Amletica inquietudine: meglio il trapano del dentista o il rumore del

Dicembre 2003
Amletica inquietudine: meglio il trapano del
dentista o il rumore del suo compressore ? (§)
Nota a commento della sentenza T.A.R. Puglia, Sez. I Bari, 26 settembre 2003, n. 3591
di
SILVANO DI ROSA (*)
Consulente Legale Ambientale
Esperto A.N.E.A.
e
MAURO DEL SORDO (**)
Tecnico competente in acustica
ambientale – M.R.T.
SOMMARIO:
Premessa; – 1. I fatti accaduti; – 2. Presunta mancanza di un corretto contraddittorio; –
3. Corretta posizione di misura; – 4. Impugnazione del verbale di contestazioneaccertamento; – 5. Entità del superamento dei limiti; – 6. Utilizzabilità di una ordinanza
contingibile ed urgente; – 7. Conclusioni.
Premessa
Per chi non ha da spartire pareti o solai con un attiguo studio dentistico, la
scelta è indubbiamente tanto ovvia quanto scontata: il dolore causato dal
trapano (per quanto oggi esistano sistemi e cautele che lo riducono) è certamente uno
spauracchio temuto dai più! Tutti – a fronte del tormento arrecato, dal “temuto strumento”, sulla propria dentatura – sarebbero pronti a dichiararsi affatto preoccupati per il problema della rumorosità connessa e scaturente dall’impiego di
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tale apparecchiatura “nel suo complesso” ; ritenendo tale “scoppiettio” una
cosa trascurabile rispetto all’anzidetta “tortura”.
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Quando, viceversa, si abita a diretto contatto con uno studio dentistico (ma,
ovviamente, tutto questo vale ancor più per qualsiasi altra attività che possa costituire fonte di rumore) non v’è alcun dubbio sul fatto che l’angolo visuale e, soprattutto,
l’opinione del diretto interessato – che venga interpellato al riguardo – cambi in
maniera, a dir poco, radicale. Se non altro per il fatto che il “rumore” lo si
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percepisce tutti i santi giorni lavorativi dell’anno , mentre invece il “dolore”
– derivante dall’azione diretta del trapano sugli incisivi, canini, molari, premolari e chi più
ne ha ne metta –, tutto sommato, lo si prova soltanto qualche volta nella vita
(ovviamente ciò vale per i più fortunati !!).
Si tratta, quindi, di mettere a confronto l’intensità di una possente, dolorosa,
temporanea e – fors’anche – occasionale, sensazione fisica sgradevole, con la
costante, martellante, ossessiva e deprimente sottoposizione – “non desiderata” – ad una rumorosità prodotta da altri. Situazione, quest’ultima, che im(§) Già pubblicato su Diritto&Giustizi@ on-line del 24 dicembre 2003
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Ivi compresa l’indispensabile fonte di aria compressa: il compressore
di fianco, sotto, o sopra
o, quantomeno, lo si può astrattamente percepire
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plica non solo una reale esposizione ad agenti fisici, ma anche delle malaccette inquietudini psichiche, evolvibili, fra l’altro, in vere paranoie.
La questione, in apparenza, può sembrare banale – se non addirittura grottesca –
ma, tanto per dimostrare il contrario, è proprio un caso del genere ad esser
divenuto oggetto di ricorso giurisdizionale di fronte al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sez. I. In tale contesto, il giudice di
primo grado – pronunciandosi definitivamente con sentenza 3591 del 2003 – ha preso
posizione sul ricorso n. 1664 del 2000, dichiarandolo, in parte, improponibile e, per il resto, rigettandolo; lasciando così del tutto indenne il provvedimento sindacale impugnato.
Riguardo ai fatti, sarà sufficiente fornirne un conciso sunto – facendo rimando,
per il resto, al dettagliato testo della sentenza che viene riportata in calce al presente lavoro
–; mentre invece, per quanto concerne i contenuti più rilevanti della questione, riteniamo di poter prendere spunto da questi, per affrontare, in maniera
specifica, alcune particolarità che, ciclicamente, ricompaiono
nere di contenziosi.
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in questo ge-
1. – I fatti accaduti
A seguito dell’esposto di un cittadino (da questo momento qualificato: “il lamentante”), l’organo di controllo tecnico – territorialmente competente – ha effettuato un
sopralluogo presso la di lui abitazione; ciò al fine di accertare quale fosse il
livello, ivi percepibile, della rumorosità proveniente dallo studio dentistico situato nel sovrastante appartamento.
In un secondo momento, il dentista, veniva edotto – dallo stesso organo di controllo tecnico – circa il fatto che gli accertamenti fonometrici effettuati superavano i valori limite differenziali di immissione, di cui all’art. 4, comma 1, del
D.P.C.M. 14/11/1997 – violazione punita ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge
26/10/1995, n. 447 –; palesando, fra le altre cose, la possibilità di pagare, in
misura ridotta, la sanzione amministrativa prevista per legge ed in tal sede
quantificata (pari all’equivalente in euro di 2.000.000 del vecchio conio).
Il dentista, a tal punto, chiedeva la revoca della sanzione amministrativa,
lamentando una presunta violazione del principio del contraddittorio
(scaturente, a suo avviso, dall’aver eseguito dei rilievi fonometrici senza fornirne preavviso al
diretto interessato: lui stesso).
Il comune di Bari, con ordinanza sindacale, stigmatizzava come la rumorosità prodotta dal compressore, utilizzato dall’anzidetto studio dentistico, non
potesse considerarsi compatibile con il limite differenziale di immissione imposto dal D.P.C.M. 14/11/1997; ritenendo altresì che l’inquinamento acusti6
co, in tal modo determinato, potesse risultare di grave pregiudizio alla salute pubblica. Con tale provvedimento veniva imposto, al responsabile dello
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della serie: “…a volte ritornano…”
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Potenzialmente incrementato, nei mesi estivi, dal sistema di condizionamento dell’aria ambiente dello studio dentistico, non sottoposto a monitoraggio durante la verifica attuata nel mese di febbraio.
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stesso studio, di porre in essere misure tecniche ed organizzative per
l’abbattimento delle emissioni rumorose prodotte dal citato compressore per
quanto utilizzato per finalità odontoiatriche .
Il dentista esperiva ricorso al TAR – divenendo, in tal modo, ricorrente – impugnando: • l’ordinanza sindacale; • il verbale di sopralluogo ed accertamento
stilato dall’organo di controllo tecnico; • il sopralluogo e la rilevazione fonometrica eseguita; nonché • il separato verbale di contestazione-accertamento
con cui era stata irrogata la sanzione amministrativa.
Il Comune di Bari, costituitosi in giudizio, confutava gli addebiti mossi dal
ricorrente e precisava, fra le altre cose, come gli accertamenti fonometrici –
per prassi – vengono necessariamente eseguiti, almeno una volta – in prima istanza –, con modalità discreta (e quindi senza preavviso), al fine di monitorare le
normali ed effettive condizioni di funzionamento e di emissione della sorgente sonora presa in esame; precisando altresì come, nel caso di specie, il ricorrente fosse stato tempestivamente reso edotto dei risultati dei rilievi;
informandolo, oltretutto, circa la facoltà di poter far intervenire persona di
propria fiducia. Proprio come, di fatto, si è puntualmente verificato; avendo
potuto, il dentista, partecipare – grazie a tale modalità procedurale – al completamento degli accertamenti tecnici di rumorosità, anche per il tramite di propri
consulenti.
Il TAR ha rigettato l’istanza di sospensione proposta in via incidentale dal ricorrente.
Il cittadino lamentante si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.
2. – Presunta mancanza di un corretto contraddittorio
Lasciando da parte la cronistoria degli eventi e limitandoci ai motivi di ricorso
di nostro interesse, possiamo considerare interessante la palesata nullità
dell’accertamento fonometrico (effettuato dall’organo di controllo tecnico) e del rela7
tivo verbale, per presunta violazione dell’art. 223 del D.Lgs. 28 luglio 1989,
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n. 271 – in relazione all’art. 24, comma 2 , Cost. –, oltre che per violazione ed er7
«Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale»: Art.
223. Analisi di campioni e garanzie per l'interessato. 1. Qualora nel corso di attività ispettive o di
vigilanza previste da leggi o decreti si debbano eseguire analisi di campioni per le quali non è prevista la
revisione, a cura dell'organo procedente è dato, anche oralmente, avviso all'interessato del giorno, dell'ora e del luogo dove le analisi verranno effettuate. L'interessato o persona di sua fiducia appositamente
designata possono presenziare alle analisi, eventualmente con l'assistenza di un consulente tecnico. A
tali persone spettano i poteri previsti dall'art. 230 del codice [rubricato: attività dei consulenti tecnici].
2. Se leggi o decreti prevedono la revisione delle analisi e questa sia richiesta dall'interessato, a cura
dell'organo incaricato della revisione, almeno tre giorni prima, deve essere dato avviso del giorno, dell'ora
e del luogo ove la medesima verrà effettuata all'interessato e al difensore eventualmente nominato. Alle
operazioni di revisione l'interessato e il difensore hanno diritto di assistere personalmente, con l'assistenza eventuale di un consulente tecnico. A tali persone spettano i poteri previsti dall'art. 230 del codice
[rubricato: attività dei consulenti tecnici].
3. I verbali di analisi non ripetibili e i verbali di revisione di analisi sono raccolti nel fascicolo per il dibattimento, sempre che siano state osservate le disposizioni dei commi 1 e 2.
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“…La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento…”.
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rata applicazione sia dell’art. 2, lettere e) ed f) , della legge 26 ottobre 1995,
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n. 447, sia degli artt. 14 e 15
della legge 24 novembre 1981, n. 689.
E’ su tale scorta, d’altronde, che il ricorrente ha sostenuto l’illegittimità derivata dell’ordinanza sindacale, lamentando che l’autorità ispettiva – artefice delle misurazioni di rumore – avrebbe dovuto fornire “per tempo”, allo studio dentistico, l’avviso dell’ora e del luogo di effettuazione dei rilievi fonometrici successivamente contestati; tanto da consentire l’instaurarsi di un “corretto
contraddittorio”, ivi compresa la possibilità di potervi presenziare ed esercitare “a pieno” il proprio diritto di difesa costituzionalmente tutelato (Vds. nota
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Fra le altre cose
il ricorrente contesta anche che i rilievi fonometrici siano
stati eseguiti solo vicino ai ricettori (l’appartamento del lamentante), omettendone
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Art. 2. Definizioni – 1. Ai fini della presente legge si intende per: …omissis… e) valori limite di emissione: il valore massimo di rumore che può essere emesso da una sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa; f) valori limite di immissione [sia quelli assoluti sia quelli differenziali] :
il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno, misurato in prossimità dei ricettori;
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14. Contestazione e notificazione: La violazione, quando è possibile, deve essere contestata
immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento
della somma dovuta per la violazione stessa.
Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel
comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il
termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento.
Quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi all'autorità competente con provvedimento
dell'autorità giudiziaria, i termini di cui al comma precedente decorrono dalla data della ricezione.
Per la forma della contestazione immediata o della notificazione si applicano le disposizioni previste dalle leggi vigenti. In ogni caso la notificazione può essere effettuata, con le modalità previste dal codice di
procedura civile, anche da un funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione.
Per i residenti all'estero, qualora la residenza, la dimora o il domicilio non siano noti, la notifica non è
obbligatoria e resta salva la facoltà del pagamento in misura ridotta sino alla scadenza del termine
previsto nel secondo comma dell'articolo 22 per il giudizio di opposizione.
L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è
stata omessa la notificazione nel termine prescritto.
15. Accertamenti mediante analisi di campioni: Se per l'accertamento della violazione sono compiute
analisi di campioni, il dirigente del laboratorio
deve comunicare all'interessato, a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento, l'esito dell'analisi.
L'interessato può chiedere la revisione dell'analisi con la partecipazione di un proprio consulente tecnico.
La richiesta è presentata con istanza scritta all'organo che ha prelevato i campioni da analizzare, nel
termine di 15 giorni dalla comunicazione dell'esito della prima analisi, che deve essere allegato all'istanza medesima.
Delle operazioni di revisione dell'analisi è data comunicazione all'interessato almeno dieci giorni prima
del loro inizio.
I risultati della revisione dell'analisi sono comunicati all'interessato a mezzo di lettera raccomandata con
avviso di ricevimento, a cura del dirigente del laboratorio che ha eseguito la revisione dell'analisi.
Le comunicazioni di cui al primo e al quarto comma equivalgono alla contestazione di cui al primo comma
dell'articolo 14 ed il termine per il pagamento in misura ridotta di cui all'articolo 16 decorre dalla comunicazione dell'esito della prima analisi o, quando è stata chiesta la revisione dell'analisi, dalla comunicazione dell'esito della stessa.
Ove non sia possibile effettuare la comunicazione all'interessato nelle forme di cui al primo e al quarto
comma, si applicano le disposizioni dell'articolo 14.
Con il decreto o con la legge regionale indicati nell'ultimo comma dell'art. 17 sarà altresì fissata la somma di denaro che il richiedente la revisione dell'analisi è tenuto a versare e potranno essere indicati, anche a modifica delle vigenti disposizioni di legge, gli istituti incaricati della stessa analisi.
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Cui, per il momento, non si intende dare rilievo
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l’effettuazione in prossimità della sorgente di rumore (lo studio dentistico stesso);
ma…. di questo vedremo nella sezione successiva.
