valore e complessità a queste azioni e dando un contributo al trattamento dei conflitti che esse possono generare. Alcuni documenti internazionali sul tema partecipazione-ambiente La Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente e lo Sviluppo tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992 e in cui nasce Agenda 21, è certamente il momento che, simbolicamente, costituisce l’avvio della diffusione sistematica dei principi partecipativi nelle politiche ambientali. Prima di ogni considerazione specifica sugli approcci partecipativi, la stessa nozione di sostenibilità che è stata promossa in quell’occasione sanciva l’abbandono di un approccio settoriale alle tematiche ambientali, in favore di un punto di vista più complessivo, all’interno del quale le questioni ambientali vengono considerate come esito in un particolare sistema socioeconomico che, opportunamente messo in discussione in termini di modello di sviluppo, genera trasformazioni strutturali sui sistemi ambientali. La prospettiva della sostenibilità e, quindi, legata costitutivamente a processi partecipativi che siano in grado di mettere in discussione gli elementi strutturali delle decisioni, incidendo in modo consensuale sui sottosistemi sociale ed economico. Senza una consapevolezza e un consenso allargato che coinvolga soggetti e temi fra loro integrati, non è possibile pensare a delle vere “strategie di sviluppo” neppure a livello locale. La Dichiarazione di Rio afferma infatti che “il coinvolgimento del pubblico e delle parti interessate nelle decisioni relative agli interessi comuni è un cardine dello sviluppo sostenibile […] in particolare nella formulazione e nella messa in opera delle proposte di sviluppo, di modo che possa emergere un maggiore senso di appartenenza e di condivisione delle responsabilità”. Dai documenti di Rio deriva una vasta serie di prescrizioni, norme e linee guida in cui gli approcci partecipativi vengono citati come aspetti fondamentali e qualificanti delle azioni verso la sostenibilità. Un esempio recente di implementazione della prospettiva della sostenibilità all’interno della programmazione delle politiche di sviluppo, è data dal “Manuale per la valutazione ambientale dei Piani di Sviluppo Regionale e dei Programmi dei Fondi strutturali dell’Unione europea 2000-2006” redatto dalla Direzione Generale Ambiente della Commissione europea; in cui si definisce l’insieme degli aspetti partecipativi che si richiamano alla Dichiarazione ONU di Rio de Janeiro come criterio trasversale di valutazione della sostenibilità. Questo è uno dei tanti esempi che evidenziano come – a livello europeo – la partecipazione e la sostenibilità siano sempre di più un criterio fondamentale di regolazione e di decisione rispetto alle politiche di sviluppo, alla capacità di “fare patto” e, di conseguenza, alla spesa pubblica e all’efficacia delle scelte. La Convenzione ONU/ECE di Aarhus (1998) è il documento di riferimento fondamentale che regola il rapporto tra questioni partecipative e trattamento dei dati e delle informazioni ambientali e che funge da riferimento per una serie di ulteriori documenti prescrittivi di recente pubblicazione. La Convenzione propone un intervento in tre direzioni principali AT – Atelier Territorio – Milano-Torino-Firenze – sede di Milano – c.so Sempione 100 – 20154 tel. 02.331.94.56 – sviluppare l'accesso dei cittadini all'informazione di cui dispongono le autorità pubbliche; – favorire la partecipazione dei cittadini alle attività decisionali aventi effetti sull'ambiente; – estendere le condizioni per l'accesso alla giustizia. E’ importante notare come la Convenzione di Aarhus, recependo l’approccio della sostenibilità diffuso a Rio, connetta esplicitamente i temi dell’informazione e della partecipazione alla questione della giustizia; evidenziando più volte nel testo questioni relative all’efficacia delle politiche ambientali anche in relazione alla qualità dei processi di decisione e di giustizia sociale; con una attenzione specifica per la dimensione locale. In ordine temporale, l’ultimo documento europeo in materia di ambiente e