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L’evoluzione delle misure
restrittive dell’Unione europea
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Prof.ssa Sara Poli (Università di Pisa)
Lezione, Università di Bologna (23/11/2015)
Quadro introduttivo
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 Definizione
 Misure adottate in attuazione delle risoluzioni del CdS (ex art. 41 Carta N.U.) e
misure autonome dell’UE
 I destinatari:
 Misure restrittive (di carattere economico) contro gli Stati:
 Embargo di armi e divieto di importazione ed esportazione di merci
 Divieto di fornire servizi (ad esempio di trasferimenti finanziari a banche controllate da Stati)
 Divieto di effettuare investimenti nel Paese interessato
 Misure problematiche in quanto indiscriminate
 Misure restrittive contro attori non statali
 Divieto di ammettere i destinatari all’interno del territorio di uno Stato
 Blocco delle risorse finanziarie dei destinatari
 Selettive (‘targed’)
Sara Poli
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Evoluzione delle sanzioni
 Evoluzione del potere di imporre sanzioni dell’UE
 Prassi ed evoluzione dei motivi che giustificano
l’adozione delle misure restrittive e della portata
soggettiva (destinatari)
 Le garanzie giuridiche che circondano le misure
restrittive, la prassi giudiziaria e le tendenze evolutive
Sara Poli
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Evoluzione delle competenze dell’UE
 Evoluzione: aumentate le competenze dell’UE nel corso del tempo:
 Tr di Maastricht:
 art. 301 TCE (interruzioni delle relazioni economiche con Stati terzi per motivi
di politica estera) e
 art. 60 TCE (restrizioni alla libertà di circolazione dei capitali e dei pagamenti
contro Stati terzi per dare attuazione a misure PESC)
 Ciononostante, l’UE ha adottato misure restrittive contro finanziatori di Al
Qaida (causa Kadi I) e la sua competenza è stata contestata.
 Tr di Lisbona: UE abilitata ad adottare sanzioni anche contro individui
(inclusi individui-organi di Stato):
 Art. 215 TFUE (misure a carattere finanziario)
 Art. 75 TFUE (misure amministrative concernenti libera circolazione dei
capitali contro attori non statali per prevenire e lottare contro il terrorismo)
Sara Poli
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Misure antiterrorismo contro attori non
statali
 Articolo 75 TFEU:
«Qualora sia necessario per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 67, per
quanto riguarda la prevenzione e la lotta contro il terrorismo e le attività
connesse, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante
regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, definiscono un
insieme di misure amministrative concernenti i movimenti di capitali e i
pagamenti, quali il congelamento dei capitali, dei beni finanziari o dei
proventi economici appartenenti, posseduti o detenuti da persone fisiche o
giuridiche, da gruppi o da entità non statali
Sara Poli
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Misure restrittive contro Stati e attori non
statali (art. 215 TFEU)
 1.
Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo
V del trattato sull'Unione europea prevede l'interruzione o la riduzione,
totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più
paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta
congiunta dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la
politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie. Esso
ne informa il Parlamento europeo.
 2.
Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo
V del trattato sull'Unione europea lo prevede, il Consiglio può adottare,
secondo la procedura di cui al paragrafo 1, misure restrittive nei confronti
di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali.
 3.
Gli atti di cui al presente articolo contengono le necessarie
disposizioni sulle garanzie giuridiche.