Entrando nel merito della questione – consistente nella pretesa del dentista di essere
preavvertito sul giorno e l’ora del controllo – è possibile, in primo luogo, rilevare che
– nel caso di specie – se è vero, com’è vero, che le misure sono state effettuate
una prima volta «in modalità “discreta”» (quindi all’insaputa del dentista), è altret-
tanto vero che, successivamente, sono state eseguite anche «in modalità “controllata”»; quindi, con la piena collaborazione del ricorrente. Tanto che questi
ha, addirittura, acconsentito a spegnere il compressore per il tempo necessario alla verifica, ed ha altresì potuto – in un secondo momento – partecipare al
completamento degli accertamenti, avvalendosi delle prestazioni di propri
consulenti di fiducia. E’ così che, nella realtà degli atti, si difende il comune
di Bari.
A dire il vero quest’ultima argomentazione difensiva (dell’ente locale) ci interessa fino ad un certo punto, perché, se anche non fosse stato consentito al
dentista di partecipare al completamento dell’indagine, la sua pretesa – sopra
descritta – risulterebbe ugualmente inaccettabile. Invero, appare consolidato
l’orientamento secondo cui la particolarità tipologica degli accertamenti di
cui trattasi (rilievi fonometrici), presuppone necessariamente che gli stessi
vengano eseguiti – almeno una volta – senza preavviso; al fine di consentire il
monitoraggio di quelle che possono qualificarsi come “normali condizioni di
funzionamento e di emissione sonora” delle apparecchiature, la cui rumorosità tipizza il contesto acustico divenuto oggetto di verifica.
Ma non basta, in quanto è giusto osservare come il procedimento – conclusosi
con l’ordinanza sindacale del comune di Bari – abbia avuto inizio sol quando sia stata accertata “in concreto”, da parte dell’ente locale, l’esigenza di prendersi
cura dell’interesse pubblico perseguito. Pertanto, si dimostra evidente come
tale avvio non potesse considerarsi già concretizzato in un momento precedente a quello in cui l’amministrazione comunale – a seguito del rapporto
dell’organo di controllo – ha avuto conferma della effettiva sussistenza della situazione di inquinamento acustico denunciata dal lamentante. Ne consegue
che il rapporto dell’organo di controllo tecnico non può esser visto se non come un mero atto prodromico, costituente il presupposto per l’apertura del
procedimento amministrativo (inesistente prima di questa). In altre e poche parole, non appare affatto infondato chiedersi: «come si poteva pretendere, in tal
senso, di essere ammessi a partecipare ad un procedimento non ancora avviatosi ?»
Tutto questo è conforme - come fondatamente argomenta l’amministrazione comunale
e ribadisce il TAR Puglia – alla stessa ratio della disciplina vigente in tema di partecipazione al procedimento amministrativo (ivi compreso anche quello di irrogazione delle sanzioni amministrative ex-legge n. 689/1981); sulla cui scorta non v’è alcun dubbio che sia consentito anteporre – al procedimento stesso – dei controlli,
degli accertamenti e/o ispezioni, svolti “ovviamente” senza la partecipazione
del diretto interessato. Tanto da dover considerare del tutto legittimo che
quest’ultimo venga ad esserne informato con una “successiva” comunicazione; ugualmente idonea a porlo nella condizione di intervenire e partecipare alla procedura – a quel punto certamente avviatasi –, tanto da poter verificare e,
se del caso, contestare la veridicità o l’esattezza degli accertamenti compiuti,
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od anche l’idoneità degli strumenti tecnici utilizzati, ecc.
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Se volessimo avvalersi delle deduzioni tipiche di un particolare filone
della
giurisprudenza, non ci verrebbe neppure impedito di poter sostenere, nel caso in cui ricorrano quelle «ragioni di impedimento derivanti da particolari esi14
, che il provvedimento sindacale – con
cui si ordini la cessazione di attività rumorose eccedenti i limiti di tollerabilità consentiti –
possa essere adottato senza neppure la preventiva contestazione e/o contraddittorio con l’interessato; ma torniamo alla realtà in esame.
genze di celerità del procedimento»
Il giudice di primo grado, nella sentenza di cui trattasi, ha giustamente ritenuto insussistente qualsiasi violazione del diritto alla difesa dello studio
dentistico. Posizione da condividere senz’altro, dal momento in cui è del tutto
sufficiente che al titolare dell’attività rumorosa siano forniti tutti i dati relativi alle misurazioni effettuate; in maniera che questi – direttamente o per interposta persona – possa rimettersi, ricreandole, nelle stesse identiche condizioni di
misura, per poter procedere a sua volta ad eventuali e successive verifiche o
controlli, in base ai quali fondare il proprio irrinunciabile diritto di difesa.
3. – Corretta posizione di misura
Le misurazioni di rumore finalizzate alla verifica dei valori limite differenziali
di immissione (e ciò vale anche per quelli assoluti) debbono essere effettuate “in
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prossimità dei ricettori” ! Appunto per questo appare del tutto inutile la
pretestuosa contestazione avanzata dal responsabile dello studio dentistico –
come accennato in precedenza –, circa il fatto che i rilievi di rumorosità siano stati
effettuati “solo” vicino ai ricettori (l’appartamento del lamentante) e non anche in
prossimità della sorgente (lo stesso studio dentistico). Secondo la vigente normativa sarebbe stato possibile far valere tale pretesa solo e soltanto nel caso in
cui l’organo di controllo stesse provvedendo alla verifica del rispetto dei valori
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limite assoluti di emissione . Trattandosi, viceversa, di una verifica del rispetto di valori limite di immissione, l’eccezione non ha alcun pregio e si svela
come meramente pretestuosa.
Con l’occasione pare conveniente ricordare che, nelle misure all'interno di
ambienti abitativi, il microfono della catena fonometrica deve essere posizionato a 1,5 m dal pavimento e ad almeno 1 m da superfici riflettenti; ese12
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Ciò in piena conformità con quanto statuito in Consiglio di Stato, Sez. V, 5 marzo 2003, n. 1224.
T.a.r. Toscana, Sez. II, 19 febbraio 1999 n. 203 e 14 febbraio 2000, n. 168
Previste dal primo comma dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241
15
Previsto dall’art. 2.1, della legge 447/95, alla lettera f): valori limite di immissione [sia quelli assoluti sia quelli differenziali] : il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno, misurato in prossimità dei ;
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art. 2, comma 1, lettera e) , legge 447/1995: valore massimo di rumore che può essere emesso da
una sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa
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guendo il rilevamento sia a finestre aperte che chiuse, al fine di individuare
la situazione più gravosa. Nella misura a finestre chiuse, il microfono deve,
altresì, essere posto nel punto in cui si rileva il maggior livello della pressione acustica
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.
4. – Impugnazione del verbale di contestazione-accertamento
L’azione difensiva del ricorrente si è spinta fino a veder direttamente impugnato il separato verbale di contestazione/accertamento, con cui era stata irrogata la sanzione amministrativa. Il TAR, a tal proposito ha correttamente
rilevato, in via preliminare, un difetto assoluto di giurisdizione dell’autorità
giurisdizionale (sia essa ordinaria, che amministrativa). Difatti, non si può sottacere come detto verbale scaturisca dalla riscontrata violazione dell’art. 4,
comma 1, del D.P.C.M. 14 novembre 1997; punita – ai sensi dell’art. 10, comma
2, della legge 26/10/1995, n. 447– con una sanzione amministrativa pecuniaria,
sottoposta in toto alla disciplina generale della legge 689/1981. Come tale, il
caso di specie, è del tutto estraneo ed esula assolutamente dal regime speciale previsto dal codice della strada; in forza del quale è previsto – unico nel suo
genere – che il “processo verbale di accertamento dell’infrazione” possieda una
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potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo , tanto da giustificarne
l’immediata opposizione in sede giurisdizionale. Si tratta però di un caso singolare, che differisce da quanto comunemente previsto per le altre e diverse
violazioni (depenalizzate); le quali risultano soggette all’anzidetta disciplina generale ex-legge 689/1981.
Non sembra possibile trovare una salda alternativa a quanto affermato dal
Giudice amministrativo pugliese: il verbale di accertamento dell’infrazione,
nel caso di specie ed in via generale – quantunque contenga l’invito ad effettuare il
pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 della citata legge dell’81) – è effettivamente privo della potenziale efficacia di titolo esecutivo, non essendo – appunto per questo e di per sé – direttamente impugnabile in sede giurisdiziona19
le .
Un indomito elemento di verifica e conforto ci viene offerto dalla Corte Costi20
tuzionale , la quale ha dichiarato manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18 e 22 della
legge n. 689/1981, in riferimento agli artt. 3, 24, 25 e 113 Cost.. La Consulta ha rimarcato come tale questione poggi su un presupposto erroneo, consistente nel fatto che – in via generale – il verbale di contestazione17
punto 5) dell’allegato B al DM 16 marzo 1998.
18
In quanto si pone, per l’effetto, come atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo
dell’ordinanza-ingiunzione prevista dall’art. 18 della legge 689/81.
19
Giurisprudenza richiamata dallo stesso Giudice di primo grado: Cass. civ., Sez. III, 5 aprile 2000,
n. 4145; Cass. civ., Sez. III, 19 maggio 2000, n. 6485; Cass. civ., Sez. un., 27 maggio 1999, n. 314.
20
Ordinanza 7 maggio 2002, n. 160, riportata in calce
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accertamento per violazioni per le quali sia prevista solo una sanzione amministrativa pecuniaria:
• costituisce meramente il primo atto di un procedimento amministrativo;
• non è, di per sé, immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui
viene attribuita la violazione;
• non costituisce in alcun modo titolo esecutivo per il pagamento, do21
•
vendo sempre e in ogni caso intervenire “a tal fine”
una ordinanza-ingiunzione (o, diversamente, una ordinanza di archiviazione);
non arreca alcuna compressione del diritto alla tutela giurisdizionale
né lesione del principio di eguaglianza (in ragione di come i procedimenti, ed
anche gli effetti, scaturenti dai verbali di accertamento per violazioni del codice della
strada siano diversi da quelli riconducibili ai verbali di contestazione-accertamento
di carattere generale).
22
In coerenza con quanto appena detto , anche nel caso in cui il “sanzionato”
non si sia avvalso della facoltà di presentare osservazioni, scritti difensivi e/o
documenti nell’ambito del procedimento amministrativo concernente il verbale, ciò non lo fa decadere dalla possibilità di rivolgersi, in un secondo momento, al giudice naturale precostituito per legge; il quale potrà essere liberamente adito, ma solo una volta che – e soltanto se – intervenga un vero e
proprio provvedimento amministrativo, qualificabile come “lesivo”:
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l’ordinanza ingiunzione ex art. 18
legge 689/81.
Quanto sopra esposto integra, di per sé, elemento sufficientemente fondante
l’improponibilità della domanda di annullamento, direttamente posta dal ricorrente avverso il verbale di contestazione-accertamento dell’organo di con21
22
Perché possa considerarsi immediatamente lesivo
Sempre emulando la Consulta
23
Art. 18 – Ordinanza-ingiunzione: Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione
o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il
rapporto a norma dell'articolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti
dalla medesima autorità.
L'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme
con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti
emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all'organo che ha
redatto il rapporto.
Con l'ordinanza-ingiunzione deve essere disposta la restituzione, previo pagamento delle spese di custodia, delle cose sequestrate, che non siano confiscate con lo stesso provvedimento. La restituzione
delle cose sequestrate è altresì disposta con l'ordinanza di archiviazione, quando non ne sia obbligatoria la confisca.
Il pagamento è effettuato all'ufficio del registro o al diverso ufficio indicato nella ordinanza-ingiunzione,
entro il termine di trenta giorni dalla notificazione di detto provvedimento, eseguita nelle forme previste dall'articolo 14; del pagamento è data comunicazione, entro il trentesimo giorno, a cura dell'ufficio
che lo ha ricevuto, all'autorità che ha emesso l'ordinanza.
Il termine per il pagamento è di sessanta giorni se l'interessato risiede all'estero.
La notificazione dell'ordinanza-ingiunzione può essere eseguita dall'ufficio che adotta l'atto, secondo le
modalità di cui alla legge 20 novembre 1982, n. 890.
L'ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo. Tuttavia l'ordinanza che dispone la confisca
diventa esecutiva dopo il decorso del termine per proporre opposizione, o, nel caso in cui l'opposizione
è proposta, con il passaggio in giudicato della sentenza con la quale si rigetta l'opposizione, o quando
l'ordinanza con la quale viene dichiarata inammissibile l'opposizione o convalidato il provvedimento
opposto diviene inoppugnabile o è dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la stessa
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trollo tecnico. In tal senso, appunto, si è espresso il TAR della Puglia.
5. – Entità del superamento dei limiti
Nel contesto dei motivi di ricorso richiamati nella sentenza in esame, si evince il tentativo – del ricorrente – di sostenere come un superamento del limite
differenziale, pari ad 8 dB, dimostri che l’immissione di rumore sia
modestissima; tanto da azzardarsi a qualificare del tutto ingiustificata – ad
avviso di questi – l’adozione di una ordinanza contingibile ed urgente. Una tale
affermazione fa “sgranare gli occhi” e “drizzare i capelli” a chiunque; sol
tenendo conto che il valore limite differenziale di immissione per il periodo
diurno è pari a 5 dB, e che, pertanto, il rumore ambientale rilevato (quindi la
rumorosità misurata in presenza della fonte disturbante) superava di ben 13 dB il
rumore residuo misurato in assenza della fonte disturbante.
A tal riguardo il TAR Puglia sostiene che l’art. 4, comma 1, del D.P.C.M.