partecipazione è l’accordo raggiunto a metà dello scorso dicembre tra il Parlamento Europeo ed il Consiglio sulla nuova Direttiva che tratta il ruolo della partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale. La Direttiva disciplina la partecipazione del pubblico alla “elaborazione di piani e programmi ambientali” nei settori della gestione dei rifiuti, inquinamento atmosferico e delle acque, nonchè in “tutti i progetti con rilevante impatto ambientale”, modificando due importanti Direttive; quella sulla valutazione dell'impatto ambientale (85/337) e sulla prevenzione e il controllo integrato dell'inquinamento (96/61). In particolare, la direttiva prevede il tipo di informazioni che andranno fornite al pubblico e la tempistica da rispettare, affinchè si possa promuovere un reale coinvolgimento del pubblico nelle fasi iniziali del processo decisionale. Spunti preliminari di riflessione Cosa significa governare utilizzando approcci partecipativi? Cosa significa governare in presenza di molti attori in grado di decidere? Quali competenze sono necessarie? Quali tecniche? Quali i luoghi e i rapporti con gli organismi della decisione (giunte, consigli, commissioni istituzionali, ecc.)? Come si costruisce una partecipazione rappresentativa ? Come si affronta il problema della selettività dei processi partecipativi? Partecipa solo chi sa già come difendere i propri interessi, chi è culturalmente ed economicamente attrezzato alla partecipazione, chi ha obiettivi e valori omogenei, ecc. Quali i costi e i vantaggi della partecipazione? Es. per le istituzioni: trattamento e possibile de-potenziamento dei conflitti versus complessificazione dei processi; per i soggetti associativi: possibilità di incidenza nelle decisioni versus la necessità di abbandonare il facile atteggiamento di pura opposizione assumendo maggiori vincoli e responsabilità; ecc. Quali costi e vantaggi delle dinamiche classiche del conflitto? Quali strategie utilizzano gli attori locali (istituzionali, economici e associativi) per trattare i conflitti? Quali attese, quali opportunità di realizzazione spingono i soggetti a privilegiare una dinamica di conflitto aperto? Cosa “vedono” i soggetti – oltre alle opzioni del vincere o del perdere – che li motiva e li mobilità? AT – Atelier Territorio – Milano-Torino-Firenze – sede di Milano – c.so Sempione 100 – 20154 tel. 02.331.94.56 Alcuni criteri per l’impostazione di un percorso partecipativo nell’ambito di un Forum di Agenda 21 Governare è difficile: – – – – Molte questioni sono complesse e interconnesse Gli attori che producono “effetti di governo” sono tanti Gli abitanti esprimono spesso bisogni poco decifrabili In un quadro complesso è un problema misurare l’efficacia Molte scelte pubbliche mettono in discussione a livello locale il modello di sviluppo, che è poco indirizzabile con strumenti di pianificazione ordinari (PRG; Piani di Settore, ecc.) Forum e partecipazione: servono tecniche "molto locali” – – – – – – Favorire al massimo l’interazione differenziandone i momenti e le tecniche Partecipazione per sensibilizzare o per decidere? Utilizzare competenze locali per l’animazione Valorizzare le conoscenze contestuali Aggregare gli attori locali per problemi, evidenziando i cicli ambientali e dei prodotti Utilizzare strumenti di coinvolgimento flessibili La partecipazione come risorsa di efficacia Valorizzare le conoscenze locali che non sempre sono evidenti Incremento delle conoscenze Valorizzare le competenze progettuali locali e incrementare il numero e il tipo delle idee prodotte Trattamento della complessità Dare voce a soggetti deboli che accedono poco alla rappresentanza Migliorare le prestazioni delle politiche pubbliche, avvicinando il mondo dove si formano i bisogni all'ambito della produzione di decisioni Empowerment Efficacia, riduzione dei conflitti La prospettiva di Agenda 21: apprendere modalità di governo più efficaci per un mondo complesso Azioni limitate e controllabili Governo integrato dell’ambiente e del territorio AT – Atelier Territorio – Milano-Torino-Firenze – sede di Milano – c.so Sempione 100 – 20154 tel. 02.331.94.56