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Il processo decisionale
Decisione PESC
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Misure a carattere
finanziario (art. 215)
Divieti di visto
Misure di embargo
Attuate a
livello di UE
tramite
regolamenti
Attuate a
livello di Stati
membri
Attuate a
livello di Stati
membri
Sara Poli
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La prassi: misure restrittive dell’Unione
europea
Misure restrittive
di origine
onusiana
Misure
restrittive
autonome
26 regimi
sanzionatori
36 regimi
sanzionatori
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Prassi delle sanzioni adottate in attuazione di
risoluzioni del Consiglio di Sicurezza
Violazioni dei
DU/ standard
democratici
Haiti, Costa
D’avorio,
Burundi,
Guinea-Bissau
Zimbabwe
Violazioni dei
DU o minaccia
alla pace,
sicurezza e
stabilità
Repubblica
centroafricana,
Repubblica
democratica
del Congo,
Liberia, Sudan
Libia
Terrorismo
Ris. 1267 del
1999 (Al
Qaida)
Ris. 1988 (2011)
contro
talebani
Non
proliferazione
nucleare/
violazione dei
DU
Iran e
Corea del
Nord
Attentato
all’integrità
territoriale e
stabilità di uno
Stato
Stati che
sostengono
gruppi armati
che
destabilizzano
un Paese
(Eritrea)
Gruppi armati (es.
Houti in Yemen o
gruppi che
combattono in Sud
Sudan o Al Shabab
in Somalia)
Risoluzione
1373 (2001)
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Le sanzioni contro terroristi
 Il regolamento 881/2002 dà attuazione alla risoluzione a risoluzione
1390 (2002), che stabilisce le misure da applicare contro Osama bin Laden,
i membri dell’organizzazione Al-Qaeda e i Talibani ed altri individui, gruppi,
imprese ed entità ad essi associati. Iscrive nella lista di destinatari quelli
indicati dal comitato delle sanzioni n. 1267 (istituito dalla risoluzione del CdS
n. 1267 del 1999)
 Inclusi: Boko Haram
 Risoluz. 1373 del 2001: invita gli Stati ad adottare sanzioni contro persone
che si dedicano ad attività terroristiche individuando direttamente queste
persone (senza l’intermediazione dei Comitati delle sanzioni delle N.U.)
 La posizione comune del Consiglio del 27 dicembre 2001 sull’applicazione di
specifiche misure per combattere il terrorismo attua la ris. CdS n. 1373
 Iscritti 23 gruppi terroristici (ETA, Hamas) e singoli terroristi
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Prassi delle misure restrittive autonome
Violazione degli
standard democratici
e/o dei diritti umani
Bielorussia, Myanmar, la
Repubblica di Guinea
Violazione dei
diritti umani
Siria (violazioni
gravi)
Moldavia
(violazioni minori)
Sviamento di fondi
pubblici
Violazione
dell’integrità
territoriale/
minaccia alla
stabilità di un
Paese
Tunisia, Egitto e Ucraina
(Bel Alì, Mubarak,
Yanukovich)
Ucraina
(repubbliche
secessioniste in
Ucraina)/Russia
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Evoluzione
 Misure restrittive nuove nei confronti di Stati e individui
del vicinato europeo:
 contro individui-organo (ad es. Ben Alì, Mubarak) per sviamento
di fondi pubblici; le misure intendono sostenere i governi degli
Stati in transizione verso la democrazia (Egitto, Tunisia); dubbi
sulla competenza dell’UE ad adottare tali sanzioni
 contro l’Ucraina (le Repubbliche secessioniste): violazione
dell’integrità territoriale e contro la Russia sia per la minaccia
all’integrità territoriale e indipedenza politica dell’Ucraina che
per l’attività di destabilizzazione della situazione in Ucraina
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Sanzioni contro la Rep. secessioniste
ucraine e Russia
 Vasta gamma di sanzioni sia contro la Russia che contro le repubbliche
secessioniste ucraine (si tratta di russi e ucraini (circa150 persone fisiche) e
37 entità). Nessun membro del governo russo
 Sanzioni a carattere economico contro la Russia:
 Embargo di armi e tecnologia a doppio uso
 limitato l’accesso a certe tecnologie (in particolare per lo sfruttamento del
petrolio) da parte di alcune imprese russe
 limitato l’accesso al credito alle istituzioni finanziarie russe controllate dallo Stato
 Contro le Repubbliche secessioniste
 Embargo di armi, divieto di importazione di merci, divieto di investimento, divieto