14/11/1997 non riconosce all’Amministrazione comunale il potere di distinguere – nell’ambito delle immissioni che superano i limiti previsti dalla normativa di riferimento – il grado di intensità delle immissioni stesse, al fine di provvedere o
meno all’adozione delle misure necessarie al loro abbattimento entro la soglia di tollerabilità; così come rileva – sempre il Giudice pugliese – il pieno rispetto, nel caso di specie, nel disposto di cui al comma 2 del citato art. 4
24
D.P.C.M. 14/11/1997 , concernente l’eventuale mancanza delle condizioni
considerate come soglie di applicabilità del differenziale; atteso che la documentazione tecnica predisposta dall’organo di controllo dimostra il superamento/rispetto delle stesse.
A nostro avviso,però, esistono realmente ulteriori e fondati elementi, in
base ai quali – visto un superamento di 8 dB del valore limite differenziale di immissione
diurno – la rumorosità presa in esame, non può essere assolutamente essere
qualificata come un’immissione modestissima. A tal riguardo, tuttavia, è essenziale premettere alcune osservazioni di carattere generale.
In primo luogo è doveroso ricordare che il suono nasce dalla vibrazione
di corpi elastici e, analogamente, si propaga attraverso la vibrazione delle
particelle di materia, diffondendosi nel mezzo di trasmissione – sia esso solido,
liquido, aeriforme, ma non nel vuoto – sotto forma di onde oscillatorie. Onde che,
raggiungendo l'orecchio, ne fanno vibrare la membrana sensibile del timpano, generando un segnale che viene quindi inviato al cervello; dove il segnale
si traduce nella nostra percezione del suono. Si tratta quindi della diffusione
di energia meccanica – normalmente in un fluido – per onde sinusoidali di oscillazione (generate da un corpo in vibrazione) propagantesi
25
in tutte le direzioni al-
24
«Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano nei seguenti casi, in quanto ogni effetto
del rumore è da ritenersi trascurabile: a) se il rumore misurato a finestre aperte sia inferiore a 50 dB(A)
durante il periodo diurno e 40 dB(A) durante il periodo notturno; b) se il livello del rumore ambientale misurato a finestre chiuse sia inferiore a 35 dB(A) durante il periodo diurno e 25 dB(A) durante il periodo
notturno.»
25
Propagazione che, ovviamente, dipende anche dalla densità e temperatura dell'aria
Pag. – 9 – di 34
Dicembre 2003
la velocità di 331,8 m/s, (in aria a 0°C). Ne consegue che il suono può definir26
si: un fenomeno psico-acustico , inteso come perturbazione vibratoria in
un mezzo elastico (gassoso, liquido o solido), senza trasporto di materia, ma di
sola energia.
Mutatis mutandis, il rumore deve necessariamente considerarsi come
un fenomeno acustico – dovuto al sommarsi di un indefinito numero di suoni elementari – che presenta caratteristiche tali – sia come qualità, sia, soprattutto, come intensità – da produrre una sensazione uditiva “sgradevole”; tanto da risultare
indesiderato, fastidioso o, addirittura, dannoso per la salute.
Le due caratteristiche più importanti per la valutazione di un suono (sia esso
gradito o sgradito) sono l’ampiezza
27
e la frequenza
28
. Quando si “chiacchiera”
di rumore, capita, fra le altre cose, di riferirsi all’ intensità sonora
gente di rumore, alla potenza sonora
29
, alla sor-
30
, alla sensazione sonora, alla pressione
31
sonora
ed al suo livello, ecc. ecc..
Con particolare riguardo a quest’ultimo, bisogna tener presente che il suono
più debole rilevabile dall’orecchio umano è pari a “20 milionesimi di Pascal”
32
(quindi 20 µPa) ; anche se poi tale variazione di livello di pressione sonora è
talmente piccola che la membrana del timpano del nostro orecchio subisce
uno spostamento inferiore al diametro di un atomo. Ciononostante – in maniera quasi antitetica – l’orecchio umano riesce a tollerare
33
pressioni sonore di un
milione di volte più elevate. Da ciò risulta scontato – potendosi imbattere in un
simile range di grandezze – che, se misurassimo il suono in Pascal o in microPascal, sarebbe necessario dover lavorare con numeri enormi e difficilmente u26
27
28
Caratterizzato da parametri fisici ben determinati (altezza, intensità, timbro).
Che è la misura dell’intensità di una variazione di pressione sonora
Che è la misura della sua velocità di variazione
29
Con la quale si deve intendere la maggiore o minore energia vibratoria che un suono trasporta al
nostro orecchio, riferita all'unità di tempo
30
La potenza sonora di una sorgente (l'energia che attraversa in un secondo la superficie di 1 centimetro quadrato) è una grandezza caratteristica della sorgente stessa ed è indipendente dall’ambiente
in cui il rumore viene irradiato: mediante tale grandezza è possibile quindi confrontare la rumorosità
di macchine diverse tra loro. Per la legge della conservazione dell'energia, il flusso di energia per unità
di tempo che attraversa una superficie che racchiude totalmente una sorgente, deve essere uguale alla
potenza sonora di quella sorgente (meno eventuali perdite dissipative).
31
La pressione acustica o pressione sonora è una perturbazione subita dall’aria per effetto della
sorgente sonora, ed equivale alla differenza tra la pressione p(t) in un dato istante e quella p(0) esistente prima dell’inizio del fenomeno sonoro; si tratta di una grandezza scalare – caratteristica del punto di
misura – che meglio descrive il fenomeno acustico. Ha per dimensione il Newton su metro quadro
(N*m2) e, solitamente, viene espressa in Pascal (Pa) o microPascal (µPa). Il livello di pressione sonora
SPL si esprime in decibel (dB) e viene qualificato anche come l’ intensità fisica effettiva dei suoni .
32
33
Che è un fattore inferiore di 5 miliardi di volte la normale pressione atmosferica
Che è cosa diversa dal “gradire”
Pag. – 10 – di 34
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tilizzabili. Ci sono più modi per risolvere tale problema.
Tutti noi sappiamo che per misurare una «quantità» occorre avvalersi, in ogni
caso, di una scala standard di riferimento; che non venga semplicemente fis34
sata, ma sia anche universalmente accettata e riconosciuta . Il problema di
trovarsi a dover misurare quantità che sono molto più piccole – ma il dilemma si
pone anche quando sono tanto più grandi – rispetto a quelle “di riferimento”, può
35
essere “comodamente” risolto utilizzando dei prefissi standard . Si tratta di
un sistema molto conveniente che – avendo a che fare con ordini di grandezza molto
diversi fra loro – può anche divenire indispensabile.
36
, nonostante che anche per esso –
come negli altri casi cui si è fatto poc’anzi riferimento – la gamma di valori a cui ci
dobbiamo necessariamente riferire é molto grande, é stata scelta una soluzione completamente diversa. Si é preferito utilizzare un sistema di misura a
scala non lineare, ma logaritmica. Vediamo il perché.
La ragione deriva dal fatto che l'intensità sonora assoluta non è per
niente facile da misurare, così che si preferisce ricorrere alla misura dell'intensità relativa di un suono; detta anche livello sonoro, misurato in “decimi di Bell” (dB). Il dB (deciBel) è un' unità, senza dimensioni, che indica il logaritmo in base 10 del rapporto tra la pressione sonora del suono in esame
ed una pressione di riferimento. A dire il vero, il dB non è una vera unità di
misura, bensì un modo per esprimere una misura. In ogni caso il vantaggio
derivante da tale impiego consiste nella notevolissima riduzione della scala
di valutazione del rumore – in base alla pressione –, potendo, in tal modo, comprimere l’intera gamma dei rumori in un range compreso tra 0 e 140 dB (senza dover ricorrere a cifre a 6 o 7 zeri).
Ecco la ragione per cui il livello di pressione sonora é espresso in scala logaritmica. Ma non si tratta soltanto di un modo pratico per "comprimere" i
possibili valori di rumorosità e poterne dare un riscontro più leggibile e maneggevole a chiunque; perché esiste anche un’altra ragione altrettanto valida. Il campo dinamico dell’udito umano è molto ampio, così che si preferisce
esprimere i parametri acustici come logaritmo del rapporto tra valore misurato (p) ed un valore di riferimento (pari alla più piccola pressione in grado di produrre una sensazione sonora). La scala in dB – logaritmica –, infatti, è quella che (rispetto alla scala lineare in Pascal) riesce a dare un’approssimazione migliore per
la percezione umana dell’intensità sonora relativa; non riuscendo, l’orecchio
umano, ad avvertire la variazione di livello di pressione sonora – in dB – come
una variazione proporzionale di percezione sonora. Sarebbe veramente assurdo trascurare o sottovalutare che la sensazione uditiva soggettiva non
corrisponde linearmente all’ampiezza di un suono (essendo essa molto più vicina
al logaritmo della variazione relativa fra due livelli di pressione sonora), ed il farlo non
porterebbe ad ottenere alcun vantaggio; quindi meglio tenerne conto!
Per questa ragione, quel valore di 20 µPa – che si è visto essere il suono più
Per quanto riguarda il rumore
34
Per il peso utilizziamo come riferimento il grammo, per le lunghezze ci serviamo del metro, per la
dimensione dei file ci riferiamo ai byte, ecc. ecc.
35
Per la capienza di un hard-disk, nessuno utilizza l’indicazione "40 miliardi di byte", bensì il prefisso giga: 40 Gbyte
36
Quindi il suono non gradito.
Pag. – 11 – di 34
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debole che l’orecchio umano possa percepire – non fa altro che divenire il corrispondente valore di 0 dB (soglia dell’udito); definibile come nostra “pressione sonora
di riferimento”, in contrapposizione al valore massimo di 140 dB (soglia del dolore) che caratterizza il culmine della scala logaritmica di cui trattasi.
Quindi, niente scala lineare (come si avrebbe se utilizzassimo i microPascal: µPa);
preferendo ad essa una scala diversa e più ridotta (logaritmica), che consente
l’uso di grandezze molto più “pratiche” ed attinenti!
A dire il vero, ci sarebbe anche da rilevare che una valutazione qualitativa
dei suoni, basata esclusivamente su dati oggettivi (quali i livelli di pressione sonora alle diverse frequenze), non potrebbe considerarsi valida ai fini di un riscontro
in termini di sensazione sonora. Solitamente, per simulare la risposta in frequenza dell’orecchio umano, occorre computare la ponderazione introdotta
dall’apparato uditivo – in funzione della frequenza – attraverso la cosiddetta «sca-
37
la di ponderazione “A” »; cui competono le necessarie correzioni che, in genere, fanno optare per l’utilizzo del dB(A) invece del dB. Ma questa sarebbe
una questione che ci porterebbe eccessivamente “fuori strada” rispetto al
tema che ci siamo prefissati di trattare.
Con la sottostante tabella sono state poste a diretto confronto una scala lo38
39
ed una scala lineare
, indicanti entrambe dei livelli di
garitmica
pressione sonora fra loro corrispondenti (tabella –1 –).
Tabella – 1 –
Comparazione di Livelli di Pressione sonora espressi
in:
µPa
(microPascal)
20
200
2.000
20.000
200.000
2.000.000
20.000.000
200.000.000
DeciBel
0
20
40
60
80
100
120
140
Come si può constatare, il valore di 20 µPa (soglia dell’udito) costituisce il livello di riferimento corrispondente a 0 dB(A); e, partendo da tale base, è
possibile rilevare anche tutte le rimanenti correlazioni ivi rappresentate.
37
La filtrazione dei valori alle diverse frequenze la ritroviamo nei filtri “A” normalmente contenuti
all’interno dei fonometri comunemente commercializzati
38
39
da 0 a 140 dB; quindi espressi senza utilizzare il filtro di ponderazione A
da 20 a 200.000.000 di µPa
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In tal modo è semplice verificare – anche per i non addetti ai lavori – che (ad esempio) un aumento di rumorosità di + 20 dB non sempre richiede l’impiego del
medesimo (chiamiamolo) “sforzo energetico”; non sempre, cioè, si deve spendere la medesima quantità di energia per ottenerlo. Difatti (per quanto occorra precisare che si tratta di dati puramente indicativi e sommari), per generare un innal40
zamento
differenziale da 60 a 80 dB, occorrerà un incremento del livello
di pressione sonora di circa 180.000 µPa (Cfr. la sovrastante tabella: 200.000 –
20.000 = 180.000). Viceversa, se prendiamo in considerazione lo stesso aumento, che però intervenga fra 20 e 40 dB, chiunque può riscontrare con i propri occhi, come basti, per ottenerlo, un incremento del livello di pressione sonora di soli 1.800 µPa (2.000 – 200 = 1.800). In quest’ultimo caso, pertanto, sarà sufficiente impiegare la centesima parte del precedente incremento di livello di pressione sonora, per ottenere lo stesso aumento di rumorosità di
+ 20 dB .
Questa particolarità, di estrema rilevanza, si riscontra anche prendendo in
considerazione valori differenziali di minore entità: il risultato è ugualmente
sconcertante. Ad esempio, se, partendo da un rumore residuo uguale a 25,0
dB(A), si attivasse una fonte di rumore disturbante, sarebbero sufficienti cir41
ca 210 µPa
per raggiungere un valore di rumore ambientale pari a 28,0
42
dB(A) . Raggiunta tale soglia – ove ci trovassimo in periodo notturno – da quel
punto in poi si avrebbe il superamento del valore limite differenziale di immissione – pari a 3 dB –!! Occorre notare che, all'inverso, lo stesso incremento di livello di pressione sonora (quindi gli stessi + 210 µPa), nel caso in cui
si verifichi – sempre a titolo esemplificativo – in presenza di (cioè a partire da) un
rumore residuo pari a 50 dB(A), non porta affatto ad un valore di rumore
ambientale di 53,0 dB(A), bensì solo e soltanto a 50,2 o, tuttalpiù, a 50,3
43
dB(A); con un differenziale risultante pari a circa + 0,3 dB , cioè 10 volte inferiore al precedente!!
