la «procedura penale europea - Ordine degli Avvocati di Milano

LA «PROCEDURA PENALE EUROPEA»:
LA NASCITA DI UNA SCONOSCIUTA (*)<inota> (*) FRANCESCA RUGGIERI,
avvocato in Milano, professre associato di diritto processuale penale presso la Facoltà
di giurisprudenza dell'Università dell'Insubria, sede di Como.]
1. Non è stato scelto a caso il titolo di questa prima breve rassegna sullo «stato dell'arte» in
tema di processo penale in Europa.
L'attività giurisdizionale, come è noto, è ancora una precisa prerogativa degli Stati membri
dell'Unione europea e non esiste, né si può in alcun modo parlare di una procedura penale
europea nel senso proprio del termine. Se, tuttavia, si traccia un quadro delle diverse
iniziative assunte o in fieri dell'Unione, la panoramica che ne esce è profondamente diversa.
Quella sconosciuta sta prendendo forma, seppure in modo ancora caotico e variegato, a
cominciare dal soggetto che dà inizio a qualunque processo: il rappresentante dell'accusa.
Emerge, infatti, sempre più la necessità che i diversi beni propri dell'Unione (in particolare
le ormai ingentissime risorse finanziarie gestite dall'Unione, a proposito delle quali si
ricorda la l. 29 settembre 2000, n. 300 che ha ratificato e dato esecuzione nel nostro Paese
alla Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee del 26 luglio
1995 e successivi atti - Protocolli e Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione del
26 maggio 1997 nonché Convenzione OCSE del 17 dicembre 1997), o comunque comuni a
tutti i diversi Stati membri (si pensi ai beni primari di ogni collettività aggrediti dai ben noti
fenomeni terroristici, di riciclaggio, di tratta degli schiavi ecc.) siano efficacemente tutelati
attraverso strumenti comuni, a cominciare da dedicati organismi investigativi.
Benché da tempo, a questo proposito, siano stati attivati sia l'OLAF, l'Ufficio Europeo per
la lotta antifrode (http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/index_it.html) sia Europol
(http://www.europol.eu.int), l'Unione si sta muovendo verso prospettive più ampie, non
limitate alle attività di indagine di polizia. (Come è noto l'OLAF si occupa delle frodi
comunitarie; Europol, dal 1992, è efficacemente operativo nei reati in tema di terrorismo,
stupefacenti e criminalità organizzata internazionale).
I tradizionali strumenti di cooperazione giudiziaria si ampliano sino a trasformarsi
progressivamente in discipline organiche dirette a disciplinare in modo comune atti e forme
della ricerca della prova. E, nell'immediato futuro, la Convenzione è chiamata anche a
decidere se fornire o meno di una specifica base giuridica un eventuale «Pubblico Ministero
Europeo» (v. i documenti del Gruppo di lavoro X, Libertà, Sicurezza e Giustizia, in
http://european-convention.eu.int/doc_register.asp?lang=IT&Content=WGX).
2. Culturalmente, sono ormai diversi anni che il gruppo coordinato dalla prof.ssa Delmas
Marthy studia, nella prospettiva della creazione di un diritto penale minimo europeo a tutela
degli interessi finanziari della Comunità, le relative fattispecie comunitarie e, soprattutto, la
possibilità di un pubblico ministero europeo che si occupi dei reati contro il patrimonio
dell'Unione nell'ambito del territorio dell'Unione. (La traduzione del primo testo del Corpus
Iuris, risalente al 1997, pubblicato in «Corpus Juris» portant dispositions pénales pour la
protection des intér“ts financièrs de l'Union européenne, sous la direction de M. DELMASMARTY, Economica, Paris, 1997, è contenuta in G. GRASSO (a cura di), Verso uno spazio
giudiziario europeo, Milano, 1997. Il testo del «Corpus Juris 2000», elaborato alla luce
degli esiti di un'amplissima ricerca comparativa è pubblicato, solo nelle lingue francese o
inglese, nel primo dei quattro volumi, The implementation of the Corpus Juris in the
Member States, a cura di M. DELMAS-MARTY e J.A.E. VERVAELE, Intersentia, AntwerpenGroningen-Oxford, 2000, che raccolgono tutti i risultati della ricerca, suddivisi per singoli
Stati membri).
Attraverso i programmi Grotius (dal 1996 http://europa.eu.int/comm/justice_home
/pdf/grotius_2_penal/
grotius_2_penal_en.pdf),
Oisin
II,
Stop
II,
Falcone
(http://europa.eu.int/
comm/justice_
home/pdf/report_oisin/report_oisin_
it.pdf),
Hippokrates
(http://europa.
eu.int/comm/justice_
home/pdf/hippocrates
/prog_hippokr_bian_2001_it.pdf) l'Unione promuove quindi la conoscenza delle differenti
realtà processuali, attraverso studi, seminari sui rispettivi ordinamenti, forme informali di
collaborazione tra i magistrati e gli organi investigativi dell'Unione, all'interno del più
ampio programma di cooperazione in materia di giustizia ed affari interni, GAI
(http://ue.eu.int/jai/default.asp?lang=it) al fine di realizzare un reale spazio di giustizia,
libertà e sicurezza europeo.