per operatori UE di promuovere turismo in Crimea, Divieto di esportazione di beni
in Crimea e tecnologie, Divieto per la BEI e la BERS di finanziare nuove operazioni
in Crimea
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Persone destinatarie di sanzioni
 Individui-organi di Stato (membri del governo o capi dell’esecutivo
e anche i loro familiari)
 Ex membri del governo o del Parlamenti di regimi autoritari
 Uomini d’affari che lavorano per società di cui sono proprietari
uomini vicini a regimi autoritari
 Giornalisti
 Banche controllate da governi di regimi autoritari; ma anche altre
banche
 Militari; membri di gruppi armati
 Membri dell’amministrazione universitaria (Rettori di Università)
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Tendenze evolutive
 Allargato il novero di persone vicine ai regimi governativi
oggetto di sanzioni (talvolta l’iscrizione nella lista dei
sanzionati non è stata giudicata legale)
 Allargato il novero di persone inserite nella lista di
terroristi (ex reg. 880/2002) sulla base dell’affiliazione ad
Al-Qaida: inclusi anche associati all’ISIL (Ottobre 2015)
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Le garanzie giuridiche dei destinatari
delle sanzioni
 Le misure restrittive sono misure di tipo amministrativo e non sanzioni a
carattere penale
 Adottate nel rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo che derivano dalla
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dalle Convenzione
europea per i diritti dell’uomo riconosciuto come principi generali del diritto
e dalle tradizioni costituzionali comuni a tutti gli SM:
 Obbligo di motivare le sanzioni
 Obbligo di notifica delle sanzioni ai destinatari; obbligo di rendere loro noto il
motivo della sanzione; obbligo di notifica quando ci sono dei cambiamenti
riguardo al motivo di iscrizione nella lista; le istituzioni non hanno l’obbligo di
sentire la persona nei cui confronti intendono imporre misure restrittive (l’effetto
sorpresa)
 Obbligo di consentire all’interessato la presentazione di osservazioni dopo la
notifica delle misure restrittive
 Diritto di presentare un ricorso per annullamento nei confronti della misura che
impone sanzioni. Ciò deriva dall’art. 275 (2) TFEU
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Rimedi giurisdizionali contro le sanzioni
di fronte alla Corte di Giustizia europea
Art. 275 (2) del TFEU
Consente
di
esperire
ricorsi
di
annullamento da parte di persone fisiche
e giuridiche nei confronti di misure
restrittive adottate sulla base delle
disposizioni del Trattato che regolano la
PESC
Sara Poli
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Che tipo di valutazione effettua la
Corte di Giustizia?
 I confini del sindacato giurisdizionale della Corte di Giustizia:
carattere limitato: si limita a verificare che il Consiglio
non abbia ‘manifestamente ecceduto i limiti della
sua discrezione’ nell’adottare la sanzione
verifica che la ricostruzione dei fatti che sono alla
base della sanzione sia accurata; e che i fatti stessi
siano sufficienti a giustificare la sanzione
non mette in discussione l’opportunità di adottare
una sanzione da parte del Consiglio
Sara Poli
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I motivi dei ricorsi
 Mancanza
di
motivazione;
motivazione delle sanzioni
l’importanza
della
 Violazione dei diritti della persona sanzionata (es. diritto
di proprietà, diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo)
 Mancanza di una base giuridica adeguata nella
decisione che impone le sanzioni
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L’annullamento di misure che
impongono sanzioni
 Non molte decisioni che impongono sanzioni sono state annullate
dalla CdG a fronte di numerosi ricorsi (prima sentenza della CdG
risale al 2008 e riguarda persone sospettate di sostenere Al Qaida)
 Inoltre, dopo il ricorso le istituzioni possono iscrivere di nuovo le
persone nella lista sulla base di motivi diversi da quelli contestati
 Ciononostante i ricorsi davanti alla CdG sono progressivamente nel
corso degli anni
 Ricorsi presentati da persone di Stati del vicinato orientale e
meridionale dell’UE (Siria, Tunisia, Egitto, Ucraina, Bielorussia) ma
anche Russia, Iran.