Per avere lo stesso incremento differenziale di + 3,0 dB – verificatosi nell’altra situazione ambientale precedentemente esemplificata – occorrerebbe, infatti, un aumento di circa 2.820 µPa: valore ben 13 volte più grande di quello visto
nella situazione precedente.
La particolarità derivante dall’impiego di una scala logaritmica – cui abbiamo
finora fatto riferimento – porta, molto spesso, ad effettuare affermazioni azzardate; quali, ad esempio, che un incremento di 3 dB implichi il raddoppio della
40
41
Ma il ragionamento può esser fatto anche considerando un decremento.
Indicazione del tutto sommaria
42
Vedasi grafico di cui alla figura « 1 » in calce al documento; precisando che trattasi di rappresentazione del tutto indicativa, che non vanta certamente pretese di esattezza.
43
Vedasi grafico di cui alla figura « 2 » in calce al documento (precisando che trattasi di rappresentazione del tutto indicativa, che non vanta certamente pretese di esattezza). Dove è facile notare come
un livello di pressione sonora di 50 dB(A) equivalga, grosso modo, ad un valore di 9.000 µPa; così che
con un incremento di 210 µPa (che provocherebbero un innalzamento da 25 a 28,0 dBA), in questo
caso, si ottiene un differenziale di soli + 0,3 dB(A), raggiungendo al massimo un valore di rumore ambientale di circa 50,3 dB(A).
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rumorosità e/o che un incremento di 10 dB porti addirittura a decuplicarla. Bisogna fare molta attenzione a non confondere termini – come pressione,
potenza o sensazione – che solo in apparenza possono sembrare equivalenti.
Se, dal punto di vista fisico, è sicuramente vero che un suono dell’intensità
di 60 decibel è dieci volte più “potente” di un suono di 50 decibel (differenza
di 10 dB), così come non è negabile che ad un aumento di 20 decibel corrisponda una potenza sonora centuplicata, non può essere trascurato il fatto
che si stia parlando di “potenza” sonora. Basta cambiare riferimento termi44
nologico per notare che, invece, un incremento di 10 dB corrisponde
ad
un raddoppio della sensazione sonora percepita dal soggetto esposto (e non
ad una sua decuplicazione ); mentre invece è sufficiente una variazione di 6 dB
per determinare un raddoppio della pressione sonora (SPL) misurata.
Quando si parla di raddoppio del suono, pertanto, non si può prescindere
dal precisare “sempre e comunque” se ci si riferisce al raddoppio della pressione sonora, al raddoppio della potenza sonora, oppure a quello della sensazione sonora. La differenza non è da poco! Infatti, mentre un aumento di 6
dB del livello di pressione sonora – rispetto a quello originario – genera effettivamente un raddoppio della pressione sonora, un raddoppio di potenza sonora – viceversa – registra una variazione di soli 3 dB rispetto al livello iniziale;
dovendo altresì notare che, in ogni caso, una variazione di 10 dB determina –
a livello uditivo e non strumentale – un mero raddoppio della sensazione sonora
percepita. Ciò significa e riconferma che, al di là dei dati strumentali (importantissimi in quanto oggettivi), l'orecchio umano non funziona in modo lineare e
non percepisce – come invece si potrebbe pensare – gli aumenti di rumore con la
debita proporzionalità; tanto che al raddoppio della pressione sonora o della
potenza sonora non corrisponde un effettivo raddoppio della sensazione
sonora
45
.
Dopo aver tessuto una simile “ragnatela” di dati – in cui ci sforzeremo di non rimanere impigliati – la conclusione più logica che si può trarre riguardo al verificarsi di un incremento di 13 dB – com’è quello che si riscontra, rispetto al rumore residuo, nel caso di specie – dovrebbe oramai “germogliare” da sola,
…spontaneamente. Una tale variazione di rumorosità, non solo determina la
quadruplicazione concreta della potenza sonora iniziale ed anche un raddoppio effettivo del livello di pressione sonora inizialmente presente, ma fa
altresì nascere, nel soggetto esposto, una sensazione sonora ampiamente
superiore al doppio di quella che lo stesso poteva avere in assenza della
fonte disturbante; quindi determina qualcosa di “più” che un raddoppio del
rumore “da sopportare”. Se tutto questo è indice di un’immissione di rumore
modestissima, allora vuol dire che non coabitiamo nella stessa galassia di
colui che lo sostiene. Nel “nostro” mondo non v’è alcun dubbio che il “superamento” del limite (pari a 8 dB) riscontrato a monte del contenzioso in esame,
è tutt’altro che modesto !
44
In psicoacustica; quindi in quella parte dell'acustica che studia il "modo" di sentire degli esseri
umani.
45
Essendo necessario un effettivo incremento di 10 dB per percepire un raddoppio del volume di un
suono (nonostante che nella realtà strumentale l’aumento effettivo e concreto sia stato di 10 VOLTE
rispetto a quello iniziale).
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6. – Utilizzabilità di una ordinanza contingibile ed urgente
Fra le varie lagnanze del ricorrente non può essere taciuta quella secondo
cui, dalla motivazione dell’ordinanza, non emerge la ricorrenza del pericolo
grave di danno imminente nel settore igienico-sanitario – non fronteggiabile con i
mezzi ordinari predisposti dall’ordinamento giuridico –, che viene additato (il pericolo)
come presupposto necessario per l’adozione dell’ordinanza contingibile ed urgente.
Il Giudice Amministrativo per la Puglia, in maniera ineccepibile, evidenzia
come il fondamento giuridico dell’impugnata ordinanza sia rinvenibile nel di46
sposto di cui agli artt. 9
della legge 447/1995 e, soprattutto, nel 3 della
L.R. Puglia 20 luglio1984, n. 36 «Norme concernenti l’igiene e sanità pubblica
ed il servizio farmaceutico», il quale recita: «In materia di igiene e sanità pubblica il Sindaco adotta i provvedimenti autorizzativi, prescrittivi e di concessione, ivi compresi quelli già demandati al Medico Provinciale e all’Ufficiale Sanitario ed emana le ordinanze contingibili e urgenti. L’attività istruttoria, tecnica
e amministrativa è espletata dal Servizio di igiene e sanità pubblica dell’Unità
sanitaria locale.».
In effetti le norme sopra citate (sia l’art. 9 l. 447/1985 che l’art. 3 l.r. Puglia n.
36/1984) costituiscono espressione specifica del più generale potere di ordi47
nanza previsto dall’art. 54, comma 2 , del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267,
«Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali» (già art. 38, comma 2,
della vecchia legge 142/1990). A tal riguardo il TAR – in linea con il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa – sottolinea come l’art. 54 di tale Testo
Unico abbia determinato un allargamento della sfera d'azione dei provve48
dimenti contingibili e urgenti del Sindaco
– quale ufficiale di governo, in materia
di sanità – prevedendo che questi possano essere emanati non più per «motivi
di sicurezza pubblica» o solo di quella (come prevedeva l'abrogato art. 153 T.U. 4 febbraio 1915 n. 148), ma anche e soprattutto «al fine di prevenire ed eliminare
gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini»
49
. In tal senso
46
Art. 9 – Ordinanze contingibili ed urgenti – 1. Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente
della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell'ambiente, secondo quanto previsto dall'articolo 8 della L.
3 marzo 1987, n. 59, e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'ambito delle rispettive competenze, con
provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di
servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri.
2. Restano salvi i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alle leggi vigenti, alla tutela della sicurezza pubblica.
47
«…2 - Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi
pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini; per l'esecuzione dei relativi ordini può richiedere al prefetto, ove occorra, l'assistenza della forza pubblica….»
48
Non contenendo più l’elencazione delle materie in cui questi possono essere adottati
49
Senza contare che, per i provvedimenti contigibili ed urgenti, il testo unico ha introdotto una ulteriore distinzione che era ignota alle precedenti leggi, ponendo una diversificazione fra "ordinanze adottate dal sindaco quale rappresentante della comunità locale" – che possono essere emesse solo in caso
di emergenze sanitarie e di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale – (art. 50) ed ordinanze
Pag. – 15 – di 34
Dicembre 2003
50
deve ritenersi del tutto legittimo
il provvedimento col quale il Sindaco, con
riferimento alla suddetta norma, ordini la riduzione delle immissioni rumorose che superino i limiti di rumorosità consentiti e, quindi, costituiscano la
51
fonte di rischi da esposizione ad inquinamento acustico ; senza dover attendere che si verifichino dei danni, ma, viceversa, intervenendo doverosamente per prevenirli
52
.
7. – Conclusioni
Consapevoli di esorbitare dall’ambito di un commento ad una sentenza
del Giudice Amministrativo, riteniamo di poter ugualmente citare una deci53
sione del Tribunale di Venezia , con la quale è stato individuato proprio nel
«raddoppio della pressione sonora» il limite idoneo per valutare il grado di
disturbo di una fonte di rumore; in quanto ritenuto questo come l’unico parametro praticabile al fine di apprezzare, in termini di causalità, la relazione
tra l’attività immissiva e la dedotta lesione del diritto alla salute.
D’altronde, se è vero, come è vero, che l’art. 24 della Costituzione tutela il di-
54
ritto alla difesa (palesato dal ricorrente), nessuno può sottacere che l’art. 32
della stessa Carta Costituzionale tutela, a maggior ragione, il diritto alla salute; al quale deve esser attribuito il significato più adeguato, non riducendosi a pensare – in maniera limitativa – alla salute solo e soltanto come ad una
assenza di malattie
55
.
del sindaco quale rappresentante del governo, che possono essere emesse solo "al fine di prevenire o
eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini" (art. 54).
50
Senza poter sottacere la contestuale validità di quanto stabilito con la sentenza Tar Toscana, Sez.
III, 19 aprile 2002, n. 803 : – Il potere extra ordinem del Sindaco quale ufficiale del governo, come disciplinato dall’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 … rimane pur sempre di carattere eccezionale e residuale e va
esercitato ove sia ravvisabile l’impossibilità di ricorrere agli ordinari rimedi apprestati
dall’ordinamento,… e il relativo provvedimento deve essere congruamente motivato
51
Vds. T.a.r. Lazio, sez. II, 22 febbraio 1995 n. 242; T.a.r. Toscana, Sez. II, 14 febbraio 2000, n. 168;
T.a.r. Sicilia – Palermo, Sez. II, 1 luglio 1993, n. 564; T.a.r. Sicilia – Catania, Sez. II, 9 giugno 1992, n.
596
52
Consiglio di Stato, Sez. V - Sentenza 2 aprile 2003, n. 16782: «… L'ordinanza contingibile e urgente,
quando miri a preservare la salute pubblica, può essere adottata non solo per porre rimedi a danni già
verificatisi alla salute, ma anche e soprattutto, alla stregua dell'art. 32 Cost., per evitare che tali danni si
verifichino… ( che richiama Cons. Stato, sez. V, 19 febbraio 1996, n. 220).
53
Trib. Venezia, 27 settembre 2000 [Pres. De Curtis]
54
art. 32 – La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.
Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge.
La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.
55
Tribunale di Modena, sez. I– ordinanza 11 novembre 2003 n. 42 - Pres. Cigarini, Est. Pagliani Franchini ed altri c. Ricchi ed altri; che richiama la sentenza del Tribunale di Milano, 21 ottobre
1999, in Giur. milanese 2000, 68: – «… è ravvisabile il danno esistenziale da inquinamento acustico nel
Pag. – 16 – di 34
Dicembre 2003
A tal punto costituirebbe una grave mancanza omettere un doveroso richia56
mo anche alla sentenza 14 febbraio 2003 della Corte di Appello di Milano ,
Sezione seconda civile. Per quanto – lo ribadiamo – si tratti, anche in questo
caso, di un giudizio in materia civile di fronte al Giudice ordinario, non appare possibile trascurare il concetto che in tal sede viene ribadito circa la sussistenza di un danno esistenziale determinato dall’inquinamento acustico:
«…Non è soltanto il diritto alla serenità domestica, nel ristretto ambito della
propria abitazione, ad essere violato, ma anche la menomazione delle altre attività di svago, sociali e culturali che solitamente si svolgono al di fuori della
abitazione familiare e costituiscono corollario alla libera estrinsecazione della
personalità che può essere lesa sia nell’ambito familiare e privato, sia esterno,
cioè sociale, culturale, ricreativo, senza che insorga necessariamente una vera
e propria malattia psichica.
Il danno esistenziale è, quindi, individuabile, ove sia accertata una modificazioni peggiorative, purché, come già evidenziato, apprezzabile per intensità e
qualità, nella sfera personale del soggetto leso, tra cui va fatta rientrare la alterazione del diritto alla “ normale qualità della vita” e/o “alla libera estrinsecazione della personalità”».
La Corte milanese, pur prendendo atto, da un lato, dell’esistenza di una giurisprudenza che – in parte – dubita del «riconoscimento della risarcibilità del
pregiudizio psichico subito, in mancanza di una lesione medicalmente accertabile» e, dall’altro, che, nel caso esaminato, ci si trovava di fronte ad un danno
di natura psichica «non percettibile visivamente dal giudicante», ne ha ugualmente affermato la risarcibilità come danno esistenziale. Quindi i rumori che superano la soglia della normale tollerabilità, sottolinea la Corte milanese, determinano una sensazione di malessere e di alterazione
dell’equilibrio psico-fisico che «pur senza qualificarsi come vero e proprio
danno biologico» vanno a ledere la serenità domestica «suscettibile di risarcimento». C.v.d.