Operativamente, da quasi dieci anni, è attiva la Rete Giudiziaria Europea
(http://ue.eu.int/ejn/indexfr.htm), e dall'azione comune del 26 aprile 1996
(http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?
smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=IT&numdoc=31996F0277&model=guichett),
ogni Stato può inviare presso un altro dei «magistrati di collegamento» al fine di facilitare i
meccanismi della cooperazione giudiziaria e agevolare la trasmissione di informazione tra i
vari Stati.
3. Il 28 febbraio 2002 il Consiglio dei Ministri della Giustizia e degli Affari Interni
dell'Unione europea ha formalmente adottato la Decisione che istituisce Eurojust per
rafforzare
la
lotta
contro
le
forme
gravi
di
criminalità
(http://www.giustizia.it/misc/Eurojust.htm) che, pur essendo vincolante e già operante,
presuppone comunque che gli Stati membri adottino gli opportuni provvedimenti di
adattamento quanto prima ed in ogni caso entro il termine del 6 settembre 2003. È questo il
primo embrione di un pubblico ministero europeo, benché non abbia poteri specifici in
ordine all'esercizio dell'azione penale.
Poco prima, con Atto del Consiglio, del 29 maggio 2000, è stata stabilita, conformemente
all'art. 34 del trattato sull'Unione europea, la Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria
in
materia
penale
tra
gli
Stati
membri
dell'Unione
europea
(http://europa.eu.int/scadplus/leg/it/lvb/133108.htm,
http://europa.eu.int/abc/
doc/off/bull/it/200007/p104013.htm) che entrerà in vigore, a sostituzione della precedente
del 1959, novanta giorni dopo il ricevimento, da parte del segretario generale del Consiglio,
dell'ottava notifica dell'adozione dei singoli Stati membri (per il progetto di legge n. 1951
per
la
ratifica
la
Convenzione
v.
http://www.camera.it/_dati/leg14/lavori/stampati/sk2000/articola/1951.htm).
Anche la ben nota Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al mandato
d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (2000/58j4/GAI) (v.
http://www.altalex.it/index.php?idstr=49&idnot=3822), in relazione alla quale gli Stati
membri dovranno adottare le misure necessarie entro il 31 dicembre 2003, si colloca nelle
medesima prospettiva di affinare e rendere più efficaci gli strumenti di assistenza
giudiziaria.
È novità dell'ultimo anno, infine, la redazione di un Libro verde sul pubblico ministero
europeo (http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/green_paper/index_it.html) che, anche alla
luce dei risultati raccolti in occasione del Corpus Juris, propone le diverse opzioni possibili,
in vista dei lavori della Convenzione, per la creazione di un rappresentante dell'accusa
europeo a tutela degli interessi finanziari dell'Unione: un pubblico ministero autorevole e
indipendente dai singoli Stati (nominato dal Consiglio a maggioranza qualificata, su
proposta della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, ma
destituibile per colpa grave dalla Corte di Giustizia) che, salvi gli atti riservati ad un giudice
delle libertà (presumibilmente nazionale), dovrebbe investigare al fine di esercitare l'azione
penale davanti a tribunali nazionali, competenti a decidere in ordine alle nuove ipotizzate
fattispecie di reati (frode, corruzione, riciclaggio) commessi in danno del patrimonio
dell'Unione. La proposta, che, conformemente ad ogni Libro verde, ha sollecitato commenti
da parte anche di organizzazioni non governative, e rappresentati della magistratura e
dell'avvocatura
dei
singoli
Stati
membri
(http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/green_paper/contributions/ date.html), è già stata
discussa davanti alla Commissione e a rappresentanti del Parlamento europeo
(http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/green_paper/public_hearing/index_en.html).
4. Da un lato l'Unione, in cui gli organi della magistratura e della polizia sono sempre più
vicini culturalmente, ha già predisposto, a breve termine, strumenti molto più incisivi di
quelli tradizionali in tema di cooperazione ed assistenza giudiziaria: è il caso della nuova
Convenzione, in parte di Eurojust e della Decisione sul mandato di arresto europeo.
Dall'altro, specie nella prospettiva dell'allargamento, sta predisponendo l'embrione di un
vero e proprio rappresentante dell'accusa europeo le cui progressive possibili «scadenze»
già prefigurano una più articolata armonizzazione tra i diritti dei vari Stati membri:
un'eventuale base giuridica nella Convenzione, la prefigurazione di poteri all'inizio limitati
all'esercizio dell'azione penale _ davanti alle singole giurisdizioni nazionali _ per reati a
tutela degli interessi finanziari dell'Unione, la possibile estensione di questi poteri ad altri
reati di interesse transnazionale e, in fine, la creazione, di giurisdizioni penali europee.