 Difficoltà della CdG: accesso ai documenti sui quali si fondano le
iscrizioni sulla lista di alcune persone. Il Consiglio non li rende noti
alla Corte
Sara Poli
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Alcuni casi tratti dalla prassi recente (I)
 Annullata iscrizione di Al-Matri, Trabelsi (moglie di Ben Alì),
Chiboub (2013) inseriti nella lista poiché erano indagati per
riciclaggio di denaro sporco. Ma misure restrittive (Tunisia)
giustificavano sanzioni solo per sviamento di fondi pubblici (reato
diverso da riciclaggio di denaro sporco!)
 Annullata l’iscrizione di Nedal Alchar (ministro dell’economia e del
commercio siriano fino al 2012): iscrizione sulla lista giustificata
fintantoché era ministro (in quanto tale è responsabile in modo
solidale con il governo per le violazioni dei diritti umani); dopo le
dimissioni, spetta al Consiglio provare che c’erano connessioni tra
il ricorrente e il governo siriano tali da giustificare la continuità
della sanzione. Il Consiglio non ha valutato con imparzialità gli
elementi di prova che il ricorrente aveva fornito per sostenere la
cancellazione dalla lista
Sara Poli
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Alcuni casi tratti dalla prassi recente
(II)
 Membri della famiglia di leader autoritari. Ahmed Mohammed Al
Kadhaf Dam (2014), cugino di Gheddafi.
 Annullata iscrizione nella lista.
 Annullata l’iscrizione nella lista nei confronti di uomo d’affari siriano,
Al-Tabbaa (9 luglio 2014) che faceva affari con uomini vicini al
regime di Assad (a) e che (b) era azionista di una società che
forniva servizi alla Banca centrale della Siria
 Motivo: il Consiglio non ha addotto prove riguardo ad (a) e quanto a b)
mancano prove quanto al sostegno che la società avrebbe fornito alla
Banca centrale siriana.
 Il Consiglio non fornisce documenti sufficienti a provare le ragioni
dell’iscrizione nella lista.
Sara Poli
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Alcuni casi tratti dalla prassi recente
(III)
 Annullata l’iscrizione nella lista della Syria International Islamic Bank
(11 giugno 2014)
 Motivo della iscrizione: aveva effettuato transazioni ordinate da clienti
che erano correntisti della Syria International Islamic Bank ma anche di
altre banche oggetto di sanzioni (in quanto controllate dal regime
siriano o sussidiarie di tali banche), contribuendo così ad aggirare le
sanzioni nei confronti di queste banche. Il Tribunale ritiene che non ci
siano prove che i clienti delle banche fossero implicati nella repressione
violenta della popolazione civile, motivo alla base delle sanzioni contro
la Siria e la sua leadership politica. Pertanto, l’iscrizione viene annullata.
Sara Poli
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Misure restrittive considerate legali: esempi
recenti
 Uomini di affari vicini a regimi non democratici. Ternavsky (12 May
2015):
 persona che controlla società che ha finanziato media bielorussi, club sportivi in
cui sono coinvolti i figli del presidente Lukachenko e che svolge attività immobiliari.
Motivo: non è immaginabile che queste attività potrebbero essere condotte senza
il beneplacito del regime
 Cambiamento parziale di regime governativo non democratico
Johannes Tomana (22 aprile 2015):
 ricorso non accolto, proposto al Tribunale a nome di oltre 100 persone fisiche
destinatarie di misure restrittive in quanto membri del governo dello Zimbabwe o
delle forze di polizia e militari per aver favorito violazioni dei diritti umani e per aver
condotto attività che minacciano la democrazia. Nonotante il governo sia
cambiato, c’è almeno in parte continuità tra il nuovo Governo di Unità nazionale
e il precedente governo autoritario di Mugabe che è sempre al potere.
Sara Poli