Le statuizioni contenute nella sentenza 3591/2003 hanno costituito
l’occasione per affrontare alcuni “temi caldi”, notoriamente “ricorrenti” nelle
numerose diatribe che, di volta in volta, nascono in tema di inquinamento
acustico. Certamente nessuno ha la pretesa di sostenere che “sia semplice”
districarsi nel groviglio delle numerosissime leggi, regolamenti, direttive,
norme, disposizioni ecc. ecc. vigenti in materia; i quali, a forza di regolare astrattamente le situazioni, che potenzialmente possono verificarsi nella realtà, finiscono – in alcuni casi – per renderle irresolubili. Così come, tale situazione ingarbugliata, non potrà certamente costituire avallo alla facoltà di
“molestare” impunemente il proprio prossimo, con rumori eccessivi. Non vuol
neppure costituire una sorta di preventiva giustificazione per gli addetti ai
caso in cui, a causa del superamento dei limiti di tollerabilità delle immissioni sonore fissati dalla legge,
si verifichi in concreto una lesione della serenità personale dell’individuo, ossia un’alterazione del benessere psico-fisico, dei normali ritmi di vita che si riflettono sulla tranquillità personale del soggetto danneggiato, incidendo sulle normali attività quotidiane e provocando uno stato di malessere psichico diffuso
che, pur non sfociando in una vera e propria malattia, provoca, tuttavia, ansia, irritazione, difficoltà a far
fronte alle normali occupazioni e depressione…».
56
Presidente Odorisio – relatore Chindemi Ricorrente Centro Poligrafico Milano Srl
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Dicembre 2003
lavori, ma – non nascondiamocelo!! – resta il fatto che, anche secondo i nostri
padri
57
, la sussistenza di un ordinamento giuridico caratterizzato da innu-
merevoli leggi non possa certamente considerarsi un “buon sintomo”
(* )
58
.
AVVOCATO
CONSULENTE LEGALE AMBIENTALE
MEMBRO A.N.E.A. n° 335
[email protected] – [email protected]
(**) TECNICO COMPETENTE IN ACUSTICA AMBIENTALE
SOCIO M.R.T. MISSIONE RUMORE TOSCANA
[email protected]
57
Tacito, Annali, III, 27
58
Corruptissima republica plurimae leges (Quando l'autorità pubblica è sommamente corrotta, innumerevoli sono le leggi)
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Rapporto microPascal - deciBel
2.500
2.000
+ 3,0 dB
microPascal
2.000
1.500
1.000
750
210 µPa
540
500
200
200
0
FIGURA – 1 –
deciBel
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Rapporto microPascal - deciBel
25.000
20.000
15.000
11.813
2.813 µPa
microPascal
20.000
10.000
9.000
9.000
5.000
9.210 µPa
+
2.000
0
200
FIGURA – 2 –
+ 0,3 dB
deciBel
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3,0 dB
Dicembre 2003
TESTO DELLA SENTENZA DEL
CONSIGLIO DI STATO, 26 settembre 2003, n. 3591
Pres. FERRARI, Est. CABRINI - S.F. (avv. Tatone) c. Comune di Bari (avv. Bruno), B.M. (avv. D'Ippolito) ed altro (n.c.).
N. 3591/03
REPUBBLICA
ITALIANA
Reg.
N. 1664/00 Reg. Ric.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sez. I, ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 1664 del 2000 proposto da Santoro Francesco, rappresentato e difeso dall’avv.
Nicola Tatone, presso il cui studio, sito in Bari alla via A. Gimma, n. 171, è elettivamente
domiciliato,
CONTRO
- il Comune di Bari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Vito
Bruno, ed elettivamente domiciliato presso gli uffici dell’Avvocatura comunale, via Marchese
di Montrone, n. 5;
- l’A.s.l. BA/4, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita;
- Boscia Michele, rappresentato e difeso dall’avv. Armando D’Ippolito, presso il cui studio,
sito in Bari, via Principe Amedeo, n. 50, è elettivamente domiciliato;
PER L’ANNULLAMENTO
- dell’ordinanza prot. n. 1570/2000/I/SISP del V. Sindaco di Bari, emessa il 3 maggio 2000,
il verbale di sopralluogo ed accertamento del 7/2/2000 eseguito dal P.M.P. – Nucleo operativo di vigilanza ed Isp.ne A.s.l. Ba/4; il sopralluogo e la rilevazione fonometrica eseguita dal
P.M.P. A.s.l. Ba/4 il 7/2/2000, come da verbale di pari data;
- il provvedimento di irrogazione di sanzione amministrativa A.s.l. Ba/4, prot. n. 0360/2000
del 2/3/2000, ed ogni ulteriore atto consequenziale, presupposto e comunque ad essi preordinato;
Visto il ricorso e i relativi allegati;
Visto il ricorso contenente motivi aggiunti notificato in data 18/7/2000 e depositato in data
21/7/2000;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari e del sig. Boscia Michele;
Vista la memoria difensiva e i documenti depositati in giudizio dal Comune di Bari in data
29/8/2000;
Vista l’ordinanza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sede di Bari, Sez. I,
n. 1100/2000, depositata in data 30/8/2000;
Visti i documenti depositati in giudizio dal ricorrente in data 15/7/2003;
Vista la memoria difensiva depositata in giudizio dal Comune di Bari in data 29/7/2003;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore nella pubblica udienza del giorno 24 settembre 2003 il Referendario, dott.ssa Federica Cabrini.
Uditi i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Rilevato in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
In data 7/2/2000 il P.M.P. – Nucleo operativo di vigilanza ed Isp.ne A.s.l. Ba/4 ha effettuato
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un sopralluogo presso l’abitazione del sig. Michele Boscia al fine di accertare il grado di rumorosità proveniente dallo studio dentistico del dott. Francesco Santoro, posto
nell’appartamento soprastante l’abitazione del sig. Boscia.
Con nota prot. n. 0360/2000 del 2/3/2000, l’A.s.l. Ba/4 ha comunicato al sig. Santoro che
gli accertamenti fonometrici a carico dello studio dentistico avevano evidenziato la violazione
dell’art. 4, comma 1, D.P.C.M. 14/11/1997, punita ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge 26/10/1995, n. 447 e che egli avrebbe potuto avvalersi del diritto di far pervenire, entro
30 giorni, scritti difensivi o documenti, ovvero, in mancanza, di effettuare, entro 60 giorni, il
pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa (pari a £ 2.000.000).
In data 11/4/2000 il ricorrente ha chiesto la revoca della sanzione amministrativa, lamentando la violazione del principio del contraddittorio (esecuzione dei rilievi fonometrici in assenza dell’interessato), nonché il rilascio di copia della relazione tecnica eseguita a seguito
del sopralluogo del 7/2/2000.
Con ordinanza n. 1570/2000/I/SISP del 3/5/2000, notificata il successivo 25/5/2000, il
Sindaco di Bari, premesso che le rilevazioni fonometriche effettuate dal Presidio Multizonale
di Prevenzione Settore Fisico Ambientale A.u.s.l. Ba/4 avevano accertato che la rumorosità
proveniente dal compressore a servizio dello studio dentistico del ricorrente non era da ritenersi compatibile con il limite differenziale di immissione imposto dal D.P.C.M. 14/11/1997
e tenuto conto che l’inquinamento acustico poteva risultare di grave pregiudizio alla salute
pubblica e che lo stesso poteva anche essere aggravato, nei mesi estivi, dal funzionamento
dell’impianto di climatizzazione, ha ordinato al sig. Santoro, in qualità di responsabile dello
studio dentistico, di porre in essere misure tecniche ed organizzative per l’abbattimento delle
emissioni rumorose prodotte dal compressore.
Con ricorso notificato in data 23/6/2000 e depositato in data 21/7/2000 il sig. Santoro ha
impugnato gli atti in epigrafe indicati (l’ordinanza prot. n. 1570/2000/I/SISP del V. Sindaco
di Bari, emessa il 3 maggio 2000, il verbale di sopralluogo ed accertamento del 7/2/2000
eseguito dal P.M.P. – Nucleo operativo di vigilanza ed Isp.ne A.s.l. Ba/4; il sopralluogo e la
rilevazione fonometrica eseguita dal P.M.P. A.s.l. Ba/4 il 7/2/2000, nonché il provvedimento
di irrogazione di sanzione amministrativa A.s.l. Ba/4, prot. n. 0360/2000 del 2/3/2000) esponendo le seguenti censure in diritto:
1) Nullità dell’accertamento eseguito dal P.M.P. A.s.l. Ba/4 e del relativo verbale del 7/2/2000
per violazione dell’art. 223 disp. coord. c.p.p. in relazione all’art. 24, comma 2, Cost. – Violazione ed errata applicazione dell’art. 2 lett. e) f) l. 447/1995. Violazione degli artt. 14 e 15 l.
689/1981. Illegittimità derivata dell’ordinanza sindacale impugnata, atteso che l’autorità ispettiva non ha dato all’interessato l’avviso dell’ora e del luogo di effettuazione dei rilievi
fonometrici, così impedendogli di presenziare, e di esercitare il diritto di difesa e, comunque,
ha effettuato i rilievi solo vicino ai ricettori (l’appartamento del controinteressato), omettendo
invece di effettuarli in prossimità della sorgente (lo studio del ricorrente);
2) Violazione ed erronea applicazione dell’art. 38, comma 2, l. 8 giugno 1990, n. 142. Carenza
assoluta di motivazione. Carenza del necessario presupposto dell’urgenza ed attualità del pericolo. Carenza assoluta di istruttoria, atteso che dalla motivazione dell’ordinanza non emerge la ricorrenza del pericolo grave di danno imminente nel settore igienico-sanitario, non
fronteggiabile con i mezzi ordinari predisposti dall’ordinamento giuridico, che avrebbe costituito presupposto necessario dell’adozione dell’ordinanza contingibile ed urgente.
Con nota 14/6/2000, prot. n. 301/2000/S.I.S.P., asseritamente ricevuta in data
26/6/2000, l’A.u.s.l. Ba/4 ha trasmesso al ricorrente copia degli accertamenti fonometrici
effettuati dal Presidio Multizonale di Prevenzione Settore Fisico Ambientale.
Con ricorso contenente motivi aggiunti notificato in data 17-18/7/2000 e depositato in data
21/7/2000, il ricorrente ha censurato gli accertamenti fonometrici effettuati in data
7/2/2000 dall’A.u.s.l. Ba/4 lamentando:
1) Violazione ed erronea applicazione dell’art. 2, comma 2, D.M. 16/3/1998. Eccesso di potere
per carenza e/o difetto di istruttoria, carenza assoluta e/o difetto di motivazione, atteso che i
rilievi fonometrici sono stati eseguiti mediante fonometro, calibratore e microfoni, che, ad
eccezione del fonometro, non rispettavano le condizioni di omologazione previste dalla legge
(conformità alle norme IEC ed EN);
2) Violazione ed erronea applicazione dell’all. B D.M. 16/3/1998, punti 5/6. Eccesso di potere
per difetto assoluto e/o carenza di istruttoria. Difetto assoluto e/o carenza di motivazione, atteso che la relazione degli accertamenti effettuati non contiene alcun riferimento né alle modalità con cui è stato eseguito l’accertamento in esterno, né al rispetto della procedura imposta dai punti 5 e 6 dell’allegato richiamato;
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3) Eccesso di potere per sviamento, carenza e/o errore sul presupposto, carenza e/o insufficienza della motivazione, travisamento dei fatti, atteso che il superamento del limite differenziale nella misura di 8 dB dimostra che l’immissione è modestissima e non giustifica quindi
l’adozione di una ordinanza contingibile ed urgente.
In data 4/8/2000 si è costituito in giudizio il Comune di Bari, con memoria di mera forma,
chiedendo il rigetto del ricorso.
In data 29/8/2000 il Comune di Bari ha depositato i documenti inerenti il ricorso, nonché
una memoria difensiva nella quale, confutando tanto il ricorso principale che quello contenente motivi aggiunti, eccepisce che:
- l’art. 223 disp. coord. c.p.p. è inapplicabile alla presente controversia;
- gli accertamenti fonometrici sono sempre eseguiti almeno una volta in modalità discreta
(senza preavviso) al fine di monitorare le normali condizioni di funzionamento ed emissione
della sorgente; nel caso di specie, peraltro, il ricorrente è stato reso tempestivamente edotto
dei risultati dei rilievi, è stato informato della possibilità di fare intervenire persona di fiducia e ha poi partecipato al completamento degli accertamenti;
- l’ordinanza sindacale è stata emessa in applicazione dell’art. 3 l.r. Puglia 20/7/1984, n. 36
(Norme concernenti l’igiene e sanità pubblica ed il servizio farmaceutico) e dell’art. 9 l.
447/1995 (Legge quadro sull’inquinamento acustico: ordinanze contingibili ed urgenti), e non
dell’art. 38 l. 142/1990; d’altra parte, ai sensi dell’art. 38 l. 142/1990 ben possono essere
emesse ordinanze contingibili ed urgenti «al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che
minacciano l’incolumità dei cittadini»;
- la strumentazione utilizzata è conforme alla normativa di riferimento (art. 2 D.M.
16/3/1998) (né il ricorrente ha provato il contrario), e risulta tarata dal Centro di taratura
68/E (accreditato S.I.T.), istituito da I.C.E. Laboratorio Certificazione Elettronica s.n.c.
- la relazione esplicativa degli accertamenti fonometrici effettuati attesta che le misure sono
state eseguite nel rispetto delle modalità previste dal D.M. 16/3/1998, che il rilevamento è
avvenuto sia in ambiente abitativo che in esterno (essendo peraltro tale secondo rilevamento
ininfluente nel caso di specie - v. art. 4 punto 1 D.P.C.M. 14/11/1997);
- gli organi accertatori hanno verificato inequivocabilmente l’avvenuta violazione del limite
differenziale imposto in ambiente abitativo ed in periodo di riferimento diurno, peraltro elevata per le misure eseguite a finestre aperte, ma comunque presente anche per le misure effettuate a finestre chiuse (tale da causare grave pregiudizio alla salute pubblica).
Con ordinanza n. 1100/2000, depositata in data 30/8/2000, il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Puglia – Sede di Bari, Sez. I, considerato che, sulla scorta di una sommaria
valutazione del ricorso, i motivi apparivano privi di fondamento, ha rigettato l’istanza di sospensione proposta in via incidentale dal ricorrente.
In data 19/2/2001 si è costituito in giudizio il sig. Boscia Michele chiedendo il rigetto del ricorso.
Con memoria difensiva depositata in giudizio in data 29/7/2003 il Comune di Bari ha insistito per il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del giorno 24 settembre 2003, uditi i difensori delle parti presenti,
come da verbale, il ricorso è passato in decisione.
DIRITTO
1. Ritiene in via preliminare il Collegio di dover rilevare il difetto assoluto di giurisdizione
dell’autorità giurisdizionale (ordinaria e amministrativa) con riferimento all’impugnazione
della nota dell’A.u.s.l. Ba/4 - Presidio Multizonale e di prevenzione, prot. n. 0360/2000, del
2/3/2000.
Essa costituisce il verbale di contestazione-accertamento per la violazione dell’art. 4, comma
1, D.P.C.M. 14/11/1997, punita, ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge n. 447 del
26/10/1995, con una sanzione amministrativa pecuniaria.
Secondo il prevalente orientamento della giurisprudenza soltanto nel regime speciale previsto dal codice della strada il processo verbale di accertamento dell’infrazione possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo, ponendosi, per l’effetto, come atto terminale del
procedimento sanzionatorio in luogo dell’ordinanza-ingiunzione (così giustificando
l’immediata opposizione in sede giurisdizionale), mentre, per altre e diverse violazioni (depenalizzate) soggette alla disciplina generale della l. 689/1981, il medesimo verbale di accertamento dell’infrazione (ancorché contenga l’invito ad effettuare il pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 della citata legge) è privo di tale, potenziale efficacia, e non è, pertanto, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale (Cass. civ., Sez. III, 5 aprile 2000, n.
4145; Cass. civ., Sez. III, 19 maggio 2000, n. 6485; Cass. civ., Sez. un., 27 maggio 1999, n.
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314).
Di recente la Corte Costituzionale ha dichiarato manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18 e 22 l. n. 689/1981, in riferimento agli artt. 3, 24, 25 e 113 Cost. affermando che essa poggia su un presupposto erroneo in quanto il verbale di contestazione-accertamento per violazioni per le quali sia prevista solo una sanzione amministrativa pecuniaria è solo il primo atto di un procedimento
amministrativo e non è, di per sé, immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene
attribuita la violazione, e dal momento che non costituisce in alcun modo titolo esecutivo
per il pagamento dovendo sempre e in ogni caso intervenire a tal fine una ordinanzaingiunzione o, diversamente, una ordinanza di archiviazione, esso non arreca alcuna compressione del diritto alla tutela giurisdizionale o lesione del principio di eguaglianza, essendo
diversi i procedimenti e gli effetti dei verbali di accertamento per violazioni del codice della
strada; sostiene altresì la Consulta che neppure la mancata presentazione di osservazioni,
scritti difensivi e documenti nel procedimento amministrativo può comportare sottrazione al
giudice naturale precostituito, che può essere liberamente adito, una volta intervenuto l’atto
lesivo (Corte Cost. 7 maggio 2002, ord., n. 160).
Segue da ciò l’improponibilità della domanda di annullamento proposta con riferimento al
verbale di contestazione-accertamento di cui alla nota dell’A.u.s.l. Ba/4 - Presidio
Multizonale e di prevenzione, prot. n. 0360/2000, del 2/3/2000.
2. Passando all’esame dell’ordinanza prot. n. 1570/2000/I/SISP del V. Sindaco di Bari, emessa il 3 maggio 2000 (e degli atti endoprocedimentali di per sé non autonomamente impugnabili: v. il verbale di sopralluogo ed accertamento del 7/2/2000 eseguito dal P.M.P. –
Nucleo operativo di vigilanza ed Isp.ne A.s.l. Ba/4; il sopralluogo e la rilevazione fonometrica
eseguita dal P.M.P. A.s.l. Ba/4 il 7/2/2000), ritiene il Collegio che il ricorso proposto sia infondato.
2.1. Con il primo motivo di ricorso (Nullità dell’accertamento eseguito dal P.M.P. A.s.l. Ba/4 e
del relativo verbale del 7/2/2000 per violazione dell’art. 223 disp. coord. c.p.p. in relazione
all’art. 24, comma 2, Cost. – Violazione ed errata applicazione dell’art. 2 lett. e) f) l. 447/1995.
Violazione degli artt. 14 e 15 l. 689/1981. Illegittimità derivata dell’ordinanza sindacale impugnata), lamenta il ricorrente che l’autorità ispettiva non gli ha comunicato l’ora e del luogo
di effettuazione dei rilievi fonometrici, così impedendogli di presenziare e di esercitare il diritto di difesa; lamenta poi che i rilievi solo stati effettuati solo vicino ai ricettori
(l’appartamento del controinteressato) e non in prossimità della sorgente (lo studio dentistico).
Rileva al contrario il Collegio che risulta dalla relazione redatta a seguito del sopralluogo del
7/2/2000 che le misure sono state effettuate una prima volta «in modalità “discreta”,
all’insaputa del dott. Santoro; successivamente, … sono state eseguite in modalità “controllata”, con la collaborazione del dott. Santoro, che ha acconsentito anche a spegnere il compressore per il tempo necessario alla verifica» (v. pagg. 2-3 della scheda di rilevamento).
Ritiene il Collegio, in linea con quanto affermato dalla difesa del Comune di Bari, che la tipologia di accertamenti di cui trattasi (rilievi fonometrici), presuppone necessariamente il fatto
che essi siano eseguiti almeno una volta senza preavviso al fine di monitorare le normali
condizioni di funzionamento ed emissione (che potrebbero essere alterate laddove
l’interessato fosse preventivamente avvisato).
Ritiene, d’altra parte, il Collegio che la stessa ratio della disciplina sulla partecipazione al
procedimento (anche quello di irrigazione delle sanzioni amministrative di cui alla l. n.
689/1981), non esclude affatto che l’avvio del procedimento possa essere preceduto o supportato da controlli, accertamenti, ispezioni svolti senza la partecipazione del diretto interessato, che sarà edotto di queste attività con una successiva comunicazione e sarà, pertanto,
messo nella condizione di intervenire nella procedura e di verificare e, se del caso, contestare la veridicità o esattezza degli accertamenti compiuti e la stessa idoneità degli strumenti
tecnici utilizzati (cfr., in termini, Consiglio di Stato, Sez. V, 5 marzo 2003, n. 1224).
Rileva altresì il Collegio che parte della giurisprudenza sostiene addirittura che il provvedimento sindacale con il quale si ordini la cessazione di attività rumorose eccedenti i limiti di
tollerabilità consentiti può essere adottato senza previa contestazione e contraddittorio con
l’interessato (in mancanza di una norma che espressamente preveda tale obbligo in capo
all’Autorità procedente) (v. T.a.r. Toscana, Sez. II, 19 febbraio 1999 n. 203 e 14 febbraio
2000, n. 168, le quali richiamano le previsioni di cui agli artt. 7 ed 8 della l. 7 agosto 1990
n. 241, la cui operatività è per legge esclusa laddove ricorrano «ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento»).
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Rileva peraltro il Collegio che nel caso di specie, con la sopraccitata nota prot. n. 0360/2000
del 2/3/2000, l’A.s.l. Ba/4 ha comunicato al sig. Santoro che gli accertamenti fonometrici
eseguiti a carico dello studio dentistico avevano evidenziato la violazione dell’art. 4, comma
1, D.P.C.M. 14/11/1997 e che egli avrebbe potuto avvalersi del diritto di far pervenire, entro
30 giorni, scritti difensivi o documenti.
Successivamente l’Amministrazione ha consentito al ricorrente di partecipare al completamento degli accertamenti, anche mediante la presenza di consulenti di fiducia (v. doc. depositati da parte ricorrente in data 15/7/2003: nota studio legale Tatone del 30/1/01 e nota
A.u.s.l. Ba/4 prot. n. 239/ND/01).
Segue da ciò che in nessun modo risulta violato il diritto di difesa del ricorrente.
Quanto alla contestazione secondo cui i rilievi solo stati effettuati solo vicino ai ricettori
(l’appartamento del controinteressato) e non in prossimità della sorgente (lo studio dentistico), rileva il Collegio che il richiamato art. 2, comma 1, lett. e) l. 447/1995, contiene solo la
definizione del “valore limite di emissione” - il valore massimo di rumore che può essere emesso da una sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa.
D’altra parte, nel caso di specie al ricorrente è stata contestata la violazione dell’art. 4,
comma 1, D.P.C.M. 14/11/1997, punita ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge
26/10/1995, n. 447, e quindi il superamento del valore limite differenziale di immissione (5
dB per il periodo diurno), di cui all’art. 2, comma 1, lett. f) l. 447/1995 (cioè il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell'ambiente abitativo
o nell'ambiente esterno, misurato in prossimità dei ricettori).
Segue da ciò l’infondatezza, sotto ogni profilo, del primo motivo di ricorso.
2.2. Con il secondo motivo di ricorso (Violazione ed erronea applicazione dell’art. 38, comma
2, l. 8 giugno 1990, n. 142. Carenza assoluta di motivazione. Carenza del necessario presupposto dell’urgenza ed attualità del pericolo. Carenza assoluta di istruttoria), lamenta il ricorrente che dalla motivazione dell’ordinanza non emerge la ricorrenza del pericolo grave di
danno imminente nel settore igienico-sanitario, non fronteggiabile con i mezzi ordinari predisposti dall’ordinamento giuridico, che avrebbe costituito presupposto necessario
dell’adozione dell’ordinanza contingibile ed urgente.
Nessuna delle censure dedotte merita di essere condivisa.
Rileva innanzitutto il Collegio che il fondamento giuridico dell’impugnata ordinanza è rinvenibile nel disposto di cui agli artt. 9 l. 447/1995 (Legge quadro sull’inquinamento acustico:
ordinanze contingibili ed urgenti) e soprattutto 3 l.r. Puglia 20/7/1984, n. 36 (Norme concernenti l’igiene e sanità pubblica ed il servizio farmaceutico), il quale recita: «In materia di igiene
e sanità pubblica il Sindaco adotta i provvedimenti autorizzativi, prescrittivi e di concessione,
ivi compresi quelli già demandati al Medico Provinciale e all’Ufficiale Sanitario ed emana le ordinanze contingibili e urgenti. L’attività istruttoria, tecnica e amministrativa è espletata dal
Servizio di igiene e sanità pubblica dell’Unità sanitaria locale.».
Ritiene il Collegio che le norme citate (art. 9 l. 447/1985 - per quanto attiene ai poteri dei
sindaci - e art. 3 l.r. Puglia n. 36/1984) costituiscano espressione specifica del più generale
potere di ordinanza previsto dall’art. 54, comma 2, D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267 - Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (già art. 38, comma 2, l. 142/1990).
Ritiene altresì il Collegio, in linea con il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa, che l’art. 54 D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267 (già l’art. 38 l. 142/1990), ha determinato un allargamento della sfera d'azione dei provvedimenti contingibili e urgenti del
Sindaco, quale ufficiale di governo, in materia di sanità, disponendo che tali provvedimenti
possono essere emessi non più per «motivi di sicurezza pubblica» o solo di quella, come prevedeva l'abrogato art. 153 T.U. 4 febbraio 1915 n. 148, ma anche e soprattutto «al fine di
prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini»; pertanto, è legittimo il provvedimento col quale il Sindaco, con riferimento alla suddetta norma, ordini
l’abbattimento delle emissioni rumorose che superino i limiti di rumorosità consentiti e costituiscano quindi la fonte di rischi da esposizione ad inquinamento acustico (v. T.a.r. Lazio,
sez. II, 22 febbraio 1995 n. 242; T.a.r. Toscana, Sez. II, 14 febbraio 2000, n. 168; T.a.r. Sicilia – Palermo, Sez. II, 1 luglio 1993, n. 564; T.a.r. Sicilia – Catania, Sez. II, 9 giugno 1992, n.
596).
Per come esposto in punto di fatto l’ordinanza adottata dal V. Sindaco di Bari risulta così
motivata: «premesso che le rilevazioni fonometriche effettuate dal Presidio Multizonale di Prevenzione Settore Fisico Ambientale A. USL BA/4 hanno evidenziato che la rumorosità proveniente dal compressore a servizio dello studio dentistico del Dott. Francesco Santoro … non è
compatibile con il limite differenziale di immissione imposto, in ambiente abitativo ed in perio-
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do di riferimento diurno, dal D.P.C.M. 14/11/1997; tenuto conto che l’inquinamento acustico
può risultare di grave pregiudizio alla salute pubblica e che lo stesso può essere aggravato,
nei mesi estivi, dal funzionamento dell’impianto di climatizzazione, al momento degli accertamenti non funzionante».
Segue da ciò che l’impugnato provvedimento risulta congruamente motivato, anche per relationem, ponendosi come atto finale del procedimento cui il ricorrente è stato messo in grado
di partecipare per effetto della comunicazione della precedente nota dell’A.s.l. Ba/4, prot. n.
0360/2000 del 2/3/2000.
Alla luce delle considerazioni che precedono anche il secondo motivo di ricorso deve essere
rigettato.
3. Passando all’esame del ricorso contenente motivi aggiunti notificato in data 1718/7/2000 e depositato in data 21/7/2000, ritiene il Collegio che anche le nuove censure
dedotte non siano meritevoli di accoglimento.
3.1 Con il primo motivo aggiunto (Violazione ed erronea applicazione dell’art. 2, comma 2,
D.M. 16/3/1998. Eccesso di potere per carenza e/o difetto di istruttoria, carenza assoluta e/o
difetto di motivazione), il ricorrente lamenta che i rilievi fonometrici effettuati dall’A.u.s.l.
Ba/4 in data 7/2/2000 sono stati eseguiti mediante fonometro, calibratore e microfoni, che,
ad eccezione del fonometro, non rispettavano le condizioni di omologazione previste dalla
legge (conformità alle norme IEC ed EN).
Rileva al contrario il Collegio che le affermazioni di parte ricorrente (peraltro sprovviste di
prova), risultano in primo luogo smentite dalla espressa verbalizzazione nella relazione del
7/2/2000 che la strumentazione impiegata soddisfa le specifiche di cui alla “classe 1” (v.
art. 2, commi 1 e 5, D.M. 16/3/1998 – recante le Tecniche di rilevamento e di misurazione
dell'inquinamento acustico: «Il sistema di misura deve essere scelto in modo da soddisfare le
specifiche di cui alla classe 1 delle norme EN 60651/1994 e EN 60804/1994. … Per l'utilizzo
di altri elementi a completamento della catena di misura non previsti nelle norme di cui ai
commi 1 e 2 del presente articolo, deve essere assicurato il rispetto dei limiti di tolleranza della
classe 1 sopra richiamata.»).
Rileva poi il Collegio che è provato in atti che la strumentazione utilizzata dalla A.u.s.l. BA/4
(fonometro, preamplificatore, microfono e calibratore acustico) risultava tarata dal Centro di
taratura 68/E (accreditato S.I.T. – Servizio di Taratura in Italia) istituito da I.C.E. Laboratorio Certificazione Elettronica s.n.c. (certificati del 16/11/98 prodotti in giudizio dal Comune
di Bari in data 29/8/2000).
Orbene, recita l’art. 2, comma 4, D.M. 16/3/1998:: «Gli strumenti ed i sistemi di misura devono essere provvisti di certificato di taratura e controllati almeno ogni due anni per la verifica
della conformità alle specifiche tecniche. Il controllo periodico deve essere eseguito presso laboratori accreditati da un servizio di taratura nazionale ai sensi della legge 11 agosto 1991, n.
273».
Nel caso di specie gli accertamenti fonometrici sono stati eseguiti in data 7/2/2000 e quindi
poco più di un anno dopo il rilascio del certificato di taratura.
Segue da ciò l’infondatezza del primo motivo aggiunto.
3.2. Con il secondo motivo aggiunto (Violazione ed erronea applicazione dell’all. B D.M.
16/3/1998, punti 5/6. Eccesso di potere per difetto assoluto e/o carenza di istruttoria. Difetto
assoluto e/o carenza di motivazione), si lamenta che la relazione degli accertamenti effettuati
non contiene alcun riferimento né alle modalità con cui è stato eseguito l’accertamento in
esterno, né al rispetto della procedura imposta dai punti 5 (Misura all’interno di ambienti
abitativi) e 6 (Misure in esterno) dell’allegato B al D.M. 16/3/1998.
Rileva al contrario il Collegio che la relazione esplicativa degli accertamenti fonometrici effettuati attesta che le misure sono state eseguite nel rispetto delle modalità previste dal D.M.
16/3/1998 (v. pag. 8).
D’altra parte, nonostante il rilevamento sia avvenuto sia in ambiente abitativo che in esterno, tale secondo rilevamento risulta ininfluente, atteso che in esterno il limite differenziale
non si applica (v. art. 4 punto 1 D.P.C.M. 14/11/1997 e pag. 9 della relazione).
Segue da ciò l’infondatezza anche del secondo motivo aggiunto.
3.3. Con il terzo motivo aggiunto (Eccesso di potere per sviamento, carenza e/o errore sul
presupposto, carenza e/o insufficienza della motivazione, travisamento dei fatti), si lamenta
che il superamento del limite differenziale nella misura di 8 dB dimostra che l’immissione è
modestissima e non giustifica quindi l’adozione di una ordinanza contingibile ed urgente.
Ritiene al contrario il Collegio che l’art. 4, comma 1, D.P.C.M. 14/11/1997 non riconosce
all’Amministrazione il potere di distinguere, nell’ambito delle immissioni che superano i limi-
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ti previsti dalla normativa di riferimento, il grado di intensità delle immissioni stesse al fine
di provvedere o meno all’adozione delle misure necessarie al loro abbattimento entro la soglia di tollerabilità.
Né risulta nel caso di specie applicabile il disposto di cui al comma 2 del citato art. 4
D.P.C.M. 14/11/1997 («Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano nei seguenti casi, in quanto ogni effetto del rumore è da ritenersi trascurabile: a) se il rumore misurato a finestre aperte sia inferiore a 50 dB(A) durante il periodo diurno e 40 dB(A) durante il periodo notturno; b) se il livello del rumore ambientale misurato a finestre chiuse sia inferiore a
35 dB(A) durante il periodo diurno e 25 dB(A) durante il periodo notturno.»), atteso che la relazione attesta il superamento anche dei limiti di cui alla norma appena richiamata.
D’altra parte, si legge nelle conclusioni della citata relazione: «… le misure sono state eseguite senza considerare il rumore dovuto al funzionamento dell’impianto di climatizzazione dello
studio. Tale verifica viene rimandata ai mesi più caldi quando l’impianto sarà attivo ma va sottolineato che il funzionamento di tale impianto può solo aggravare il clima di rumore all’interno
ed all’esterno dell’abitazione dell’esponente».
Anche il terzo motivo aggiunto va pertanto ritenuto infondato.
4. Alla luce delle superiori premesse il ricorso deve essere, in parte, dichiarato improponibile
(quanto alla domanda di annullamento della nota dell’A.u.s.l. Ba/4 - Presidio Multizonale e
di prevenzione, prot. n. 0360/2000, del 2/3/2000) e, per il resto, rigettato.
Le spese, tra le parti costituite, seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
Nulla per le spese nei confronti della Azienda Sanitaria Locale Bari/4, non costituita.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto, come in epigrafe, da Santoro Francesco, in parte lo dichiara
improponibile e, per il resto, lo rigetta.
Condanna il sig. Santoro Francesco al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio che
si liquidano in complessivi € 1000,00 (euro mille e zero centesimi), in favore del Comune di
Bari e € 750,00 (euro settecentocinquanta e zero centesimi), in favore del sig. Boscia Michele.
Nulla per le spese nei confronti della Azienda Sanitaria Locale Bari/4.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 24 settembre 2003, con l’intervento dei signori magistrati:
Gennaro Ferrari
Presidente
Amedeo Urbano
Consigliere
Federica Cabrini Est.
Referendario
TESTO DELLA ORDINANZA DELLA
CORTE COSTITUZIONALE, 24 aprile - 07 maggio 2002, n.
(GU n. 19 del 15.05.2002 )
160
Ordinanza 160/2002
Giudizio
GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente
RUPERTO
Relatore
CHIEPPA
Camera di Consiglio del 05/12/2001
Decisione del
24/04/2002
Deposito del
Pubblicazione in G. U. 15/05/2002
07/05/2002
Ordinanze di rimessione 453/2001
Massime:
26969
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Sanzioni amministrative - Violazioni comportanti sanzione pecuniaria
- Verbale di contestazione - Ricorribilita' immediata davanti al
giudice - Omessa previsione - Prospettata disparita' di
trattamento, rispetto al regime applicabile in caso di violazioni
al codice della strada, con lesione del diritto ad agire in
giudizio e alla tutela giurisdizionale contro atti della pubblica
amministrazione, nonche' del principio del giudice naturale Manifesta infondatezza della questione.
- Legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 16, 18 e 22.
- Costituzione, artt. 24, 113, 3 e 25.
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 16, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale) promosso con ordinanza emessa il
13 dicembre 2000 dal giudice di pace di Chieti nel procedimento
civile vertente tra Damiano Mauro ed altra ed il Prefetto di Chieti,
iscritta al n. 453 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,
dell'anno 2001.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 dicembre 2001 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto che nel corso di un procedimento civile, avente ad
oggetto la opposizione avverso un verbale della Polizia di Stato Servizio polizia postale e delle comunicazioni - con il quale era
stata accertata e contestata la violazione dell'art. 1, comma 4,
della legge 28 marzo 1991, n. 109 (Nuove disposizioni in materia di
allacciamenti e collaudi degli impianti telefonici interni), ed
indicata la relativa sanzione pecuniaria amministrativa applicabile,
l'adito giudice di pace di Chieti ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18
e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale);
che la questione, in riferimento agli artt. 24, 113, 3 e 25
della Costituzione, e' proposta nella parte in cui le predette norme
non prevedono la possibilita' di immediato ricorso al giudice
naturale dei diritti da parte del cittadino, a fronte della notifica
di sanzioni amministrative, differendo la stessa ad un tempo futuro
ed indeterminato;
che il giudice rimettente sottolinea che gli opponenti non
avevano presentato al prefetto, entro il termine di trenta giorni
dalla data della contestazione o notificazione della violazione,
scritti difensivi e documenti o chiesto di essere sentiti, come
consentito dall'art. 18 della legge predetta;
che lo stesso giudice rileva che, alla stregua della
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normativa impugnata, il ricorso al prefetto avverso il sommario
processo verbale di contestazione della infrazione amministrativa
costituirebbe la necessaria condizione di procedibilita' della tutela
giurisdizionale, che resterebbe, pertanto, assicurata solo nei
confronti della ordinanza ingiunzione emessa dal prefetto all'esito
del ricorso amministrativo;
che, invece, sempre secondo l'ordinanza di rimessione, in
materia di violazioni al codice della strada - per effetto della
interpretazione adeguatrice della Corte costituzionale di cui alle
sentenze n. 255 e n. 311 del 1994 - l'interessato avrebbe la facolta'
di rivolgersi direttamente al giudice, indipendentemente dal previo
esperimento del ricorso amministrativo;
che nel sistema applicabile alla fattispecie il rimettente
ravvisa una compressione della facolta' sia di agire in giudizio per
far valere i propri diritti, sia di giovarsi della piu' ampia tutela
giudiziale delle proprie situazioni soggettive attive di fronte a
provvedimenti della p.a., senza limitazioni di sorta: donde il
lamentato vulnus agli artt. 24 e 113 della Costituzione;
che il contrasto con l'invocato art. 24 emergerebbe, inoltre,
dalla connotazione della normativa in questione come un deterrente
alla proposizione del ricorso in via amministrativa, in
considerazione della impossibilita' per il giudice di valutare in
concreto, in caso di rigetto del ricorso stesso, la congruita' della
sanzione irrogata, automaticamente maggiorata rispetto a quella non
contestata;
che la lesione dell'art. 3 della Costituzione risulterebbe,
ad avviso del rimettente, dal rilievo che sia la legislazione (v.
l'art. 18 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 recante
"Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le
violazioni di norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma 133, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662"; il decreto-legge 17 marzo 1995,
n. 79 recante "Modifiche alla disciplina degli scarichi delle
pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature", convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172; la
legge 14 novembre 1995, n. 481 recante "Norme per la concorrenza e la
regolazione dei servizi di pubblica utilita'. Istituzione delle
Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica utilita'"; la legge
31 luglio 1997, n. 249 recante "Istituzione dell'Autorita' per le
garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle
telecomunicazioni e radiotelevisivo"), sia la giurisprudenza,
costituzionale ed ordinaria, in tema di sanzioni amministrative
sarebbero andate evolvendosi verso la piena ed immediata tutela
giudiziale;
che il giudice a quo ravvisa un'ulteriore violazione del
principio di uguaglianza nella circostanza che solo chi si trova in
piu' agiate condizioni economiche potrebbe "rischiare" di
intraprendere il rimedio della opposizione in via giurisdizionale,
proponendo preventivamente un ricorso amministrativo, al cui
eventuale rigetto conseguirebbe la irrogazione della sanzione nella
misura del doppio del minimo;
che la normativa impugnata determinerebbe altresi' - secondo
l'ordinanza del giudice di pace - una disparita' di trattamento
rispetto ai destinatari di un processo verbale di violazione a norma
del codice della strada, i quali possono impugnare il verbale
divenuto titolo esecutivo e, alla luce della citata interpretazione
adeguatrice, direttamente il processo verbale prima che il medesimo
diventi titolo esecutivo per scadenza dei termini;
che cio' comporterebbe anche la violazione dell'art. 113
della Costituzione, per la compressione della tutela giurisdizionale
dei diritti contro gli atti della p.a. dovuta alla esclusione della
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possibilita' di scegliere tra il ricorso amministrativo e quello
innanzi al giudice;
che, infine, gli artt. 18 e 22 della legge 24 novembre 1981,
n. 689 si porrebbero in contrasto con l'art. 25 della Costituzione,
distogliendo il cittadino dal proprio giudice naturale, per il fatto
di consentire la possibilita' di presentare scritti difensivi solo
all'autorita' amministrativa e dilazionare ad un tempo futuro ed
indeterminato il ricorso al giudice ordinario;
che nel giudizio innanzi alla Corte e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
manifesta infondatezza della questione sollevata;
che l'Autorita' intervenuta ha, anzitutto, sottolineato la
erroneita' dell'attribuzione al ricorso amministrativo, nella materia
de qua del carattere di condizione necessaria di esperibilita'
dell'opposizione al processo verbale di contestazione, in quanto
detto verbale resterebbe un atto non opponibile - essendo, invece, la
opposizione, a norma dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981,
consentita solo nei confronti della ordinanza ingiunzione
prefettizia -, dovendosi ritenere che, in caso di impugnazione del
provvedimento del prefetto, oggetto di azione giudiziaria sarebbe
quest'ultimo, e non il processo verbale;
che del resto, secondo l'Avvocatura dello Stato, non sarebbe
corretto parlare di vero e proprio ricorso amministrativo con
riferimento alla possibilita', riconosciuta al cittadino dall'art. 18
della citata legge n. 689 del 1981, di far pervenire al prefetto
scritti difensivi e documenti, e di chiedere di essere sentito entro
un determinato termine;
che dalle esposte argomentazioni discenderebbe - secondo la
difesa statale - la insussistenza di alcun impedimento o aggravamento
di attivita', con riferimento alla esperibilita' dell'azione
giudiziaria, tale da configurare una violazione degli artt. 24 e 113
della Costituzione, essendo collegata alla emissione del verbale di
contestazione solo l'assenza dei presupposti per una valida
costituzione del rapporto processuale;
che per le stesse ragioni, secondo l'Avvocatura, non sarebbe
violato il principio di uguaglianza a carico dei cittadini colpiti da
sanzioni nel settore degli allacciamenti e collaudi degli impianti
telefonici interni, e nemmeno potrebbe configurarsi come trattamento
discriminatorio in favore dei cittadini piu' abbienti la scelta,
attribuita a tutti i cittadini, di provvedere al pagamento di una
somma in misura ridotta, evitando di proporre contestazioni
all'operato dell'autorita' amministrativa, scelta che, peraltro, si
porrebbe anche nel caso in cui la normativa in questione consentisse
l'impugnazione immediata del processo verbale di contestazione;
che infine, rileva l'Avvocatura, il cittadino, cui sia
contestata un'infrazione che comporti la irrogazione di una sanzione
amministrativa, non subisce alcuna lesione dei propri diritti di
azione e di difesa, ne' della garanzia di tutela della propria
posizione soggettiva di fronte alla p.a., e nemmeno alcuna
distrazione dal proprio giudice naturale, potendo comunque opporsi in
sede giudiziale alla ordinanza ingiunzione del prefetto.
Considerato che l'ordinanza di rimessione si fonda sull'erroneo
presupposto che l'esercizio della facolta' di presentare scritti
difensivi e documenti o chiedere di essere sentiti dall'autorita'
competente a ricevere il rapporto sulla contestazione di infrazione,
per la quale sia prevista una sanzione amministrativa pecuniaria
(salvo quanto diversamente stabilito: art. 12 della legge n. 689 del
1981), equivalga a ricorso amministrativo, e che sia un presupposto
dell'ordinanza-ingiunzione, contro la quale e' prevista l'opposizione
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con ricorso al giudice;
che in realta' il verbale di contestazione-accertamento per
violazioni per le quali sia prevista solo una sanzione amministrativa
pecuniaria non e', di per se' - diverso puo' essere il caso di
separato atto di sequestro, preordinato o meno a confisca immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene attribuita
la violazione, ne' puo' costituire in alcun modo titolo esecutivo o
comunque atto di irrogazione di sanzione, neppure cautelare;
che detto verbale e' solo il primo atto di un procedimento
amministrativo (insieme al rapporto costituisce atto di iniziativa),
che deve concludersi, indipendentemente dalla presentazione di
eventuali osservazioni difensive e documenti da parte dei soggetti
interessati, con un provvedimento che ritenga fondato l'accertamento
e determini la sanzione dovuta, ingiungendone il pagamento, insieme
alle spese (ordinanza-ingiunzione: atto lesivo dell'autore della
infrazione e delle persone obbligate solidalmente), ovvero con
provvedimento che ritenga di archiviare gli atti (ordinanza di
archiviazione);
che il verbale con contestazione immediata (in riferimento a
violazione per la quale e' prevista una sanzione amministrativa
pecuniaria) o la notifica agli interessati (entro termini perentori a
pena di estinzione della obbligazione di pagare) costituisce un mezzo
per assegnare un termine agli stessi interessati per partecipare al
procedimento con osservazioni, con scritti difensivi e presentazione
di documentazione, ovvero per una sorta di composizione in via
amministrativa (pagamento volontario in misura ridotta), ma non puo'
mai assumere il valore di titolo per il pagamento con il decorso di
termini (a differenza del sistema delle sanzioni pecuniarie relative
alla circolazione stradale), dovendo sempre ed in ogni caso - salvo
che non intervenga una c.d. composizione con pagamento volontario
ridotto - intervenire una ordinanza-ingiunzione o ordinanza di
archiviazione dell'autorita' competente;
che la mancata presentazione di osservazioni, scritti
difensivi e documenti non condiziona affatto le possibilita' di
tutela giurisdizionale, potendo questa intervenire dopo un atto
dell'amministrazione lesivo della posizione del responsabile (autore
e
obbligato
solidale),
che e' normalmente l'atto
(ordinanza-ingiunzione) che contiene la determinazione e
l'irrogazione della sanzione (per nulla vincolata nella misura, se
non nel minimo o massimo previsto) e ne ingiunge il pagamento,
costituendo titolo per la riscossione, come rilevato anche dalla
Cassazione (sentenza n. 6485 del 2000);
che la composizione volontaria con pagamento di somma ridotta
non comporta discriminazioni, essendo una facolta' generale accordata
ad ogni interessato, collegata nell'ammontare a regole fisse
precostituite (importo piu' favorevole), e che e' del tutto
indipendente dalla possibilita' o meno di azione giudiziaria
immediata o successiva alla determinazione della sanzione da parte
dell'autorita' competente a ricevere il rapporto;
che nessuna compressione della facolta' di agire in giudizio
e di tutela delle posizioni lese discende dalle norme denunciate, le
quali non comportano nessun aggravamento o maggiorazione o raddoppio
della sanzione, che resta rimessa alla motivata determinazione
dell'autorita' amministrativa competente nei limiti del minimo e del
massimo, e fermo in ogni caso, in caso di opposizione, il sindacato
pieno del giudice sia sulla entita' della sanzione, sia sui
presupposti e sulla esistenza della violazione e sugli elementi
costitutivi indicati nel verbale di accertamento-contestazione;
che essendo diversi i procedimenti e gli effetti dei verbali
di accertamento per le violazioni del codice della strada, deve
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escludersi in radice che possa invocarsi una violazione del principio
di eguaglianza con riferimento alle procedure previste;
che l'art. 25, primo comma, della Costituzione non e' per
nulla toccato, in quanto la possibilita' di presentare argomentazioni
e documenti difensivi in sede di partecipazione al procedimento
amministrativo non comporta alcuna sottrazione al giudice naturale
precostituito, che puo' essere liberamente adito, quando sia
intervenuto l'atto lesivo della posizione dell'interessato;
che pertanto la questione risulta manifestamente infondata
rispetto a tutti i profili sollevati.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
avanti alla Corte costituzionale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18
e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), sollevata, in riferimento agli artt. 24, 113, 3 e 25 della
Costituzione, dal giudice di pace di Chieti con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 aprile 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 maggio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
TESTO DELLA SENTENZA DEL
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V, 05 marzo 2003, n. 1224
Pres. FERRARI, Est. CABRINI - S.F. (avv. Tatone) c. Comune di Bari (avv. Bruno), B.M. (avv. D'Ippolito) ed altro (n.c.).
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
N.1224/03 REG.DEC.
N.5296 REG.RIC.
Anno 2002
sul ricorso in appello n. 5296 del 2002, proposto da ARPAV - Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale per il Veneto - rappresentata e difesa dagli Avv.ti Vittorio
Domenichelli e Luigi Manzi ed elettivamente domiciliata presso il secondo, in Roma, via
Gonfalonieri n. 5
c o n t r o
- Gareggio Lucio, rappresentato e difeso dall’Avv. Alessandro Graziani ed elettivamente domiciliato in Roma, via Premuda n. 6
- Comune di Venezia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonio
Iannotta, Giulio Gidoni e Nicolò Paoletti ed elettivamente domiciliato presso quest’ultimo, in
Roma, via Barnaba Tortolini n. 34.
per l’annullamento
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della sentenza del T.A.R. per il Veneto, Sez. III, n. 1988 del 6.7.2001.
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 21 gennaio 2003, il relatore, consigliere Nicolina Pullano, ed
uditi, inoltre, i difensori delle parti, come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il Tar Veneto ha accolto il ricorso proposto dal sig. Gareggio Lucio avverso il provvedimento
del dirigente del Comune di Venezia n. 2654 del 13.6.2000, con il quale al Cinematografo
Rossini, gestito dal Gareggio, era stato intimato di adottare, entro trenta giorni, tutte le misure atte ad eliminare il disturbo da rumore generato dalla proiezione dei films nella sala cinematografica e rilevato (dall’ARPAV) nelle abitazioni circostanti.
Il Tar ha ritenuto che il provvedimento suddetto fosse illegittimo perché era stata omessa la
comunicazione di avvio del procedimento e, in particolare, non era stata garantita la partecipazione dell’interessato, tramite un tecnico di fiducia, alle misurazioni e rilievi effettuati
dai tecnici dell’ARPAV.
Quest’ultima ha impugnato la sentenza chiedendone l’annullamento per erroneità sotto il
profilo della violazione e falsa applicazione delle norme sulla partecipazione al procedimento
amministrativo stabilite dalla L. 241 del 1990, nonché per illogicità ed irragionevolezza manifeste.
Le argomentazioni difensive svolte a sostegno delle censure dedotte sono state succintamente ribadite nella memoria che l’appellante ha depositato in prossimità dell’udienza di trattazione del ricorso.
L’appellato Gareggio, con l’atto di costituzione in giudizio e con una successiva memoria ha
illustrato i motivi di infondatezza dell’appello.
Anche il Comune di Venezia si è costituito, aderendo con la sua memoria difensiva alla domanda dell’appellante.
DIRITTO
Nel caso in esame si controverte della legittimità del provvedimento con il quale il Comune di
Venezia ha intimato alla ditta Gareggio - che gestisce in Venezia una sala cinematografica di porre in essere tutti gli interventi idonei ad eliminare il disturbo da rumore rilevato
dall’ARPAV, in un immobile contiguo al cinema, durante la proiezione di un film.
In particolare, il Gareggio, ricorrente in primo grado, ha denunciato la violazione del principio del giusto procedimento di cui all’art. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990, perché non sarebbe stato messo in grado di presenziare, mediante comunicazione dell’avvio del procedimento, alle misurazioni e ai rilievi fonometrici effettuati dai tecnici dell’ARPAV.
La pretesa, diversamente da quanto è stato ritenuto dal primo giudice - che ha accolto il ricorso condividendo la censura suddetta - si appalesa infondata.
Ed infatti, nella specie deve ritenersi che il procedimento, che si è concluso con il provvedimento impugnato, abbia avuto inizio allorchè si è verificata in concreto l’esigenza di cura
dell’interesse pubblico perseguito, vale a dire dopo che l’amministrazione comunale ha avuto
conoscenza, a seguito del rapporto dell’ARPAV, della situazione di effettivo inquinamento
acustico denunciato dai cittadini abitanti nei pressi del cinematografo.
Il rapporto dell’ARPAV è, quindi, atto prodromico che ha costituito il presupposto per
l’apertura del procedimento.
E ciò appare conforme - come fondatamente argomenta l’amministrazione comunale - alla
stessa ratio della disciplina sulla partecipazione al procedimento, la quale non esclude affatto che la comunicazione di avvio del procedimento possa essere preceduta o supportata da
controlli, accertamenti, ispezioni svolti senza la partecipazione del diretto interessato, che
sarà edotto di queste attività con la successiva comunicazione di avvio del procedimento e
sarà, pertanto, messo nella condizione di intervenire nella procedura e di verificare e, se del
caso, contestare la veridicità o esattezza degli accertamenti compiuti e la stessa idoneità degli strumenti tecnici utilizzati.
Pertanto, infondatamente l’appellato ha lamentato di non essere stato messo in condizione
di partecipare agli accertamenti dell’ARPAV, che avevano preceduto l’avvio del procedimento.
Sono, invece, fondate le critiche mosse dall’appellante alla sentenza impugnata.
Per le ragioni che precedono - e considerato che il secondo motivo di gravame dell’originario
ricorso, che è stato di fatto assorbito dal giudice di primo grado, non è stato in alcun modo
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Dicembre 2003
riproposto nel presente grado di giudizio - l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della
sentenza impugnata, il ricorso originario va respinto.
Le spese di giudizio possono essere compensate.
P. Q. M.
il Consiglio di Stato, Sezione quinta, accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, in riforma
della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 21 gennaio 2003, con l'intervento dei Signori:
Claudio
VARRONE
Presidente
Corrado
ALLEGRETTA Consigliere
Paolo
BUONVINO
Consigliere
Aniello CERRETO
Consigliere
Nicolina
PULLANO
Consigliere est.
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
F.to Nicolina Pullano
F.to Claudio arrone
IL SEGRETARIO
F.to Francesco Cutrupi
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 5 Marzo 2003
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
F.to Antonio Natale
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